⊙劉長(zhǎng)松

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，要“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”。①習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年10 月26 日，第001 版。自2020 年9 月中國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)以來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)圍繞落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，加快構(gòu)建“1+N”政策體系，有序推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域工作，相關(guān)工作取得良好開(kāi)局。與此同時(shí)，中國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種“黑天鵝”“灰犀?！笔录S時(shí)可能發(fā)生，碳達(dá)峰碳中和工作在政策落實(shí)過(guò)程中面臨一定挑戰(zhàn)。因此，迫切需要針對(duì)碳達(dá)峰碳中和政策的實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行深入系統(tǒng)的評(píng)估，不斷完善政策體系與保障措施，從而確保綠色低碳的公正轉(zhuǎn)型，發(fā)揮碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用。

一、碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系進(jìn)展

自2021 年10 月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，碳達(dá)峰碳中和相關(guān)政策密集出臺(tái)，目前已基本構(gòu)建了上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、齊抓共管的工作格局，碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系初步建立。

（一）“1+N”政策體系不斷完善

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是黨中央統(tǒng)籌兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2021 年5 月，中央層面成立了碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，提出加快建立“1+N”政策體系。2021年10 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）、《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”）相繼發(fā)布，這兩個(gè)重要文件共同構(gòu)成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的頂層設(shè)計(jì)，明確了碳達(dá)峰碳中和工作的時(shí)間表、路線(xiàn)圖、施工圖?！耙庖?jiàn)”堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提出了10 個(gè)方面31 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。“方案”對(duì)推進(jìn)碳達(dá)峰工作作出總體部署，提出了碳達(dá)峰十大行動(dòng)。此后，各相關(guān)部門(mén)相繼發(fā)布了能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財(cái)政支持政策、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系、統(tǒng)計(jì)核算、人才培養(yǎng)等保障方案，這一系列文件共同構(gòu)成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，如表1 所示。

表1 碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系（已發(fā)布的文件）

（二）地方加快制定碳達(dá)峰碳中和實(shí)施意見(jiàn)

針對(duì)中央提出的碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，各地加快制定實(shí)施方案，對(duì)推動(dòng)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和工作發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2021年7 月至2022 年10 月底，全國(guó)已有26 個(gè)省市自治區(qū)制定了落實(shí)碳達(dá)峰碳中和的實(shí)施意見(jiàn)，提出了到2025 年、2030 年、2060 年的主要目標(biāo)與任務(wù)：確保到2030 年經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展取得顯著成效，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降；確保到2060 年綠色低碳循環(huán)的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建成，實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

從各地已發(fā)布的碳達(dá)峰碳中和實(shí)施意見(jiàn)來(lái)看，其共同點(diǎn)在于確保2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和目標(biāo)如期完成，區(qū)別在于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的路徑不同。由于能源資源稟賦、碳匯資源等差異較大，各地結(jié)合自身實(shí)際制定了差異化的非化石能源消費(fèi)比重、森林覆蓋率、森林蓄積量等階段性目標(biāo)?？傮w上看，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵是能源系統(tǒng)要進(jìn)行顛覆性變革，非化石能源消費(fèi)占比和化石能源消費(fèi)占比要對(duì)調(diào)。

（三）“1+N”政策體系的主要特點(diǎn)

中央層面碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系具有較強(qiáng)的宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性。在“1+N”政策體系中，“1”是頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，與《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》共同構(gòu)成碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)；“N”是各行業(yè)、各領(lǐng)域制定的政策措施，包括能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財(cái)政金融價(jià)格政策、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系、統(tǒng)計(jì)核算等保障方案。“1+N”系列文件的相繼出臺(tái)，有助于構(gòu)建目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達(dá)峰碳中和政策體系，推動(dòng)更好地落實(shí)碳達(dá)峰碳中和政策。

目前各地公布的碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案，普遍存在可實(shí)施性不強(qiáng)的特點(diǎn)，亟待解決兩大問(wèn)題：一是如何兼顧一般性與特殊性，制定符合地方實(shí)際的碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案，更好地統(tǒng)籌各地的政策行動(dòng)以形成合力，確保如期完成國(guó)家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)；二是如何既防消極觀望，又防盲目冒進(jìn)，克服各地區(qū)在推動(dòng)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和工作中存在的“齊步走”“一刀切”等現(xiàn)象，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作?？傮w上看，需要正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和問(wèn)題，加快提升政策實(shí)施的科學(xué)化、精準(zhǔn)化與系統(tǒng)化水平。針對(duì)2021 年下半年部分地區(qū)出現(xiàn)的“一刀切”“運(yùn)動(dòng)式減碳”等問(wèn)題，中央層面強(qiáng)調(diào)先立后破，統(tǒng)籌兼顧碳達(dá)峰碳中和工作與能源安全和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，確保安全降碳。2021 年12 月8—10 日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，要堅(jiān)定不移推進(jìn)，但不可能畢其功于一役。①《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話(huà) 栗戰(zhàn)書(shū)汪洋王滬寧趙樂(lè)際韓正出席會(huì)議》，2021 年12 月10 日，http://www.news.cn/politics/leaders/2021-12/10/c_1128152219.htm，2022 年11 月15 日。2022 年1 月24日中共中央政治局舉行第三十六次集體學(xué)習(xí)，深入分析推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的形勢(shì)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要把系統(tǒng)觀念貫穿于碳達(dá)峰碳中和工作全過(guò)程，注重處理好四對(duì)關(guān)系：一是發(fā)展和減排的關(guān)系，二是整體和局部的關(guān)系，三是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系，四是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。②《深入分析推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的形勢(shì)任務(wù) 扎扎實(shí)實(shí)把黨中央決策部署落到實(shí)處》，2022 年1 月25 日，https://www.cntheory.com/zyzzjjtxx/dsjjzgzyzzjjtxx/202201/t20220125_48859.html，2022 年11 月15 日。2022 年3 月，韓正在碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，先立后破、通盤(pán)謀劃，科學(xué)把握工作節(jié)奏，在降碳的同時(shí)確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活。③《韓正在碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 科學(xué)把握節(jié)奏 聚焦重點(diǎn)關(guān)鍵 扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作》，2022 年3 月2 日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/03-02/9690118.shtml，2022 年11 月15 日。

二、碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施取得積極成效

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，有利于催生綠色低碳新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展塑造新動(dòng)能。目前，中國(guó)碳達(dá)峰十大行動(dòng)順利推進(jìn)，能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快推動(dòng)碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降，新能源汽車(chē)、光伏、風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，綠色金融與碳市場(chǎng)深入推進(jìn)，碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施取得積極成效。

（一）碳達(dá)峰十大行動(dòng)順利推進(jìn)

在能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)方面，加快推動(dòng)煤炭消費(fèi)替代和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)?！?030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，到2030 年風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12 億千瓦以上。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：過(guò)去10 年，中國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增長(zhǎng)約12 倍；截至2022年11 月，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到7.07 億千瓦，占全球風(fēng)電、光伏裝機(jī)總規(guī)模的三分之一以上，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一。②《魯俊嶺：過(guò)去10 年中國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增長(zhǎng)了12 倍左右》，2022 年11 月3 日，https://finance.ifeng.com/c/8KdpK1yH7F7，2022 年11 月15 日。

在節(jié)能降碳增效行動(dòng)方面，全面提升節(jié)能管理能力，實(shí)施節(jié)能降碳重點(diǎn)工程，推進(jìn)重點(diǎn)用能設(shè)備節(jié)能增效，加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能降碳。2022 年6月，生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)印發(fā)了《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)環(huán)境污染物和碳排放高度同根同源，提出到2030 年減污降碳協(xié)同能力顯著提升，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。③《關(guān)于印發(fā)〈減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案〉的通知》，2022 年6 月13 日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220617_985879.html，2022 年11 月15 日。

在工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)方面，加快制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建綠色制造體系，提高資源能源利用效率，推動(dòng)數(shù)字化智能化綠色化融合，擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品供給。2022 年7 月，工信部等部門(mén)印發(fā)《工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》，提出到2025 年，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗較2020 年下降13.5%，確保工業(yè)領(lǐng)域二氧化碳排放在2030 年前達(dá)峰；開(kāi)展鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬等重點(diǎn)行業(yè)達(dá)峰行動(dòng)和綠色低碳產(chǎn)品供給提升行動(dòng)。④《工業(yè)和信息化部 國(guó)家發(fā)展改革委 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案的通知》，2022 年7 月7 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/01/content_5703910.htm，2022 年11 月15 日。

在城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動(dòng)方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)方式實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步提升建筑能效水平，積極推廣綠色建筑，結(jié)合城市更新推進(jìn)既有建筑綠色低碳升級(jí)。截至2020 年底，全國(guó)城鎮(zhèn)完成既有居住建筑節(jié)能改造面積超過(guò)15 億平方米，2021 年城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達(dá)到84%。⑤《“雙碳”工作取得良好開(kāi)局》，《人民日?qǐng)?bào)》 2022 年9 月23 日，第002 版。2022 年6 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案》，提出實(shí)施稻田甲烷減排、化肥減量增效、畜禽低碳減排、漁業(yè)減排增匯、農(nóng)機(jī)綠色節(jié)能、農(nóng)田碳匯提升、秸稈綜合利用、可再生能源替代、科技創(chuàng)新支撐、監(jiān)測(cè)體系建設(shè)等十大行動(dòng)；⑥《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)〈農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案〉》，2022 年7 月1 日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/01/content_5698717.htm，2022 年11 月15 日。住建部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》，從建設(shè)綠色低碳城市與打造綠色低碳縣城和鄉(xiāng)村方面明確了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的路徑。⑦《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案的通知》，2022 年6 月30 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/13/content_5700752.htm，2022 年11 月15 日。

在交通運(yùn)輸綠色低碳行動(dòng)方面，構(gòu)建綠色高效交通運(yùn)輸體系。持續(xù)加大新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用力度，截至2021 年底全國(guó)新能源城市公交車(chē)比例突破66%。推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，如深入實(shí)施鐵路運(yùn)能提升、水運(yùn)系統(tǒng)升級(jí)等“六大行動(dòng)”，組織開(kāi)展多式聯(lián)運(yùn)示范工程，持續(xù)推進(jìn)城市綠色貨運(yùn)配送工作，以及開(kāi)展國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程等。⑧方海：《加快建設(shè)新時(shí)代綠色低碳交通運(yùn)輸體系》，《中國(guó)交通報(bào)》2022 年6 月14 日。2022 年4 月，交通運(yùn)輸部等部門(mén)制定貫徹落實(shí)中央關(guān)于碳達(dá)峰碳中和重大戰(zhàn)略布置的實(shí)施意見(jiàn)，從優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)能低碳型交通工具、積極引導(dǎo)低碳出行、增強(qiáng)交通運(yùn)輸綠色轉(zhuǎn)型新動(dòng)能等方面落實(shí)。①《交通運(yùn)輸部 國(guó)家鐵路局 中國(guó)民用航空局 國(guó)家郵政局貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》，2022 年7 月14 日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/tdftzh/202207/t20220714_1330511.html？state=123& code=& state=123，2022 年11 月15 日。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)方面，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化發(fā)展，加強(qiáng)大宗固廢綜合利用，健全資源循環(huán)利用體系，大力推進(jìn)生活垃圾減量化資源化。2021 年7 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》。②《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》，2021 年7 月1 日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202107/t20210707_1285527.html？code=& state=123，2022 年11 月15 日。同年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委、工信部發(fā)布做好“十四五”園區(qū)循環(huán)化改造工作有關(guān)事項(xiàng)的通知，要求到2025 年底具備條件的省級(jí)以上園區(qū)（包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)）全部實(shí)施循環(huán)化改造。③《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳 工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于做好“十四五”園區(qū)循環(huán)化改造工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，2021 年12月15 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/21/content_5663313.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳科技創(chuàng)新行動(dòng)方面，完善創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)和人才培養(yǎng)，強(qiáng)化應(yīng)用基礎(chǔ)研究，加快先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。2022年6 月，科技部等九部門(mén)印發(fā)《科技支撐碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案（2022—2030 年）》，提出科技支撐碳達(dá)峰碳中和的創(chuàng)新方向，統(tǒng)籌低碳科技示范和基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、低碳科技企業(yè)培育及國(guó)際合作等措施，推動(dòng)科技成果產(chǎn)出及其示范應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供科技支撐。④《科技部等九部門(mén)關(guān)于印發(fā)〈科技支撐碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案（2022—2030 年）〉的通知》，2022 年6 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/18/content_5705865.htm，2022 年11 月15 日。

在碳匯能力鞏固提升行動(dòng)方面，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，穩(wěn)定現(xiàn)有森林等的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。截至2021 年，全國(guó)森林覆蓋率已增長(zhǎng)到24.02%，森林蓄積量達(dá)到194.93 億立方米，森林面積和森林蓄積量連續(xù)保持“雙增長(zhǎng)”；林草總碳儲(chǔ)量達(dá)到114.43 億噸，居世界前列。⑤常欽：《黨的十八大以來(lái)，我國(guó)自然資源事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就——繪就人與自然和諧共生的中國(guó)畫(huà)卷》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年9 月20 日，第004 版?！?030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，到2030 年全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到25%左右，森林蓄積量達(dá)到190 億立方米。⑥《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》，2021 年10 月24 日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm，2022 年11 月15 日。

在綠色低碳全民行動(dòng)方面，各地大力加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，推廣綠色低碳生活方式和消費(fèi)方式。借助全國(guó)節(jié)能宣傳周、低碳日活動(dòng)、世界環(huán)境日、地球日等契機(jī)，開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳教育活動(dòng)，普及科學(xué)知識(shí)，強(qiáng)化全民行動(dòng)，推動(dòng)全社會(huì)廣泛參與。

在各地區(qū)梯次有序碳達(dá)峰行動(dòng)方面，各地結(jié)合自身資源環(huán)境稟賦、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展階段等，科學(xué)制定本地區(qū)碳達(dá)峰行動(dòng)方案。結(jié)合低碳試點(diǎn)的基礎(chǔ)與取得的經(jīng)驗(yàn)，各地積極組織開(kāi)展城市、園區(qū)、企業(yè)碳達(dá)峰試點(diǎn)建設(shè)，以及碳中和試點(diǎn)示范市（區(qū)）建設(shè)，多地正在編制試點(diǎn)實(shí)施方案，積極探索實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的路徑與舉措。

（二）能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快

圍繞落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，中國(guó)采取一系列強(qiáng)有力的政策措施，加快構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，風(fēng)能、太陽(yáng)能、儲(chǔ)能、氫能等新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，能源低碳轉(zhuǎn)型步伐加速。2021年，中國(guó)非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量首次超過(guò)煤電。截至2021 年底，中國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.63 億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量的44.8%，其中水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)均超過(guò)3 億千瓦，生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)3798 萬(wàn)千瓦，①生態(tài)環(huán)境部：《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2022 年度報(bào)告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模穩(wěn)居世界第一?？稍偕茉闯蔀橹袊?guó)發(fā)電新增裝機(jī)的主體。2022 年上半年，中國(guó)可再生能源發(fā)電新增裝機(jī)5475 萬(wàn)千瓦，占全國(guó)新增發(fā)電裝機(jī)的80%。②《國(guó)家能源局2022 年三季度網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，2022 年8 月2 日，http://www.nea.gov.cn/2022-08/02/c_1310648934.htm，2022 年11 月15 日。近10 年來(lái)，中國(guó)能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“雙優(yōu)化”，推動(dòng)碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“退二進(jìn)三”效果顯著，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重由2012 年的45.5%上升到2021 年的53.3%，受疫情影響服務(wù)業(yè)占比略有回落，與2018 年持平。能源結(jié)構(gòu)加快向清潔低碳轉(zhuǎn)變。煤炭消費(fèi)占比從2012 年的68.5%下降至2021 年的56.0%，仍處于主體地位。2021 年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2020 年降低3.8%，與2005 年相比累計(jì)下降50.8%。③生態(tài)環(huán)境部：《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2022 年度報(bào)告》，2022 年10 月27 日，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/W020221027551216559294.pdf，2022 年11 月15 日。

（三）綠色低碳新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

推動(dòng)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，綠色低碳產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇。通過(guò)行業(yè)整合、并購(gòu)重組、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加快布局多晶硅、光伏組件、風(fēng)能、儲(chǔ)能、鋰電池等新能源關(guān)鍵原材料、關(guān)鍵技術(shù)及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈，中國(guó)已形成了比較完備的新能源技術(shù)研發(fā)和裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，7 家風(fēng)電整機(jī)制造企業(yè)位列全球前十，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量占全球總量的70%以上。新能源汽車(chē)行業(yè)飛速發(fā)展，從上游的電池原材料，到中游的電池企業(yè)，再到下游的新能源汽車(chē)制造，都產(chǎn)生了全球領(lǐng)先的企業(yè)。2021 年新能源汽車(chē)銷(xiāo)量超過(guò)350 萬(wàn)輛，市場(chǎng)占有率由2020 年的5.4%上升至13.4%，同比增長(zhǎng)1.6 倍，連續(xù)7 年位居全球第一。④《2021 年我國(guó)新能源汽車(chē)銷(xiāo)售超過(guò)350 萬(wàn)輛 連續(xù)7 年位居全球第一》，《中國(guó)電子報(bào)》2022 年1 月12 日，第1 版。2020 年10 月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035 年）》，各地也制定出臺(tái)新能源汽車(chē)消費(fèi)的支持政策，預(yù)計(jì)未來(lái)新能源汽車(chē)行業(yè)仍將高速發(fā)展?！笆奈濉逼陂g，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將成為主要的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展方向，5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)及物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施將成為各地規(guī)劃投資建設(shè)的熱點(diǎn)，但新型基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展導(dǎo)致的高耗能問(wèn)題日益凸顯。2021 年國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)中心機(jī)架規(guī)模達(dá)到543.6 萬(wàn)架，同比增長(zhǎng)27%。據(jù)測(cè)算，到2030 年數(shù)據(jù)中心用電量將達(dá)到4000 億千瓦時(shí)，約占全社會(huì)用電量的3.7%。⑤《中國(guó)移動(dòng)代表建議：數(shù)字新基建的能耗問(wèn)題不容忽視》，2022 年3 月7 日，https://www.guancha.cn/ChanJing/2022_03_07_629166.shtml，2022 年11 月15 日。

（四）綠色金融與碳交易深入推進(jìn)

隨著碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的深入實(shí)施，綠色金融與碳市場(chǎng)迎來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇。2016 年，中國(guó)人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2017 年，國(guó)務(wù)院決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。2020 年，生態(tài)環(huán)境部等部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2021 年，中國(guó)人民銀行推出碳減排支持工具，生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展氣候投融資試點(diǎn)工作的通知》。2022年，銀保監(jiān)會(huì)制定發(fā)布《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)綠色金融指引》，綠色金融政策體系逐步完善。

目前，中國(guó)已基本形成了多層次的綠色金融產(chǎn)品和市場(chǎng)體系，其中綠色信貸是最主要的融資渠道。中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示：截至2022 年6 月，中國(guó)本外幣綠色貸款余額達(dá)19.55 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.4%，綠色信貸存量規(guī)模位居世界第一，綠色信貸資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、清潔能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。①《6 月末我國(guó)本外幣綠色貸款余額達(dá)19.55 萬(wàn)億元》，2022 年10 月6 日http://www.news.cn/fortune/2022-10/06/c_1129052588.htm，2022 年11 月15 日。中國(guó)綠色債券發(fā)行時(shí)間較晚，近年來(lái)發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。中國(guó)銀行間交易商協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示：截至2021 年6 月，中國(guó)境內(nèi)外綠色債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模突破1.73 萬(wàn)億元，位居世界第二位。②匯豐銀行、21 世紀(jì)資本研究院：《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告——中國(guó)金融業(yè)推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)路線(xiàn)研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。綠色保險(xiǎn)迅速增長(zhǎng)。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示：2020 年我國(guó)綠色保險(xiǎn)保額達(dá)到18.33 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)24.9%；綠色保險(xiǎn)賠付金額213.57 億元，同比增長(zhǎng)11.6%。保險(xiǎn)資金也在加大綠色投資力度。③匯豐銀行、21 世紀(jì)資本研究院：《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告——中國(guó)金融業(yè)推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)路線(xiàn)研究（2021）》，2021 年，https://www.business.hsbc.com.cn/-/media/media/china/pdf/campaigns/hsbc-21cbh-green-finance-report.pdf？download=1，2022 年11 月15 日。

碳金融成為綠色金融體系的重要組成部分。自2011 年起，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市先后啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。截至2021年9 月30 日，7 個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)配額成交量4.95億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約119.78 億元。④《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。2021年7 月16 日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)，納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162 家，覆蓋約45 億噸二氧化碳排放量，是全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。⑤《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》，2021 年10 月27 日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm，2022 年11 月15 日。截至2022 年10 月21 日，全國(guó)碳市場(chǎng)配額累計(jì)成交量約1.96 億噸，累計(jì)成交額85.8 億元。⑥《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2022 年度報(bào)告》，2022 年10 月28 日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/1028/c1004-32553424.html，2022 年11 月15 日。“十四五”期間，預(yù)計(jì)將有更多重能耗行業(yè)納入，交易主體和需求更趨多元化，碳市場(chǎng)規(guī)模和流動(dòng)性將大幅提高，碳金融具有廣闊的發(fā)展前景。

ESG（環(huán)境、社會(huì)與治理）投資與綠色基金蓬勃發(fā)展。在監(jiān)管部門(mén)的政策推動(dòng)下，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加關(guān)注ESG 風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)構(gòu)投資者開(kāi)展ESG 投資，綠色基金產(chǎn)品迅速發(fā)展。企業(yè)加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，通過(guò)加強(qiáng)負(fù)責(zé)任投資、ESG 風(fēng)險(xiǎn)管理與信息披露，實(shí)現(xiàn)ESG 績(jī)效與長(zhǎng)期收益共贏。2020 年7 月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市政府共同發(fā)起設(shè)立國(guó)家綠色發(fā)展基金，首期資金規(guī)模885 億元，通過(guò)加大綠色產(chǎn)業(yè)投資，發(fā)揮國(guó)家對(duì)綠色投資的引導(dǎo)作用。⑦《國(guó)家綠色發(fā)展基金首期規(guī)模885 億元 重點(diǎn)聚焦長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展》，2020 年7 月28 日，http://env.people.com.cn/n1/2020/0728/c1010-31801097.html，2022 年11 月15 日。在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的投資需求方面，綠色金融與碳交易具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

三、碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

碳達(dá)峰碳中和政策的順利實(shí)施離不開(kāi)良好的國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)形勢(shì)。當(dāng)前，全球氣候治理體系持續(xù)變革，彌補(bǔ)排放差距已成為各國(guó)面臨的迫切問(wèn)題，中國(guó)面臨的國(guó)際減排與發(fā)展轉(zhuǎn)型的壓力日益增大。國(guó)際能源形勢(shì)惡化及綠色貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，給碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施造成了新的不確定性。受經(jīng)濟(jì)、能源形勢(shì)與極端氣候事件等因素的影響，部分地區(qū)短期內(nèi)面臨能源保供方面的問(wèn)題，出現(xiàn)了限產(chǎn)限電現(xiàn)象，給政策實(shí)施帶來(lái)了挑戰(zhàn)。碳達(dá)峰碳中和政策的“碎片化”特征明顯，實(shí)現(xiàn)路徑不明晰，政策執(zhí)行與評(píng)估機(jī)制不完善，缺乏完善的低碳產(chǎn)業(yè)體系，綠色低碳轉(zhuǎn)型融資缺口較大，也增加了碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施的難度。

（一）全球氣候治理體系持續(xù)變革，中國(guó)面臨的減排與轉(zhuǎn)型壓力增大

全球氣候治理由《京都議定書(shū)》“自上而下”的減排模式轉(zhuǎn)向《巴黎協(xié)定》“自下而上”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式，這種減排方式的靈活性較高，優(yōu)勢(shì)是可以提高參與率，劣勢(shì)是缺乏國(guó)際法律約束力，導(dǎo)致整體減排力度不足。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《2022 年排放差距報(bào)告》指出，各國(guó)的最新承諾使2030 年的溫室氣體排放量減少不到1%，到21 世紀(jì)末全球氣溫可能升高2.8℃。而實(shí)現(xiàn)2℃目標(biāo)需減排30%，實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)需減排45%。①United Nations Environment Programme，“ Emissions Gap Report 2022: The Closing Window—Climate Crisis Calls for Rapid Transformation of Societies，” October 27，2022，https://www.unep.org/emissions -gap -report -2022，November 15，2022.為提升全球減排力度，主要國(guó)家積極推動(dòng)全球氣候治理體系持續(xù)變革。2021年，英國(guó)格拉斯哥COP26 通過(guò)《格拉斯哥氣候公約》，完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則談判，通過(guò)了全球碳市場(chǎng)框架細(xì)則，作出逐步減少煤炭使用的全球承諾。2022 年6 月，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)通過(guò)《七國(guó)集團(tuán)氣候俱樂(lè)部聲明》，主要針對(duì)排放大國(guó)施加壓力，中國(guó)將面臨更大的減排壓力。歐盟為推動(dòng)全球提高減排力度、避免“碳泄漏”制定了碳關(guān)稅方案。2022 年6 月，歐洲議會(huì)通過(guò)了最新的碳關(guān)稅草案，碳關(guān)稅將從2027 年起征，征稅產(chǎn)品范圍包括鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥、有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨等。排放核算范圍不僅包括直接排放，還包括電力間接排放。

與此同時(shí)，國(guó)際行業(yè)性減排行動(dòng)加快，對(duì)中國(guó)相關(guān)行業(yè)發(fā)展構(gòu)成硬約束。盡管受全球新冠疫情影響，國(guó)際民航組織仍按時(shí)啟動(dòng)了國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）試點(diǎn)階段（2021—2023 年），第一階段（2024—2026 年）仍然是自愿參與，第二階段（2027—2035 年）CORSIA 對(duì)所有占全球航空活動(dòng)0.5%以上的國(guó)際民航組織締約國(guó)具有約束力。截至2022 年10 月，已有118 個(gè)國(guó)家承諾參與CORSIA試點(diǎn)。②參見(jiàn)ICAO 網(wǎng)站：https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/default.aspx.中國(guó)是民航大國(guó)，民航業(yè)處于快速發(fā)展階段，面臨的減排壓力很大，未來(lái)有可能為完成減排目標(biāo)付出較高代價(jià)。2018 年，國(guó)際海事組織（IMO）發(fā)布了航運(yùn)溫室氣體減排初步戰(zhàn)略，2023 將修訂減排戰(zhàn)略，很可能提出2050 年航運(yùn)凈零排放的減排目標(biāo)。中國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，2020 年海運(yùn)進(jìn)出口量占全球國(guó)際海運(yùn)量的32.5%，③彭傳圣：《我國(guó)航運(yùn)綠色發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)》，《中國(guó)海事》2022 年第6 期。航運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)零排放目標(biāo)要付出更大的代價(jià)。2022 年10 月，歐盟就“2035 年起歐盟市場(chǎng)所有在售乘用車(chē)和輕型商用車(chē)二氧化碳排放量為零”的計(jì)劃達(dá)成一致，相當(dāng)于從2035 年起禁售燃油車(chē)，很可能對(duì)中國(guó)汽車(chē)出口相關(guān)行業(yè)發(fā)展構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，抵消中國(guó)在新能源汽車(chē)領(lǐng)域的成本優(yōu)勢(shì)。

在“自下而上”的全球氣候治理體系中，企業(yè)等非國(guó)家行為體的作用日益上升，跨國(guó)公司巨頭、各國(guó)企業(yè)積極開(kāi)展碳中和行動(dòng)。截至2022 年10 月，全球已有11309 家跨國(guó)公司、商業(yè)機(jī)構(gòu)、投資銀行加入氣候雄心聯(lián)盟和零排放競(jìng)賽（Race To Zero），提出在2030—2050 年實(shí)現(xiàn)凈零排放。④參見(jiàn)unfccc 網(wǎng)站：https://unfccc.int/climate-action/race-to-zero-campaign#Race-to-Zero-Partners.企業(yè)間的零排放競(jìng)賽，為國(guó)內(nèi)企業(yè)帶來(lái)了很大的減排壓力。中國(guó)面臨來(lái)自國(guó)家層面、行業(yè)層面、企業(yè)層面的多重減排壓力，需要更好發(fā)揮“以外促內(nèi)”的作用，將國(guó)際氣候談判中的減排壓力切實(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

（二）受?chē)?guó)際能源形勢(shì)惡化與地緣政治因素等影響，碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施面臨的不確定性增加

從全球?qū)用婵矗頌鯖_突極大地改變了全球能源格局與能源版圖，促使歐盟等國(guó)更加關(guān)注能源安全問(wèn)題，能源轉(zhuǎn)型步伐放緩。在全球高通脹和俄烏沖突的影響下，為應(yīng)對(duì)能源危機(jī)，德國(guó)、意大利、荷蘭等曾大力倡導(dǎo)環(huán)保的歐洲國(guó)家相繼宣布將重啟煤電項(xiàng)目，或?qū)е禄茉聪M(fèi)反彈。歐盟能源供應(yīng)嚴(yán)重依賴(lài)俄羅斯進(jìn)口，2021 年歐盟約48.4%的天然氣、24.7%的石油、48.1%的煤炭進(jìn)口來(lái)源于俄羅斯。①參見(jiàn)歐洲統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/database.目前，歐盟正在努力擺脫對(duì)俄羅斯油氣的依賴(lài)。歐盟委員會(huì)計(jì)劃到2027 年全面擺脫對(duì)俄羅斯油氣進(jìn)口的依賴(lài)。歐盟在碳中和相關(guān)問(wèn)題展現(xiàn)出一定的“靈活性”，把一度受爭(zhēng)議的天然氣和核能調(diào)整為綠色能源。歐盟國(guó)家短期的政策調(diào)整被國(guó)內(nèi)少數(shù)觀察人士夸大其辭，錯(cuò)誤認(rèn)為歐盟要放棄2050 年碳中和目標(biāo)，從而給國(guó)內(nèi)碳達(dá)峰碳中和政策的實(shí)施造成了不利的輿論影響。國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局與能源安全形勢(shì)的風(fēng)云變幻，給國(guó)內(nèi)碳達(dá)峰碳中和政策的深入實(shí)施造成了不小的干擾。

（三）綠色貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，中國(guó)出口貿(mào)易的外部環(huán)境惡化

全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)艿鼐墰_突、疫情影響、大國(guó)博弈與逆全球化等不利因素的疊加影響，引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)通脹高企、增長(zhǎng)疲軟、復(fù)蘇乏力，導(dǎo)致綠色貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)際綠色貿(mào)易壁壘增多，中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免會(huì)因此受到?jīng)_擊。美國(guó)在最近通過(guò)的《通脹削減法案》中對(duì)享受稅收抵免的電動(dòng)車(chē)電池的關(guān)鍵原材料來(lái)源地和國(guó)產(chǎn)化率作出明確要求，如不能滿(mǎn)足相關(guān)要求，將不能享受財(cái)政部的稅收優(yōu)惠措施。歐盟碳關(guān)稅以及國(guó)際行業(yè)性減排要求，將導(dǎo)致中國(guó)出口行業(yè)企業(yè)面臨的減排壓力日益加大，使傳統(tǒng)出口貿(mào)易受到較大沖擊，可能導(dǎo)致鋼鐵、水泥、化肥、鋁等相關(guān)科技含量低、成本敏感性高、可替代性強(qiáng)的出口行業(yè)發(fā)展空間受到擠壓。如果應(yīng)對(duì)不及時(shí)、不充分，就會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)外溢，惡化就業(yè)形勢(shì)，影響社會(huì)穩(wěn)定，危及部分地區(qū)、行業(yè)的發(fā)展。歐盟、美國(guó)等主要國(guó)家采取的綠色貿(mào)易政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、行業(yè)減排要求、科技領(lǐng)域的脫鉤性措施等，也對(duì)中國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與綠色技術(shù)國(guó)際合作造成不利影響，導(dǎo)致國(guó)家整體發(fā)展面臨的外部環(huán)境惡化，甚至可能會(huì)阻礙中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

（四）受?chē)?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)能源形勢(shì)的影響，部分行業(yè)、地方落實(shí)碳達(dá)峰碳中和政策存在“搖擺”

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)碳達(dá)峰行動(dòng)將完成碳排放強(qiáng)度全球最大降幅，從碳達(dá)峰到碳中和僅有30 年時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均50—60 年的時(shí)間跨度。用全球歷史上最短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和，難度相當(dāng)大，需要付出艱苦卓絕的努力。碳排放受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與節(jié)能減碳政策等因素的影響較大。近年來(lái)國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)受疫情反復(fù)、經(jīng)濟(jì)下滑、財(cái)政收入銳減的影響，為保增長(zhǎng)、保就業(yè)，政府在財(cái)政支出方面提倡過(guò)“緊日子”，客觀上也限制了在碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)域的資源投入。當(dāng)前，全球能源危機(jī)導(dǎo)致化石能源價(jià)格高位運(yùn)行，抑制了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，某些突發(fā)性事件給落實(shí)碳達(dá)峰碳中和工作帶來(lái)了不小的困難。2021 年下半年以來(lái)，廣東、安徽、浙江、江蘇、陜西、山東、云南等18 個(gè)省遭遇大規(guī)模的限電限產(chǎn)。2022 年8 月，四川、重慶等地出現(xiàn)了連續(xù)性極端高溫干旱天氣，降水大幅減少，導(dǎo)致水電出力減少。四川是電力輸出大省，卻出現(xiàn)電力短缺以及限制工業(yè)生產(chǎn)、生活用電等情況。重慶也遭受了大規(guī)模的限電，多地發(fā)生森林火災(zāi)。這些突發(fā)事件引發(fā)的負(fù)面輿論，對(duì)碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施產(chǎn)生了不利影響。隨著保障能源安全與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的優(yōu)先性提升，部分高耗能與煤電項(xiàng)目出現(xiàn)放松的苗頭，政策的“左右搖擺”會(huì)造成推遲減排的難度更大、成本更高。

（五）碳達(dá)峰碳中和政策的碎片化特征明顯，尚未形成合力

碳達(dá)峰碳中和政策體系雖已初步建立，但總體上碎片化特征明顯，政策之間的協(xié)調(diào)性與銜接度有待提高。政策措施的宏觀性較強(qiáng)、可操作性較差，會(huì)在很大程度上導(dǎo)致政策執(zhí)行者難以采取有效的行動(dòng)，從而削弱政策實(shí)施的有效性。從政策工具來(lái)看，主要是通過(guò)意見(jiàn)、方案、規(guī)劃等行政工具推動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制、法律工具、社會(huì)治理等政策工具尚未得到充分合理的運(yùn)用，制約了政策合力的形成。從政策的落實(shí)主體來(lái)看，政策執(zhí)行機(jī)制尚不完善，各地制定的碳達(dá)峰碳中和方案千篇一律，缺乏有針對(duì)性的解決方案，企業(yè)缺乏有效的碳中和路徑和政策技術(shù)支撐體系，面臨經(jīng)濟(jì)下滑、成本上漲以及碳關(guān)稅對(duì)產(chǎn)品出口的不利影響等，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新能力不足，導(dǎo)致推行碳達(dá)峰碳中和政策的阻力較大。

（六）理解認(rèn)識(shí)不到位，碳達(dá)峰碳中和實(shí)現(xiàn)路徑不明晰

從各地推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的工作實(shí)踐來(lái)看，普遍存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

一是曲解、誤解碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。有些地方盲目割裂碳達(dá)峰與碳中和的內(nèi)在聯(lián)系，存在將碳達(dá)峰變成“碳沖峰”的政策沖動(dòng)，錯(cuò)誤認(rèn)為“十四五”是上馬“兩高”項(xiàng)目的最后時(shí)機(jī)，造成部分地區(qū)“兩高”項(xiàng)目投資反彈，不僅造成高位達(dá)峰，而且加大了后期實(shí)現(xiàn)碳中和的難度。還有一些地方在推進(jìn)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的過(guò)程中，容易將其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)，為完成能源“雙控”目標(biāo)采取拉閘限電等極端措施，嚴(yán)重干擾了正常的生產(chǎn)生活，付出了較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)，不利于碳達(dá)峰碳中和工作的持續(xù)推進(jìn)。

二是存在簡(jiǎn)單化、片面化的認(rèn)識(shí)。簡(jiǎn)單認(rèn)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)就是要求煤炭完全退出，快速淘汰煤電，跨越油氣時(shí)代，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源，忽略了新型能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、能源安全的保障需要一定的轉(zhuǎn)型時(shí)間。片面夸大碳匯等碳吸收、負(fù)碳排放技術(shù)的作用，認(rèn)為只要通過(guò)大力發(fā)展基于自然系統(tǒng)的碳匯和碳移除工程技術(shù)就能實(shí)現(xiàn)碳中和，現(xiàn)有的電力、鋼鐵、水泥、石化、化工等行業(yè)無(wú)須進(jìn)行深度減排，忽視了中國(guó)土地資源有限、負(fù)碳技術(shù)成本高、工業(yè)碳排放體量大等現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

三是避重就輕，缺乏核心減排行動(dòng)。有些地方或企業(yè)在推動(dòng)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)方面力度不夠，多側(cè)重于某些容易實(shí)現(xiàn)的方面，缺乏核心減排行動(dòng)。例如化石能源富集區(qū)域堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)化石能源的主體地位，發(fā)展可再生能源的積極性不高；可再生能源豐富的地區(qū)將實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)簡(jiǎn)單理解為完全退出煤炭；碳匯資源豐富的地區(qū)片面地認(rèn)為發(fā)展自然系統(tǒng)碳匯和碳移除工程技術(shù)就能實(shí)現(xiàn)碳中和。不少企業(yè)受到上下游產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的壓力，或出于投資炒作“碳中和”概念的考慮，作出的碳中和承諾避重就輕，缺乏核心減排行動(dòng)。

針對(duì)中國(guó)的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，國(guó)際可再生能源署（IRENA）在報(bào)告中給予高度肯定。①I(mǎi)RENA,“China’s Route to Carbon Neutrality：Perspectives and the Role of Renewables，”International Renewable Energy Agency，Abu Dhabi，2022.煤炭仍是中國(guó)主要的一次能源，2021 年消費(fèi)占比為56%。如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排的關(guān)系，推進(jìn)鋼鐵、水泥和石化等高耗能行業(yè)減排，在不到40 年的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，極具挑戰(zhàn)性。盡管中國(guó)已制定了“1+N”政策體系，但實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的政策細(xì)節(jié)仍不清晰。未來(lái)要進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)分析、整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)努力，從根本上重新思考能源供應(yīng)和能源安全概念，加快推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性創(chuàng)新；要加快構(gòu)建高比例的可再生能源電力系統(tǒng)，提升電氣化水平以及工業(yè)、建筑、交通等終端部門(mén)的脫碳化進(jìn)程。國(guó)際社會(huì)針對(duì)中國(guó)的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)也提出了質(zhì)疑，認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有給出碳中和的明確定義，也沒(méi)有提供明確的實(shí)現(xiàn)路線(xiàn)圖。歐盟商會(huì)在報(bào)告中指出，中國(guó)的碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)計(jì)劃缺乏緊迫性和透明度，盡管制定了碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，但作為全球第二大LNG 進(jìn)口國(guó)，LNG 進(jìn)口并未受到影響。

（七）碳達(dá)峰碳中和政策的執(zhí)行機(jī)制不完善

當(dāng)前，中國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)中存在的問(wèn)題是由多方面因素造成的，既有政策本身存在的不足，也有政策執(zhí)行中普遍存在的“上有政策，下有對(duì)策”的博弈問(wèn)題，而缺乏完善的政策監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系也會(huì)助長(zhǎng)此現(xiàn)象，因此未來(lái)政策設(shè)計(jì)仍需持續(xù)完善。

一是“上有政策，下有對(duì)策”的政策博弈問(wèn)題。政策執(zhí)行主體的自身利益需求與行為傾向會(huì)影響到公共政策的有效執(zhí)行?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”本質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對(duì)原有政策的曲解與背離。盡管所有地方都有推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展的主觀愿望，但并不都具備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要素條件，不能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能轉(zhuǎn)換。因此，一些在落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)方面存在實(shí)際困難的地方政府，就會(huì)千方百計(jì)尋求破解碳達(dá)峰碳中和約束的招數(shù)，通過(guò)政策博弈或消極落實(shí)等不同方式來(lái)維護(hù)自身利益，從而加大了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的難度。

二是對(duì)政策執(zhí)行中遇到的問(wèn)題預(yù)判與應(yīng)對(duì)不足。碳達(dá)峰碳中和工作作為一項(xiàng)新生事物，其實(shí)現(xiàn)路徑、政策措施、支撐體系還不完善，需要在實(shí)踐中不斷探索。前期政策設(shè)計(jì)可能對(duì)各地的差異性、復(fù)雜性與現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題考慮不足，碳達(dá)峰碳中和政策體系與其他政策之間可能存在相互脫節(jié)、相互沖突的問(wèn)題，加上政策配套體系不完善，以及相關(guān)政策主體的權(quán)利與義務(wù)界定不明確，這些均給政策實(shí)施增添了困難。

（八）缺乏完善的碳達(dá)峰碳中和政策評(píng)估機(jī)制

目前，針對(duì)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)落實(shí)尚未建立完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系。為了不影響政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核，地方官員會(huì)不惜一切代價(jià)完成能源“雙控”“雙碳”等一票否決性指標(biāo)。當(dāng)前的政策監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系只關(guān)注目標(biāo)完成情況，對(duì)如何完成以及政策完成效果關(guān)注不夠，落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的各相關(guān)部門(mén)之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，尚未形成嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，客觀上不利于碳達(dá)峰碳中和政策的落實(shí)。

（九）清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全保障能力不足

加快構(gòu)建自主可控、安全可靠的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，對(duì)于落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、保障能源安全和國(guó)家安全非常重要。當(dāng)前，新能源發(fā)展所需要的稀土、鈷、硅等關(guān)鍵稀缺材料日益成為地緣政治博弈的焦點(diǎn)。國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究所（IISD）對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、電動(dòng)車(chē)及儲(chǔ)能使用的14 種關(guān)鍵稀缺原材料的全球分布進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的地理集中度明顯高于石油，且供應(yīng)能力非常有限，導(dǎo)致全球能源低碳轉(zhuǎn)型面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。①楊宇、夏四友、錢(qián)肖穎：《能源轉(zhuǎn)型的地緣政治研究》，《地理學(xué)報(bào)》2022 年第8 期。2022 年10月，國(guó)際能源署（IEA）在《保障清潔能源技術(shù)供應(yīng)鏈》報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳中和將重新定義全球能源安全，清潔能源供應(yīng)鏈很大程度上依賴(lài)于銅、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦物的供應(yīng)，電動(dòng)車(chē)電池和太陽(yáng)能組件面臨的供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)較高。當(dāng)前，全球清潔能源供應(yīng)鏈高度集中，中國(guó)在電動(dòng)汽車(chē)電池的下游供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位，占全球約75%的電芯產(chǎn)能、70%的正極產(chǎn)能和85%的負(fù)極產(chǎn)能，以及全球50%以上的鋰、鈷和石墨原材料加工。②IEA，“Security of Clean Energy Transitions，”September，2022,https://www.iea.org/reports/security-of-clean-energy-transitions-2022，November 15，2022.主要國(guó)家圍繞新能源技術(shù)、新能源基礎(chǔ)設(shè)施和新能源關(guān)鍵稀缺原材料的博弈日益激烈，在構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已拉開(kāi)序幕。鑒于當(dāng)前緊張的地緣政治形勢(shì)、大宗商品價(jià)格上漲和供應(yīng)瓶頸，需要擴(kuò)大清潔能源領(lǐng)域的投資，加快技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)在清潔能源供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的合作，提高供應(yīng)鏈的多樣化，降低清潔能源供應(yīng)鏈的中斷風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。

（十）綠色低碳轉(zhuǎn)型融資缺口較大

2022 年10 月，世界銀行發(fā)布《中國(guó)國(guó)別氣候與發(fā)展報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)氣候變化的不利影響導(dǎo)致海岸洪水、風(fēng)暴潮、海岸侵蝕和海水倒灌等災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著中國(guó)人口稠密、海拔較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，需要加快推動(dòng)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型與氣候韌性發(fā)展。落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，需加快電力、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)排放部門(mén)的脫碳化進(jìn)程。電力部門(mén)需要擴(kuò)大太陽(yáng)能、風(fēng)能和儲(chǔ)能投資，促進(jìn)可再生能源消納。工業(yè)部門(mén)通過(guò)退出過(guò)剩產(chǎn)能、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、提高能源效率和電氣化水平，可在短期內(nèi)降低排放，長(zhǎng)期需要通過(guò)綠氫與碳捕集、使用和儲(chǔ)存（CCUS）等技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)深度脫碳。交通部門(mén)需要針對(duì)大容量公共交通、電氣化以及低碳燃料等加大投資，持續(xù)提高燃料和能源效率，促進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。建筑部門(mén)需要通過(guò)電氣化、清潔的區(qū)城供熱和提高能源效率以減少碳排放。同時(shí)，需要加大針對(duì)基于自然的解決方案（NbS）等碳吸收、碳封存、負(fù)排放技術(shù)的投資，抵消其他部門(mén)難以削減的排放實(shí)現(xiàn)碳中和，以利于抵御洪水、干旱和海平面上升的不利影響。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體系的脫碳化進(jìn)程與碳中和目標(biāo)，需要針對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)擴(kuò)散進(jìn)行大規(guī)模投資。世界銀行的模型預(yù)測(cè)結(jié)果表明：中國(guó)為實(shí)現(xiàn)2060 年碳中和目標(biāo)，僅電力和交通領(lǐng)域就需要14萬(wàn)億—17 萬(wàn)億美元的額外投資，主要用于綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技研發(fā)投資。①World Bank Group，“China Country Climate and Development Report，”2022，https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/38136，November 15，2022.目前，中國(guó)的綠色金融體系難以滿(mǎn)足綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的資金需求，需加快金融創(chuàng)新，吸引社會(huì)資本充分參與，加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)減排和氣候韌性投資，進(jìn)一步拓展全國(guó)碳市場(chǎng)，從電力行業(yè)逐步擴(kuò)展到鋼鐵、水泥等其他高碳行業(yè)，發(fā)展碳抵消市場(chǎng)，建立完善的企業(yè)碳排放核算體系等，積極運(yùn)用碳金融等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的融資缺口。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和政策實(shí)施的對(duì)策建議

黨的二十大報(bào)告指出，要“立足我國(guó)能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)”，②習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年10 月26 日，第001 版。對(duì)未來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作提出了明確要求。我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的二十大報(bào)告精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，從政策制定、政策實(shí)施、政策評(píng)估和政策優(yōu)化等全過(guò)程建立系統(tǒng)有效的“1+N”政策體系，加快提升政策實(shí)施的科學(xué)化、精準(zhǔn)化與系統(tǒng)化水平。一方面，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。另一方面，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，持續(xù)完善碳達(dá)峰碳中和政策體系，加快建立完善的碳達(dá)峰碳中和監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系，強(qiáng)化支撐碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系，積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理，加強(qiáng)國(guó)際合作以有效應(yīng)對(duì)綠色低碳貿(mào)易壁壘，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供氣候安全保障。

（一）在政策制定方面，兼顧高質(zhì)量發(fā)展與能源安全，持續(xù)完善碳達(dá)峰碳中和政策體系

要統(tǒng)籌兼顧碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、能源安全和高質(zhì)量發(fā)展，提高政策措施的針對(duì)性、有效性與可實(shí)施性，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)、相關(guān)行業(yè)的政策銜接與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)形成政策合力。要最大限度發(fā)揮碳達(dá)峰碳中和政策與氣候適應(yīng)、公正轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域政策的協(xié)同作用，通過(guò)更廣泛的結(jié)構(gòu)性和市場(chǎng)化改革為氣候政策行動(dòng)提供助力。要撬動(dòng)社會(huì)各界加大綠色低碳投資，加快推動(dòng)低碳技術(shù)創(chuàng)新和示范應(yīng)用，促進(jìn)氣候適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)地區(qū)的氣候韌性發(fā)展能力，有效應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)與保障能源安全并行不悖，不同時(shí)期能源安全的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑不同。近中期需要加快節(jié)能與化石能源替代，減少油氣對(duì)外依存度是保障能源安全的關(guān)鍵。長(zhǎng)期隨著以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的逐步建立，風(fēng)電、光伏在能源系統(tǒng)中所占的比例大幅提高，電動(dòng)汽車(chē)保有量規(guī)模龐大，維護(hù)能源安全的關(guān)鍵在于確保能源系統(tǒng)的穩(wěn)定供應(yīng)，需要保留適當(dāng)比例、清潔高效的煤電、氣電，為能源系統(tǒng)提供靈活的調(diào)峰服務(wù)，有效應(yīng)對(duì)極端氣候事件等“黑天鵝”事件對(duì)能源系統(tǒng)造成的不利沖擊，為維護(hù)能源安全保駕護(hù)航，同時(shí)結(jié)合碳捕集、利用和封存（CCUS）、碳移除技術(shù)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)能源部門(mén)的碳中和。

（二）在政策實(shí)施方面，因地制宜制定碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案

一是要提高認(rèn)識(shí)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)急不得也慢不得，需要久久為功、持續(xù)發(fā)力，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力；要立足中國(guó)能源資源稟賦，從富煤貧油少氣的能源現(xiàn)狀出發(fā)，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)。

二是要兼顧地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)。根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段、能源資源稟賦、科技創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，因地制宜制定碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案，不搞“一刀切”“齊步走”。要推動(dòng)地方層面更加精準(zhǔn)施策，提高管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度，推進(jìn)對(duì)煤炭的減量替代。

三是要堅(jiān)持先立后破，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。要合理設(shè)置目標(biāo)，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，確保糧食、能源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和不是簡(jiǎn)單退出化石能源，而是要構(gòu)建多能互補(bǔ)的現(xiàn)代化新型能源體系。要持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制“兩高”項(xiàng)目，提高綠色低碳產(chǎn)業(yè)比重，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，合理管控5G、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)的高耗能。

（三）在政策評(píng)估方面，加快建立完善的碳達(dá)峰碳中和監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)需要建立完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系，加強(qiáng)針對(duì)目標(biāo)完成進(jìn)展、能源安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的分析評(píng)估，加強(qiáng)針對(duì)低碳轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立綜合應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型中的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。針對(duì)碳達(dá)峰碳中和政策的評(píng)估，不僅要關(guān)注目標(biāo)完成進(jìn)展，更要對(duì)政策效果、減排效果以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行跟蹤評(píng)估，同時(shí)總結(jié)政策實(shí)踐中好的做法以及政策實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題挑戰(zhàn)，針對(duì)形勢(shì)變化及意外情況及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，確保政策實(shí)施的有效性和社會(huì)可接受度。要針對(duì)各地區(qū)、各行業(yè)受到的不利影響與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)進(jìn)行深入研判，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案和保障措施，最大限度降低政策執(zhí)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)。加快建立完善的碳達(dá)峰碳中和政策評(píng)估機(jī)制，需要明確評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估程序等相關(guān)內(nèi)容，并加強(qiáng)對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。

（四）在政策優(yōu)化方面，強(qiáng)化支撐碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從投資主導(dǎo)轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵型增長(zhǎng)，減少短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與長(zhǎng)期氣候目標(biāo)之間的沖突。

一是要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，全球能源體系正在發(fā)生深刻變革，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾。要抓住當(dāng)前的戰(zhàn)略機(jī)遇期，圍繞落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，加快實(shí)施科技創(chuàng)新，針對(duì)風(fēng)電、光伏等產(chǎn)業(yè)“大而不強(qiáng)”的發(fā)展現(xiàn)狀，加快推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)和裝備攻關(guān)，統(tǒng)籌推進(jìn)“補(bǔ)短板”和“鍛長(zhǎng)板”，為建設(shè)新型電力系統(tǒng)和能源轉(zhuǎn)型提供有力支撐。要通過(guò)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，延長(zhǎng)清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，深度融入國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，推動(dòng)中國(guó)制造業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端。

二是完善低碳產(chǎn)業(yè)體系。堅(jiān)持先立后破，大力推動(dòng)發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，加快培育綠色低碳新增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)的綠色復(fù)蘇。加快打造自主可控、安全可靠的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈，把發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)與推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加快綠氫、儲(chǔ)能、智能電網(wǎng)、碳捕集、利用與封存（CCUS）等新技術(shù)的科技創(chuàng)新及商業(yè)化應(yīng)用，解決新能源規(guī)?；l(fā)展面臨的瓶頸問(wèn)題。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與綠色低碳發(fā)展的深度融合，推動(dòng)工業(yè)、交通、建筑等部門(mén)的數(shù)字化、智能化和低碳化發(fā)展。加快構(gòu)建綠色低碳交通體系，加大公共充電設(shè)施、加氫站等低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。推動(dòng)構(gòu)建低碳智慧農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的固碳效益，加快構(gòu)建支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)體系。

（五）加強(qiáng)國(guó)際合作，積極應(yīng)對(duì)綠色低碳貿(mào)易壁壘

一是要加強(qiáng)氣候外交與國(guó)際合作，彰顯大國(guó)引領(lǐng)作用。堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》以及公平、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和各自能力原則，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。積極參與引領(lǐng)聯(lián)合國(guó)氣候變化多邊進(jìn)程，以及國(guó)際航空、航海等行業(yè)性減排行動(dòng)計(jì)劃的制定，并發(fā)揮積極建設(shè)性作用。加強(qiáng)國(guó)際合作交流，一方面加強(qiáng)與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在市場(chǎng)準(zhǔn)入、排放標(biāo)準(zhǔn)、政策制定等方面的合作交流，為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)施塑造良好的外部環(huán)境；另一方面加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家的合作交流，以鞏固中國(guó)在國(guó)際氣候談判中的戰(zhàn)略依托。充分發(fā)揮龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、工業(yè)實(shí)力以及不斷增長(zhǎng)的國(guó)際貿(mào)易，加快推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)。積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，幫助發(fā)展中國(guó)家提高氣候適應(yīng)能力。

二是要不斷提升國(guó)內(nèi)綠色低碳認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，積極推動(dòng)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。加快推進(jìn)綠色低碳認(rèn)證領(lǐng)域的國(guó)際合作，建立互認(rèn)機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)企業(yè)開(kāi)展碳中和國(guó)際權(quán)威認(rèn)證，獲取進(jìn)入世界市場(chǎng)的綠色通行證。積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)與國(guó)際碳市場(chǎng)的鏈接，在制度體系、市場(chǎng)管理、配套設(shè)施等方面加強(qiáng)與國(guó)際碳市場(chǎng)接軌，不斷提升中國(guó)的國(guó)際碳定價(jià)能力。

三是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)綠色低碳政策壁壘。加快建立綠色低碳貿(mào)易壁壘的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，跟蹤評(píng)估、及時(shí)應(yīng)對(duì)歐盟碳關(guān)稅等對(duì)關(guān)鍵出口行業(yè)造成的風(fēng)險(xiǎn)與影響，推動(dòng)國(guó)內(nèi)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)，加快構(gòu)建碳中和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，最大限度降低對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的不利影響。推動(dòng)制定更嚴(yán)格的對(duì)外投融資綠色標(biāo)準(zhǔn)，提升中國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，破解中國(guó)出口面臨的“碳壁壘”。