□陳世香，王崇峰

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

在黨的十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記指出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。作為國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層社會治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強(qiáng)調(diào)指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，既要善于運(yùn)用現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌?！雹賲⒁娏?xí)近平在上?？疾鞎r強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定改革開放再出發(fā)信心和決心加快提升城市能級和核心競爭力[N].光明日報，2018-11-08（01）.總之，全面推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，既是提升國家治理能力和水平的應(yīng)有之義，也是提升人民幸福感，促進(jìn)國家長治久安的必然要求。

城市治理近年來成為公共管理學(xué)等學(xué)科的熱門話題，眾多學(xué)者皆對城市治理和城市現(xiàn)代化的建設(shè)等做了比較全面的研究?？v觀其研究可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者集中于研究社會組織與社區(qū)的協(xié)調(diào)治理方面，而缺少從制度的角度，以歷史發(fā)展為主軸去探索城市社區(qū)治理的變遷與發(fā)展。制度在城市治理的過程中起著重要作用，“反思城市制度‘借助系統(tǒng)方法和哲學(xué)思維全面、深刻地把握城市本質(zhì)’是推動我國城市良性、快速發(fā)展的迫切需要與重要前提”[1](p13-18)。因此，借助歷史制度主義的視角研究我國城市社區(qū)治理，一方面有利于探析我國基層社會治理模式的變遷與基層社會政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展軌跡，另一方面也有利于精準(zhǔn)把握城市社區(qū)的治理邏輯和核心要素，提升社區(qū)治理能力和治理水平，為此后的城市社區(qū)治理提供參考和指導(dǎo)。

二、理論基石：基于歷史制度主義分析范式的城市治理

作為新制度主義政治學(xué)的一個重要流派，歷史制度主義在制度和政策的變遷分析中意義重大。研究歷史制度主義的學(xué)者往往從歷史的角度考察，根據(jù)歷史演變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，探求制度的變遷發(fā)展特性。以歷史制度主義的視角來分析城市基層社區(qū)治理體制的發(fā)展史，明確當(dāng)下的發(fā)展節(jié)點(diǎn)期，對于我國城市社區(qū)治理意義重大。

（一）歷史制度主義范式的邏輯、意涵

自凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen）和斯文·史泰默（Sven Steinmo）等人從學(xué)術(shù)意義上使用“歷史制度主義”一詞后，這一分析范式開始逐步發(fā)展。在舊的制度主義中，關(guān)于制度的看法具有相對局限性，而歷史制度主義“將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”[2](p20-29)。作為一種分析范式，在分析歷史制度主義時，往往從其歷史情境、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、路徑依賴三個層面進(jìn)行探究。就歷史情境而言，歷史制度主義認(rèn)為歷史是一個動態(tài)的發(fā)展過程，不能以孤立、靜止和片面的歷史角度分析制度，而是應(yīng)該將其放在歷史發(fā)展情境中去理解。“歷史制度主義也強(qiáng)調(diào)不僅僅要分析短期內(nèi)對事件產(chǎn)生影響的直接因素，而且要分析對事件產(chǎn)生影響的制度性、結(jié)構(gòu)性的因素。”[3](p158-170)因此在分析制度時，不僅要研究制度本身，也要著手觀察其生成邏輯、背后動因。就“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”而言，這一概念意指在制度變遷中存在著一個關(guān)鍵時刻，這一時刻對制度的形成和發(fā)展有重要意義?！耙詺v史分期的方式探尋歷史的‘量變’與‘質(zhì)變’可窺探‘變點(diǎn)’。”[4](p117-125)制度的變遷是一個均衡—斷裂—均衡的過程，制度在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時會發(fā)生斷裂，產(chǎn)生變遷。就路徑依賴而言，從歷史制度主義的角度出發(fā)，制度在變遷過程中存在路徑依賴現(xiàn)象，“即一種制度被選擇之后，它本身會產(chǎn)生一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制，使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度的成本會隨著時間的推移而越來越困難”[5](p112-116)。正是因?yàn)楦鼡Q一條道路存在成本，才會有路徑依賴的存在，相關(guān)政治制度也因此具有相對穩(wěn)定性。

（二）歷史制度主義范式對城市治理的意義

中華人民共和國成立以來，我國城市治理體制發(fā)生深刻變革。從歷史制度主義的視域?qū)Τ鞘兄卫眢w制的各種形式進(jìn)行分析，有利于明確我國當(dāng)下所處的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并牢牢把握這一機(jī)遇期，促進(jìn)制度的成功轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市治理體制的現(xiàn)代化。要運(yùn)用一種范式對我國城市治理變遷進(jìn)行分析，就需要考察這種范式對我國制度變遷具有兼容性、適用性。首先，歷史制度主義與我國現(xiàn)行的歷史唯物主義范式的許多觀點(diǎn)具有相似之處，二者都關(guān)注制度變遷。其次，歷史制度主義關(guān)注歷史，“它試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系和歷史性因果關(guān)系”[6](p90-93)。中華人民共和國成立后，中國一直處在社會轉(zhuǎn)型期，為歷史制度主義研究提供了空間。歷史制度主義既包括宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)，又涵蓋微觀層面的內(nèi)在動力機(jī)制，因此既能拓寬制度研究的范圍，又能從內(nèi)生性動力著手，用歷史制度的方式去研究在既定時期實(shí)行的制度，分析其背后的路徑依賴，彌補(bǔ)當(dāng)前其他范式在城市治理變遷中的局限，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

三、脈絡(luò)分析：城市社區(qū)治理的改革及其變遷

我國城市社區(qū)治理體制歷經(jīng)改革，其變遷的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)：中華人民共和國成立、改革開放、中國特色社會主義新時代。不同的歷史節(jié)點(diǎn)社區(qū)治理形式和治理理念有所不同，政府、社會組織、社工和居民等影響社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的四大要素間的耦合程度也各有差異。據(jù)此，可將社區(qū)治理體制劃分為以下三個階段：一元管控、一核多元管理、共同體社區(qū)治理體制。

（一）一元社區(qū)管控體制

中華人民共和國成立后，國家的單向行政導(dǎo)致社區(qū)治理的一元化，在該體制下，政府是管理的唯一主體，其基本組織體系是單位制與街居制，這兩種體制相輔相成，構(gòu)成了城市社會管理體制的基本框架。其中“單位制是中華人民共和國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征”[7](p52-62)。所謂的行政性是指單位制中設(shè)置有專門的行政人員對社區(qū)進(jìn)行管理整頓，每個單位都屬于行政體系的一部分；封閉性是指這一制度延續(xù)了以往的管理模式，并試圖將居民的各個生活環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一管控體系，使單位成員對單位達(dá)到全面依附；單一制是指社會的所有制結(jié)構(gòu)單一，全國的事業(yè)單位和社會管理機(jī)制趨同。街居制是國家行政管理體系中的又一環(huán)節(jié)，主要對社區(qū)成員進(jìn)行管理和整合。自實(shí)施以來，各城市一直嘗試以法律條例來明確街居制的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，并“至1956年，全國各地相繼完成了街道辦事處、居民委員會兩級組織的組建工作，我國城市社區(qū)的基本組織——街道辦事處和居民委員會，從此正式地、全面地形成，成為我國社會管理體制的一個有機(jī)組成部分”[8](p135-140)。街居制以街道辦事處和居民委員會為載體，其中街道辦事處是城市的基層政權(quán)組織，居民委員會在實(shí)際運(yùn)行過程中仍屬于國家行政體系的一部分，而非居民自己當(dāng)家作主的社會組織。

（二）一核多元管理體制

改革開放以來，市場和社會的活力被不斷激活，社區(qū)治理模式也在進(jìn)行相應(yīng)變革，原有的以單位制為核心的一元管理向一核多元管理體制過渡。在該管理體制下，社區(qū)制開始出現(xiàn)，社區(qū)制是對單位制與街居制形式的整合，我國的“社會管理組織體系從以‘單位制為主—街居制為輔’轉(zhuǎn)向‘單位制—社區(qū)制’并存的組織體系”[9]。隨著社會轉(zhuǎn)型，單位制在不斷瓦解，社區(qū)制在社會管理中的地位和作用不斷上升，改變了原有的管理形式和管理理念。就管理形式而言，政府不再是管理的唯一主體，除了政府組織和派出機(jī)構(gòu)外，越來越多的居民自治組織、志愿者組織、社會企業(yè)以及居民個人等開始出現(xiàn)。政府引導(dǎo)社會組織和居民參與社區(qū)管理，并主動與他們協(xié)商互動，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理主體的多元化。就管理理念而言，這一時期的社區(qū)管理已經(jīng)偏向治理的概念，逐步達(dá)到管理與服務(wù)并重的狀態(tài)?！吧鐓^(qū)資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加更多渠道的資源投入，社區(qū)通過吸收、管理與利用社會資源為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的社會服務(wù)”[10](p118-120)。然而，在一核多元管理體制下，政府仍然是社會事務(wù)中的唯一核心，單位制雖然有所松動，但仍在發(fā)揮社會管理的功能，社區(qū)制雖然承擔(dān)很多事務(wù)，其權(quán)力卻很有限。

（三）共同體社會治理體制

隨著政社分離，國家—社會二元結(jié)構(gòu)在摸索中進(jìn)行良性互動，這一點(diǎn)在社區(qū)治理體制中也得以體現(xiàn)。有關(guān)社區(qū)基層事務(wù)的處理逐漸脫離行政化，社區(qū)自治組織、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)工作機(jī)構(gòu)發(fā)揮著更為重要的功效，社區(qū)、社會組織和社工優(yōu)勢互補(bǔ)，以保障城市居民的多元化需求，但居民作為利益主體，缺乏參與社區(qū)治理的激勵機(jī)制。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的關(guān)鍵時期，在黨的十九大報告中，曾提出要堅(jiān)持共建共治共享的社會治理格局，明確表示要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[11]。在此影響下，各治理主體能夠逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享，更好地完善社會公共服務(wù)體系。黨的十九屆四中全會中提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”[12]。這一治理模式更注重參與者的多元性與平等化，希望能達(dá)到社區(qū)治理共同體格局。另外，這一模式明確了政府、社會組織、社會工作人員和居民這些參與主體的關(guān)系，以及在進(jìn)行社會治理時的邊界，他們能夠同等參與社區(qū)建設(shè)、進(jìn)行社區(qū)治理、共同享有社區(qū)建設(shè)成果。

四、制度剖析：城市社區(qū)治理基本邏輯及發(fā)展動因

我國城市社區(qū)治理體制經(jīng)歷了從“管”到“治”、從“粗”到“細(xì)”的邏輯變遷，其邏輯背后的發(fā)展動因一方面在于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和文化觀念等深層制度結(jié)構(gòu)變化，這為制度變遷確定了宏觀方向；另一方面在于內(nèi)在動力機(jī)制，各社區(qū)治理參與主體是引起制度變革的催化劑。

（一）基本邏輯

1.從“管”到“治”。由管到治的邏輯過渡，彰顯了國家治理理念的轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)治理作為國家治理體系的重要組成部分，也同樣經(jīng)歷了管控—管理—治理的轉(zhuǎn)變。從管到治，也是由單一到多元、被動到主動、外生到內(nèi)生的機(jī)制變遷，體現(xiàn)在城市社區(qū)治理主體、治理理念、治理目標(biāo)這三大演變層面。就治理主體的轉(zhuǎn)變而言，政府不再是唯一的治理主體，社會組織機(jī)構(gòu)、社工和居民等都是參與社區(qū)治理的多元主體。就治理理念的轉(zhuǎn)變而言，在改革開放前，政府與其他參與主體之間表現(xiàn)為管理者與被管理者的二元對立關(guān)系。自共同體治理體制開始探索以來，政府逐步注重權(quán)力重心的下移，變社區(qū)管理為社區(qū)治理模式?！皣也辉偈歉吒咴谏系墓芾碚?，而是強(qiáng)調(diào)與被管理者協(xié)商、對話解決社會生活中的問題?！盵13](p23)居民由被動受管理變?yōu)橹鲃訁⑴c社區(qū)治理，各參與主體之間的關(guān)系更為平等。就治理目標(biāo)而言，管控、管理強(qiáng)調(diào)的是通過外力，采取制度化的形式維持當(dāng)時的社會秩序，而治理的目標(biāo)則是通過利益相關(guān)方自身來達(dá)到公共利益的最大化。要想達(dá)到這一治理目標(biāo)，各社區(qū)主體都應(yīng)參與和自己相關(guān)的事務(wù)，通過協(xié)商解決問題，以實(shí)現(xiàn)和諧社會。

2.從“粗”到“細(xì)”。由粗到細(xì)的過渡，是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新成果，也是由宏觀概念到制度的細(xì)化與落實(shí)、由粗放式到精細(xì)化的機(jī)制性轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立后，提出了建立以單位制為核心的城市社區(qū)管理制度，但直到1954年，全國人大一屆四次會議才以法律的形式規(guī)定街居制的管理范圍；“1987年，民政部首先倡導(dǎo)在城市開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)概念第一次進(jìn)入中國政府管理進(jìn)程”[14](p14-19)。此后各地掀起了社區(qū)建設(shè)的高潮。在十九屆四中全會提出打造社會治理共同體之前，已經(jīng)出臺過加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的相關(guān)文件?！笆聦?shí)上，黨和政府的文件都曾單獨(dú)論述過人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有、共同體等概念。”[15](p45-56，p125-126)十九屆四中全會集上述思想之大成，對有關(guān)社會治理做出明晰規(guī)劃，各地方政府也以實(shí)際行動將規(guī)劃予以落地。粗放式到精細(xì)化的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然需求。面臨著粗放式管理帶來的一系列問題，社區(qū)網(wǎng)格化管理方略應(yīng)運(yùn)而生，這種因地制宜、資源整頓的方式在一定程度上提高了管理效率。但因社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐暴露出的局限性，目前我國的城市社區(qū)治理模式仍在不斷探索、逐步超越，朝著更精準(zhǔn)、有效的方向邁進(jìn)。

（二）發(fā)展動因

從歷史制度主義的視野來看，影響我國城市社區(qū)治理邏輯變遷的原因主要在于兩點(diǎn)：一是宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)；二是微觀層面的動力機(jī)制。

1.制度結(jié)構(gòu)分析。深層制度結(jié)構(gòu)是影響社區(qū)治理模式變遷的重要因素。中華人民共和國成立后，對于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國實(shí)行以單位制為主、街居制為輔的一元社會管理體制，但該模式存在種種弊端?！罢刂屏私^大多數(shù)的社區(qū)公共資源，限制了各類市場組織和社會組織平等參與社區(qū)治理的機(jī)會，市場和社區(qū)的內(nèi)在活力得不到有效激活?！盵16](p36-41)在政府主導(dǎo)的背景下，這種管理體制和管理理念使得單位成員對單位的依附性很強(qiáng)，“單位人”的觀念根深蒂固。改革開放后，一方面社會所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，另一方面伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，單位制逐漸瓦解，“社區(qū)人”的概念出現(xiàn)。我國實(shí)行一核多元的社區(qū)管理體制，在一定程度上對以往的管理體制有所改進(jìn)，將權(quán)力重心下沉給社會組織，但國家與社會強(qiáng)弱關(guān)系的改變有限，在實(shí)際的社區(qū)治理過程中，仍存在權(quán)責(zé)錯位的現(xiàn)象。此后實(shí)行的三社聯(lián)動社區(qū)治理雖然能有效地整合社會資源，但居民參與度并不高。進(jìn)入中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾也表現(xiàn)在社區(qū)治理上，居民作為利益相關(guān)方希望親自參與社區(qū)治理中來，因此城市社區(qū)治理模式進(jìn)行不斷改革，目的是在當(dāng)前強(qiáng)國家—強(qiáng)社會的背景下，實(shí)際治理與制度有效接軌，達(dá)到善治的理想狀態(tài)。

2.內(nèi)在動力機(jī)制。由一元管控到共同體治理體制的過渡不只受深層制度結(jié)構(gòu)的影響，更離不開內(nèi)在動力機(jī)制驅(qū)動?！靶袨檎呤侵贫茸冞w的實(shí)現(xiàn)載體，是制度變遷的動力與阻力的具體表現(xiàn)?！盵17](p34-42，p191)政府作為制度變遷的決策者，是新制度產(chǎn)生的核心動力，而其他參與者作為利益相關(guān)方，也會在一定程度上催生制度變革。中華人民共和國成立后，政府面對現(xiàn)實(shí)壓力，采取一元化體制來有效地整合社會資源，居民也自愿納入單位制的管控范圍，希望恢復(fù)正常的社會狀態(tài)，使自己的生產(chǎn)生活步入正軌。但“改革開放以后，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，我國社會出現(xiàn)了前所未有的自由活動空間”[7](p52-62)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，社會人員流動的加劇，單位制僵化，導(dǎo)致政府對這些新增人口管理困難，另外新興城市居民也希望擁有同等享受城市化成果的機(jī)會。社會需要承擔(dān)以往的單位職能，不同的社會管理職能需要由對應(yīng)的社會組織承擔(dān)，社區(qū)出現(xiàn)后，這些職能通常轉(zhuǎn)移到社區(qū)手中，以社區(qū)制為載體的一核多元管理模式可以使這些問題在社區(qū)的層面上得以解決。中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，社區(qū)居民更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)生活的參與感、價值感與幸福感，作為社區(qū)一分子，他們希望能親自參與社區(qū)建設(shè)中，而傳統(tǒng)的治理模式存在參與主體結(jié)構(gòu)失衡、無法良性互動等局限。共同體治理體制能夠讓各參與主體之間達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、合力共贏，而不是零和博弈。

五、基本經(jīng)驗(yàn)：城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)及其教訓(xùn)

作為國家治理的基本單元，城市社區(qū)治理奠定了國家治理的重要基石。從新中國成立到進(jìn)入中國特色社會主義新時代，隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國家治理方式和治理水平的變化，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了漫長的歷史發(fā)展過程，其治理方式和治理手段也不斷變化。在探索社區(qū)治理的過程中，我國城市既有成功經(jīng)驗(yàn)的積累，也有失敗的案例和教訓(xùn)。

（一）基本經(jīng)驗(yàn)

1.發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用?！俺鞘猩鐓^(qū)是國家治理的基本單元，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會的重要平臺，加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理的重要方式?！盵18](p58-66)從中華人民共和國成立至今，在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，我國城市社區(qū)治理經(jīng)歷了深刻而系統(tǒng)的變化。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在城市社區(qū)治理的過程中，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，構(gòu)建“同心圓”治理模式，發(fā)揮黨建思想的引領(lǐng)作用，以中國共產(chǎn)黨為圓心，帶領(lǐng)各方通力合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅能夠保證城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)有效治理，而且也能保證人民的主體性?！包h建引領(lǐng)已成為推動多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排，對于推動服務(wù)型政府改革、引領(lǐng)中國社會公共性有序發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋具有重要戰(zhàn)略意義。”[19](p116-135，p206-207)首先，作為構(gòu)建中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證城市社區(qū)治理思想、路線和方針的正確性，才能明確城市治理工作始終圍繞人民展開，不偏不倚地為每個居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，最終構(gòu)建起具有中國特色的城市社區(qū)治理之路。其次，在黨建引領(lǐng)下，城市社區(qū)治理能夠有效實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)一調(diào)配及居民、居委會、物業(yè)等各方的協(xié)調(diào)和溝通。中國共產(chǎn)黨作為城市社區(qū)治理工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，擁有制度優(yōu)勢，可以將社區(qū)治理各參與主體協(xié)調(diào)一致，從而能夠提高城市社區(qū)治理效率，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.堅(jiān)持人民的主體地位。我國的具體國情決定了城市治理過程中必須堅(jiān)持以人民為中心，圍繞人民的需求作決策，同時尊重人民的主體性，讓人民全面參與城市治理。從根本上來說，以人民的幸福感、獲得感、滿意度作為城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是符合實(shí)際的必然選擇。我國城市社區(qū)治理制度演變過程中，無論采取何種手段和舉措，以人民為中心的核心精神始終沒有改變。城市社區(qū)治理的核心對象是人民，主要目的是提升人民的幸福感，“從‘全心全意為人民服務(wù)’到‘三個有利于’，從‘三個代表’到‘以人為本’，再到‘以人民為中心’，發(fā)展為了人民，推進(jìn)城市治理同樣為了人民”[20](p26-36，p157)。人民性或人民主體性觀念不僅是城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求，也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的基本理念。在城市社區(qū)治理的過程中，只有堅(jiān)持人民的主體性，尊重人民的主體地位，才能取得良好的治理成效。一方面，堅(jiān)持人民的主體地位符合我國的基本國情，有利于維護(hù)人民基本權(quán)利，促進(jìn)社會穩(wěn)定，平衡多元利益，保證城市居民享有平等的服務(wù)和利益表達(dá)權(quán)利。另一方面，在城市社區(qū)治理中堅(jiān)持人民的主體地位能夠激發(fā)城市居民的主人翁意識，將城市居民充分動員起來，參與社區(qū)的治理與建設(shè)，“人民性通過居民共同創(chuàng)造社區(qū)家園，讓社區(qū)共同體使命責(zé)任運(yùn)轉(zhuǎn)起來。歸根到底，人民性將人作為城市生活的本體，尊重構(gòu)成城市生命體的人的價值和尊嚴(yán)，是遵從城市基層治理的根本觀念”[21](p35-44)。

（二）問題剖析

1.政府權(quán)力過大容易造成社區(qū)治理權(quán)力失衡，使得居民失去社區(qū)治理熱情。在社區(qū)治理過程中，單一的城市治理模式與多元主體之間產(chǎn)生了權(quán)力失衡現(xiàn)象。一方面，我國長久以來的單位制社區(qū)體制導(dǎo)致政府在城市社區(qū)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，社區(qū)自治能力短缺，治理主體權(quán)力界限不明。在此背景下，社區(qū)大小事務(wù)均依賴于政府的行政部門。“政府等公權(quán)力部門利用大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化等治理工具，不斷擠壓居委會以及社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的參與空間”[22](p75-79)，這樣的治理手段也不斷擠壓社會組織及居民的治理參與空間，政府、企業(yè)、社會組織和居民各主體之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，政府主導(dǎo)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，其他主體的能動性無法得到發(fā)揮，主體之間的相互作用影響著居民內(nèi)部資源配置的效率。此外，過度依賴政府也會弱化居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情和意愿?！敖志芋w制下，社區(qū)居委會運(yùn)作的行政化特征較為凸顯。為了完成街道下派的工作任務(wù)，居委會經(jīng)常需要突擊開展工作。在時間緊迫的情況下，社區(qū)工作者難免會出現(xiàn)替民做主現(xiàn)象，甚至違背居民意愿采取行動。在行政化運(yùn)作下，居民對社區(qū)事務(wù)的參與意愿就會弱化?！盵23](p37-41)這就會導(dǎo)致城市居民的主體性無法體現(xiàn)，城市社區(qū)治理問題頻發(fā)。

2.大型現(xiàn)代化社區(qū)容易導(dǎo)致社區(qū)關(guān)系的松散化，公共交往空間萎縮。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，人們以村落的方式聚居，且通過宗族與血緣關(guān)系形成聚集村落，彼此之間相互熟識，構(gòu)建了熟人社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)關(guān)系相對較為緊密。而在城市社區(qū)治理的變化過程中，隨著改革開放的推進(jìn)與大型城鎮(zhèn)社區(qū)的形成，居民的社區(qū)共同體觀念被逐漸抽離，社交關(guān)系也逐漸趨于松散化?！霸谕粋€社區(qū)甚至同一棟樓，由于居民的家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區(qū)僅成為一個物理意義上的居住地而非現(xiàn)實(shí)意義上的生活共同體?！盵24](p56-57)這就會導(dǎo)致傳統(tǒng)社會的緊密熟人社交網(wǎng)絡(luò)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會的松散陌生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尤其在一些大型社區(qū)中，鄰里間的社會互動不斷減少，社區(qū)社會資本逐步減少?；诖耍瑐€體化社會與松散的社區(qū)關(guān)系已經(jīng)成為現(xiàn)代社區(qū)人際關(guān)系的真實(shí)寫照，守望相助的鄰里逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛ゲ魂P(guān)心的離散個體。人們對個人利益的追求不斷增強(qiáng)，漠視公共利益，從而導(dǎo)致居民喪失參與公共事務(wù)的積極性，隱藏自身的情緒表達(dá)已經(jīng)成為社區(qū)居民的生活常態(tài)，最終導(dǎo)致公共社交空間的萎縮及公共利益的瓦解。

六、未來走向：完善新時代城市社區(qū)治理的對策建議

改革開放以來，我國城市社區(qū)治理的手段與方式不斷變化。進(jìn)入中國特色社會主義新時代，城市居民對于社區(qū)治理提出了新要求和新期望。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大也導(dǎo)致當(dāng)前我國城市治理過程中問題頻發(fā)。因此，在新時代如何完善城市社區(qū)治理，解決當(dāng)前治理過程中的問題，更好滿足居民需求，成為未來城市社區(qū)治理工作的重中之重。

1.技術(shù)加持，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、數(shù)字化治理，構(gòu)建智慧城市。新時代城市居民主體意識的覺醒及大型城市在治理過程中遇見的復(fù)雜問題帶來了城市精細(xì)化治理的客觀要求。以往社區(qū)城市治理的粗略模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)從粗略到精細(xì)化治理模式的轉(zhuǎn)變成為未來的城市治理的目標(biāo)追求?！俺鞘芯?xì)化治理作為城市治理的高級階段，就是要通過重建政府與社會個體之間的連接與互動，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理能夠觸及每一個社會個體”[25](p57-66)，通過城市精細(xì)化治理，能夠最大限度地滿足城市居民的需求，提升其獲得感?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展為實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理提供了工具和手段，“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)提升超大城市社區(qū)治理效能是技術(shù)治理的新模式，它具有促進(jìn)超大城市社區(qū)治理主體拓展、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理效能提升、治理韌性增強(qiáng)等價值邏輯”[26](p72-81)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)幫助政府搭建起強(qiáng)大的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)“城市大腦”，借助“城市大腦”，政府能夠有效實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社區(qū)治理。首先，在城市社區(qū)治理的過程中，城市大腦”能夠?qū)⒊鞘杏布O(shè)施所反饋的信息數(shù)據(jù)，通過互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)等技術(shù)聯(lián)結(jié)起來，將社區(qū)中反映出的各方面問題進(jìn)行整合歸納，并通過相關(guān)智能平臺選擇最優(yōu)處理方案，然后迅速地傳遞給社區(qū)的各級有關(guān)部門執(zhí)行實(shí)施。在此過程中，“城市大腦”將數(shù)據(jù)搜集以及決策施行相連接，并且形成一個互通互聯(lián)的城市治理基礎(chǔ)性閉環(huán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的城市精細(xì)化管理。其次，“城市大腦”的出現(xiàn)也可以顯著提高社區(qū)的資源配置效率。在信息技術(shù)的支持下，通過“城市大腦”，社區(qū)中的各項(xiàng)資源都能實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的轉(zhuǎn)換，數(shù)字化的信息能夠在各個城市治理單元之間準(zhǔn)確、快捷、高效流通，消除社區(qū)治理單位之間的壁壘，促進(jìn)彼此之間的分工與合作，對現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)最大化利用。最后，“城市大腦”能暢通社會民意搜集機(jī)制，能夠針對不同居民的需求實(shí)現(xiàn)個性化、精細(xì)化治理。一方面，“城市大腦”借助云計(jì)算平臺搜集城市社區(qū)居民的需求和信息，了解居民的實(shí)際需求，提升其服務(wù)水平；另一方面，根據(jù)居民的不同需求，“城市大腦”能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，更好滿足居民需求，增強(qiáng)城市治理機(jī)制的適應(yīng)性與靈活性，提升居民的幸福感。

2.賦權(quán)增能，社區(qū)治理各主體間需要權(quán)責(zé)均衡，構(gòu)建新型社區(qū)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，城市社區(qū)治理面臨政府權(quán)力過大，社區(qū)各主體權(quán)力失衡的困境。在未來城市治理過程中，政府應(yīng)該有針對性地下放權(quán)力，加強(qiáng)同社區(qū)、居民及社會組織的合作，通過下移社會管理和公共服務(wù)的重心，給社區(qū)、居民、社會組織賦權(quán)增能，激發(fā)城市居民、社會組織和社區(qū)整體的內(nèi)在自主性和能動性?！俺鞘猩鐓^(qū)賦權(quán)增能是基于提升社區(qū)治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社會政策體系調(diào)整、社區(qū)公共事務(wù)處理中賦予居民、社會組織和社區(qū)整體更大的參與權(quán)與影響力，激發(fā)其自我權(quán)能和主體自治意識，推動優(yōu)勢互補(bǔ)、權(quán)能合作的社會共治格局形成?！盵27](p87-95)一方面，為社區(qū)治理各主體賦權(quán)增能有利于打破碎片化的治理模式，促進(jìn)各個主體聯(lián)動，構(gòu)成緊密相關(guān)的統(tǒng)一整體；另一方面，聯(lián)動式治理模式可以有效彌補(bǔ)政府在城市治理過程中的不足和缺陷，最大限度地動員各方主體，提高資源配置效率，促進(jìn)新型社區(qū)結(jié)構(gòu)的建設(shè)。在具體實(shí)踐過程中，政府要針對社區(qū)、社會組織和居民的不同屬性和特點(diǎn)，進(jìn)行相應(yīng)的賦權(quán)增能。首先，對于居民來說，應(yīng)該努力激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情和信心，同時保障其參與社區(qū)治理的渠道暢通；其次，對于社區(qū)來說，應(yīng)該積極推進(jìn)社區(qū)管理制度改進(jìn)，增加社區(qū)的自主權(quán)，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；最后，對于社會組織來說，應(yīng)加強(qiáng)政府同外部組織的合作，優(yōu)化資源配置效率，提高辦事效率，促進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展。

七、結(jié)語

縱觀整個歷史發(fā)展脈絡(luò)，從新中國成立初期到中國特色社會主義新時代，城市社區(qū)的體制經(jīng)歷了一元管控、一核多元管理、共同體社區(qū)治理體制的發(fā)展變遷，其治理手段與治理體制不斷成熟與完善。就治理邏輯而言，受宏觀制度結(jié)構(gòu)變遷和微觀城市社區(qū)治理主體轉(zhuǎn)換的影響，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了從“管”到“治”、從“粗”到“細(xì)”的歷史變遷，其治理水平有了較大提升與進(jìn)步。在我國城市社區(qū)治理的變遷中，既有成功經(jīng)驗(yàn)的積累，也有失敗的教訓(xùn)。實(shí)踐表明，在社區(qū)治理中，需要發(fā)揮黨建思想的主導(dǎo)作用，尊重人民的主體地位，同時需要警惕政府權(quán)力過大而導(dǎo)致的權(quán)力失衡問題及大型現(xiàn)代化社區(qū)導(dǎo)致的社區(qū)關(guān)系的松散化，公共交往空間萎縮等問題。在未來城市社區(qū)治理過程中，治理主體可以結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興技術(shù)，借助技術(shù)加持為城市社區(qū)治理賦能，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社區(qū)治理，推動智慧城市的構(gòu)建與發(fā)展。同時，政府應(yīng)該有針對性地下放權(quán)力，加強(qiáng)同社區(qū)各主體的合作，從而形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社區(qū)治理模式，確保城市社區(qū)治理的健康有序發(fā)展。

需要注意的是，歷史制度主義產(chǎn)生于西方政治制度的研究實(shí)踐，運(yùn)用該理論來分析我國城市社區(qū)治理制度的演變時，也存在著一定的局限性和缺陷，需要結(jié)合中國制度變遷的實(shí)踐來對具體問題進(jìn)行分析。例如，其主要優(yōu)勢在于解釋制度的持續(xù)，而對于制度變遷的原因還較為薄弱。其更多地適用于較為成熟且穩(wěn)定的制度環(huán)境分析，而對于中國正在發(fā)生的、較為頻繁的制度變遷現(xiàn)象不具有完全的適用性。