■周 洲 劉增金

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，上海市將實施“三園”工程作為重大抓手，深入實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，上海鄉(xiāng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境得到了顯著改善，人民群眾的滿意度和幸福感大幅提升。但也要看到，當前上海鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后的狀況沒有根本扭轉(zhuǎn)，與農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要還有差距。農(nóng)村環(huán)境變美了但日常維護費用壓力大，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護的積極性還很缺乏，市場化力量參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護的動力還不足，基礎(chǔ)設(shè)施“重建設(shè)、輕管護”問題仍然存在。文章將立足上海當前鄉(xiāng)村建設(shè)實踐，梳理上海鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治成效和經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，剖析當前上海鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護中存在的問題，提出促進上海鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施長效管護的對策建議，以期為創(chuàng)新完善上海鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護長效機制、切實提升農(nóng)村居民滿意度和幸福感提供決策依據(jù)和參考。

一、上海鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治成效和經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/h2>

（一）發(fā)展成效

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，上海按照“整鎮(zhèn)推進、成片實施”的方式，全域?qū)嵤┺r(nóng)村人居環(huán)境整治，全市行政村在2019、2020年完成整治任務(wù)，全面推進村容村貌提升、垃圾治理、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村水環(huán)境整治、“四好農(nóng)村路”建設(shè)、村內(nèi)道路硬化等12大類工作，實現(xiàn)1577個行政村全覆蓋。全面完成637戶農(nóng)村低收入戶危舊房改造任務(wù)。農(nóng)村生活垃圾實現(xiàn)100%有效收集、100%無害化處理，分類達標率達95%以上；全市農(nóng)村生活污水處理率達83%，劣V類水體基本消除；農(nóng)戶無害化衛(wèi)生戶廁普及率達到100%，累計建設(shè)各類農(nóng)村公廁3500余座，行政村公廁實現(xiàn)全覆蓋。累計完成1819公里農(nóng)村公路提檔升級改造和628公里農(nóng)村公路安全隱患整治任務(wù)，創(chuàng)建“四好農(nóng)村路”全國示范縣2個、市級示范鎮(zhèn)39個、示范路356條；累計完成了916公里嚴重破損村內(nèi)道路和318座沿線橋梁的達標改造任務(wù)，所有行政村村內(nèi)主路、支路硬化率達到100%。9個涉農(nóng)區(qū)全覆蓋推進美麗庭院建設(shè)，累計序化電力、通信、廣播電視線路1891公里。目前，本市農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施配置水平明顯得到了提升，村容村貌顯著優(yōu)化。2022年上海市質(zhì)協(xié)用戶評價中心對100個村開展了村民滿意度調(diào)查，村民對本村環(huán)境的總體滿意度得分為95.6。

（二）經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/h3>

一是因地制宜探索村居環(huán)境管護新模式。一是村民自管型，以金山廊下鎮(zhèn)特色民居為代表，共涉及6個行政村的698戶農(nóng)戶，成立特色民居管理委員會，形成“6+3+N”（6村聯(lián)席會議+網(wǎng)格長、志愿者、能人“三支”隊伍+多家區(qū)域化黨建結(jié)對單位）自治管理模式，村內(nèi)保潔、保安事務(wù)由本村村民承擔，經(jīng)費在上級轉(zhuǎn)移支付中安排；二是村民與第三方共管型，以松江黃橋村為代表，該村整村平移，涉及農(nóng)戶470戶，村委會聘請專業(yè)公司開展保潔、保綠、保修和綜合治理，村民負責宅前屋后清潔、垃圾分類，相關(guān)管理費用由村集體與村民共擔；三是全委托服務(wù)型，以閔行革新村為代表，該村“上樓”“平移”齊步走，社區(qū)設(shè)施及保潔、保安等管理委托第三方公司，擇優(yōu)吸納當?shù)卮迕褡鳛楸崱⒕S修、保安等輔助人員參與村域治理，年服務(wù)費用由村集體經(jīng)濟組織承擔，村民不支付相關(guān)費用。

二是強化“一網(wǎng)統(tǒng)管”推動農(nóng)村人居環(huán)境提質(zhì)增效。嘉定區(qū)針對農(nóng)村人居環(huán)境整治、優(yōu)化工作面廣量大、問題零星分散的情況，通過運用信息化管理的工作思路，將全區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治項目整體入駐“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，采取線上線下雙輪驅(qū)動模式，實現(xiàn)工作可測量、效果可評價、問題可診斷、提升有辦法。寶山區(qū)通過引進第三方專業(yè)機構(gòu)，采取“四不兩直”實地檢查、拍照攝像上傳至區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺派單流轉(zhuǎn)的方式，最終匯成“靶點庫”。上傳案件根據(jù)屬性實現(xiàn)自動歸類、限期整改，形成“第三方發(fā)現(xiàn)上報→區(qū)級受理派遣→鎮(zhèn)、村處置→區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委核查結(jié)案”的全流程閉環(huán)系統(tǒng)，大大提高了工作效率，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的處置效率實現(xiàn)大幅提升。

三是成立“公益服務(wù)社”實現(xiàn)管護增收“雙輪驅(qū)動”。為了有效破解鄉(xiāng)村建設(shè)管護的難點，激發(fā)村民的自治活力，2019年，奉賢區(qū)迎龍村成立了“迎龍公益服務(wù)社”，以實現(xiàn)村委減負、社會組織增能、村民群眾受益為目標，通過“黨員帶群眾”“群眾帶群眾”的方式引導村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，接替第三方開展垃圾清運、除草養(yǎng)綠、河道保潔等“家門口”勞動，共計發(fā)動村民35000多人次，發(fā)放勞務(wù)費400多萬元，原先交付給第三方的項目資金全部進到了村民的“口袋”，村民們既是基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護者，又是享受者，變得更加愛護自己的鄉(xiāng)村，探索出了一條農(nóng)村社區(qū)治理和農(nóng)民增收致富“雙輪驅(qū)動”的新路子，讓村民真正成為了村莊建設(shè)管護的中流砥柱。

四是打造“智慧路長”推動農(nóng)村公路長效治理。2020年以來，金山區(qū)在交通運輸部和市交通主管部門指導下，以治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型為抓手，科技賦能農(nóng)村公路“路長制”，重點打造“智慧路長”品牌，推動農(nóng)村公路長效管理，農(nóng)村公路治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得顯著成效。重點打造具有上海特色的農(nóng)村公路“智慧路長”信息化平臺，開發(fā)完成了基于移動互聯(lián)網(wǎng)的“智慧路長”小程序和APP，實現(xiàn)道路信息公開、專管員巡查、事件上報、督查督辦、數(shù)據(jù)采集、交通宣傳、投訴建議、便民服務(wù)等功能，通過“智慧路長”管理系統(tǒng)強化動態(tài)管理、信息共享和公眾參與，全面提高信息化管理水平。

二、上海鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護存在的問題分析

一是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護主體單一。當前多元主體的參與度較低、自治共治能力較為薄弱，不利于基礎(chǔ)設(shè)施管護的常態(tài)化開展。上海鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護大部分由政府和村集體承擔，供給方式和主體單一，多元主體的共治格局尚未形成。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在939位受訪村干部中，55.48%表示村里設(shè)施管護方面的資金主要來自村集體收入，39.3%表示來自政府轉(zhuǎn)移支付，1.7%表示來自國有企業(yè)和社會資本投入。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前制定村莊規(guī)劃已成為實現(xiàn)村莊發(fā)展的一種手段和趨勢，上海村莊通常會制定規(guī)劃且加以宣傳，但村民對規(guī)劃內(nèi)容的了解程度還不夠，規(guī)劃制定聽取村民意見的力度也有待進一步提升，一定程度上降低了村民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的積極性。

二是管護成本較高基層負擔重。隨著“五違四必”整治工作的深入推進，很多村集體經(jīng)濟收入大幅減少，自身造血功能弱化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近90%的農(nóng)村集體經(jīng)濟收入出現(xiàn)不同幅度的減少，環(huán)境管護資金緊張。939位受訪村干部中，42.71%表示農(nóng)村集體經(jīng)濟收入小于支出，集體經(jīng)濟薄弱難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境管護所需資金，57.19%表示村里設(shè)施管護方面最大的問題是設(shè)施管護費用太高，12.03%表示村里設(shè)施管護方面最大的問題是難以找到管護人員。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施長效管理資金需求大，基本靠區(qū)、鎮(zhèn)、村投入，負擔較重。近年來，上海市財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的投入不斷增加，有力地支持了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的完善，但公共服務(wù)財政投入與世界平均水平相比仍有較大差距。

三是鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供需不平衡不充分。雖然當前上海郊區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體水平有很大提升，但與超大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的總體戰(zhàn)略和要求還存在差距。部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施容量嚴重不足，村級道路狹窄，村內(nèi)停車場稀缺，現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施難以應(yīng)對旅游“大客流”和“高標準”，這些已成為制約當?shù)孛袼藿?jīng)濟和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要瓶頸。如奉賢區(qū)迎龍村的鄉(xiāng)村休閑旅游項目每逢周末節(jié)假日客流爆滿，但由于缺乏建設(shè)用地指標，村里狹窄的道路和有限停車場難以滿足游客的行車和停車需求，制約當?shù)剜l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著農(nóng)村老齡人口增多，對養(yǎng)老、醫(yī)療和休閑文化體育等服務(wù)性公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求逐漸增強，但現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施很多延續(xù)生產(chǎn)型基本公共服務(wù)設(shè)施的功能，造成供需不匹配。

四是集中居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套管護待提升。隨著相對集中居住的深入實施，很多村民通過“上樓”和“平移”進入相對集中居住社區(qū)。然而，相對集中居住的配套設(shè)施不足、交通不便利現(xiàn)象較為普遍，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，36.8%的受訪村民對現(xiàn)在的相對集中居住社區(qū)最不滿意的是交通不便利，有的集中居住點周邊商業(yè)配套不足，僅有1家小型便民超市且關(guān)門時間較早，公共交通線路僅1條且發(fā)車間隔時間較長。33.7%的受訪村民表示最不滿意的是養(yǎng)老醫(yī)療公共服務(wù)設(shè)施配置。隨著相對集中居住的深入推進，未來將有越來越多的村民進入相對集中社區(qū)生活，集中居住社區(qū)的人居環(huán)境管護成本面臨較大壓力。因此，如何立足相對集中社區(qū)發(fā)展需求，超前進行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)配套和管護模式研究，成為當前面臨的新課題。

五是農(nóng)村公路建設(shè)管護水平有待進一步提升。長期以來，農(nóng)村公路采用的傳統(tǒng)人工巡查、日常養(yǎng)護和路況檢測方式，覆蓋面小、精確度差、準確率低，農(nóng)村公路養(yǎng)護管理決策不夠科學，缺乏科學有效的數(shù)字化管理手段，導致設(shè)施精細化養(yǎng)護和安全管理不夠精準，養(yǎng)護效率較為低下。在農(nóng)村公路養(yǎng)護數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面，各區(qū)程度不一，其中浦東、青浦已建立農(nóng)村公路“智慧管養(yǎng)平臺”并投入使用，奉賢、金山、嘉定正探索信息化手段加強養(yǎng)護管理，其余區(qū)受制于立項、財政等原因推進存在困難。在“四好農(nóng)村路”推進過程中，浦東、奉賢、青浦、崇明、金山部分地區(qū)已先行開展了“農(nóng)村公路+”模式的初步探索，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興建立了一批公路驛站，初具服務(wù)功能，但在與文化、旅游、產(chǎn)業(yè)等方面，協(xié)同推進機制不健全，融合度不足，路衍經(jīng)濟發(fā)展水平不高。

三、促進上海鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施長效管護的對策建議

（一）堅持規(guī)劃引領(lǐng)加強鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護頂層設(shè)計

堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步建立健全城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機制，基于“城鄉(xiāng)等值”和“以人為本”理念來考慮和推進鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護，強化鄉(xiāng)村建設(shè)的多元化功能，注重對鄉(xiāng)村本土文化特色和自然生態(tài)的保護。按照“建管一體”的要求，堅持先建機制、后建工程，統(tǒng)一謀劃鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和管護，建立健全有利于長期發(fā)揮效益的體制機制。要堅持“以人為本”理念，健全和暢通農(nóng)民意見表達機制，在規(guī)劃設(shè)計過程中注意聽取和吸收村民意見，注重優(yōu)化完善配套設(shè)施，為農(nóng)民提供更加便捷、舒適的生產(chǎn)和生活環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的等值化。

（二）完善村民自治和參與鄉(xiāng)村設(shè)施管護的機制

充分調(diào)動廣大村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護的積極性。要加大宣傳力度，培養(yǎng)村民參與意識，使廣大村民轉(zhuǎn)變對基礎(chǔ)設(shè)施管護的看法，提高村民參與基礎(chǔ)設(shè)施管護的意識。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目的后續(xù)管護規(guī)則，通過征求農(nóng)戶意見，公開規(guī)則制定流程，著力形成一套適合本地、持續(xù)穩(wěn)定并被廣大農(nóng)戶認同的管護制度。應(yīng)結(jié)合各個村莊的經(jīng)濟狀況，建立合理的獎懲機制來激發(fā)村民的參與熱情?；鶎诱D(zhuǎn)變自己的身份，從管理者到服務(wù)者，賦予基層自治組織更多的權(quán)限，落實基層自治組織的責任，幫助基層自治組織構(gòu)建更加高效的運作體系，優(yōu)化村民自治制度設(shè)計，賦予基層組織中的村民更多的權(quán)利，提高村民參與的積極性。重視基層干群關(guān)系的培育和發(fā)展，通過增進干群間的交往互動，構(gòu)建信任、互惠與合作的干群關(guān)系，使之成為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護中的潤滑劑，發(fā)揮其對農(nóng)戶參與意愿的激勵作用。

（三）健全和強化多元主體協(xié)同共治的體制機制

堅持政府主導和市場運作，重視建設(shè)管護主體的多元化。在強化政府責任的同時，充分發(fā)揮市場作用，引入競爭機制，鼓勵社會各類主體參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護。進一步發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)主觀能動性，試點建立行之有效的多元融合發(fā)展機制，充分調(diào)動市場主體投資鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的積極性，推進建設(shè)一批鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護示范區(qū)、示范鎮(zhèn)，促進公共基礎(chǔ)設(shè)施與文化、旅游、產(chǎn)業(yè)深度融合，切實發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟效益。進一步完善鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施治理體系，提升治理水平。如在推進集中居住過程中，應(yīng)深化集中居住社區(qū)規(guī)劃，尊重鄉(xiāng)村習慣，傳統(tǒng)空間需求，合理設(shè)計和配置公共景觀和服務(wù)設(shè)施，積極探索多元化的物業(yè)管理模式，加強宣傳引導，提高村民“花錢買服務(wù)”意識，降低后續(xù)運維管護成本壓力。提升利用數(shù)字化信息化思維和手段開展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護治理的水平，可借鑒推廣金山區(qū)打造“智慧路長”推動農(nóng)村公路長效治理的經(jīng)驗做法，通過數(shù)字化手段賦能，全面提高養(yǎng)護管理效能，提升設(shè)施管護精細化水平。

（四）多措并舉拓寬管護經(jīng)費來源渠道

管護經(jīng)費應(yīng)堅持“政府投入為主、村級投入和收費為輔”，多方籌措。一是用好“政策錢”，按上級要求將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，安排一定比例用于設(shè)施管護，轉(zhuǎn)移支付資金盡可能多向農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護傾斜，新投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施可預(yù)留5%-10%的資金用于后期管護等。二是盤活“自己錢”，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，不斷積累管護資金。三是增加“市場錢”，制定優(yōu)惠政策，鼓勵和引導社會資本以不同方式參與管護，逐步完善農(nóng)村準經(jīng)營性、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施收費制度，規(guī)范有序推廣PPP、BOT等模式，引導支持鼓勵社會各類主體參與建設(shè)與管護，建立完善使用者付費制度，逐步理順鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品、服務(wù)價格形成機制，逐步完善鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建管收費制度，鼓勵具備條件的地區(qū)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同質(zhì)同價。四是確?！坝行уX”，建立資金監(jiān)管制度，對管護資金的落實、使用和管理情況進行監(jiān)管，確保每一分錢都用到該用的地方并發(fā)揮作用。

（五）注重村莊日常管護與專業(yè)管護的銜接配套

對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護要區(qū)分對待，一方面對于那些易于管護、便于管護的日常管護工作事項，在政府村級公益設(shè)施管護上給予適當?shù)馁Y金補助，由村民自治組織有效引導群眾適當投資投勞完成。對管護事項登記造冊、建立臺賬，使用資金按村財鎮(zhèn)管程序報賬，向村民公示財務(wù)支出，管護工作接受政府監(jiān)管和村民監(jiān)督?？山梃b推廣奉賢區(qū)迎龍村成立“迎龍公益服務(wù)社”和“以工代賑”的模式，組織有勞動能力及意愿的本村村民參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境日常管護工作，根據(jù)工作量獲取相應(yīng)報酬，以實現(xiàn)村委減負、社會組織增能、村民群眾受益的目標。另一方面對于那些需要較高專業(yè)技術(shù)、較大處理設(shè)備、復雜處理工藝，一村之力無法完成或者一村管護成本不經(jīng)濟的管護工作，比如村莊污水處理、垃圾轉(zhuǎn)運深度處理等工作，由區(qū)、鎮(zhèn)政府多方籌集各類資金，根據(jù)實際情況進行統(tǒng)一規(guī)劃，制訂實施方案，通過招投標、成立公益性專業(yè)公司或政府購買專業(yè)服務(wù)等多種方式實施，做到村級日常管護和專業(yè)管護相互補充、無縫銜接，形成互為配套的管護體系。

（六）強化鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護的組織領(lǐng)導和督導考核

建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護工作機構(gòu)，市級成立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導小組統(tǒng)籌推進，各涉農(nóng)區(qū)和鎮(zhèn)也都建立工作機構(gòu)。優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施項目、資金管理方式，下放農(nóng)村生活污水、村級河道整治、村莊改造等項目審批權(quán)限，將原來由市各相關(guān)部門分頭分條線下達的資金，統(tǒng)一調(diào)整為由市財政“一口下達”到各涉農(nóng)區(qū)，提高資金審批效率和使用效率。將鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)施管護作為重要內(nèi)容納入到鄉(xiāng)村振興目標管理項目，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護成效列入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核和涉農(nóng)區(qū)領(lǐng)導干部績效考核范圍，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施實現(xiàn)“同部署、同落實、同考核”。