陳玉蘭 三明市森林資源站

引言

提升預算績效管理能力，具有十分重大的意義，不僅可以提高財政資金的使用效率，盤活沉淀資金，整合重復、零星碎片、績效目標無法完成的低效或無效資金，而且是財政在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之意，其根本目的是改進預算支出的管理，優(yōu)化財政資源配置，把錢花在刀刃上，提高財政資金使用效益。

一、預算績效管理制度和組織體系的構建

2015年實施新的《預算法》中明確各級預算中應當遵循“講究績效”的原則。黨的十九大報告中提出“建立全面、規(guī)范、透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年9月1日，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，構筑起新時代具有中國特色的預算績效管理體系的四梁八柱，從組織架構，到健全管理制度；從全方位預算績效管理格局的構建、到全過程預算績效管理鏈條的環(huán)環(huán)相扣；從全覆蓋預算績效管理體系的面面俱到，到強化預算績效管理的約束力；文件中提出了具體要求，是全面實施預算績效管理的統(tǒng)領性文件。

2019年2月福建省委、省政府印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的實施意見》；2020年12月福建省財政廳印發(fā)《福建省省級部門項目支出預算績效目標管理辦法》；2021年6月福建省財政廳印發(fā)《福建省政府投資基金績效評價暫行管理辦法》；2021年11月福建省出臺《福建省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理實施細則》。這些實施意見、管理辦法和實施細則的出臺為福建省預算績效管理能力的提升提供了有力的政策支撐。

2019年6月，SM市人民政府印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的若干措施》（明委辦發(fā)〔2019〕37號），為SM市開展全面預算績效管理工作，提升管理能力提供了政策指引。而后SM市財政局根據(jù)福建省委、省政府印發(fā)的《全面實施預算績效管理的實施意見》等有關文件規(guī)定制定了《SM市市級部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》《SM市市級預算事前績效評估管理暫行辦法》《SM市市級部門預算績效管理結果應用暫行辦法》。SM市LY局迅速響應文件精神，一是制定文件通知，成立加強部門預算績效管理領導小組，確定以局長為組長，各單位分管領導為副組長，各單位、各科室負責人為成員的部門預算績效管理小組，同時明確成員間責任分工。二是印發(fā)《SM市LY局預算績效管理工作辦法》。三是印發(fā)《SM市LY局專項資金績效自評工作的具體流程》，構建了SM市LY局全面預算績效管理的制度和組織架構。

二、部門預算績效管理“三全”體系的構建

閩委發(fā)〔2019〕5號文件中明確了構建預算績效管理體系的時間軸，市縣兩級各到2021年年底和2022年年底基本建成“三全”的預算績效管理體系，推動財政資金聚力增效，增強政府公信力和執(zhí)行力。

（一）構建部門全方位的績效管理格局

《預算法》對預算績效管理體系的全方位構建提出了三個層次的要求，一是政府一層，二是部門和單位一層，三是政策和項目一層。從三個不同層面構建全方位預算績效管理體系。SM市LY局根據(jù)文件要求，建立績效自評機制，下發(fā)《SM市LY局專項資金績效自評工作的具體流程》，從組成績效自評工作小組到制定績效評價指標體系，從收集有關數(shù)據(jù)及資料到分析有關數(shù)據(jù)及資料，從填報績效自評系統(tǒng)到撰寫績效自評報告，規(guī)范了績效自評工作的具體流程。針對重大決策和重大事項上采用領導集體決策和專家咨詢政策，并聘請第三方機構為重大項目進行可行性研究，出具可行性研究報告，從項目可能帶來的生態(tài)效益、社會效益和經濟效益出發(fā)，從而更全面有效地衡量政策和項目的可行性。

（二）構建部門全過程的預算績效管理秩序

第一，將績效端口前移，在項目立項環(huán)節(jié)開展績效評估，在申請時設立績效目標。績效管理圍繞績效目標開展，績效目標同時也是績效評估、績效監(jiān)控和結果應用的基礎和依據(jù)。SM市LY局在預算編制環(huán)節(jié)強化績效目標設立，將績效目標作為預算安排的前提條件，在申請專項資金前，要求資金使用單位或科室組織開展績效評估，編制績效目標，將績效管理端口前移。SM市LY局從立項的文件依據(jù)如是否經發(fā)改委和經建科審核，是否經市人大會審批，資金投入所產生的生態(tài)效益、社會效益和經濟效益是否超過投入成本、績效目標是否可及、實施方案是否具有可操作性、資金來源的保障程度等方面進行事前績效評估，計財科負責報財政審批項目入庫前的審核工作，推動預算和績效目標同步編制、對未編制績效目標或績效目標編制不合理、績效目標效果差的項目予以取消或調整優(yōu)化。從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。

第二，持續(xù)完善具有行業(yè)特色的績效指標體系。財政項目具有行業(yè)多元、地區(qū)多元的特征，建立分行業(yè)績效指標體系，有利于解決部分項目績效指標盲目套用模板、“一刀切”等問題，自2020年以來，9省區(qū)已發(fā)布20個分行業(yè)指標體系文件，覆蓋5個一級行業(yè)、16個二級行業(yè)，有利于做深做實績效管理，形成良好示范效應。SM市LY局依據(jù)本部門工作重點按照“可量化、可審核、可監(jiān)控、可評價、可操作”思路原則，設計了符合SM市LY局重點工作的指標體系，績效目標設置中具有完整性、相關性、可測量性、合理性，并選取“全市造林綠化面積”“森林覆蓋率”“林業(yè)產業(yè)總產值”為核心指標。階段性目標設有5個指標，分別為“全市造林綠化面積”“扶持市級森林康養(yǎng)基地家數(shù)”“林業(yè)科研立項個數(shù)”“林博會參展客商人數(shù)”“林博會參展商品品種數(shù)”。項目產出類設置了24個指標，如“全市造林綠化面積”“林業(yè)科研立項個數(shù)”“造林成活率”“森林防火建設及林業(yè)有害生物防控”“森林資源保護管理建設”“森林資源培育和林木種苗工程”“野生動植物保護”“林改工作管理”等。效益類設置了6個指標，分別為“林博會現(xiàn)場交易額”“林業(yè)產業(yè)總產值”“森林覆蓋率”“林業(yè)有害生物成災率”“林地保有量”“目標群體滿意度”。

第三，在部門預算績效管理過程實行“雙監(jiān)控”。雙監(jiān)控是指在預算執(zhí)行過程中對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度進行全過程跟蹤。按月、季度，半年度、年度日常運行情況進行跟蹤，及時掌握項目階段性目標的實現(xiàn)程度，在預算執(zhí)行中及時發(fā)現(xiàn)問題，并及時進行糾偏整改。據(jù)不完全統(tǒng)計，SM市財政局2020年將2929個績效目標指標納入績效運行監(jiān)控，重點對上半年383個績效目標指標實現(xiàn)比較緩慢或偏離比較大的指標提出糾偏整改。SM市LY局2021年對財政下達的20個部門業(yè)務項目進行監(jiān)控，及時對數(shù)據(jù)進行分析，對執(zhí)行進度緩慢的項目向各資金使用單位通報，對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效目標偏離等問題，督促各單位及時進行糾偏整改。

第四，在績效評價完成后，注重結果應用。SM市LY局開展績效自評，將評價結果與年度部門預算安排有效銜接，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。2020年SM市委、市政府將績效評價結果運用作為財政增收節(jié)支管理的27條措施之一，對績效優(yōu)良的項目，給予優(yōu)先保障；對績效一般的項目，按上年度預算的95%安排；對無效、低效的項目，根據(jù)不同情況，給予削減50%直至取消。SM市LY局根據(jù)市委、市政府精神，在開展2021年項目績效自評和部門整體績效評價的基礎上對預算執(zhí)行進度慢的給予削減，對評價低的給予取消，因疫情原因，林博會暫停舉辦，在2022年的部門預算安排中減少180萬元，其他因執(zhí)行進度緩慢或項目執(zhí)行完畢合計削減項目資金305.83萬元。

（三）構建涵蓋所有財政資金的預算績效管理體系

SM市LY局在構建涵蓋所有財政資金的部門預算績效管理體系的主要做法為，從預算的事前績效評估，到事中的項目入庫，預算編制和績效監(jiān)控，到事后的績效評價，特色指標的構建，再到評價結果的應用，覆蓋了所有的財政資金，包含國家財政轉移支付、省級專項、市本級一般公共預算，還包括政府采購、政府購買服務和政府債務項目，政府和社會資本合作等內容。而且極為重視從國家開發(fā)銀行福建省分行貸款用于SM市城市綠道建設的政府債事務，每年5月20日前和10月20日前按還款計劃提前申請并同步報送市級財政支出項目績效目標表。及時通過全口徑債務監(jiān)測平臺報送相關數(shù)據(jù)。

三、部門預算績效管理體系構建過程的難點

（一）缺少能融合不同管理需求的管理信息系統(tǒng)

為配合財政部門的監(jiān)管，目前市級部門預算在項目入庫、績效目標申報、指標下達、國庫支付等模塊統(tǒng)一在預算管理一體化系統(tǒng)平臺，而會計做賬系統(tǒng)、績效自評和整體績效評價在財政綜合信息平臺上，績效自評和整體績效評價無法從記賬模塊中自動取數(shù)，也無法從國庫集中支付系統(tǒng)中自動取數(shù)。這就造成了績效管理模塊與會計核算模塊、國庫集中支付系統(tǒng)之間無法銜接，造成了數(shù)據(jù)之間的脫節(jié)。全面預算管理體系是全方位、全過程、全覆蓋的整體框架，預算績效管理的各個環(huán)節(jié)各有側重，這就需要同時維護財政綜合信息平臺和預算一體化兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)的及時性和準確性，以免影響各自的績效評價結果，極大地增加了單位績效管理人員的工作量。

（二）第三方評價機構引入不足

SM市自2019年起啟動構建地市級財政全面預算績效管理體，SM市LY局同步啟動構建部門預算績效管理體系，由于部分項目專業(yè)性強，進行事前評估和事后評價需要相關的專業(yè)技術人員，這就需要第三方具有相應資質的評價機構介入，目前市面上具有資質又具有行業(yè)相關性的第三方機構數(shù)量明顯不足。在2020年的績效自評和整體績效評價中委托福建財通進行了相關工作，福建財通是一家為財政和企事業(yè)單位會計軟件維護的綜合性服務企業(yè)，影響了發(fā)揮第三方機構的在績效評價活動中的權威性。

（三）對下?lián)芸h級的專項資金跟蹤檢查不到位

目前SM市LY局對下?lián)芸h級的專項資金使用情況只根據(jù)各縣上報的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，由于力量不足，對下?lián)芸h級的專項資金采取隨機抽查的方式進行監(jiān)督，未能對下?lián)艿目h級專項資金進行全覆蓋監(jiān)督，也就無法清晰分析下?lián)芸h級的專項資金在預算年度內的使用情況及支出后的產出效益。

四、關于完善優(yōu)化部門預算績效管理體系的建議

（一）加快整合預算管理一體化系統(tǒng)

按照財政部通知各級財政和預算部門單位統(tǒng)一在預算管理一體化系統(tǒng)中做賬，按財政部規(guī)劃預算管理一體化系統(tǒng)將是一個集績效目標申報、項目入庫，預算編報，指標下達，國庫集中支付，部門單位做賬，績效監(jiān)控，績效評價于一體的綜合性系統(tǒng)，具有國庫支付后自動生成記賬憑證，自動選取數(shù)據(jù)進行績效監(jiān)控，這就有效保證了績效管理的連續(xù)性和科學性。依托財政預算管理一體化系統(tǒng)搭建的績效管理模塊，將做到績效結果可記錄、財政風險可把控、績效數(shù)據(jù)可分析等，將實現(xiàn)績效管理與財政動態(tài)管理相銜接，打通部門預算資金全生命周期管理的“最后一公里”。

（二）積極培育第三方評價機構

積極培育第三方評價機構。近日福建省成立了由各領域專家、教授等來自全省財經領域的10名專業(yè)人才成立首批專家?guī)?。SM市LY局抽取本部門各領域專家如林業(yè)高級工程師、一級建造師、高級經濟師、高級會計師成立專家?guī)?，對績效目標開展聯(lián)合會審；建立專家咨詢機制，有效地提高績效評價的權威性。

（三）建立部門預算績效管理與部門二級績效考評相結合機制

以《SM市財政局關于2020年度財政資金管理指標考評有關事項的通知》為契機，將各科室和單位的預算績效管理工作納入科室二級績效考評，重點考評時效和質量。時效包括及時填報績效目標，及時進行績效自評。質量包含按要求填報，審查填報的相關性和可測量性，如未及時或填報質量差，將相應扣減科室二級績效得分。如單位和科室按時按要求完成，適當獎勵二級績效得分，從而提高各單位和科室的重視程度和積極性。

（四）加強市縣聯(lián)動，提升績效管理整體水平

進一步加強對撥付縣級或國有林場的專項資金進行監(jiān)督檢查，對績效監(jiān)督“一竿子插到底”，對項目資金的全面績效管理進行業(yè)務指導，督促縣級LY系統(tǒng)或國有林場對照財政和部門預算績效管理體系構建的具體要求，把握關鍵工作時間點，對業(yè)務經辦進行定期培訓以提高其績效工作能力，進而提升整體績效管理水平。

結語

SM市LY局通過構建部門預算績效管理的組織架構，下發(fā)規(guī)范文件形成制度規(guī)定，構建了“三全”的部門預算績效管理體系，在構建過程中注重結合LY部門重點工作完善了具有部門特色的關鍵性評價指標。通過分析部門預算績效體系在構建過程中的難點和不足，提出一些可行性的建議，進而對部門預算績效體系進行了優(yōu)化。