鄭雁升

（江蘇警官學院，南京 210032）

1 監(jiān)管沙盒的應(yīng)用背景

近年來，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，各國開始著力發(fā)展科技驅(qū)動型的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，加快推進經(jīng)濟社會數(shù)字型升級已成為全球共識。在金融創(chuàng)新方面，我國已發(fā)布了多項金融創(chuàng)新支持政策，促進了金融科技的創(chuàng)新和數(shù)字金融的發(fā)展。2019 年8 月，國務(wù)院頒布的《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021 年）》為金融科技的發(fā)展指明了道路，為金融創(chuàng)新提供了動力。

然而，在金融科技不斷創(chuàng)新的環(huán)境中，既面臨眾多機遇，也面臨信用風險、信息泄露風險等挑戰(zhàn)。在當前復(fù)雜的國際形勢下，維護國家金融安全關(guān)系到人民群眾的“錢袋子”，也關(guān)系到國家經(jīng)濟運行的平穩(wěn)健康。在眾多監(jiān)管科技中，監(jiān)管沙盒因其設(shè)計理念的先進性和金融實踐適用的可行性，受到多方關(guān)注，本文以監(jiān)管沙盒為例，對監(jiān)管科技在我國的應(yīng)用路徑進行研究。

2 監(jiān)管沙盒的設(shè)計理念

第一，監(jiān)管沙盒的最終目的是維護國家金融安全。雖然監(jiān)管沙盒的監(jiān)管規(guī)則有別于傳統(tǒng)監(jiān)管模式，但其目的仍然應(yīng)以維護國際金融安全為核心，包括能否促進經(jīng)濟發(fā)展、能否增加消費者福利、能否確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定等。第二，監(jiān)管沙盒中，金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品在適用監(jiān)管規(guī)則時可以進行一定程度的豁免。為了給金融科技提供創(chuàng)新空間，在其與現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則出現(xiàn)沖突時實行一定的豁免，以保證該業(yè)務(wù)能夠在沙盒中順利運行。然而，需要注意的是，豁免并不意味著對法律法規(guī)邊界的隨意突破，而是在監(jiān)管者與被監(jiān)管者充分溝通的情況下，保障風險在可控的范圍內(nèi)給予一定規(guī)則的豁免。第三，監(jiān)管沙盒是監(jiān)管方與企業(yè)互動溝通的紐帶。監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管規(guī)則由監(jiān)管者與參與者共同在“試驗”中不斷完善。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式中，其規(guī)則是一種“命令和控制”式的條文，監(jiān)管者出于長遠考慮，往往使用概括性的語言進行表述，而這導(dǎo)致參與測試的企業(yè)在面對抽象的文字時，不能充分理解監(jiān)督者的意圖和法律法規(guī)的價值，從而影響相關(guān)規(guī)定執(zhí)行的效率。在監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管機構(gòu)和參與測試的企業(yè)可以圍繞監(jiān)管規(guī)則進行面對面交流，一方面能夠使參與測試企業(yè)明白規(guī)則的意義，樹立規(guī)則意識，另一方面也能讓監(jiān)管者充分采納參與者的意見，監(jiān)督規(guī)則在測試過程中得以完善和改進。第四，監(jiān)管沙盒中，企業(yè)和社會的風險能夠得到有效管控，消費者權(quán)益能夠得到保障。監(jiān)管沙盒以真實環(huán)境為基礎(chǔ)進行不斷的試錯，在此過程中，為確保整體金融環(huán)境的安全，監(jiān)管沙盒需在風險可控環(huán)境下實施，上文提到的各種風險僅能在沙盒中發(fā)生，不能引起系統(tǒng)性金融風險。此外，參與“試驗”的消費者的權(quán)益不能受到侵犯，如有失敗，消費者應(yīng)得到補償。

3 監(jiān)管沙盒的應(yīng)用

3.1 國際上監(jiān)管沙盒的應(yīng)用經(jīng)驗

監(jiān)管沙盒在國際上應(yīng)用的主要目標是鼓勵金融創(chuàng)新、升級金融業(yè)態(tài)，提高消費者福利。大多數(shù)國家將監(jiān)管沙盒視為金融創(chuàng)新的試錯空間，金融科技公司在其中測試創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)時，能夠在與現(xiàn)行監(jiān)管機制相沖突的情況下正常運行。

準入門檻適當降低，但對測試項目的創(chuàng)新性要求提高。英國金融行為局在沙盒試驗期內(nèi)向監(jiān)管沙盒申請者頒發(fā)有限牌照，而泰國、中國臺灣等地的監(jiān)管沙盒則允許未持有金融牌照的企業(yè)進入。但就測試項目本身而言，各國均要求其具有原創(chuàng)性，而且希望其最終能夠提高金融業(yè)務(wù)效率，增加消費者福利，改進監(jiān)管機制，如新加坡明確要求測試項目具有突破現(xiàn)行監(jiān)管制度的需要。

監(jiān)管方式有一定程度的豁免。在項目申請時，英國金融行為監(jiān)管局根據(jù)項目的具體情況進行有限的監(jiān)管豁免[1]。也就是說，監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管部門能夠率先掌握問題，并在測試過程中，與參與企業(yè)充分溝通，以在風險可控的基礎(chǔ)上實現(xiàn)金融創(chuàng)新和監(jiān)管制度完善。

制定了測試時間和完備的退出機制。大多數(shù)國家遵循“一事一議”的原則，根據(jù)測試項目的特點制定測試期限，但基本在1 年左右。測試完成后，企業(yè)的退出機制包括終止、延期、推向市場三類情況，同時如果測試失敗，要求企業(yè)完成對消費者的補償措施。

3.2 監(jiān)管沙盒在我國的應(yīng)用現(xiàn)狀

我國監(jiān)管沙盒試點也在如火如荼地展開。截至2021 年9月底，北京、上海、深圳、甘肅等16 個省市開展了創(chuàng)新試點工作，項目近120 個。此外，大連、福建等地也啟動了金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具創(chuàng)新應(yīng)用征集工作[2]。

我國的金融科技監(jiān)管沙盒試點由中國人民銀行牽頭開展，要求參與企業(yè)必須持有金融牌照，并通過項目公示進行社會監(jiān)督。項目入箱之前，需經(jīng)過專家和消費者的評判，對于爭議過大、存在重大風險的，不予以進入。因此，與國際上的監(jiān)管沙盒相比，目前，我國金融科技監(jiān)管沙盒的項目風險相對較低。

我國監(jiān)管沙盒的金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的類型多為面向供應(yīng)鏈和運營管理的“金融服務(wù)”類，偏向于提高金融機構(gòu)或企業(yè)的經(jīng)營效率，提升用戶體驗?！翱萍籍a(chǎn)品”類項目較少，主要分布在風險監(jiān)控、支付等領(lǐng)域。

3.3 監(jiān)管沙盒應(yīng)用的局限性

3.3.1 準入審核對參與項目創(chuàng)新性的考量不夠全面

監(jiān)管沙盒運用的初衷是為金融科技創(chuàng)新企業(yè)提供“試錯空間”，進而鼓勵創(chuàng)新，提高金融產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，因此，其監(jiān)管制度對創(chuàng)新企業(yè)具有一定程度的豁免，同時相應(yīng)的監(jiān)管措施也相對寬松。金融科技創(chuàng)新企業(yè)在現(xiàn)實監(jiān)管環(huán)境中合規(guī)成本過高或無法合規(guī)運作，試圖通過沙盒測試將商品和服務(wù)推進市場。出于逐利目的，一些企業(yè)為獲取寬松的監(jiān)管環(huán)境和政策支持，可能會出現(xiàn)為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的現(xiàn)象，也就是說，其產(chǎn)品和服務(wù)只是利用“技術(shù)創(chuàng)新”的外衣，而實質(zhì)仍然是傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)。這就要求審批者具有豐富的金融專業(yè)知識和較高的技術(shù)水平，能夠準確評估一項產(chǎn)品和服務(wù)是否具備創(chuàng)新性。然而，這一要求對于審批機構(gòu)來說較為困難。目前監(jiān)管沙盒的準入原則也較為抽象，沒有完備的指標體系對創(chuàng)新性進行衡量。加之在審批過程中可能會出現(xiàn)的尋租現(xiàn)象，加劇了對創(chuàng)新性進行真實考量的難度。

3.3.2 監(jiān)管方式難以確保充足的創(chuàng)新空間

監(jiān)管沙盒的溝通機制連接了監(jiān)管方和參與企業(yè)，提高了二者的溝通效率，有利于監(jiān)管機制在測試過程中逐步完善。然而，在溝通過程中，監(jiān)管者可能會被“俘獲”，即被監(jiān)管者利用各種因素影響監(jiān)管者的監(jiān)管過程。在這一過程中，監(jiān)管者滲透式地把目標、利益和對既得權(quán)益的認知內(nèi)在化，而這些目標、利益和認知恰恰是監(jiān)管者原本打算去監(jiān)管或者應(yīng)該去監(jiān)管的內(nèi)容[3]。例如，被測試企業(yè)利用精巧設(shè)計隱藏風險，而監(jiān)管者則被誤導(dǎo)，進而調(diào)整監(jiān)管方向。此外，為了兼顧沙盒內(nèi)外的監(jiān)管秩序，監(jiān)管者往往不能擺脫傳統(tǒng)監(jiān)管思維，而被監(jiān)管者基于適應(yīng)監(jiān)管需要，刻意降低或改變測試項目的創(chuàng)新程度。這限制了監(jiān)管沙盒在監(jiān)管制度創(chuàng)新和金融科技創(chuàng)新兩個維度的創(chuàng)新空間。

3.3.3 監(jiān)管沙盒的測試結(jié)果真實性不強

如上文所述，監(jiān)管沙盒的內(nèi)在理念是將沙盒作為金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的“實驗室”。用科學實驗的方式，以現(xiàn)實環(huán)境為基礎(chǔ)，在監(jiān)管沙盒范圍內(nèi)，運行被測試項目，發(fā)現(xiàn)并糾正其蘊藏的風險。鑒于此，對測試結(jié)果真實性的考量可以參照科學實驗進行類比。試驗結(jié)果的真實性與實驗次數(shù)關(guān)系密切。而目前全球正在運行的監(jiān)管沙盒，測試時間通常在1 年左右，英國監(jiān)管沙盒測試時間僅有6 個月，在此期間，風險測試的次數(shù)相對有限。這樣一來，由于試驗數(shù)據(jù)量的不充足，導(dǎo)致變量之間的因果關(guān)系難以被證實，也就是說，在對某項金融科技產(chǎn)品進行測試時，若風險發(fā)生，測試者難以識別到引發(fā)風險的具體因素，而若風險未發(fā)生，測試者也不能確定該項目本身不存在風險還是引發(fā)風險的因素尚未出現(xiàn)。最終，測試結(jié)果難以排查試驗期屆滿后金融科技帶來的不可預(yù)知因素的干擾，使得監(jiān)管沙盒的測試結(jié)果變得不可靠。

此外，對金融風險的識別和控制，除了對其進行科學實驗考察外，還要考慮其社會科學的屬性，因此，其試驗結(jié)果同時受到主觀因素的影響，如人為操作、監(jiān)管者的偏好以及消費者的認知，這些因素進一步增加了測試結(jié)果的不準確性。

4 監(jiān)管沙盒在防范金融風險中的應(yīng)用路徑

4.1 監(jiān)管沙盒的設(shè)計框架

4.1.1 由國家牽頭統(tǒng)籌形成統(tǒng)一戰(zhàn)略

以監(jiān)管沙盒為代表的監(jiān)管科技的應(yīng)用，是我國金融業(yè)的健康發(fā)展的重要保障，不僅有利于保護微觀層面的企業(yè)和消費者的合法權(quán)益，而且對防范化解金融風險起到重要作用。因此，監(jiān)管沙盒的應(yīng)用戰(zhàn)略需由國務(wù)院牽頭制定。二十大報告強調(diào)要“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”，而國務(wù)院制定統(tǒng)一戰(zhàn)略能夠從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)為監(jiān)管沙盒試點提供政策指引，使其與我國現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的建立進行融合。

4.1.2 各部門通力合作形成監(jiān)管合力

當前，我國監(jiān)管沙盒的運作主體主要是中央監(jiān)管部門的科技部門，如中國人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等，參與者則包括監(jiān)管部門分支機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、地方金融監(jiān)督管理部門等機構(gòu)[4]。各部門以維護國家金融安全為目標，在宏觀審慎框架下制定實施了為保障金融科技創(chuàng)新健康發(fā)展的相關(guān)政策和措施。為防止各部門政策出現(xiàn)“合成謬誤”，一方面，各部門可構(gòu)建由金融安全發(fā)展委員會牽頭、各監(jiān)管部門共同參與的聯(lián)席會議機制，以更好地促進各部門協(xié)調(diào)共進，形成監(jiān)管合力，更好地防范系統(tǒng)性金融風險。另一方面，各部門可借助已有的溝通平臺，統(tǒng)一推進監(jiān)管沙盒試點落地，及時解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的風險。

4.1.3 各地因地制宜進行試點

目前，北京、蘇州、成都等多地已開始試行監(jiān)管沙盒，一方面，各地試點的測試重點各有側(cè)重，如蘇州的監(jiān)管沙盒試點更加關(guān)注數(shù)字貨幣的風險點監(jiān)測，北京的監(jiān)管沙盒試點則率先嘗試在中國證監(jiān)會指導(dǎo)下對資本市場金融科技創(chuàng)新進行測試[5]。另一方面，在金融服務(wù)、支付技術(shù)等領(lǐng)域，各試點地區(qū)均有所覆蓋。對相關(guān)風險因素的測試，各地可加強協(xié)作與溝通，分享經(jīng)驗教訓(xùn)，以制定更全面科學的測試方案。各地因地制宜分類進行試點嘗試，同時加強合作交流，更加有利于國家現(xiàn)代化監(jiān)管體系的建立。

4.2 監(jiān)管沙盒的應(yīng)用機制

4.2.1 準入機制

監(jiān)管沙盒的準入標準應(yīng)以技術(shù)創(chuàng)新的金融服務(wù)能力為核心，綜合考量入盒項目的盈利能力及技術(shù)創(chuàng)新的可行性，以期創(chuàng)新產(chǎn)品能夠在出盒后為市場提供高質(zhì)量的金融產(chǎn)品。此外，為保障監(jiān)管沙盒準入制度的穩(wěn)定和長效，可引入第三方機構(gòu)對擬入盒項目進行評估，在確保公平公正的前提下，科學分析金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的潛力。

4.2.2 運行機制

通過完善監(jiān)管沙盒的運行機制，擴大金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的創(chuàng)新空間。一方面，關(guān)注金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品在沙盒運行過程中運營的安全性和對消費者權(quán)益的保護，建立智能算法信息披露、風險評估等規(guī)則機制，提升監(jiān)管沙盒的穿透性、動態(tài)性和全面性。另一方面，健全監(jiān)管沙盒的容錯試錯糾錯機制，在為金融科技產(chǎn)品拓展創(chuàng)新空間的同時，提升監(jiān)管沙盒的監(jiān)管靈活性，探尋對金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)監(jiān)管的新途徑。

4.2.3 退出機制

第一，金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品從監(jiān)管沙盒退出的關(guān)鍵是風險可控。監(jiān)管沙盒作為金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的“實驗室”，其測試標準的核心是風險是否在可控范圍內(nèi)?！俺龊小碑a(chǎn)品需確保風險可控、技術(shù)安全、合規(guī)合法。第二，金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品在“出盒”后需對金融市場中的金融創(chuàng)新具有一定指導(dǎo)意義。在試錯空間內(nèi)，金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品已具有了先行先試的特性，在試錯糾錯后，為“盒外”金融產(chǎn)品提供借鑒，有利于金融市場的進一步發(fā)展和成熟。

4.2.4 保障機制

第一，人才隊伍。雖然監(jiān)管沙盒已在國內(nèi)外運行試點，為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了強大助力。但是，面對金融科技創(chuàng)新的快速更迭和以監(jiān)管沙盒為代表的監(jiān)管科技的發(fā)展，監(jiān)管工作出現(xiàn)“看不懂”的問題，不但限制了監(jiān)管科技的應(yīng)用與完善，也難以應(yīng)對金融科技創(chuàng)新帶來的風險和不足。因此，在提高監(jiān)管隊伍業(yè)務(wù)素養(yǎng)的同時，引進專業(yè)人才，在監(jiān)管沙盒應(yīng)用的實踐中加深對監(jiān)管科技與金融創(chuàng)新的認識，以更好地為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。

第二，大數(shù)據(jù)技術(shù)。要實現(xiàn)監(jiān)管沙盒在運行過程中對金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品進行全面、綜合、穿透性監(jiān)管，需對其運營、財務(wù)、消費者、稅務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)進行綜合分析，同時進行動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警，以確保運行結(jié)果的真實性和可行性。而動態(tài)穿透的監(jiān)測離不開大數(shù)據(jù)的支持，因此，一方面，搭建包含公司經(jīng)營數(shù)據(jù)、運行數(shù)據(jù)和消費者信息數(shù)據(jù)在內(nèi)的大數(shù)據(jù)平臺，確保數(shù)據(jù)準確性的同時，通過預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)對相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析監(jiān)測。另一方面，利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建安全防范網(wǎng)絡(luò)，防止相關(guān)信息泄露，引發(fā)信息安全等問題。