梁博，明天，陳匯

（1.浙江省人民檢察院，浙江 杭州 310012；2.杭州鐵路運輸檢察院，浙江 杭州 310020）

未成年人健康成長事關國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民福祉。加強未成年人保護、預防和遏制未成年人犯罪始終是國家治理的重點、社會關注的焦點?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》的修訂從國家層面對未成年人保護綜合治理工作提出了更高的要求，進一步明確了相關職能部門的職責范圍。同時，浙江省自全面開展數(shù)字化改革以來，不斷致力于推出智慧治理類應用，加快形成及時感知、主動服務、高效運行的智慧化現(xiàn)代化治理形態(tài)，為以未成年人違法犯罪預防和合法權益保護為主要功能的數(shù)字治理數(shù)字化平臺（以下簡稱“未成年人數(shù)字治理平臺”）的建設提供了新的契機。本文以未成年人數(shù)字治理平臺為例，闡述“數(shù)字共治”理念的內(nèi)涵、基礎要素及應用，意在為未成年人數(shù)字治理平臺搭建乃至區(qū)域數(shù)字治理的進一步完善提供新的視角。

一、未成年人數(shù)字治理平臺發(fā)展的現(xiàn)實契機

（一）未成年人保護綜合治理工作特性為其提供了發(fā)展空間

新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第九條明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導有關部門在各自職責范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。立法已初步構建中國特色的“家庭、學校、社會、網(wǎng)絡、政府、司法”未成年人保護體系和保護機制［1］。涉未成年人（以下簡稱“涉未”）治理的時間和精力大量花在案外，是橫跨多環(huán)節(jié)、多部門、多領域的工作，其線索來源廣、數(shù)據(jù)量大、溝通成本高，尤其需要數(shù)字化支持，以智慧治理推動工作進一步發(fā)展。

（二）現(xiàn)代社會治理格局賦予了其新的價值內(nèi)涵

黨的十九大報告中“打造共建共治共享的社會治理格局”的部署，要求我們在推進社會治理現(xiàn)代化的過程中“不斷提高治理能力，豐富治理手段”，更加重視智治的支撐作用，亟須以數(shù)字化改革推動治理方式發(fā)生基礎性、全局性、根本性的改變。未成年人成長極易受家庭、學校和社會環(huán)境影響，也就是說，未成年人保護綜合治理工作要突出全領域、全過程的持續(xù)互動，推動未成年人保護綜合治理體系和治理能力的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。如何利用智能化平臺進行風險預防、輔助司法及行政決策，促進所涉部門和組織各司其職、提供更加精細的未成年人保護綜合服務，是我們需要面對的重大課題。

（三）數(shù)字化改革成果為其提供了資源支持

浙江省作為數(shù)字經(jīng)濟先發(fā)省份和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)高地，在全國率先部署數(shù)字化改革以來，數(shù)字治理的理念、思路、方法逐漸深入人心，社會治理的體制機制、組織架構、方式流程等都得到了全方位重塑，數(shù)字化改革被提到了“新發(fā)展階段全面深化改革的總抓手”的高度［2］。在未成年人數(shù)字治理和犯罪預防方面，杭州、紹興、金華、溫州等地都開展了數(shù)字化平臺建設，積累了數(shù)字賦能未成年人犯罪防治的經(jīng)驗，為進一步轉(zhuǎn)型升級提供寶貴借鑒。

二、未成年人數(shù)字治理平臺的應用檢視

（一）整體情況介紹

浙江省作為國內(nèi)較早探索司法工作與數(shù)字技術深度融合的地區(qū)，對未成年人數(shù)字治理平臺的開發(fā)及應用一直走在全國前列，省內(nèi)多地也在數(shù)字化平臺運行實踐中積累了諸多經(jīng)驗。本課題組收集了浙江省各地的宣傳材料、展示材料、設計方案，并對其中部分平臺運營單位及相關單位進行訪談，通過梳理、總結、歸納形成省內(nèi)10個主要的未成年人數(shù)字治理平臺概況。各地研發(fā)的平臺及相關情況可參見下頁表1。

表1 浙江省未成年人數(shù)字治理平臺統(tǒng)計表

（二）既有平臺的主要特點

綜合分析發(fā)現(xiàn)，各數(shù)字化平臺主要呈現(xiàn)以下三個特點：

1.平臺的設計應用基本由檢察機關牽頭或主導

浙江省各級檢察機關未檢部門高度重視未成年人犯罪預防和權益保護工作，以數(shù)字化改革為驅(qū)動，以一體化監(jiān)督為路徑，以社會化治理為支撐，積極與當?shù)攸h委、行政機關及社會組織溝通協(xié)作，力求同向發(fā)力進行未成年人司法保護。同時，浙江檢察機關在浙江省“一件事”多跨場景改革中不斷找尋未成年人保護監(jiān)督的精準切口和明確定位，在涉未犯罪治理中努力彰顯檢察擔當。

2.平臺功能基本覆蓋涉未犯罪治理全流程

涉未犯罪治理工作包括線索發(fā)現(xiàn)、早期干預、協(xié)調(diào)處置、解決問題、回歸社區(qū)五個環(huán)節(jié)，雖然前述部分平臺現(xiàn)有功能較為單一，僅涉及某幾項環(huán)節(jié)，但總體功能經(jīng)疊加后可覆蓋上述五個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)涉未犯罪治理工作線上線下相融合的可實現(xiàn)性。同時，現(xiàn)有平臺普遍實現(xiàn)了一定程度的線上多部門協(xié)作，具體體現(xiàn)為：針對從社會面征集或公安安防系統(tǒng)自動監(jiān)測獲取的線索，進行分級處遇后，直接通過線上移送給相關部門或社會組織以開展線下處置工作，通過平臺可全流程追蹤和倒查案件的處置進度和結果。

3.平臺注重將事前干預和事后幫教相結合

各平臺基本將行為干預和個性幫教相結合，通過實時定位未成年人所處位置、遠程監(jiān)測相關不良場所，從源頭上降低涉未犯罪發(fā)生概率。針對涉罪未成年人開展線上線下相結合的幫教活動，通過提供心理咨詢和心理評估服務、開設個性化幫教課程及設置考核激勵機制，感化、教育涉罪未成年人遠離犯罪，糾正偏差行為，為其重新回歸家庭和校園提供助力。

（三）問題檢視

1.資源整合較為有限

數(shù)字治理的有效開展有賴于數(shù)據(jù)資源和治理資源的雙重整合，前者是治理的前提和基礎，后者則是治理的手段和動力。從整體看，浙江省未成年人治理數(shù)字化平臺建設尚未完全打破部門壁壘，整合的范圍、程度與水平有待進一步提高。數(shù)據(jù)資源整合方面，10個平臺中有2個平臺基本沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合、僅提供單向數(shù)據(jù)資源的支持，有6個平臺限于線索信息、入住信息、幫教課程等小范圍整合，而剩余的2個平臺雖然在設計上涵括未成年人治理相關數(shù)據(jù)資源的大范圍整合，但經(jīng)筆者與當?shù)卣C關交流發(fā)現(xiàn)，可能至少“公安的相關業(yè)務數(shù)據(jù)尚未整合”。整合數(shù)據(jù)資源主要來源于檢察機關，其他愿意貢獻數(shù)據(jù)的部門有限，即使愿意貢獻數(shù)據(jù)，但實際提供的數(shù)據(jù)范圍和體量也很有限。治理資源整合方面，參與協(xié)同治理的部門也較為有限，有3個平臺甚至未實現(xiàn)部門間協(xié)同治理（僅提供信息查詢或僅流轉(zhuǎn)線索），剩余平臺則與數(shù)量較少的政法單位或未保單位協(xié)同治理，這從根本上限制了治理資源的整合。實現(xiàn)了一定范圍治理資源整合的7個平臺中，1個平臺僅為共同定制、上傳課程，與本文討論的協(xié)同治理差距較大，剩余6個基本以個案線索移送查辦、個案分工幫教矯治等方式實現(xiàn)條線間協(xié)同，在此過程中，平臺實際扮演了信息分流角色，并未實現(xiàn)各條線部分事權向平臺運營主體的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)治理格局基本未被突破。究其原因，一方面是不少地區(qū)未形成未成年人治理的一體局面，各部門對于未成年人犯罪預防和權益保護須條線間資源整合、形成合力未達成共識，另一方面是檢察機關的組織協(xié)同能力有限，無法有效動員各部門參與協(xié)作、整合資源、重塑工作流程，也缺乏一個有效的協(xié)同權威進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得其他部門協(xié)同意愿不足。

2.配套機制不夠完備

平臺作為復雜的自組織系統(tǒng)①從系統(tǒng)論來說，“自組織”是指一個系統(tǒng)在內(nèi)在機制的驅(qū)動下，自行從簡單向復雜、從粗糙向細致方向發(fā)展，不斷地提高自身的復雜度和精細度的過程。，需要一整套明晰、可行、完備的運行機制，以保障平臺在制度軌道下常態(tài)化運行。但目前來看，盡管浙江省未成年人治理平臺都不同程度進行了配套機制設計，但普遍比較粗糙，亦不完整。10個平臺中有6個平臺涉及部門間復雜的業(yè)務協(xié)同，但其機制設計基本是傳統(tǒng)工作配合模式的線上翻版，主要起到信息流轉(zhuǎn)作用，除此之外的協(xié)同機制僅作原則性規(guī)定，未予明確。以“教育矯治服務”為例，作為罪錯未成年人治理的重要工作，應由不同職能部門密切協(xié)同，其成效作為附條件不起訴、緩刑考察的重要參考因素，亦需考察機關會同各部門綜合評價。但現(xiàn)具備該業(yè)務的5個平臺對這些工作流程的架設較為簡單，沒有體現(xiàn)不同部門在工作中如何聯(lián)動，對牽頭及配合部門各自權責的規(guī)定也不細致，同時沒有明確是否由某一部門負主責綜合施策抑或各自為戰(zhàn)。主體的業(yè)務機制外，所有平臺均鮮有激勵機制和督考機制，而這些機制對于長效治理不可或缺。就前者而言，且不論體制內(nèi)各部門改變原有工作模式、適應他部門設計的平臺所需要的績效激勵，單就體制外社會主體提供線索、參與幫教等也需要切實的激勵而不止于道德驅(qū)動；就后者而言，大部分平臺未給檢察機關開展法律監(jiān)督、政法委實施督導考核設置專門權限和功能模塊，也未對平臺上業(yè)務操作全程留痕存檔以服務上述工作。溯本求源，業(yè)務機制的完善需要部門間達成更緊密的協(xié)同共識和協(xié)同關系，而這兩者的闕然也暴露出當前平臺設計者缺乏宏觀治理者的站位，對于激勵機制、督考機制在公共管理中的重要作用認識不足，這也可能是受限于其職能部門的定位。

3.內(nèi)外協(xié)同不夠有力

做好未成年人犯罪治理和保護工作，需要協(xié)調(diào)體制內(nèi)外，充分挖掘地方特色和潛力，形成協(xié)同保護合力。上文的10個平臺均由體制內(nèi)單位研發(fā)以開展未成年人犯罪治理工作，其中3個平臺得到了未成年人保護相關社會組織的工作支持，但除未成年人保護組織外，并無其他體制外單位、組織或企業(yè)參與協(xié)同治理工作。有5個平臺的案件線索來源高度依賴社會面人員主動填報，但其中3個缺乏有效激勵保障或制度支撐（如基于強制報告制度）。同時，每個地區(qū)都有其獨特的社情、民情，存在豐富的治理需求。傳統(tǒng)上，各地獲取這些需求的渠道和方式主要為體制內(nèi)外單位的定期交流，通過將可行的意見付諸實踐、融于平臺應用設計中，可極大提升平臺的使用率和針對性。但現(xiàn)有大部分平臺在設計理念上缺乏內(nèi)外協(xié)同意識，各體制內(nèi)單位與未成年人保護組織之外的社會組織和相關企業(yè)的溝通協(xié)作也較為有限，連通體制內(nèi)外的信息交流協(xié)作機制尚未完全建立。

4.信息手段尚缺智慧

通過數(shù)智賦能減少人工成本、加快問題處置速度、實現(xiàn)線上全流程運轉(zhuǎn)是構建未成年人犯罪治理數(shù)字化平臺的應有之義，但現(xiàn)有平臺離理想藍圖尚有一定差距，具體體現(xiàn)在任務分流方式較為原始、分級處遇算法及數(shù)據(jù)分析模型尚顯簡陋兩方面。針對征集或監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題線索，由于各單位業(yè)務系統(tǒng)并未實際接入，現(xiàn)有平臺無法將線索或任務自動分流進入處置部門的業(yè)務系統(tǒng)，仍需工作人員手動操作完成線索或任務的流轉(zhuǎn)，即任務分流還需專門人員完成。這種依賴于人工、“慢半拍”的分流手段，難以保障協(xié)作處置機制的高效流轉(zhuǎn)，且平臺對線索的實際處置進度和案件辦理效果也缺乏跟蹤和監(jiān)控。此外，現(xiàn)有平臺的分級處遇算法和數(shù)據(jù)分析模型尚不智能，大部分還處于初級階段，僅可對預置算法所涉及的問題線索進行識別分流，根據(jù)數(shù)據(jù)分析模型所囊括的各類情況進行分級處遇，一旦獲取的問題線索及未成年人罪錯情況未被算法覆蓋或模型囊括，平臺就難以完成自動識別，此時仍需人工進行判斷；有些平臺甚至不具備分級處遇算法和數(shù)據(jù)分析模型，同樣需要人工完成這些步驟。種種問題均暴露出當前部分數(shù)字化平臺設計理念不夠先進、數(shù)據(jù)壁壘仍舊存在及信息手段尚缺智慧等缺陷，平臺的智能化、開放化和自動化程度亟待提升。

三、“數(shù)字共治”理念建構

通過對浙江省未成年人數(shù)字治理平臺的經(jīng)驗總結和問題檢視，可以看到傳統(tǒng)數(shù)字治理實踐在呼喚治理理念的更新與治理格局的升級。本文將反思、檢討現(xiàn)有數(shù)字治理格局，依托公共管理學和協(xié)同學理論，結合治理實踐需要，提出“數(shù)字共治”這一理念并進行相應的理論建構。

（一）傳統(tǒng)數(shù)字治理格局的困境

數(shù)字治理，即數(shù)字技術支持下的智慧治理，“旨在運用前沿數(shù)字技術重塑治理結構、優(yōu)化政府職能、革新治理理念”①此處的“政府”指廣義的社會公共治理主體，包括參與社會治理的各級黨委、政府、司法機關、事業(yè)單位及人民團體等。，“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動治理方式改革”［3］，推動治理方式發(fā)生基礎性、全局性和根本性的改變。我國傳統(tǒng)的數(shù)字治理主要停留在對原有組織結構、工作流程進行數(shù)字賦能或依托數(shù)字技術進行有限的協(xié)作、組織優(yōu)化和流程再造，沒有跨出“關鍵一步”。最常見和便宜的實踐是以數(shù)字化賦能傳統(tǒng)科層制，即將信息技術的引入單純視作對生產(chǎn)工具的更新?lián)Q代，引入組織的信息技術與工具大多被用于復制或強化既有的組織制度和結構［4］，此類做法在實踐中凸顯出局限性：一是本位主義導致部門、層級隔閡，協(xié)同意愿和水平不高，涉及多條線的復雜事務處理效率低下，治理形式單一、片面。二是治理碎片化帶來“信息孤島”效應。治理組織運行表現(xiàn)出“碎片化”特征，內(nèi)部信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關聯(lián)互動、信息運用不能互聯(lián)共享［5］。三是缺乏橫向制約誘發(fā)權力尋租。治理主體間橫向協(xié)同、信息互通、流程相連，事實上造成互相制約。而縱向的科層制下，權力得不到有效制衡與監(jiān)督，導致較為嚴重的尋租設租等腐敗現(xiàn)象［6］。

部分地區(qū)嘗試依托數(shù)字技術，突破科層制的底層邏輯，開展有限的協(xié)作、組織優(yōu)化和流程再造，但在科層制的治理大背景下面臨諸多掣肘。有論者將此歸納為四個方面，“縱向協(xié)同”上下級互動難暢通，“橫向協(xié)同”部門間交流難協(xié)調(diào)，“內(nèi)外協(xié)同”政府與市場、社會缺乏應有的交流合作與優(yōu)勢整合，“虛實協(xié)同”政務平臺未覆蓋全業(yè)務場景和全業(yè)務流程；原因在于機制不匹配、資源不平等、需求不對稱、建設不充分，其中機制不匹配是主要原因［7］。數(shù)字政府建設與科層體制、屬地管理、條塊分割之間存在結構性沖突［8］。機制問題反映出數(shù)字治理困境背后的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，包括對原有邏輯的突破與新邏輯的建立。此外，實踐中也存在實質(zhì)合理性②數(shù)字治理塑造的組織環(huán)境下，公務人員對引入組織之信息技術的態(tài)度被稱為數(shù)字治理的“實質(zhì)合理性”。不足；治理主體主要局限于公共部門；個別治理主體為滿足數(shù)改指標或凸顯績效，盲目引入數(shù)字治理辦法并流于形式［9］。后期實踐中這些都是需要避開的歧途。

（二）“數(shù)字共治”的意蘊表達

為突破上述困境，數(shù)字治理格局必須跳出科層制下以專業(yè)分工與層級管理為基礎的治理邏輯，利用數(shù)字技術搭建平臺、強化協(xié)同、綜合施策。高層次的數(shù)字治理將在協(xié)同治理、數(shù)據(jù)治理與平臺化治理三個維度上深化，以平臺化建構實現(xiàn)高效協(xié)同，并以協(xié)同作為數(shù)據(jù)資源有效利用的基礎和前提，最終形成“數(shù)字共治”的治理格局，發(fā)揮最大的治理效能。換言之，“數(shù)字共治”是上述三個維度有機互動形成的動態(tài)概念，是數(shù)字治理格局的更高發(fā)展階段。

協(xié)同性是“數(shù)字共治”的底層邏輯。協(xié)同既發(fā)生在公共部門之間，也包括公共部門與社會主體之間。理論上，協(xié)同天然地有助于克服科層制的效率瓶頸，以協(xié)調(diào)形成均衡的合作秩序，繼而整合資源形成優(yōu)勢互補與規(guī)模效應；實踐中，協(xié)同治理往往會帶來“協(xié)同增效”，即協(xié)同后的新系統(tǒng)促使高度融合的合作，實現(xiàn)整體功能大于局部功能之和的效應，完成多個主體難以分別完成的任務［10］，從而實現(xiàn)公共價值最大化。

數(shù)字不只是技術手段，其本身也是治理對象。數(shù)據(jù)反映出社會生產(chǎn)生活的形態(tài)、體量與趨勢，表征社會資源的流動與交換；對聚合后的數(shù)據(jù)進行篩選、清洗、分析可形成關鍵信息，支持治理主體精準決策。因此，“數(shù)字共治”應注重數(shù)據(jù)共享機制的完善，以更高層面的制度安排與細化的規(guī)范性文件打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，并將數(shù)據(jù)共享納入政府績效考核。同時，探索以軟性的政策激勵、公共協(xié)議與剛性的法律法規(guī)相結合的方式，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，推動治理主體與社會主體互相開放數(shù)據(jù)權限。此外，應提升數(shù)據(jù)治理的能力，完善數(shù)據(jù)共享基礎設施建設，推動治理工具的優(yōu)化升級，豐富不同場景下數(shù)據(jù)應用和模型設計。

平臺化治理是“數(shù)字共治”的機制載體。數(shù)字平臺用以整合分散的資源并利用內(nèi)嵌工具模塊實現(xiàn)調(diào)用便利，也為數(shù)據(jù)交換和存儲設置統(tǒng)一標準，降低協(xié)同治理的交易成本［11］。更重要的是，平臺化治理是對傳統(tǒng)條條結構下碎片化治理的突破?！皵?shù)字共治”格局中的平臺實質(zhì)上是面向?qū)俚靥囟I(yè)務領域的功能塊，一個常態(tài)化的工作平面，由各條線成員共同參與的專班運營。各條線以協(xié)議或規(guī)范性文件的方式對平臺專班進行一定事權的授予，形成新型的條塊結構。在事權授予范圍內(nèi)，平臺功能塊可以歸口自主處理；同時，各條線負責提供業(yè)務指導和技術支持。平臺功能塊近似一個獨立治理主體，替代各條線成為特定事項的“第一處理人”“直接處理人”，并依托整合于平臺的資源高效、精準決策，突破條條結構下逢事協(xié)調(diào)、層層請示的治理瓶頸。

（三）“數(shù)字共治”的基礎要素

“數(shù)字共治”由黨建引領、資源整合、信息支撐、內(nèi)外協(xié)同與可擴展性五個基礎要素組成，形成以黨建引領為保障、以資源整合為形態(tài)、以信息支撐為依托、以內(nèi)外協(xié)同為動力、以可擴展性為趨勢的數(shù)字治理格局。

1.堅持和加強黨的全面領導是根本保障

各級黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作為超越各協(xié)同主體的協(xié)同權威介入，有助于打破部門壁壘、強化協(xié)同、防止治理碎片化。各級黨委可以牽頭組建專班，與平臺融合運行，形成基礎的組織架構。此外，各級黨委應通過動員會、培訓、集體學習等多種形式，培育和發(fā)展協(xié)同治理和互信的文化氛圍，通過文化驅(qū)動，形成共同的目標和理念［12］，減少治理主體間的價值、認知和目標沖突，從而生成協(xié)同合作的動力源［13］，實現(xiàn)行動上的自發(fā)統(tǒng)一。

2.數(shù)據(jù)與治理資源的整合是物質(zhì)基礎

前者應在技術和制度層面逐步實現(xiàn)政府內(nèi)跨部門、跨層級和政府內(nèi)外流動和聚合。最理想的模式是各條線的業(yè)務系統(tǒng)均接入平臺，數(shù)據(jù)以一定標準自動向平臺流轉(zhuǎn)。探索引入?yún)^(qū)塊鏈技術及去中心化拓撲結構，各治理主體作為節(jié)點實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時同步、互信。治理資源指各治理主體依據(jù)各自職能，在參與社會治理時所能提供的手段、措施等。平臺功能塊在授權范圍內(nèi)調(diào)用不同條線的治理資源綜合施策，集中力量辦大事。此外，也可探索“任務—派單”模式，由平臺功能塊集中研判后明確治理目標，各治理主體依據(jù)職能領取任務。

3.數(shù)據(jù)分析研判是精準決策的支撐

各治理主體可以根據(jù)業(yè)務需要調(diào)用整合后的數(shù)據(jù)資源，或依托平臺與其他治理主體進行數(shù)據(jù)交換。平臺的操作系統(tǒng)內(nèi)嵌入各類數(shù)據(jù)治理工具，搭建不同場景下的數(shù)據(jù)分析模型，鏈接工具性數(shù)據(jù)庫和外部檢索通道，為治理主體分析研判治理環(huán)境、實施精準決策提供支持。此外，信息支撐也服務于內(nèi)部治理。各治理主體通過平臺辦理業(yè)務，全程留痕存檔，為后續(xù)復盤總結、績效考核、法律監(jiān)督等提供基礎。

4.內(nèi)外協(xié)同激發(fā)最廣泛治理動力

大數(shù)據(jù)時代，社會中數(shù)據(jù)資源體量巨大且分布不均，遠超公共治理主體的信息觸角所及。因此，應在平臺設置反饋端口供外部主動反饋信息，探索接入社會數(shù)據(jù)庫，鼓勵社會主體共同生產(chǎn)。但是，對于社會面數(shù)據(jù)之真實性、有效性應當設置審核把關與初篩清洗機制。公共治理資源是有限的，應當允許并鼓勵有條件的社會主體承擔部分治理任務，接受平臺的任務分配。對于承擔的范圍、形式與權責劃分，須嚴格界定；對于須經(jīng)法律授權的和其他可能引發(fā)較大社會風險的治理行為，不得由社會主體完成；對于治理中社會主體調(diào)用公共數(shù)據(jù)的權限，須嚴格限制。無論以哪種形式開展內(nèi)外協(xié)同，都應當配套激勵機制，并以細化的政策與法規(guī)落實。

5.可擴展性是保持治理能動性的前提

平臺的操作系統(tǒng)應采用模塊化設計，可以接入、替換、升級不同工具、應用、數(shù)據(jù)模型模塊，并為未來更新迭代預留空間。應開發(fā)與時俱進的數(shù)據(jù)治理工具，完善不同場景下應用設計，豐富面向不同分析研判需求的數(shù)據(jù)模型。此外，既要推動平臺與各條線業(yè)務系統(tǒng)“條塊對接”，也要推動與更大范圍的政務平臺“塊塊對接”，形成更深更廣的數(shù)字治理局面。

四、“數(shù)字共治”指引下縣域未成年人數(shù)字治理平臺的實踐展開

（一）“數(shù)字共治”理念的實踐檢驗——以浙江省W縣為例

浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展存在城鄉(xiāng)不均衡、地區(qū)間不均衡的突出問題，而在縣域未成年人治理問題上，省內(nèi)山區(qū)二十六縣均不同程度存在弱勢短板，未成年人實施違法犯罪和權益遭受侵害的現(xiàn)象較為突出，并已成為基層治理的痛點難點，其根源主要在于家庭監(jiān)護缺失、社會合力不足、矯治力度不夠等。針對上述問題，各縣尤其是山區(qū)二十六縣應最大程度統(tǒng)籌全縣有限的治理資源，促進各部門密切協(xié)同、形成合力，積極探索治理格局的迭代升級，推進全縣未成年人全域化治理。在此背景下，本課題組運用“數(shù)字共治”的理念與范式，設計了一套初步實現(xiàn)各職能部門貫通、數(shù)據(jù)共建共享、家校社同享的縣域數(shù)字治理平臺。平臺主體流程可參見圖1。

圖1 平臺主體流程簡圖

我們進一步把平臺運行中所涉及的典型模塊和功能做簡單拆分，并與五大基礎要素對應（參見圖2），以便更清晰地梳理“數(shù)字共治”的脈絡。受限于篇幅，同時考慮到范例的普適性、可參考性，本文抽象出上述機制設計中的主要內(nèi)容要素，去除過于體現(xiàn)地方特色的細節(jié)，保留操作性強、反饋良好的部分，供讀者理解“數(shù)字共治”格局如何在實踐中搭建，并為后續(xù)實踐提供一種范例，力求實現(xiàn)“一地創(chuàng)新、全域共享”。

圖2 平臺模塊功能與五大基礎要素對應圖

（二）未成年人數(shù)字治理平臺路徑構建

1.組織機制

縣委政法委牽頭組建工作專班，組長由分管副書記擔任，各條線派出涉未工作的業(yè)務科室負責人兼任其成員，作為未成年人違法犯罪預防和合法權益保護工作常態(tài)化開展的協(xié)同組織、決策組織，進行實體化運行。工作專班負責治理平臺的運營，接受各條線的業(yè)務指導，并將需要交由各條線具體辦理的工作任務及時流轉(zhuǎn)到位。

工作專班通過線上政務辦公軟件實時會商、每月例會、每季度各條線分管領導參與大會，及時掌握涉未成年人違法犯罪的人數(shù)、比例、特點等基本情況，作出形勢預警，對疑難案件進行分析研判；針對專班運行、平臺運營、條線協(xié)同中存在的問題集中討論、協(xié)調(diào)解決。

政法委大力主抓專班這一“關鍵少數(shù)”，通過定期動員、共同學習政策法規(guī)和典型案例等形式，強化專班內(nèi)部協(xié)同治理共識，繼而帶動各條線間凝聚共識，確保平臺運作得到高效響應。

2.資源整合機制

政法委組織各條線、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行全面排查，將信息匯總上傳至平臺形成重點關注未成年人全量數(shù)據(jù)庫，共同對庫內(nèi)每個人員建立“一人檔”，在此基礎上形成“一人檔、一專班、一對策”的工作模式。全量數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理，各條線、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常工作中發(fā)現(xiàn)有新的需要重點關注的未成年人時，及時登錄平臺錄入“一人檔”；行為心理確已矯正、幫扶需求確實消除或者已成年的，予以撤除。

“一人檔”格式分為校內(nèi)、校外兩個版本，包括個人基本信息以及是否被侵害、是否存在家庭監(jiān)護缺失、家庭成員前科劣跡、心理行為偏差、違法犯罪行為和與前科劣跡人員交往等問題；前述問題以“選項+具體情況備注”的形式呈現(xiàn)在“一人檔”中?！耙蝗藱n”中還應包括干預矯治幫扶記錄、主責部門與協(xié)同部門、主要負責人等治理信息。各具體參與人可在干預矯治幫扶過程中，通過平臺查看工作對象除敏感隱私信息、違法犯罪記錄外的“一人檔”，司法機關則可查看完整的“一人檔”。

平臺根據(jù)在校生（含輟學）、需關愛幫扶、家庭監(jiān)護缺失、嚴重心理偏差、個體自身問題、嚴重不良行為、不起訴、社區(qū)矯正等具體情況及參數(shù)比重大小，自動確定一個主責部門，主責部門有爭議時，由工作專班指定。主責部門根據(jù)“一人檔”確定協(xié)同部門，牽頭建立“一專班”，視情況吸收監(jiān)護人、社區(qū)網(wǎng)格干部、心理咨詢師和社會志愿者等參加?！耙粚０唷背蓡T原則上從總的工作專班里選取，代表各自所屬的部門，因此“一專班”屬于工作專班下的二級專班，需要各條線完成治理任務時，通過對應成員的平臺賬戶開展工作。主責部門牽頭“一專班”開展協(xié)同治理，依據(jù)“一人檔”明確干預矯治幫扶目標，圍繞該目標并依托治理對策庫，討論制定“一對策”，進行綜合施策。

各條線提出重點關注未成年人干預矯治幫扶措施，匯總形成治理對策庫，供“一專班”選擇適用。當該庫內(nèi)措施不足時，主責部門可與相關條線協(xié)商新增措施，政法委、各條線也可主動提出新增措施，完善該庫。

各條線統(tǒng)籌所掌握的干預矯治幫扶專家個人信息、專業(yè)方向、聯(lián)系方式，形成專家智庫。依托平臺開展工作時，可通過平臺調(diào)取庫內(nèi)信息，及時與專家溝通交流，便于精準選擇專家參與治理。該專家智庫內(nèi)信息定期更新。

3.評估定級機制

教育部門對校內(nèi)“一人檔”、檢察機關對校外“一人檔”中各問題情況類目，會同公安機關設置對應參數(shù)?！耙蝗藱n”填報完畢后，平臺根據(jù)參數(shù)評估結果，實行紅黃藍三色分級。在每個重點關注未成年人“一人檔”建立后，由平臺自動完成首輪評估定級。

在干預矯治工作開展過程中，主要責任部門定期登錄平臺更新“一人檔”信息，由平臺自動更新評估定級。政法委每一個季度組織各條線對全量數(shù)據(jù)庫進行一次排查、更新，由平臺自動完成評估定級。

4.分級處遇機制

各條線提出干預矯治幫扶措施時，應會同公安機關、檢察機關，結合參數(shù)設置和定級機制，對干預矯治措施依據(jù)強度從大到小進行三等分，分別對應紅黃藍三個分級。原則上，平臺提示“一專班”成員單位在治理過程中，采取與重點關注未成年人定級對應強度的干預矯治幫扶措施。

對于分級為紅色的重點關注未成年人，對應“一專班”應實時關注、優(yōu)先處置，在人員配備上傾斜，每周進行一次查訪，并采取高強度的干預矯治幫扶措施；對于分級為黃色的重點關注未成年人，對應“一專班”應每周關注、次優(yōu)處置，每月進行一次走訪，并采取較高強度的措施；對于分級為藍色的重點關注未成年人，對應“一專班”應每月關注，每季度進行一次走訪，并采取輕度的措施，盡量降低對個體成長的影響。

各成員參與治理、實施干預矯治幫扶措施的詳細情況實時錄入平臺內(nèi)，對該個體的評估結果及時錄入平臺內(nèi)。

5.督考機制

各單位參與干預矯治幫扶工作全程留痕存檔，平臺予以實時晾曬。

平臺上設置檢察機關監(jiān)督專門權限賬戶，可實時調(diào)取各參與單位、責任人和相關工作落實情況，開展法律監(jiān)督。

縣委政法委對平臺建設、部門協(xié)同治理制定任務清單，細化考核條款。平臺上設置政法委督導、考核專門權限賬戶，可實時調(diào)取各參與單位、責任人和相關工作落實情況，以便開展督導、考核。

6.業(yè)務對接機制

各條線通過平臺落實吹哨預警和強制報告制度。重點關注未成年人出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)違法犯罪或被侵害的，發(fā)現(xiàn)部門進行吹哨預警、錄入相關案件線索并調(diào)整相應的“一人檔”信息，平臺對公安機關、檢察機關發(fā)出警示信息并將線索流向公檢機關，實現(xiàn)快速處置。

平臺接入公安治安管理系統(tǒng)，依托公安“智安校園”和特種場所實名制登記等智能化系統(tǒng)，針對校內(nèi)學生進出電游、網(wǎng)吧等場所及校外未成年人滋擾校園和苗頭性集聚等情況及時發(fā)現(xiàn)并向平臺反饋，同時將其推送至監(jiān)護人、教育部門、轄區(qū)派出所進行應急聯(lián)動處置；對全量數(shù)據(jù)庫中分級為紅色、黃色的未成年人進行保護性軌跡跟蹤預測預警，信息反饋至全量數(shù)據(jù)庫。

7.附屬機制

平臺設置全量數(shù)據(jù)庫分類管理和統(tǒng)計分析功能，可以根據(jù)不同標準進行分類管理，也可對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計學分析。

針對省內(nèi)部分縣市區(qū)僑守兒童問題突出這一現(xiàn)狀，平臺可設置“僑守”未成年人專門功能。對于有“僑守”屬性的重點關注未成年人，平臺予以特別標注，飄窗提示著重關注并采取針對性措施，治理對策庫中加入針對性措施，設置單獨數(shù)據(jù)分析模型，定期將其治理報告通知海外家長。

平臺設置回訪功能。工作專班對經(jīng)過干預矯治幫扶的重點關注未成年人進行定期或不定期回訪，做好回訪記錄并上傳平臺。

平臺預留其他功能拓展模塊。

五、結語

面對傳統(tǒng)數(shù)字治理困境，有必要進一步明晰“數(shù)字共治”治理格局的內(nèi)涵，并以黨建引領、資源整合、信息支撐、協(xié)同生產(chǎn)與可擴展性五大基礎要素為指引，建構出可操作性強的數(shù)字治理平臺機制，供省內(nèi)其他地區(qū)及省外地區(qū)借鑒參考。同時，基于前人實踐和地域現(xiàn)實的探索也給了我們一些啟發(fā)：

我們要牢記吉爾茲“知識具有地方性”的告誡，世間絕無放諸四海而皆準的治理邏輯，必須審視治理地區(qū)所在的縣、市乃至省的具體情況（包括治理資源、現(xiàn)有政治邏輯和技術現(xiàn)狀等當?shù)匾磺信c治理相關的因素），以及地方實踐中暴露的問題，從而累積演化為地方性知識。我們既要重視縣域經(jīng)濟現(xiàn)狀所帶來的治理挑戰(zhàn)，同時要重視經(jīng)濟規(guī)律在治理中的作用——盡可能整合資源發(fā)揮規(guī)模效應，同時也要在治理機制設計中重視成本收益的經(jīng)濟衡量。

同時，也應當認識到縣域治理邏輯是一種實踐理性，更多時候表現(xiàn)為“無言之知”，絕非單純的政治學、公共管理學或法學的邏輯演繹就可以雕琢而成。務必要重視對各地實踐經(jīng)驗的總結、梳理、批判與檢討，不斷推陳出新，面對具體現(xiàn)實和未來挑戰(zhàn)提出更有實踐價值的方案。換言之，一切治理理念或是方案設計的初衷都離不開實踐性，離不開可操作性，離不開為具體的治理目的服務。實踐會拋出意想不到的問題，實踐也會給出合乎情理的答案。