□ 常紀文 李曜坤

黨的十八大以來，中國進入生態(tài)文明新時代。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，黨和國家除開展中央生態(tài)環(huán)保督察外，還實施或加強了人大權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督及檢察機關(guān)與社會組織公益訴訟監(jiān)督，美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系的構(gòu)建取得重大進展。

同時，隨著美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建的不斷深化，有些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)還需要進一步改革完善。例如，在人大監(jiān)督方面，建議統(tǒng)一報告范圍和體例，整合生態(tài)環(huán)保報告與國有自然資源資產(chǎn)報告；在政協(xié)民主監(jiān)督方面，建議更加注重實際效果，對各級政協(xié)和政協(xié)委員的履職情況開展評價考核；在檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督方面，建議拓寬案件來源渠道，明確舉證責任，加強行政權(quán)與司法權(quán)互動；在社會組織監(jiān)督方面，建議放寬起訴主體資格、訴訟條件和受案范圍，實施咨政協(xié)商、質(zhì)詢評估等工作。

一、美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建的成效顯著

（一）人大權(quán)力監(jiān)督體系持續(xù)完善

依據(jù)2014年修訂后的《環(huán)境保護法》，我國于2015年啟動人民政府向同級人大及其常委會報告環(huán)保工作的制度。2015年11月，廣西壯族自治區(qū)人民政府率先向自治區(qū)人大常委會匯報環(huán)保工作，拉開了省級人大部門對生態(tài)環(huán)保工作開展制度化監(jiān)督的序幕。2016年4月，國務(wù)院首次向全國人大常委會報告2015年度環(huán)境狀況和環(huán)保目標完成情況。據(jù)統(tǒng)計，縣以上人民政府均已實施向同級人大及其常委會報告環(huán)境工作的制度。

在2017年《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》的指導(dǎo)下，我國于2021年啟動人民政府向同級人大及其常委會報告國有自然資源資產(chǎn)情況的制度。全國人大常委會于2021年首次審議國有自然資源資產(chǎn)專項報告。湖南、云南、北京等省級人大常委會也于同年啟動了該項報告審議工作。一些縣級人民政府向同級人大常委會履行了自然資源資產(chǎn)報告義務(wù)，報告內(nèi)容逐步規(guī)范和豐富，同時開啟執(zhí)法檢查助推工作實施。

（二）政協(xié)民主監(jiān)督體系加快推進

在國家層面，黨的十八大以來，全國政協(xié)將生態(tài)文明建設(shè)作為中心任務(wù)咨政建言，重點就碳達峰碳中和、國家重點湖泊生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)污水處理、全民義務(wù)植樹行動優(yōu)化提升、生態(tài)補償機制建立、國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、塑料污染防治、長江流域重點地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等方面開展調(diào)研協(xié)商和民主監(jiān)督，全力助推美麗中國建設(shè)。

在地方層面，地方各級政協(xié)關(guān)心本地區(qū)和跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題，如京津冀、長三角地區(qū)政協(xié)委員高度關(guān)注生態(tài)環(huán)保的協(xié)同化甚至一體化問題。京津冀三地政協(xié)2021年召開聯(lián)席會議，就京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)和首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)建設(shè)開展跨區(qū)域協(xié)商，謀求共識，提出建議。

在黨派監(jiān)督層面，自2021年6月起，各民主黨派中央受中共中央委托，分別對口9個長江干流流經(jīng)省份，就長江生態(tài)環(huán)保開展為期5年的專項民主監(jiān)督工作。從總體上看，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域尤其是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)與生物多樣性保護、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等議題的協(xié)商和民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化不斷加強。

（三）檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督體系逐步成型

我國檢察機關(guān)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟，已得到《民事訴訟法》《行政訴訟法》的支持。為規(guī)范檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督工作，最高人民法院和最高人民檢察院于2018年發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。為配合《民法典》實施，最高人民法院于2020年修訂《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2015年以來，以環(huán)境資源保護領(lǐng)域為主陣地的檢察公益訴訟格局已形成。案件數(shù)量穩(wěn)步增長，訴訟類型逐漸多樣化，跨行政區(qū)域訴訟漸成常態(tài)?！吨袊h(huán)境司法發(fā)展報告（2021）》顯示，2021年環(huán)境公益訴訟案件一審收案量達到5267件，同比增長25.97%，增幅明顯。

目前，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的實施表現(xiàn)出以下亮點：一是組織體系已經(jīng)成型。如全國已有27個省級檢察院單設(shè)公益訴訟檢察機構(gòu)，87個市級和759個縣級檢察院開展公益訴訟試點工作。二是環(huán)境司法聯(lián)動協(xié)作機制取得新進展。如蘇、魯、豫、皖四省檢察院簽訂《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強南四湖流域檢察公益保護的意見》，促進形成南四湖流域公益訴訟檢察工作合力；重慶市巫山縣檢察院與湖北省巴東縣檢察院簽署《長江流域（巫峽段）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保公益訴訟協(xié)作機制》，推動檢察公益訴訟協(xié)作。三是審判質(zhì)量和水平有新的提高。山東、廣東、浙江、江西等省出臺關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟有效銜接的辦法，加強司法與行政程序有效銜接的制度效能。

（四）社會組織公益訴訟監(jiān)督體系得到發(fā)展

符合條件的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟已得到《民事訴訟法》第五十五條第一款的支持。一些社會組織積極提起訴訟，如“自然之友”已提起50余例環(huán)境民事和行政公益訴訟案件，其中43起獲得立案，包括大氣污染案件14起、水污染案件4起、應(yīng)對氣候變化案件2起、土壤污染案件8起、海洋污染案件1起、生物多樣性保護案件12起、行政訴訟案件2起。從總體上看，社會組織參與訴訟監(jiān)督能匯聚和反映公眾環(huán)境訴求，推動決策更加科學(xué)合理，并通過立法建議推進立法制定或修改。

二、美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建存在的不足

美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系的構(gòu)建現(xiàn)狀，與全面、深入和有效的構(gòu)建要求相比，還存在一些不足。

（一）人大權(quán)力監(jiān)督的不足

在實踐中，人大對生態(tài)環(huán)保和國有自然資源資產(chǎn)兩類報告開展的監(jiān)督活動，存在以下共性問題：一是主責部門報告的工作多，其他部門報告的事項少。二是缺乏投票表決與督辦機制，質(zhì)詢與問責不足，監(jiān)督力度有待提升。三是報告內(nèi)容缺乏統(tǒng)一規(guī)定，體例不一，質(zhì)量參差不齊，有的亟須改善。四是質(zhì)詢少。同時，生態(tài)環(huán)保工作報告制度的實施存在一些特性問題：一是有的報告公開不充分、不及時，如有的省份2021年才公開2019年的環(huán)境報告。二是有的報告內(nèi)容不夠全面，成績講得多，問題講得少或繞開。國有自然資源資產(chǎn)管理制度的實施存在以下特性問題：一是資產(chǎn)家底不夠準確清晰。山、水、林、田、湖、草等產(chǎn)權(quán)相互獨立問題還未得到根本解決，部分資源賬面數(shù)據(jù)和國土調(diào)查數(shù)據(jù)存在差異。二是資產(chǎn)價值計量不夠。自然資源資產(chǎn)生態(tài)價值核算尚在研究探索階段，量化標準不一。三是資源動態(tài)變化反映不及時。自然資源資產(chǎn)管理智能化系統(tǒng)不完善，審計人員培訓(xùn)等相關(guān)工作配套與跟進相對滯后。

（二）政協(xié)民主監(jiān)督的不足

在實踐中，政協(xié)對美麗中國建設(shè)的民主監(jiān)督主要存在以下問題：一是參與角色和參與程序缺乏法律支撐。各地監(jiān)督效果往往取決于地方黨委和政府的認識水平，重視的地方效果顯著，不重視的地方效果不佳。二是部分政協(xié)委員獲取信息不充分。咨政建言專業(yè)能力各地不均衡，有的參政議政不到位，監(jiān)督效果有較大提升空間。三是缺少監(jiān)督效果評價指標和機制。監(jiān)督效力有待提升。根據(jù)調(diào)研情況看，從省級到市、縣級政協(xié)，對美麗中國建設(shè)的民主監(jiān)督重視程度總體上仍需加強。

（三）檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督的不足

在實踐中，檢察機關(guān)開展公益訴訟監(jiān)督主要存在以下問題：一是檢察公益訴訟相關(guān)制度不完善。案件線索來源比較單一，主要靠例行檢查、移送審查方式立案，公益訴訟平臺建設(shè)尚不完善。二是檢察機關(guān)需承擔起訴符合法定條件、已履行訴前程序、行政機關(guān)仍不依法履職或糾正違法行為等事實證明的責任，并且需要提交公益受損的初步證據(jù)等材料，難度較大。三是國家、社會與私人利益存在廣泛交叉，不易區(qū)分，導(dǎo)致公益的認定困難。四是檢察機關(guān)與行政機關(guān)職能存在一定沖突。特別是環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法體系存在沖突，如公益訴訟“停止侵害”與行政執(zhí)法“責令停止”責任功能重疊等。

（四）社會組織公益訴訟監(jiān)督的不足

在實踐中，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟能發(fā)揮一定監(jiān)督作用，但也存在以下問題：一是訴訟主體資格限制過多，削弱了社會組織參與公益訴訟的積極性。如需提交連續(xù)五年的年檢報告等條件，將很多社會組織排除在外。二是訴訟范圍相對有限。如社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟不包括海洋污染等，限制了社會組織的參與范圍。三是專業(yè)技術(shù)要求較高，調(diào)查取證難度較大。由于環(huán)境污染具有持久性、間接性和難以預(yù)防等特點，相比其他領(lǐng)域的訴訟，調(diào)查取證的難度系數(shù)和復(fù)雜性往往更大。如土壤污染案件一般屬于復(fù)合型污染，復(fù)雜程度高，需具備環(huán)境和法律知識，但當前大部分社會組織缺乏專業(yè)人才，不具備獨立調(diào)查取證條件。四是資金來源不足。社會組織經(jīng)濟基礎(chǔ)普遍薄弱，難以承擔污染損失的調(diào)查取證和評估鑒定費用，敗訴風(fēng)險大。五是公眾參與社會組織提起公益訴訟缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。掌握證據(jù)的公民難以參與訴訟，無法對社會組織的舉證能力形成補充。六是制度設(shè)計尚不完善。目前，社會組織參與司法監(jiān)督的角色、渠道、程序、保障措施仍不明確。相關(guān)規(guī)定散見于行政、民事、刑事訴訟法及其他文件中。參與職責、權(quán)利賦予、監(jiān)督制約、追責懲戒的規(guī)定不系統(tǒng)，不利于調(diào)動監(jiān)督的主動性。此外，社會組織在公益訴訟以外的公眾監(jiān)督進展也比較緩慢。

三、對健全美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系的建議

下一步，建議按照生態(tài)文明體制改革有關(guān)文件的要求和法律規(guī)定，采取針對性措施健全美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系。

（一）加強人大對美麗中國建設(shè)的權(quán)力監(jiān)督

建議全國人大常委會統(tǒng)一規(guī)范報告內(nèi)容和要求，各級人大常委會加強對人大代表的專業(yè)培訓(xùn)?？梢圆扇∫韵麓胧阂皇菈簩嵉胤礁骷壢嗣裾畧蟾婀ぷ鞯恼魏头韶熑?，落實黨政主要負責人履行推進美麗中國建設(shè)第一責任人職責。健全國有自然資源資產(chǎn)管理考核評價指標體系，提高報告編寫質(zhì)量。二是將生態(tài)環(huán)保報告與國有自然資源資產(chǎn)報告合二為一，綜合體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、自然資源、住建、林草、水利、能源等部門工作，體現(xiàn)大生態(tài)環(huán)保和大資源保護的工作格局。三是建立人大常委會組成人員列席政府相關(guān)會議及對政府專項報告的投票表決制度。強化人大對環(huán)境資源問題的質(zhì)詢、督辦與問責機制。四是完善環(huán)境報告信息發(fā)布機制。以公開是常態(tài)、不公開是例外為原則，推進綜合性報告、專項報告、重大問題報告信息的公開。五是建立“天空地網(wǎng)”一體化調(diào)查監(jiān)測技術(shù)與質(zhì)量管理體系。扎實推進自然資源資產(chǎn)負債表編制，夯實自然資源資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。

（二）完善政協(xié)對美麗中國建設(shè)的民主監(jiān)督

政協(xié)對美麗中國建設(shè)開展民主監(jiān)督的潛力很大。建議全國政協(xié)統(tǒng)一民主監(jiān)督的內(nèi)容和要求，各級政協(xié)加強政協(xié)委員的專業(yè)培訓(xùn)。此外，還可采取以下措施：一是出臺《政協(xié)民主監(jiān)督實施辦法》。要求各級政協(xié)制訂年度計劃，加強生態(tài)環(huán)保政治協(xié)商和民主監(jiān)督。對各級政協(xié)和政協(xié)委員的履職開展考核，將政治協(xié)商和民主監(jiān)督做實。二是注重生態(tài)環(huán)保政治協(xié)商和民主監(jiān)督工作的實際效果。各級政協(xié)每年精選議題，充分運用聯(lián)席會議、專題協(xié)商、常委會議重點協(xié)商、專委會對口協(xié)商等方式，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見。針對生態(tài)環(huán)保重點難點問題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化升級、綠水青山如何轉(zhuǎn)化為金山銀山等，開展專題調(diào)研。針對人民群眾關(guān)注的熱點環(huán)境問題，如城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、畜禽養(yǎng)殖面源污染、秸稈禁燒、生活垃圾處理、農(nóng)村廁所革命等，開展重點監(jiān)督、跟蹤督辦、督促落實。三是拓寬政協(xié)制度化民主監(jiān)督的領(lǐng)域。將碳達峰碳中和、污染防治攻堅戰(zhàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)保協(xié)作等納入民主監(jiān)督范圍。四是完善制度和機制。保障政協(xié)委員的知情權(quán)，提升參政議政效果。建議在《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》的基礎(chǔ)上，由各級黨委出臺調(diào)研需要、信息公開、調(diào)研程序、建議提出、反饋答復(fù)、異議溝通、考核追責等具體措施，加強提案落實情況的管理，提高政協(xié)民主監(jiān)督的約束力。

（三）健全檢察機關(guān)對美麗中國建設(shè)的司法監(jiān)督

加強檢察機關(guān)提起公益訴訟工作，可重點采取以下措施：一是拓寬案件來源渠道。構(gòu)建以檢察機關(guān)“履行職責”發(fā)現(xiàn)為主，其他監(jiān)督主體共同參與發(fā)現(xiàn)為輔的多元化線索來源渠道。二是明確舉證責任。對于環(huán)境民事公益訴訟，建議按照《民法典》規(guī)定的環(huán)境污染損害民事案件的舉證規(guī)則辦理。對于環(huán)境行政公益訴訟，建議將舉證規(guī)則確定為舉證責任倒置原則，即由被訴訟方承擔舉證責任。對于檢察機關(guān)提出“國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)”，建議證據(jù)的證明力提高至“高度蓋然性”標準。三是限制訴權(quán)以防止“公益”泛化，建議明確侵害環(huán)境公共利益達到提起訴訟的程度。對情節(jié)較輕、影響較小的案件，建議通過檢察建議的形式予以解決。四是加強行政權(quán)與司法權(quán)互動，推進監(jiān)督與合作并行。建議突出訴前程序價值，加強檢察機關(guān)把環(huán)境決策等抽象行政行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。

（四）拓展社會組織對美麗中國建設(shè)的公眾監(jiān)督

加強社會組織提起公益訴訟工作，除加強專業(yè)培訓(xùn)外，還可采取以下措施：一是適度放寬、降低社會組織的訴訟條件和門檻。提升其參與訴訟的積極性，對于保護公益有突出貢獻的社會組織，給予資金等支持。二是拓寬社會組織提起環(huán)境公益訴訟的范圍。賦予社會組織提起海洋環(huán)境類、氣候變化類、綠色金融類、熱污染類公益訴訟的權(quán)利。三是規(guī)范調(diào)查取證機制，為社會組織靈活調(diào)查取證提供便利。授予社會組織向行政機關(guān)和人民法院申請調(diào)查取證的權(quán)利。四是大力減免訴訟費用?？梢越⒃V訟專項基金，建立勝訴獎勵機制，支持專業(yè)性環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。五是授予社會組織在環(huán)境評價、污染調(diào)查、執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)等流程節(jié)點的參與權(quán)。對于政策前期的立項論證階段與后期的影響評價階段，適當加大社會組織構(gòu)成比重，并在特定環(huán)節(jié)引入評估質(zhì)詢機制，保障相關(guān)群體利益訴求。六是著力增強法治保障。結(jié)合美麗中國建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建需要，加快推進《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂及《自然保護地法》《國家公園法》等重點領(lǐng)域的立法修法工作。完善不同領(lǐng)域有關(guān)實施多元參與、咨政協(xié)商、社會監(jiān)督、組織發(fā)展、質(zhì)詢評估等法律規(guī)范，廣泛吸納各類社會組織依法共同參與監(jiān)督工作。