張慧艷

（呂梁市規(guī)劃和自然資源局，山西 呂梁 033000）

0 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展有助于推進城市和農村地區(qū)協(xié)同發(fā)展，不僅可以有效解決城市發(fā)展中面臨的土地資源欠缺問題，還可帶動農村經濟建設與發(fā)展，促進國家現(xiàn)代化建設。然而，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化進程中還存在諸多不足，各地區(qū)在新時期背景下應當以存在的問題為導向，積極探索與創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化路徑。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化概述

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施及監(jiān)督等，其管理職能體現(xiàn)出制約性、服務性，管理對象體現(xiàn)出宏觀性與微觀性，管理內容具有綜合性、專業(yè)性，管理過程具有連續(xù)性、階段性，管理方法具有能動性與規(guī)律性。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，是國家生產力達到一定水平后，城市和農村保持相互依靠的關系，并在相互推動作用下實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構建統(tǒng)一整體。在推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化期間，要合理處理農村經濟發(fā)展與城市發(fā)展進程的相互關系。就目前情況來看，很多發(fā)達國家在城市化進程不斷推進的過程中已邁入高級階段，也就是城鄉(xiāng)已無明顯差異。而我國由于以往過于看重城市發(fā)展，并將大量人力、物力等投入城市建設中，對農村經濟發(fā)展有所忽略，使得目前我國城鄉(xiāng)差異非常明顯[1]。在此背景下，為推進國家經濟的可持續(xù)發(fā)展，要高度關注城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，積極樹立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化理念，在相關理念指導下促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化進程中存在的問題

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制重城市輕鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋率不足

很多地區(qū)在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中存在重城市輕鄉(xiāng)村問題。首先是對城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏明確定位，所編制城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏前瞻性。規(guī)劃工作更偏向城區(qū)規(guī)劃，而鄉(xiāng)村規(guī)劃工作相對欠缺，對農村發(fā)展所開展的研究比較有限。其次是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制在重城市輕鄉(xiāng)村背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋率不足。因受到工業(yè)結構、投資環(huán)境、基礎設施等因素影響，各地對于城市區(qū)域的商品投資規(guī)劃更多，相關投資遠遠超過農村地區(qū)，而且在城市本就具備良好的基礎設施保障情況下，相比于農村地區(qū)，城市工業(yè)結構更易于調整，并具有更優(yōu)的投資環(huán)境，所以和城市規(guī)劃相比，鄉(xiāng)村規(guī)劃并未得到足夠重視，很多村莊處于自然發(fā)展、無規(guī)劃狀態(tài)，同時因為缺乏經費保障和人才支撐，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃編制形式化問題嚴重，實際規(guī)劃覆蓋率偏低[2]。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的嚴肅性不夠，存在隨意調整現(xiàn)象

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，因為缺乏完善的管理制度，加上各地政府也在持續(xù)調整政策規(guī)劃，在缺乏制度和政策約束背景下，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理缺乏嚴肅性、穩(wěn)定性，存在隨意調整現(xiàn)象。一些地方政府在規(guī)劃建設期間，對各方面影響因素缺乏深刻考量，沒有注重理論、實踐的有機結合，導致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作缺乏科學性、合理性，從而也會降低穩(wěn)定性、長久性，可能會制定出一些不切合實際的規(guī)劃。部分規(guī)劃或者意見只是憑借決策者的主觀意愿決定，與客觀事實不相符，從而導致在后續(xù)的發(fā)展與優(yōu)化管理中需要不停地進行調整，而且很多規(guī)劃調整并未按照有關規(guī)范和流程，調整存在隨意性。

2.3 公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的參與度不夠，影響規(guī)劃可行性

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)政府組織、部門合作、專家領銜以及公眾參與等原則，并提出城鄉(xiāng)規(guī)劃在報送審批之前，編制機關要按照法律規(guī)范公告城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，公告時間不能低于30d，還要以聽證會、論證會等方式征求專家與公眾意見，報送審批材料內需附具意見采納情況與理由[3]。對此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制以及實施、監(jiān)督期間，需要積極落實公眾參與機制，以確保公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃具有知情權、參與權、監(jiān)督權。

實際上，在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理期間，很少有公眾能真正參與進來，通常只是單一地展開問卷式民意調查、組織規(guī)劃展覽會等，而不是協(xié)助成立社區(qū)組織，以便廣大民眾通過社區(qū)組織的方式參與進來，既不能充分體現(xiàn)出公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性，也在一定程度上弱化了城鄉(xiāng)規(guī)劃在社區(qū)凝聚力和挖掘發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴挠绊懥?。尤其是很多地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃為內向型、封閉式，只是領導和部分專家的自我意志表現(xiàn)，缺乏與公眾互動的環(huán)節(jié)，并且是片面地追求政績工程，或者只為向上級部門交差，難以體現(xiàn)公眾參與的重要作用。另外，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃需要相關法定程序、仲裁機構以及組織部門支持，但從目前來看，我國政府為公眾建立的參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制度渠道遠無法滿足公眾需求。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃中鄉(xiāng)、村規(guī)劃的確定盲目求洋、求大，缺乏科學性

城鄉(xiāng)規(guī)劃當中，一些地區(qū)在鄉(xiāng)、村的規(guī)劃上盲目求洋、求大，即一味照搬西方國家的鄉(xiāng)村建設模式。中西方有著不同的傳統(tǒng)文化，西方更追求建設鄉(xiāng)村的花園，但中國更熱愛原汁原味的鄉(xiāng)村田園，所以在鄉(xiāng)、村規(guī)劃過程中要基于中國鄉(xiāng)村本質，考慮群眾宜居宜業(yè)需求，走中國特色社會主義道路。而部分地區(qū)卻忽視了傳承我國千年農耕文化底蘊，過度追求西方化，導致鄉(xiāng)、村規(guī)劃缺乏科學性，這是需要反思的。另外，鄉(xiāng)、村規(guī)劃不科學還體現(xiàn)在以下3個方面：①鄉(xiāng)村基礎設施不完善。受到農村技術落后的影響，很多農村經濟發(fā)展并不穩(wěn)定，比如一些區(qū)域依舊采取傳統(tǒng)的農業(yè)生產方式，基礎設施缺乏完善性，而且在農村供水、供電等方面存在較多缺陷，村莊規(guī)劃也不科學，阻礙新農村建設。②規(guī)劃方案缺乏完善性。部分村莊規(guī)劃和自身實際發(fā)展現(xiàn)狀與目標缺乏密切結合，導致鄉(xiāng)、村建設規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的矛盾尖銳。而且，一些鄉(xiāng)、村規(guī)劃部門對當?shù)亟洕l(fā)展的預測不夠準確，缺乏完善的資料支持，對當?shù)貙嶋H情況也不夠了解，導致鄉(xiāng)、村規(guī)劃工作比較隨意。③鄉(xiāng)、村規(guī)劃管理與土地規(guī)劃管理有脫節(jié)情況。出現(xiàn)這種情況的原因主要在于兩項工作分別由不同的兩部門所負責，若兩部門在工作中缺乏有效溝通和順暢銜接，將導致鄉(xiāng)、村規(guī)劃面臨較大難度，難以更好地保護農村耕地資源。

2.5 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批中審批人員的專業(yè)技術力量不足

在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批屬于重要一環(huán)，也是確保城鄉(xiāng)規(guī)劃能落到實處的重要環(huán)節(jié)，審批人員的專業(yè)素養(yǎng)及工作質量直接影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的科學性以及審批工作的實效性。首先，是城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序的煩瑣。城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批往往要經過一級一級審批才能夠完成，每一個環(huán)節(jié)的工作完成后，才能夠進行下一步的工作。在此期間，可能會出現(xiàn)不可抗的因素而導致審批時間延長，或者根據(jù)實際情況，國家會對法律、相關政策等進行修改。而在此期間，審批完成后的某些項目內容與修改后的法律政策會存在相悖的情況，致使整體計劃無法實施；其次，是審批工作人員的專業(yè)水平差異。各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃審批工作人員的專業(yè)技術水平參差不齊，專業(yè)水平欠缺的工作人員可能對一些技術層面的問題把握得不夠準確、到位，致使相應指標的核定與技術要求不相符，或者由于審批人員在工作中不夠細致、嚴謹，而導致審核結果有誤差，進而影響審批工作的效率和質量。

2.6 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中各級政府的重視程度不夠

在很多地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，各級政府缺乏足夠的關注和重視，投入的人力、物力欠缺，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不完善、機構不健全、人員配備不到位以及規(guī)劃落實不嚴謹、不科學等，難以充分發(fā)揮政府的監(jiān)督效能。同時，多地政府關注加強城鄉(xiāng)規(guī)劃宣傳的力度不夠，導致民眾參與意識較弱。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃中缺乏科學的規(guī)劃管理機制，不能科學合理地配置規(guī)劃部門，各個環(huán)節(jié)職責不夠清晰，在實際工作中缺乏統(tǒng)籌引導力，管理手段與方式缺乏創(chuàng)新，管理措施難以堅定執(zhí)行。

3 基于國土空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化創(chuàng)新路徑

3.1 在國土空間規(guī)劃中按照“三區(qū)三線”劃定的范圍科學合理地編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

在編制國土空間規(guī)劃時，提出了“三區(qū)三線”的要求，“三區(qū)”即城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)這三項功能區(qū)，“三線”即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護線。在編制國土空間規(guī)劃中，要嚴格按照國土空間規(guī)劃要求，基于“三區(qū)三線”所劃定的范圍科學統(tǒng)籌，編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，確保規(guī)劃用地的結構、布局、用途管制要求等均符合相關規(guī)范要求，還要結合實際情況明確建設用地規(guī)模、耕地保有量以及禁止開墾范圍等，對基礎設施和公共設施的用地布局進行統(tǒng)籌規(guī)劃，使地上及地下空間均能得到合理利用，切實提升土地資源利用率[4]。

3.2 以國土空間規(guī)劃為指導，加強土地資源的一體化規(guī)劃與管理

在城市建設與發(fā)展中，因為土地資源稀缺，一定程度上阻礙著城市規(guī)劃及發(fā)展；而在農村發(fā)展中，雖然有著豐富的土地資源，但卻保持著相對滯后的管理模式，存在嚴重的土地資源濫用或者浪費情況，并且存在違規(guī)占地問題。對于此種情況，急需加快土地資源管理一體化改革。首先，要積極優(yōu)化城鄉(xiāng)土地管理制度，科學利用土地資源；其次，要積極采取有效對策提升土地資源利用率，結合城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，合理規(guī)劃招商活動，利用旅游建設、商業(yè)經營以及科學設廠等經濟行為，使農村土地資源不斷擴大經濟價值[5]。土地具有一定特殊性，所以在土地資源利用以及規(guī)劃過程中，政府部門需加強城鄉(xiāng)土地開發(fā)監(jiān)督工作。

3.3 依據(jù)國土空間規(guī)劃，加強美麗鄉(xiāng)村、特色鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展過程中，還要以特色鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設等為目標，加強國土空間規(guī)劃，保證規(guī)劃布局科學、村容環(huán)境整潔、村民創(chuàng)業(yè)增收、鄉(xiāng)風文明向上，努力為城鄉(xiāng)居民打造宜業(yè)、宜居、宜游的美麗鄉(xiāng)村，促進民眾生活品質提升。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的具體實施過程中，要細化落實國土空間規(guī)劃中的三條控制線以及專項規(guī)劃要求，對國土空間資源保護以及人居環(huán)境建設、整治修復、開發(fā)利用等進行評估，基于城鄉(xiāng)發(fā)展定位，優(yōu)化空間布局。

3.4 建立新型規(guī)劃審批管理體制

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展中，要積極建立新型規(guī)劃審批管理體制，實行審批和管理分離，有效提高審批效率，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的同時，加強同水利、交通、文物等部門的溝通協(xié)作，切實有效提升規(guī)劃審批管理質量。首先，地方政府要充分發(fā)揮職能作用，積極出臺統(tǒng)一、合理、可行的管理法規(guī)和政策管理方案，并且要持續(xù)完善與嚴格執(zhí)行政策制度，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設更加規(guī)范、科學，從而使管理者增強思想重視度和行動約束力，并且嚴肅處理違紀操作人員。其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化制度建設過程中，要基于目前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，按照城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展等原則，不斷優(yōu)化與整合相關制度，關注制度創(chuàng)新。制度制定中，相關工作人員要在充分了解當?shù)厝丝诜植?、公共設施建設、生態(tài)保護、資源節(jié)約等現(xiàn)狀基礎上，完善制定制度內容，使所制定的制度具有全面覆蓋性、高度可行性、科學合理性。

另外，現(xiàn)代城市規(guī)劃管理期間，所涉及的信息大多與空間地理相關，在規(guī)劃建設、現(xiàn)狀分析、規(guī)劃決策制定以及城市動態(tài)化管理等過程中，都需要空間信息支持，所以可積極利用RS、GIS等現(xiàn)代化技術，通過可視化的空間分析以及地圖等，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理及審批工作提供輔助，更方便、快捷地實現(xiàn)信息統(tǒng)計、查詢、決策以及實施監(jiān)測等，以更智能化、動態(tài)化地監(jiān)測城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，對違法違規(guī)行為加大遏制力度。

3.5 以國土空間規(guī)劃為指導，促進規(guī)劃與土地有效結合

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展期間，要在國土空間規(guī)劃的指導下，促進規(guī)劃和土地的有機結合，依據(jù)國土空間規(guī)劃進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，依據(jù)“三區(qū)三線”所劃定的成果，落實國家戰(zhàn)略，改進區(qū)域與城鄉(xiāng)功能布局以及用地結構與要素之間的配置，打造可支撐新發(fā)展格局建立、高質量發(fā)展要求的規(guī)劃成果。

4 結語

為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理，需要科學、嚴謹?shù)闹贫ㄒ?guī)劃體系與管理制度，合理處理城鄉(xiāng)規(guī)劃建設與經濟發(fā)展、局部利益、環(huán)境及歷史文化保護之間的關系，促使城鄉(xiāng)有機地融為一體，保證后期城鄉(xiāng)建設及管理充分適應社會經濟發(fā)展步伐。為實現(xiàn)相關目標，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，按照國土空間規(guī)劃要求，科學編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，重點對土地資源加強一體化管理，推進美麗鄉(xiāng)村建設，完善規(guī)劃審批體制，促進規(guī)劃和土地有機整合，切實提升城鄉(xiāng)資源利用率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。