俞捷妮

（國(guó)網(wǎng)浙江省電力有限公司電力科學(xué)研究院，浙江 杭州 310014）

內(nèi)部控制對(duì)于當(dāng)前國(guó)有企業(yè)提升管理質(zhì)量和效率發(fā)揮著重要的作用，但在實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)的過程中，諸多問題也困擾著企業(yè)，不僅影響了國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理能力的提升，也容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。為了進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制，有效管控風(fēng)險(xiǎn)，本文分析了國(guó)企內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的問題，并探討了相應(yīng)的解決措施。

一、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系概述

（一）國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)背景

2008年5月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)文），以此為標(biāo)志，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)入了新階段。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第三條將內(nèi)部控制定義為“由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程”。同時(shí)指出，內(nèi)部控制的目標(biāo)是“合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。

（二）內(nèi)部控制體系建設(shè)對(duì)于國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要性

1.降低國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)有企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)過程中往往會(huì)面對(duì)不同類型的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。不健全、不完善的內(nèi)部控制管理體系可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的人力、物力和財(cái)力等資源綜合使用管理效率降低，造成人員松散、物資虛報(bào)、財(cái)務(wù)賬實(shí)不符等各種不良經(jīng)營(yíng)結(jié)果，為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展帶來較大的隱患，進(jìn)而影響國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益的增長(zhǎng)。相反，建立一套完善的內(nèi)部控制管理體系則能夠充分結(jié)合國(guó)有企業(yè)自身的特點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)管理特點(diǎn)和具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)流程，準(zhǔn)確分析經(jīng)營(yíng)過程中的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)來源，從而針對(duì)性地采取各種措施有效控制與降低風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地降低國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

2.確保國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的安全和完整

保護(hù)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的安全和完整是國(guó)有企業(yè)最基礎(chǔ)的工作要求之一。在具體的經(jīng)營(yíng)工作開展前，國(guó)有企業(yè)通常會(huì)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，在企業(yè)層面制定與發(fā)展戰(zhàn)略相符合的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。經(jīng)營(yíng)發(fā)展預(yù)期計(jì)劃在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)過程中主要發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，對(duì)具體業(yè)務(wù)的實(shí)施具有一定的導(dǎo)向性和規(guī)范性。

受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化經(jīng)濟(jì)全球化等因素的影響，國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃可能會(huì)出現(xiàn)不匹配等現(xiàn)象。為了完成經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，有些人員在具體流程操作上未完全遵循國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制要求，經(jīng)營(yíng)發(fā)展計(jì)劃的作用也不能夠充分發(fā)揮，造成國(guó)有企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)的安全性與完整性受到威脅。因此，國(guó)有企業(yè)需要不斷完善內(nèi)部控制體系，以監(jiān)督國(guó)有企業(yè)內(nèi)部資源的使用情況。建設(shè)內(nèi)部控制管理體系，還可以幫助國(guó)有企業(yè)規(guī)范、約束內(nèi)部人員的行為，推動(dòng)日常財(cái)務(wù)管理的精益化與精細(xì)化，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)督、控制、管理，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

二、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制體系信息化水平較低

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》發(fā)布后，大部分國(guó)有企業(yè)均制定了《內(nèi)部控制手冊(cè)》，明確并發(fā)布了與經(jīng)營(yíng)流程相關(guān)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，內(nèi)部控制管理體系框架搭建完成。但是，多數(shù)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制體系均停留在管理制度層級(jí)，并沒有將內(nèi)部控制體系與其日常管理使用的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來，辦公與內(nèi)部管理效率較低。

2012年以后，有關(guān)部門逐漸把國(guó)有企業(yè)內(nèi)部信息化水平等列入大型國(guó)有企業(yè)公司全年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核年度績(jī)效評(píng)價(jià)體系?；谠擁?xiàng)考核要求，協(xié)同辦公自動(dòng)化（OA）線上簽發(fā)審批辦理系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生，成為國(guó)有企業(yè)通過系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部工作風(fēng)險(xiǎn)管理控制，提高了企業(yè)內(nèi)部管理工作效率的手段。但是，國(guó)有企業(yè)OA系統(tǒng)的普及率卻相對(duì)較低，已推行該系統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)也沒有完成所有信息系統(tǒng)的全集成，部分業(yè)務(wù)仍實(shí)行紙質(zhì)手工簽批或是獨(dú)立系統(tǒng)審核。甚至有些國(guó)有企業(yè)并沒有建立自身的辦公信息管理系統(tǒng)，內(nèi)部管理工作采用傳統(tǒng)管理模式，仍基于人工開展財(cái)務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，無法做到信息化下的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理。

（二）內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)不合理

在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，參與制定內(nèi)部控制體系的人員在設(shè)計(jì)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)控制流程體系時(shí)，基本參照國(guó)有企業(yè)現(xiàn)行的內(nèi)部管理工作制度流程與交易規(guī)則。從目前情況來看，國(guó)有企業(yè)在建立部分內(nèi)部控制流程時(shí)，對(duì)原本存在的內(nèi)部管理制度中的不良情況仍然進(jìn)行了間接保留而非直接剔除，導(dǎo)致具體內(nèi)部控制在實(shí)施時(shí)，仍然沿用了傳統(tǒng)人工控制的管理流程，這對(duì)逐步提高內(nèi)部管理控制制度管理水平、優(yōu)化內(nèi)部制度控制管理流程發(fā)揮不了積極充分的作用。同時(shí)，由于設(shè)計(jì)時(shí)所依據(jù)的內(nèi)部管理制度本身存在不合理情況且沒有及時(shí)糾正，內(nèi)控流程的執(zhí)行與管理過程中收效甚微，內(nèi)部控制體系的科學(xué)設(shè)計(jì)性和有效性仍然存在提升空間。

（三）缺乏科學(xué)、先進(jìn)的內(nèi)部控制理念

內(nèi)部控制體系貫穿于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的全過程，涉及國(guó)有企業(yè)的所有員工，需要全員參與、全員執(zhí)行、全員監(jiān)督。而目前不同國(guó)有企業(yè)、不同崗位的員工對(duì)內(nèi)部控制體系的理解能力和認(rèn)識(shí)能力水平參差不齊，距離內(nèi)部控制的總體目標(biāo)要求仍存在較巨大差異。

管理層對(duì)于內(nèi)部控制體系的理解，對(duì)內(nèi)部控制體系的科學(xué)建設(shè)和有效實(shí)施具有引領(lǐng)性的作用。管理層只有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，注重內(nèi)部控制體系建設(shè)并帶頭執(zhí)行科學(xué)規(guī)劃后的內(nèi)控流程，才能產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。若管理層內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，未能正確認(rèn)識(shí)到建設(shè)和維護(hù)完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制經(jīng)營(yíng)管理體系的重要性和應(yīng)用價(jià)值，僅僅強(qiáng)調(diào)問題的靈活性而不是按內(nèi)控制度執(zhí)行，則內(nèi)部控制體系極易流于形式，形成管理凌駕于內(nèi)部控制之上的不良局面。目前，我國(guó)許多基層國(guó)有企業(yè)的管理層仍普遍尚未形成內(nèi)部控制的理念，片面地認(rèn)為內(nèi)部控制體系限制了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的正常拓展，增加了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部復(fù)核的費(fèi)用與時(shí)間成本，延長(zhǎng)了國(guó)有企業(yè)審批業(yè)務(wù)的管理程序，加劇了國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部資源消耗，妨礙了國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)，這對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設(shè)有著顯著的負(fù)面效果。

三、國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的環(huán)境建設(shè)

國(guó)有企業(yè)建立與實(shí)施有效的內(nèi)部控制離不開內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)。可以說，內(nèi)部控制的環(huán)境是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)之一。加強(qiáng)內(nèi)部控制的環(huán)境建設(shè)可以從以下幾方面開展。

第一，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部控制體系的責(zé)任感。提高國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于內(nèi)部控制體系的認(rèn)識(shí)，切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)層在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的核心作用與模范帶頭作用，引領(lǐng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制工作的開展，讓國(guó)有企業(yè)上下形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

第二，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，提升員工的認(rèn)識(shí)。內(nèi)部控制體系的管理部門可以組織內(nèi)部控制的宣貫，通過印發(fā)《內(nèi)部控制體系》宣傳冊(cè)等材料，從基礎(chǔ)理論出發(fā)，通過實(shí)際的案例展現(xiàn)內(nèi)部控制體系的重要性。同時(shí)，人力資源管理部門可根據(jù)新入職員工、資深專業(yè)技術(shù)員工、領(lǐng)導(dǎo)層等分類有針對(duì)性地制定培訓(xùn)計(jì)劃，開展培訓(xùn)工作，讓國(guó)有企業(yè)上下充分深入了解內(nèi)部控制體系的管理流程，建立匯報(bào)與工作機(jī)制，全員融入內(nèi)部控制體系的制度建設(shè)，切實(shí)形成關(guān)注內(nèi)部控制的工作氛圍。

第三，建立健全內(nèi)部控制績(jī)效考評(píng)體系與科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)。國(guó)有企業(yè)在內(nèi)部控制體系建設(shè)初期，可以針對(duì)性地建立有關(guān)的考核機(jī)制，根據(jù)各崗位員工及中高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制流程的參與程度開展考評(píng)，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)員工的工作積極性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)全層級(jí)人員共同努力，將內(nèi)部控制體系的成果落到實(shí)處，保持國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定增長(zhǎng)。

第四，建立與國(guó)有企業(yè)管理結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制組織體系。國(guó)有企業(yè)結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略需要，建立了一個(gè)符合國(guó)有企業(yè)實(shí)際的公司法人組織治理體系結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建內(nèi)部控制組織體系時(shí)，還需要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展趨勢(shì)變化，開展企業(yè)的內(nèi)部管理體系結(jié)構(gòu)與職能調(diào)整，不斷完善員工管理機(jī)制，及時(shí)獲知員工對(duì)于內(nèi)部控制體系運(yùn)行情況的反饋意見，并根據(jù)意見對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)一步修改和完善。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的管理機(jī)制建設(shè)

國(guó)有企業(yè)應(yīng)結(jié)合企業(yè)情況建設(shè)內(nèi)部控制體系的管理機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)、審計(jì)審查委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層及內(nèi)部各主要職能部門的職能和作用，使其參與并直接承擔(dān)內(nèi)部相應(yīng)管理職責(zé)，對(duì)國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)整體實(shí)現(xiàn)情況有重大變動(dòng)影響、與內(nèi)部經(jīng)營(yíng)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制直接息息相關(guān)的管理層風(fēng)險(xiǎn)控制到位。同時(shí)，合理設(shè)計(jì)內(nèi)部控制措施，保證日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有序、管理合法合規(guī)，財(cái)務(wù)報(bào)告與其他經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告信息真實(shí)完整，切實(shí)提高國(guó)有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)工作效率和管理服務(wù)效果。

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的管理機(jī)制建設(shè)離不開財(cái)務(wù)管理的數(shù)據(jù)支持。在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)全企業(yè)一套信息集成系統(tǒng)的情況下，內(nèi)部控制體系機(jī)制應(yīng)充分利用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，健全財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，根據(jù)上期與同期經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)的基本情況，并結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況分析，推行全面預(yù)算管理，從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)入手，對(duì)企業(yè)開展精細(xì)化管理，為國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供數(shù)據(jù)支持。

突發(fā)事件對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理具有不可預(yù)知的影響。在內(nèi)部控制體系中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警管理十分重要且不可或缺。通過對(duì)內(nèi)外部經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與分析，找出國(guó)有企業(yè)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中可能存在的各類內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)影響因素，并研判這些風(fēng)險(xiǎn)因素可能導(dǎo)致的不良后果，據(jù)此需要結(jié)合實(shí)際情況制定一套科學(xué)、可靠的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警管理機(jī)制；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的歸類、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的組織架構(gòu)與應(yīng)急處置等方面做明確的規(guī)定，規(guī)范事件處理流程與措施，降低風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)國(guó)有企業(yè)的造成的影響和損失，保障各項(xiàng)內(nèi)部控制體系的措施得到落實(shí)，減少內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)影響因素，保障國(guó)有企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全、有序進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制管理體系在科學(xué)、完善的構(gòu)建后，需要加強(qiáng)制度的執(zhí)行，對(duì)國(guó)有企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和重要事項(xiàng)實(shí)施有效的內(nèi)部監(jiān)督，讓內(nèi)部控制體系落到實(shí)處。對(duì)于重大事項(xiàng)開展事前、事中和事后的全流程內(nèi)部控制，在前期論證時(shí)充分考慮各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，定性與定量開展風(fēng)險(xiǎn)損失分析，并根據(jù)市場(chǎng)調(diào)研結(jié)果確定活動(dòng)目標(biāo)并擬定工作方案，結(jié)合年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃預(yù)估事項(xiàng)成本與收益，開展有關(guān)可行性研究并論證。在事項(xiàng)執(zhí)行時(shí)跟蹤實(shí)施情況并動(dòng)態(tài)分析結(jié)果，對(duì)于重大變動(dòng)及時(shí)與各有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)。在事項(xiàng)執(zhí)行完成后可采取必要的調(diào)查與回溯程序，確保內(nèi)部控制體系與管理制度執(zhí)行到位。

除了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制之外，外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制體系也具有重要的作用。常見的內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督有國(guó)資委、稅務(wù)機(jī)關(guān)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等。作為國(guó)有企業(yè)的出資與管理機(jī)構(gòu)，國(guó)資委高度重視內(nèi)部控制體系的建設(shè)與實(shí)施工作，于2012年5月發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)評(píng)價(jià)〔2012〕68號(hào)），要求中央企業(yè)高度重視內(nèi)部控制工作，定期報(bào)送內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，采取有力措施保障內(nèi)部控制體系，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平提升。稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行稅務(wù)核查時(shí)也同步驗(yàn)證內(nèi)部控制的有效性，從而確定稅務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)可用。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)還可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)管理層建立健全內(nèi)部控制體系并努力實(shí)現(xiàn)其有效執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出建議，保證國(guó)有企業(yè)出具的財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)對(duì)于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，為了保證國(guó)有企業(yè)管理水平的穩(wěn)步提升，國(guó)有企業(yè)需要高度重視內(nèi)部控制體系的建設(shè)，逐漸完善內(nèi)部控制體系，深入分析內(nèi)控管理中存在的問題，查找原因并采取有效措施，有效發(fā)揮內(nèi)部控制體系的重要作用，為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供助力，全面提高國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。