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食品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)膶嵺`探索與理論解析*

2023-01-24 22:17楊會新
中國檢察官 2022年24期
關(guān)鍵詞:松陽縣基數(shù)賠償金

● 楊會新/文

一、基本案情及辦案過程

2018年10月至2019年6月,劉某某、紀(jì)某某自行生產(chǎn)加工減肥膠囊、果蔬酵素粉等食品,并在其中添加禁止在食品中添加使用的鹽酸西布曲明。有毒、有害食品流入全國多地消費(fèi)市場。2020年7月10日,浙江省松陽縣人民檢察院(以下簡稱“松陽縣院”)提起刑事附帶民事公益訴訟,指控劉某某、紀(jì)某某構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪,并訴請判令共同支付銷售價款10倍的賠償金,共計13174510元。2020年8月21日,浙江省松陽縣人民法院作出一審判決:以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪判處兩被告人有期徒刑,并處罰金,對10倍懲罰性賠償?shù)恼埱笕坑枰灾С帧#?]參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙1124刑初57號。二被告上訴后,浙江省麗水市中級人民法院裁定駁回上訴,維持原判。[2]參見浙江省麗水市中級人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙11刑終167號。

根據(jù)查明的非法銷售鏈條,松陽縣院就劉某某、紀(jì)某某的下線張某某等8人提起刑事附帶民事公益訴訟,法院判決在各自銷售范圍內(nèi)與劉某某、紀(jì)某某承擔(dān)連帶責(zé)任。[3]參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書,(2021)浙1124刑初 3號;浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙1124刑初56號;浙江省麗水市中級人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙11刑終166號。上述判決生效后,部分損害賠償金執(zhí)行到位。2021年10月27日,松陽縣院發(fā)布公告,督促上述案件的消費(fèi)者向松陽縣消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會秘書處申請參與損害賠償金的分配。

二、案件辦理的主要特點(diǎn)

(一)賠償基數(shù)的確定

《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第148條第2款是食品安全領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹匾獏⒄?,實踐中多以查明的經(jīng)營者違法銷售額作為基數(shù)。本案在遵循既有實踐規(guī)則的基礎(chǔ)上,對賠償基數(shù)的計算進(jìn)行了積極的探索。

1.以最終流入市場的銷售金額作為賠償基數(shù),尚未流入市場的,不作為賠償?shù)幕鶖?shù)。如判決書所言,“被告劉某某、紀(jì)某某銷售減肥產(chǎn)品金額至少1460508元,扣除劉某某、紀(jì)某某售出被扣押的減肥產(chǎn)品折合價款141561.50元、售出被追回的減肥產(chǎn)品折合價款295.50元、未向楊某發(fā)貨的減肥產(chǎn)品折合價款1200元,劉某某、紀(jì)某某流入市場的減肥產(chǎn)品價款至少1317451元”。法院最終以流入市場的產(chǎn)品價款1317451元作為賠償基數(shù),被扣押、被追回、未發(fā)貨的部分不計入賠償基數(shù)。

這一做法得到了司法實踐的普遍認(rèn)可,并形成了相對穩(wěn)定的規(guī)則?!敖鞴攘剂蚧茄剖秤美苯访袷鹿嬖V訟案”是最高檢發(fā)布的首個公益訴訟懲罰性賠償?shù)湫桶咐?。該案中,行政機(jī)關(guān)辦案人員對部分辣椒現(xiàn)場扣押,同時將剩余辣椒現(xiàn)場查封,貼封條封存在郭奕良家中的倉庫內(nèi)。后郭奕良私自撕去封條將封存在倉庫的辣椒銷售流入市場。公益訴訟懲罰性賠償即以流入市場的辣椒的銷售金額作為賠償基數(shù)。[4]參見《檢察機(jī)關(guān)打擊侵犯消費(fèi)者權(quán)益犯罪典型案例》,最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201903/t20190322_412539.shtml,最后訪問日期:2022年11月1日。在典型案例“湖北省利川市檢察院訴吳明安、趙世國、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟案”中,仍然適用了這一規(guī)則。[5]參見《檢察公益訴訟典型案例》,最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml,最后訪問日期:2022年10月11日。以最終流入市場的銷售金額作為賠償基數(shù),符合公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫饶康?,也體現(xiàn)了懲罰的精準(zhǔn)性。

2.銷售數(shù)額難以確認(rèn)的,以進(jìn)貨金額就低認(rèn)定銷售金額。本案中,松陽縣院查明,李某某從劉某某、紀(jì)某某處購進(jìn)減肥產(chǎn)品至少花費(fèi)292340元。在對李某某加價銷售的幅度難以確認(rèn)的情形下,以購進(jìn)價格就低認(rèn)定銷售金額。在食品民事公益訴訟案件中,存在銷售數(shù)量大、銷售范圍廣的顯著特點(diǎn),若要查清每一筆交易的銷售金額,存在事實上的困難。因此,以進(jìn)貨金額就低認(rèn)定銷售金額,一方面極大地降低了證明困難,保障了案件的順利推進(jìn),另一方面也符合有利于被告的原則,符合檢察權(quán)的謙抑性要求。

實踐中,就低認(rèn)定銷售金額也是較為普遍的做法。如在杭州市拱墅區(qū)人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中,經(jīng)查銷售記錄,兩被告銷售的減肥膠囊產(chǎn)品對外銷售價格為70-140元/瓶不等,公益訴訟起訴人主張按70元/瓶計算售價,法院予以支持。[6]參見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院民事判決書,(2019)浙0192民初5464號。

3.有銷售記錄的部分,不從銷售金額中扣減。實踐中,有些交易能夠查到銷售記錄,尤其在網(wǎng)絡(luò)銷售中,查明銷售記錄在技術(shù)上是可能的。在確定賠償基數(shù)時,對于能夠查明銷售記錄的這部分銷售金額,是否應(yīng)該從銷售總額中扣除,實踐做法不一。

在本案中,被告通過百度貼吧、微信、QQ等發(fā)布廣告并銷售,部分交易是存在銷售記錄的。在確定賠償基數(shù)時,沒有將有銷售記錄的部分扣除。而在杭州市拱墅區(qū)人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中,將有銷售記錄部分從銷售金額中扣除,僅就無銷售記錄部分作為懲罰性賠償?shù)幕鶖?shù)。法院分析認(rèn)為,無銷售記錄部分的受侵害主體難以特定化,對其的權(quán)利救濟(jì)客觀上超出了對某個具體的個人利益保護(hù),具有明顯的公益性。[7]同前注[6]。

客觀上看,消費(fèi)公益訴訟的受害消費(fèi)者都是特定的,即便是辦案機(jī)關(guān)不掌握銷售記錄的那部分消費(fèi)者,他們也是特定存在的。消費(fèi)公益訴訟要解決的是眾多消費(fèi)者基于“理性的冷漠”而不起訴的問題,通過公益訴訟使經(jīng)營者的違法行為得到制裁、正當(dāng)競爭與經(jīng)營秩序得到恢復(fù)。無論是有銷售記錄的消費(fèi)者,還是沒有銷售記錄的消費(fèi)者,不起訴不維權(quán)都是常態(tài)。因此,將有銷售記錄的部分扣除是不必要的,也是不應(yīng)該的。當(dāng)然,在后續(xù)的制度設(shè)計上,應(yīng)當(dāng)考慮消費(fèi)者個人救濟(jì)與公益訴訟的制度銜接。

(二)連環(huán)銷售中賠償責(zé)任的確定

在連環(huán)銷售中,上線與下線之間承擔(dān)連帶責(zé)任還是分別責(zé)任,是困擾實踐辦案的現(xiàn)實問題。本案采取了連帶責(zé)任的做法。首先以銷售總額作為基數(shù),確定了作為生產(chǎn)者和銷售上線的劉某某、紀(jì)某某的賠償金額為13174510元。[8]參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙1124刑初 57號。對于下線銷售者,則在各自銷售范圍內(nèi)與劉某某、紀(jì)某某承擔(dān)連帶責(zé)任。如李某某作為劉某某、紀(jì)某某的下線,查明李某某從劉某某、紀(jì)某某處購進(jìn)并流入市場的減肥產(chǎn)品價款至少291702元。法院判決,被告人李某某對(2020)浙1124刑初 57號判處的劉某某、紀(jì)某某支付侵害消費(fèi)公共利益的損害賠償款人民幣13174510元中的2917020元承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。[9]參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書,(2020)浙1124刑初147號。

另一起公益訴訟典型案例“北京市通州區(qū)人民檢察院訴段某某等6人生產(chǎn)銷售有毒有害食品刑事附帶民事公益訴訟案”,其要旨明確,“當(dāng)生產(chǎn)者、銷售者同時在案時,應(yīng)結(jié)合具體的違法情節(jié)認(rèn)定各自責(zé)任”。該案中,段某某生產(chǎn)含有西藥成分西地那非或他達(dá)拉非的性功能保健食品,并銷往全國各地。王某某等5人除從段某某處購買并對外銷售的保健食品外,還從其它渠道購買并銷售保健食品。對于王某某等人銷售的有毒有害保健食品,能證實為段某某生產(chǎn)的,由段某某承擔(dān)賠償責(zé)任;王某某等人從他處購進(jìn)的,在追溯不到生產(chǎn)源頭時,由王某某等5人共同承擔(dān)賠償責(zé)任。[10]參見簡潔、王曉寧、魏婷:《從“一本萬利”到十倍懲罰性賠償》,《檢察日報》2021年12月9日。

(三)賠償金的管理和使用

關(guān)于賠償金的管理與使用,最高檢等七部門印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》(以下簡稱《食品懲罰性賠償會議紀(jì)要》)作出原則規(guī)定,指出應(yīng)堅持用之于公益的原則,并鼓勵各地探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理。由于配套制度機(jī)制的欠缺,上繳國庫仍是較為普遍的做法。

本案中,法院判決劉某某、紀(jì)某某支付賠償款13174510元,由松陽縣院代領(lǐng)后上繳國庫。后松陽縣院牽頭聯(lián)合相關(guān)單位制定了《食品消費(fèi)類民事公益訴訟損害賠償金管理辦法(試行)》,規(guī)定消費(fèi)者可以請求參與分配賠償款,分配后剩余的賠償款納入保護(hù)公益的專用款項。[11]參見李娜:《一盤創(chuàng)新棋 闖出“加速度”》,《檢察日報》2022年6月30日。根據(jù)上述管理辦法,松陽縣院發(fā)布公告,督促相關(guān)消費(fèi)者參與分配執(zhí)行到位的賠償金。

早在2021年5月,四川省犍為縣人民檢察院就開展了向消費(fèi)者發(fā)放賠償金的探索。在該院辦理的一起“地溝油”火鍋案中,針對執(zhí)行到位的賠償款,縣人民檢察院與縣消保委啟動了消費(fèi)者申領(lǐng)懲罰性賠償金程序。[12]參見《犍為檢察“地溝油”案深度解析》,犍為檢察微信公眾號https://mp.weixin.qq.com/s/snzFzh0XNM7o_WJEGcIQfw,最后訪問日期:2022年8月25日。按照程序設(shè)計,在第一輪申領(lǐng)之后,如果賠償金仍有剩余,消費(fèi)者仍可以參加后續(xù)輪次的申領(lǐng)。這表明,消費(fèi)者不僅可以從公益訴訟懲罰性賠償金中獲得補(bǔ)償性賠償,還可能獲得超額的懲罰性賠償。

三、案件引發(fā)的思考

(一)公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?/h3>

公益訴訟懲罰性賠償在基本功能定位上區(qū)別于消費(fèi)者個人懲罰性賠償。消費(fèi)者個人懲罰性賠償在于激勵消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)并制止不法行為,以彌補(bǔ)行政執(zhí)法資源的不足。消費(fèi)者之所以有權(quán)獲得超額賠償,正是對其發(fā)現(xiàn)并制止不法行為的獎勵。[13]參見楊會新:《公益訴訟懲罰性賠償問題研究》,《比較法研究》2021年第4期。在銷售數(shù)量大而起訴人數(shù)極少的情況下,實際上是無從發(fā)揮懲罰功能的。而公益訴訟懲罰性賠償?shù)哪康脑谟趹土P與威懾。公益訴訟懲罰性賠償首次出現(xiàn)在2019年5月9日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)中。該《意見》將“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”作為“實行最嚴(yán)厲的處罰”“嚴(yán)厲打擊違法犯罪”的措施之一而提出。《食品懲罰性賠償會議紀(jì)要》進(jìn)一步明確了公益訴訟懲罰性賠償制度的功能定位,即“懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為”。這表明,公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ徊煌趥€人懲罰性賠償,而與刑事罰金、行政罰款某種程度上具有了同質(zhì)性。

(二)懲罰性賠償金數(shù)額的確定

上述二者功能定位的不同,為公益訴訟懲罰性賠償金擺脫個人懲罰性賠償金計算規(guī)則的束縛,提供了理論基礎(chǔ)。但由于公益訴訟懲罰性賠償法律依據(jù)不足,如果不參照適用《食品安全法》第148條第2款的計算規(guī)則,而對賠償倍數(shù)、賠償數(shù)額予以裁量,則存在檢察機(jī)關(guān)是否有此處分權(quán)、是否不當(dāng)處分了公共利益的擔(dān)憂。對此,首先需要明確,《食品安全法》第148條第2款是針對消費(fèi)者個人懲罰性賠償請求權(quán)的規(guī)定,其中的10倍,是綜合考量消費(fèi)者訴訟積極性、生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)擔(dān)、食品價款等因素之后的立法選擇。在食品單價普遍不高的情況下,10倍賠償才有可能調(diào)動消費(fèi)者積極性;而對個體消費(fèi)者的10倍賠償,并不會對生產(chǎn)經(jīng)營者造成不能承受的負(fù)擔(dān)。如果在公益訴訟懲罰性賠償中嚴(yán)格適用該規(guī)定,一方面高額的賠償金將面臨難以執(zhí)行的問題,另一方面也面臨過罰是否相當(dāng)?shù)囊蓡?。因此,公益訴訟懲罰性賠償應(yīng)該有其自身的計算規(guī)則。這在《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞喎Q《生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償解釋》)已經(jīng)有所體現(xiàn):私益訴訟中以環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身損害賠償金、財產(chǎn)損失數(shù)額作為計算基數(shù),而公益訴訟以服務(wù)功能損失數(shù)額作為計算基數(shù)。

公益訴訟懲罰性賠償金的數(shù)額確定還涉及與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系問題。盡管當(dāng)前理論上對于公益訴訟懲罰性賠償金的性質(zhì)尚未形成共識,法律亦沒有其與刑事罰金、行政罰款之間關(guān)系的法律規(guī)定,但相關(guān)規(guī)范性文件已充分關(guān)注到這一問題。如《食品懲罰性賠償會議紀(jì)要》指出,要將行政處罰和刑事處罰等情況,作為是否提出懲罰性賠償訴訟請求的考慮因素?!渡鷳B(tài)環(huán)境懲罰性賠償解釋》第10條第2款也規(guī)定,在確定懲罰性賠償金數(shù)額時可以綜合考慮罰款和罰金情況。從性質(zhì)上看,罰金、罰款、公益訴訟懲罰性賠償金均是對違法行為人財產(chǎn)的剝奪,且均與具體受害人沒有直接關(guān)系,三者具有很大程度上的相似性。將罰金、罰款的情況作為是否提起公益訴訟懲罰性賠償、確定懲罰性賠償金額的考量因素,是對“一事不二罰”原則的遵循,也有利于兼顧食品環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。

(三)公益訴訟懲罰性賠償金可否向消費(fèi)者分配

在缺乏相關(guān)配套制度機(jī)制的情況下,懲罰性賠償金“用之于公益”難以落到實處。部分案件嘗試向消費(fèi)者分配,是對懲罰性賠償金管理使用的有益探索。被告支付公益訴訟懲罰性賠償金之后,再無財產(chǎn)承擔(dān)補(bǔ)償性賠償責(zé)任的,消費(fèi)者申請從執(zhí)行到位的公益訴訟懲罰性賠償金中支取補(bǔ)償性賠償金的,應(yīng)予支持。在公益訴訟之前消費(fèi)者沒有提起訴訟請求懲罰性賠償?shù)?,能否申請從中支取懲罰性賠償金,涉及到消費(fèi)者獲得超額賠償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)問題。上已述及,立法之所以允許消費(fèi)者獲得超額賠償,是對其發(fā)現(xiàn)并制止違法行為的激勵。而在公益訴訟中,違法行為已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)并制止,消費(fèi)者無任何作為,此時獲得懲罰性賠償金缺乏正當(dāng)性。[14]同前注[13]。

另外,是否向消費(fèi)者分配賠償金,尚需考慮制度運(yùn)行效果與運(yùn)行成本。在前述四川犍為縣“地溝油”火鍋案中,涉案鍋底共計14142鍋。至2021年7月,共有164名消費(fèi)者領(lǐng)取到10175.69元賠償金。以每鍋35.21元記,有289鍋獲得賠償,占涉案鍋數(shù)的2.04%。[15]同前注[12]。消費(fèi)公益訴訟之所以必要,是因為廣大消費(fèi)者基于收益成本考量、證據(jù)問題等不去起訴,甚至有些消費(fèi)者根本不知曉自身受到侵害。而這些問題在申領(lǐng)賠償金中依然存在,消費(fèi)者可能因為證據(jù)遺失而不能申領(lǐng),不知受到侵害而不去申領(lǐng),甚至怕麻煩而懶得去申領(lǐng),申領(lǐng)比例低也就不足為奇了。另外,向消費(fèi)者分配賠償金必然涉及受理與審核申請、發(fā)放賠償金等公共資源的投入,如果投入大量資源而申領(lǐng)率極低,也并不符合制度的初衷。

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