于 峰 樊 博 鄧 青

(1.上海交通大學國際與公共事務學院，上海，200030； 2.上海交通大學應急管理學院，上海，200030；3.北京科技大學大安全科學研究院，北京，100083)

1 研究背景與問題提出

2020年初爆發(fā)的新冠疫情在一定程度上反映出我國公共衛(wèi)生應急管理體系不夠健全。陳國強院士團隊指出重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力仍有待提升，同時輿情管理與引導能力也存在不足，對次生衍生事件的預防亟待加強[1]。2020年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記強調(diào)需要完善重大疫情防控體制機制與健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。根據(jù)應急能力體系[2]與應急準備指南[3]，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控是指為滿足人類基本需求與避免公共衛(wèi)生事件嚴重化的預防控制活動，其核心任務包括規(guī)劃協(xié)調(diào)、情景評估、應急救援、現(xiàn)場安保、應急運輸、應急溝通、醫(yī)療保障等。在國家應急管理部初建與應急管理體系有待完善之際，新冠疫情已讓應急管理者充分意識到實現(xiàn)“快速防控”的緊迫性與重要意義。面對具有典型“灰箱”特征的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，情景的不確定性、隨機性、模糊性易導致風險研判不當、決策時間窗壓縮、防控失效。應急管理者應考慮如何在事件突發(fā)時迅速研判風險態(tài)勢，如何在有限時間內(nèi)提供可參考的防控方案，以及如何保證防控體系的可靠性。因此，亟需提出一個適用的快速防控框架，避免疫情失控、政府失信、社會失序等風險。

實現(xiàn)“快速”可基于三個視角：一是基于多位驅(qū)動的防控視角，綜合數(shù)據(jù)、流程、本體的驅(qū)動作用，快速全面地認知風險情景；二是基于案例推理的防控視角，充分利用歷史案例解決經(jīng)驗短缺困境，快速輔助防控決策；三是基于韌性重構(gòu)的防控視角，通過提升防控體系能力增強防控可靠性，快速有效應對事件情景。此外，快速防控還應考慮風險的級聯(lián)演化，重點關(guān)注物理空間、信息空間、心理空間的風險分析[4-5]，從全局分析重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體影響，做好前瞻性準備。本文將采用上述三個視角面向風險研判、決策支持、防控改進，探討快速防控的過程機理與實現(xiàn)途徑。

2 文獻綜述

突發(fā)事件風險研判是一項復雜系統(tǒng)工程，其復雜性源于風險結(jié)構(gòu)多樣與風險動態(tài)演化[4,6]。面向重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，風險研判需要多領(lǐng)域?qū)＜疫\用已有科學知識對風險信息進行深入調(diào)查分析[7]。中國疾控中心主辦的學術(shù)期刊《疾病監(jiān)測》定期會發(fā)布中國大陸需關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估，主要根據(jù)事件報告、傳染病監(jiān)測、部門通報，基于專家會商與異地同步研討的方式，對未來一段時間內(nèi)可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件進行風險評估。在常態(tài)化防控下，基于首估法與更新法能對疫情發(fā)展態(tài)勢作出及時準確的研判，為早期防控措施制定提供決策支持[8]。通過集成GIS空間分析、層次分析法、綜合加權(quán)法也能為城市疫情風險等級評估提供服務[9]。從生物學視角，重構(gòu)歷史病毒疫情、分析病毒毒性與傳播率有利于評估當前疫情風險，提升應急響應能力[10]。而且，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件極易引發(fā)信息空間的負面輿情風險，需要采用定量模型對風險進行評級分析[11]。此外，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策失誤或執(zhí)行不力可能會導致社會層面的風險，也應展開評估與防控工作[12]。

隨著應急決策范式從“預測-應對”型向“情景-應對”型轉(zhuǎn)變[13-14]，情景分析就成為了輔助突發(fā)事件應對的重要工具。情景來源于對歷史案例的規(guī)律總結(jié)，以“如果……，則會……”的形式描述突發(fā)事件應對知識[15]。情景應對可理解為信息需求獲取、采集、存儲、處理到?jīng)Q策生成、下達、執(zhí)行的過程[16]。通過對突發(fā)事件情報資源的有序組織與動態(tài)聚合，可提高情景應對的智能化水平與快速響應能力[17]。知識管理有助于提升突發(fā)事件應急決策，通過知識表示與推理向目標事件應對推薦可用知識[18-20]。為提升知識管理能力，應急管理領(lǐng)域主要采用案例推理實現(xiàn)方案的檢索與重用，即通過尋找相似的歷史案例，將先前的方案修正后應用于目標案例中[13,21-22]。例如，面向智能移動城市應急響應，采用本體支持的案例推理模型為突發(fā)事件提供決策知識，有助于提升應急能力與決策效率[23]。面向環(huán)境突發(fā)事件，通過多維情景表達實現(xiàn)相似情景的快速匹配，從而獲得合理的應急措施[24]。面向復雜突發(fā)事件如級聯(lián)災害，案例推理能起到分析災害演化路徑，并提供階段性應對方案支持的作用[25]。亦有集成案例推理與規(guī)則推理提出迭代決策過程模型，在適應突發(fā)事件動態(tài)演化特征的同時充分利用歷史經(jīng)驗[26]。

圍繞重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系，“快”(及早發(fā)現(xiàn)與快速響應)、“準”(精準流調(diào)與科學研判)、“穩(wěn)”(規(guī)范操作與有序響應)、“細”(組織下沉與精細服務)是關(guān)鍵能力[27]。特別是，在聯(lián)防聯(lián)控機制下加強統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮對控制疫情的傳播與蔓延也尤為重要[28]?？紤]到重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及區(qū)域范圍廣，應根據(jù)風險級別分區(qū)防控(如分為封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū))[29]。此外，基于相關(guān)歷史案例，防控體系韌性不足是導致防控失敗的主要原因。例如，馬爾代夫國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案的不到位，嚴重影響了新冠疫情防控，僅能靠封城等強制性措施降低疫情嚴重性[30]；塞拉利昂由于埃博拉疫情風險溝通不當，公眾的恐懼與誤解在一定程度上阻礙了疫情防控[31]；在美國卡特里娜颶風大規(guī)模疏散中，公共衛(wèi)生部門應急溝通能力不足導致醫(yī)療救援的效率較低[32]。

綜上所述，面向重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，仍缺少系統(tǒng)性的快速防控框架。具體來說：①在風險研判方面，已有研究主要聚焦在物理空間上的疫情失控風險，缺少對風險的全局把握，應同時考慮次生衍生風險構(gòu)建跨空間的風險認知體系；②在決策支持方面，傳統(tǒng)基于應急預案的方案制定可能存在情景不適問題，鑒于案例推理已在災害應對領(lǐng)域表現(xiàn)出較好的快速決策支持能力，其亟需應用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控領(lǐng)域，提高情景知識的利用率；③在防控改進方面，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控仍暴露出諸多問題亟待解決，總體來看，主要缺少對防控體系韌性的關(guān)注，應通過韌性構(gòu)建提升情景應對能力，避免防控失效。

3 情景驅(qū)動的快速防控核心邏輯

情景是對突發(fā)事件的模式歸納，由結(jié)構(gòu)化的應對知識構(gòu)成[13,15]。通過情景驅(qū)動，風險研判可全面統(tǒng)一分析風險態(tài)勢，決策支持可直接參考歷史相似案例，防控改進可有序避免失效風險?！翱焖佟眲t反映在“全面”(整體分析，認知快)、“直接”(方案借鑒，反應快)、“有序”(能力保障，行動快)三點。圖1表示了情景驅(qū)動的快速防控框架基本內(nèi)容，其包含基于多位驅(qū)動的“情景-認知”、基于案例推理的“情景-提示”、基于韌性重構(gòu)的“情景-應對”三個模塊。首先，以跨空間的全局視角認知級聯(lián)風險情景，實現(xiàn)對風險的識別、評估、建模；其次，基于風險研判以案例推理為目標情景提供有價值的防控方案參考，實現(xiàn)情景知識提示；最后，在防控方案執(zhí)行過程中，防控體系應具備吸收、適應、恢復三方面能力，從而避免防控失效。

圖1 情景驅(qū)動的快速防控框架基本內(nèi)容

基于上述核心邏輯，該框架旨在為解決重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險研判滯后、決策支持不足、防控體系脆弱的問題提供可行途徑。在理論層面，基于“物理-信息-心理”空間，為完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的級聯(lián)風險分析與韌性構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。在方法層面，在改進案例推理的同時拓展其應用場景，為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控決策提供輔助手段。特別是，上海與深圳對疫情的科學精準管控，給重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速防控提供了重要基礎(chǔ)與參考模板，本文也將結(jié)合“上海經(jīng)驗”[27]與“深圳經(jīng)驗”[29]為所提框架的可行性與有效性提供實踐依據(jù)。

4 基于多位驅(qū)動的“情景-認知”

4.1 數(shù)據(jù)驅(qū)動的級聯(lián)風險識別

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有典型的風險跨空間演化特征，主要表現(xiàn)為：事件在物理空間爆發(fā)后伴隨病例增多首先會產(chǎn)生疫情失控風險(如疫情擴散風險)；隨后會以負面輿情的形式蔓延至信息空間，影響公眾心理，產(chǎn)生政府失信風險(如決策失誤信息傳播風險)；最后在心理空間誘導不當行為動機，演變?yōu)樯鐣蝻L險(如群體性事件風險)。因此，風險觸發(fā)路徑通常遵循“疫情失控風險-政府失信風險-社會失序風險”。在識別級聯(lián)風險時，應關(guān)注風險信息的跨空間流轉(zhuǎn)，基于風險數(shù)據(jù)構(gòu)建包含觸發(fā)識別與放大識別的級聯(lián)風險識別體系。

(1)級聯(lián)風險觸發(fā)識別

風險觸發(fā)識別是實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早防控的關(guān)鍵，應在風險觸發(fā)路徑上的各空間構(gòu)建相應的感知網(wǎng)絡(luò)，用于監(jiān)測風險前兆，描述風險的初始狀態(tài)。風險前兆是指風險發(fā)生前的信號或表現(xiàn)，預示風險即將出現(xiàn)[33]。

首先，物理空間風險感知網(wǎng)絡(luò)由衛(wèi)健委、疾控中心、醫(yī)療機構(gòu)、口岸辦、社區(qū)、交通樞紐等部門構(gòu)成，負責傳染病的快速監(jiān)測。以新冠疫情風險感知網(wǎng)絡(luò)為例，醫(yī)院的發(fā)熱門診、社區(qū)衛(wèi)生服務中心的發(fā)熱診室、居民小區(qū)與交通樞紐的體溫檢測點、藥店的發(fā)熱藥品購買者追蹤系統(tǒng)等為核心“感知站”，衛(wèi)健委、疾控中心、醫(yī)療機構(gòu)為高風險崗位人員與頻繁流動人員定期檢測核酸[27]，以及社區(qū)發(fā)放抗原檢測試劑并要求居民定期進行檢測等為輔助“感知站”，從而快速鎖定感染人員。

其次，信息空間風險感知網(wǎng)絡(luò)由網(wǎng)信辦面向各輿情來源設(shè)置的工作小組構(gòu)成，負責網(wǎng)絡(luò)負面輿情的快速監(jiān)測。例如，“感知站”包含官方媒體監(jiān)測組、主流媒體監(jiān)測組、社交媒體監(jiān)測組等，主要采用專業(yè)輿情分析軟件與人工信息檢索等方式實現(xiàn)輿情信息的采集、預處理、篩選、分析，從而快速甄別負面輿情。特別是，在輿情監(jiān)測時可采用K-means等聚類算法實現(xiàn)面向特定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息匯集與熱點分析[34]。

最后，心理空間風險感知網(wǎng)絡(luò)由公安部門面向不同類型社會安全事件的工作小組構(gòu)成，負責衍生事件的快速監(jiān)測。例如，“感知站”包含群體性事件監(jiān)測組、暴力犯罪事件監(jiān)測組、經(jīng)濟犯罪事件監(jiān)測組等，可通過視頻監(jiān)控分析、基于網(wǎng)絡(luò)輿情的行為分析、社會力模型等方法識別潛在風險[35]，從而快速發(fā)現(xiàn)危害行為。

(2)級聯(lián)風險放大識別

風險放大識別旨在初步判斷風險觸發(fā)后是否會嚴重化，描述風險的潛在趨勢。首先，物理空間風險是否存在放大可能依賴于流調(diào)結(jié)果，根據(jù)感染人員的行程軌跡與人員接觸情況判斷疫情擴散傳播的風險。其次，信息空間風險是否存在放大可能由意見領(lǐng)袖情況決定，如果已形成負面輿情的意見領(lǐng)袖甚至謠言的意見領(lǐng)袖，則認為存在放大可能。最后，心理空間風險是否存在放大可能以公眾是否出現(xiàn)非常規(guī)行為為依據(jù)，如爭執(zhí)、哄搶、斗毆等行為發(fā)生預示存在放大可能。

4.2 流程驅(qū)動的級聯(lián)風險評估

在風險識別后，下一步需要對風險展開快速評估?？焖僭u估的目的是為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控決策提供支持，基于關(guān)鍵信息對風險態(tài)勢進行判斷。這一要求可聯(lián)想到中醫(yī)診斷模式，即通過“望聞問切”快速判斷病情。因此，借鑒中醫(yī)“望聞問切”流程[36]，本部分提出了一個綜合的風險評估框架(見圖2)，以關(guān)鍵要素反映風險水平，實現(xiàn)以“點”還原“面”。該框架不僅能綜合評價風險概率與后果，還能推斷級聯(lián)風險的演化態(tài)勢。同時，在風險演化的過程中也可實現(xiàn)風險的動態(tài)評估。具體來說，在物理空間上進行“望”診衡量重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴重性，在信息空間上進行“聞”診衡量負面輿情傳播下公眾對政府決策及其執(zhí)行的不信任，在心理空間上進行“問”診衡量公眾心理變化表現(xiàn)出的危害行為傾向，對級聯(lián)風險進行“切”診分析風險的觸發(fā)路徑。

(1)風險“望”診——面向物理空間的疫情失控風險

“望”診采用“察言觀色”，是指通過“觀察”傳染病態(tài)勢評估物理空間的疫情失控風險。基于風險系統(tǒng)理論[37]，本部分提出疫情失控風險可從致病因子危險性(對公眾的危害程度)、公眾暴露性(公眾與傳染源的接觸情況)、公眾易感性(公眾機體的脆弱性)三個維度展開評估。

首先，致病因子危險性由傳染強度與感染嚴重度決定。傳染強度以致病機理為依據(jù)，刻畫致病因子傳染暴露人群的能力，以基本傳染數(shù)R0為指標[38]；感染嚴重度以醫(yī)學分析為依據(jù)，刻畫患病的惡劣程度，以病死率與疾病癥狀為指標。其次，公眾暴露性通過密接/次密接人數(shù)、時空伴隨者人數(shù)、暴露范圍反映，以流調(diào)結(jié)果為依據(jù)，刻畫感染人員與他人直接或間接的接觸情況，以及影響范圍(如跨區(qū)、跨市、跨省等)。最后，公眾易感性基于傳播途徑與易感程度評價。傳播途徑是指人傳人的感染方式，如通過呼吸道、消化道、血液、接觸等途徑傳播[39]；易感程度表示暴露的公眾感染的可能性，參考年齡階段、身體素質(zhì)、免疫力等指標進行評價。

(2)風險“聞”診——面向信息空間的政府失信風險

“聞”診采用“細聽聲息”，是指通過“傾聽”負面輿情評估信息空間的政府失信風險。公眾會通過網(wǎng)絡(luò)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控特別是物理空間風險表達觀點，形成網(wǎng)絡(luò)輿情。如果公眾認為防控存在不當，可能會歸咎于政府決策失誤或執(zhí)行不力。參考輿情風險評估指標體系[40]，本部分提出政府失信風險可從輿情性質(zhì)、輿情傳播、輿情受眾、輿情干預四個維度展開評估。

首先，輿情性質(zhì)由信息熱度、信息敏感度、信息影響力決定。信息熱度反映信息是否為公眾關(guān)注的熱點，信息敏感度表明信息與政府防控能力的關(guān)聯(lián)程度，信息影響力是指信息來源的權(quán)威性與可信性賦予信息影響公眾的能力。其次，輿情傳播通過信息傳播量、信息傳播密度、信息傳播范圍反映。信息傳播量是指信息評論與轉(zhuǎn)發(fā)的絕對數(shù)量；信息傳播密度表明負面評價政府防控能力的信息占負面信息的比例；信息傳播范圍是指信息的傳播廣度，表明各類媒體的覆蓋程度。再次，輿情受眾基于公眾態(tài)度評價。公眾態(tài)度表示公眾的情感傾向，通過輿情大數(shù)據(jù)分析與情感分析計算公眾負面情感指數(shù)，代表公眾態(tài)度的負面程度。最后，輿情干預根據(jù)政府引導與知識科普判斷。政府引導是指官方對負面信息的解釋，以及時性、真實性、完備性為指標；知識科普是指專家對專業(yè)內(nèi)容的解釋，以準確性、可理解性、簡潔性為指標。

(3)風險“問”診——面向心理空間的社會失序風險

“問”診采用“提問咨詢”，是指通過“調(diào)查”行為動機評估心理空間的社會失序風險。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，疫情失控風險與政府失信風險會誘發(fā)公眾心理出現(xiàn)不當動機，進而衍生出危害行為。根據(jù)國家社會安全風險評估模型[41]，本部分提出社會失序風險可從公眾特質(zhì)、群體影響、行為涌現(xiàn)三個維度展開評估。

首先，公眾特質(zhì)由性格特點、教育水平、文化背景決定，可基于抽樣調(diào)研訪談與社會人口數(shù)據(jù)分析刻畫公眾特質(zhì)。性格特點是指公眾的人格特征，決定在負面輿情下是否會產(chǎn)生消極情緒；教育水平是指公眾接受教育的程度，決定是否能理性看待負面輿情；文化背景是指公眾的統(tǒng)一觀念與行為方式，決定是否會在負面輿情影響下有不當?shù)男袨閯訖C。其次，群體影響通過群體壓力[42]反映。群體壓力表示公眾所處群體對其的影響力，即自身行為受群體內(nèi)他人的影響程度。他人通常指意見領(lǐng)袖，基于信息空間中的輿情數(shù)據(jù)來分析意見領(lǐng)袖對社交網(wǎng)絡(luò)中其他人的影響程度。最后，行為涌現(xiàn)根據(jù)社會層面的不當行為判斷。通過分析爭執(zhí)、哄搶、斗毆等一般社會安全事件的情況評價事件升級的可能性。

(4)風險“切”診——面向級聯(lián)風險的觸發(fā)路徑

“切”診采用“摸清脈象”，是指通過“探究”演化態(tài)勢評估級聯(lián)風險的觸發(fā)路徑。在宏觀層面上，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件包含傳染病的突現(xiàn)、負面輿情的出現(xiàn)、危害行為的涌現(xiàn)。這三者是相互關(guān)聯(lián)、相互促進的，當疫情趨于失控，負面輿情會激增并形成意見團體，進而誘發(fā)心理不當動機轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懮鐣€(wěn)定的危害行為，導致規(guī)模性的社會安全事件發(fā)生。具體可采用貝葉斯網(wǎng)絡(luò)[43]進行微觀層面的演化態(tài)勢推斷，并評估宏觀層面物理空間、信息空間、心理空間風險的觸發(fā)路徑，如特定時空下“疫情擴散-決策失誤信息傳播-群體性事件”的風險鏈分析。此外，還應充分結(jié)合專家研討厘清風險觸發(fā)路徑，以綜合集成研討模式[44]使專家形成共識。具體可設(shè)計一類場景，由系統(tǒng)導入推斷生成的風險觸發(fā)路徑，采用HITS算法[45]計算專家互動時所產(chǎn)生觀點的權(quán)威度，并根據(jù)權(quán)威度排序確認風險觸發(fā)路徑的可能性。

圖2 基于“望聞問切”的級聯(lián)風險評估

4.3 本體驅(qū)動的級聯(lián)風險建模

本體能定義風險結(jié)構(gòu)與表達風險要素內(nèi)容，有利于實現(xiàn)風險的標準化與統(tǒng)一化建模[23,46]。以概念、關(guān)系、實例為元語[47]，表示跨空間的全局風險觸發(fā)路徑與各空間的局部風險。基于圖2所示的風險觸發(fā)路徑，全局風險本體模型可表示為：

(1)

5 基于案例推理的“情景-提示”

5.1 決策支持情景庫布局

情景提示需要情景庫作為重要支撐，將歷史案例加以提煉并分解為若干情景進行分區(qū)存儲。情景庫布局包含橫縱兩個維度的設(shè)計[49]，縱向維度涉及對情景的逐層分類，可參考生物分類學中界、門、綱、目、科、屬、種的劃分[50]來實現(xiàn)，橫向維度則涉及將不同類型的情景通過演化與觸發(fā)關(guān)系相關(guān)聯(lián)，形成情景鏈結(jié)構(gòu)。具體來說，縱向維度在進行情景分類時考慮情景所屬空間、風險環(huán)境、風險源、風險載體等要素?；谇榫八鶎倏臻g可分為物理空間情景、信息空間情景、心理空間情景，風險環(huán)境參考城市類型以城市規(guī)模[51]來劃分，風險源按照我國法定傳染病目錄中規(guī)定的甲乙丙三大類及其子類劃分，負面輿情按照謠言與非謠言劃分，危害行為按照導致的社會安全事件類型(如群體性事件、暴力犯罪事件、經(jīng)濟犯罪事件等)劃分，風險載體不做具體劃分，在三類空間中分別為公眾、政府、社會。此外，根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》[52]，還可基于事件嚴重程度進一步劃分為特別重大(I級)情景、重大(II級)情景、較大(III級)情景、一般(IV級)情景，以及采用K-means[34]等算法對各領(lǐng)域情景進行聚類分析。橫向維度旨在通過構(gòu)建情景鏈實現(xiàn)情景演化與觸發(fā)模式的重用，隨著縱向維度的深入，情景鏈會越發(fā)具體與細化。

5.2 防控方案重用

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對往往存在決策支持不足的問題，通常受限于經(jīng)驗短缺。而歷史案例包含了大量防控知識，重用歷史案例中相似情景的防控方案是一個較好的解決途徑[18,20]。案例推理[13,21-23]作為輔助決策的類比推理方法，可有效支持決策知識本體的快速重用。遵循案例推理的基本邏輯，防控方案重用包括情景匹配與方案適配兩個方面(見圖3)。

(1)情景匹配

首先，基于熵權(quán)法[53]對風險情形的特征集進行約簡，并保證特征之間相互獨立；其次，采用混合相似度測量方法[54]分別計算物理空間、信息空間、心理空間的目標情景與歷史情景之間的多維相似度；最后，通過相似度閾值控制，從情景庫中獲得各空間的局部相似情景集。

(2)方案適配

一方面，根據(jù)公式(1)，從全局視角進行宏觀層面重組，即通過遍歷各空間局部相似情景獲得滿足觸發(fā)條件的“物理-信息-心理”空間情景組合映射圖式，明確可連接成全局的各空間相似情景，再綜合計算全局情景相似度并以此為依據(jù)進行方案篩選，生成初始全局防控方案集。另一方面，從局部視角進行微觀層面修正，以明確防控任務規(guī)劃、提升防控主體協(xié)同、合理配置防控資源為目標，通過增加、刪除、替換任務本體實現(xiàn)轉(zhuǎn)換適配或通過重構(gòu)任務本體實現(xiàn)演繹適配[22]，并采用基于“IF-THEN”產(chǎn)生式規(guī)則的規(guī)則推理[26]進行調(diào)整，以此獲得最終全局防控方案集。

圖3 防控方案重用流程

5.3 防控方案推薦

防控方案決策應充分考慮決策者偏好，需要從全局防控方案集中挖掘并推薦價值最高的滿意方案。前景理論中的價值函數(shù)[55]與TOPSIS方法[53]可被引入實現(xiàn)防控方案推薦，一是，分析決策者偏好是否有利于防控方案選擇，即評價在內(nèi)外部因素(如決策目標、政策制度環(huán)境、決策者能力等)影響下決策者偏好是否滿足防控目標。以新冠疫情在城市大規(guī)模傳染擴散為例，如果決策者采取封控措施的偏好不足，則不利于防控方案的選擇。二是，利用價值函數(shù)計算防控方案各屬性的價值，屬性包含應對條件、應對能力、應對效果等，以此獲得候選方案的價值矩陣與正負理想解。三是，計算候選方案與理想解之間的相對價值貼近度，通過閾值控制推薦高價值的防控方案。

6 基于韌性重構(gòu)的“情景-應對”

6.1 防控體系韌性的能力分解

通過決策制定防控方案后，基于情景的應對應具備保障可持續(xù)執(zhí)行的能力。暴露在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的防控體系會表現(xiàn)出較高脆弱性，存在失效的風險。一旦防控失效，將可能造成疫情失控、政府失信、社會失序。因此，基于災害管理領(lǐng)域的韌性理論[56-57]，面向重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件構(gòu)建防控體系韌性有利于減輕防控失效風險，避免防控體系功能中斷或終止，從而保障防控能力。防控體系韌性是指防控體系在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下快速有效吸收與適應防控失效影響并從中恢復的能力。據(jù)此，防控體系韌性涉及的能力可分為吸收力、適應力、恢復力。首先，吸收力表示防控體系的防御能力，即基于預案強化保證的固有防控能力，在合理應急準備下能實現(xiàn)從準備投入到能力輸出的有效轉(zhuǎn)化，保證防控能力的基本供給。其次，適應力表示防控體系的調(diào)整能力，即通過多主體協(xié)同優(yōu)化保證的彈性防控能力，不僅需要明確防控主體的職責細則與合作機制，還需要以優(yōu)化資源配置實現(xiàn)防控體系的改進提升。最后，恢復力表示防控體系的還原能力，即強調(diào)在防控出錯后利用冗余保證的備用防控能力，冗余包括資源冗余與流程冗余，保證資源的不間斷供應與必要環(huán)節(jié)的及時替代。

根據(jù)韌性管理框架[57]，圖4展示了防控體系韌性發(fā)揮效用的基本邏輯，分防控體系適應力充足與不足兩類情景進行探討。當外界防控需求壓力較小，防控失效風險較低時，即使防控體系抗壓飽和即充分吸收，其也能通過適應逐漸回到無壓狀態(tài)；當外界防控需求壓力較大，防控失效風險較高時，適應僅能暫時緩解防控體系抗壓飽和后的壓力，需要通過恢復避免失效，進而快速回到無壓狀態(tài)。

圖4 兩類情景下防控體系韌性的基本作用

6.2 基于預案強化的防控體系吸收力構(gòu)建

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》[52]明確了政府與衛(wèi)健委在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中的領(lǐng)導指揮職責，且規(guī)定了各級政府、衛(wèi)健委、醫(yī)療機構(gòu)、疾控中心等部門應采取的防控措施?？梢哉f，應急預案保障了防控體系的準備投入。但當面對諸如新冠疫情等非常規(guī)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應急預案靈活性不足的問題可能會造成防控體系缺乏吸收力，應急準備難以有效服務應急響應。在此情形下，應充分結(jié)合“聯(lián)防聯(lián)控+專業(yè)防治”強化應急預案，并輔以“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺的數(shù)字賦能作用[27,29,58]，實現(xiàn)防控體系的吸收力構(gòu)建。具體來說，面向目標情景，本部分提出強化以下三個方面。

(1)指揮強化

一是，主要領(lǐng)導通過指揮中心應急平臺提出指示批示并部署任務，直接下達至一線防控人員，實現(xiàn)扁平化的“點對點”指揮。二是，分管領(lǐng)導在防控辦人員配合下現(xiàn)場指揮并細化各工作組任務，做到靠前指揮。特別是，一旦區(qū)域核心風險由疫情失控風險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣蝻L險時，應及時根據(jù)預案的銜接做到現(xiàn)場指揮權(quán)切換。三是，不同層級部門實施聯(lián)合指揮與同步辦公，形成整體指揮，如上海形成的市區(qū)兩級防控聯(lián)合指揮部。

(2)聯(lián)動強化

強調(diào)隔離轉(zhuǎn)運、現(xiàn)場管控、流調(diào)排摸、消殺處置、信息發(fā)布等措施的并發(fā)執(zhí)行，多方信息及時回傳應急平臺，實行實時的動態(tài)管理。在新冠疫情防控方面，上海以“四個同步”加以體現(xiàn)，即同步啟動流調(diào)、管控、核酸篩查、解疑釋惑。此外，應注重防控時間窗設(shè)定，如上海流調(diào)工作實行的“2+4+24”小時模式，要求流調(diào)隊伍2小時內(nèi)到達現(xiàn)場、4小時內(nèi)完成核心調(diào)查、24小時內(nèi)初步查清基本情況，充分發(fā)揮專業(yè)化力量，最大程度降低風險的級聯(lián)演化。

(3)流程強化

借鑒深圳經(jīng)驗實施基于風險評估的分區(qū)分級管控，針對封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)標準化防控措施的處置流程，通過應急平臺的預案數(shù)字化系統(tǒng)向指揮人員與防控人員自動推送指令。指令內(nèi)容還應參考隔離轉(zhuǎn)運操作規(guī)范、高風險崗位人員檢測篩查工作方案、輿情應對工作方案、群體性事件應急預案等政策文件進一步細化。

6.3 基于協(xié)同優(yōu)化的防控體系適應力構(gòu)建

雖然面向公共衛(wèi)生事件的專項應急預案描述了核心部門的關(guān)鍵任務以及主要協(xié)同關(guān)系，但在實際應對時由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控具有復雜性，防控主體的協(xié)同機制便決定了防控體系能否適應防控重壓，保持防控彈性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同涉及跨領(lǐng)域共治與跨區(qū)域合作，參與的部門也涵蓋公共部門、私營企業(yè)、社會組織[59]。因此，面向目標情景，本部分提出從領(lǐng)域與區(qū)域兩個維度優(yōu)化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建防控體系適應力。

(1)領(lǐng)域協(xié)同優(yōu)化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控涉及醫(yī)療健康、公共安全、社會管理、交通、社交網(wǎng)絡(luò)、市場監(jiān)管、海關(guān)等領(lǐng)域，需要優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控機制中防控主體構(gòu)成的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建可依據(jù)情景動態(tài)調(diào)整的彈性協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。情景決定了任務規(guī)劃及其準備投入，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)可參考特定防控任務劃分進行分層構(gòu)建，逐層設(shè)定各防控主體的互動關(guān)系，明確主導主體、輔助主體、待命主體。而且，特定防控任務均需要決策、通信、運輸?shù)韧ㄓ梅揽厝蝿仗峁┲С諿60]，故應急指揮中心、通信部門、交通部門將作為通用主體與各層主導主體相聯(lián)系。在不同情景下，可通過改變輔助主體對主導主體的支持強度，以及決定待命主體是否升級為輔助主體來調(diào)整協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。特別是，應重視私營企業(yè)與社會組織的輔助角色，考慮事件嚴重程度，必要時應納入更多企業(yè)與社會力量。

(2)區(qū)域協(xié)同優(yōu)化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控存在區(qū)域協(xié)同的可能性，以2022年3月上海新冠疫情大規(guī)模反彈為例，當情景滿足多點散發(fā)、多鏈并行、隱匿傳播等特征時，加之疫情發(fā)生在人口稠密城市且無癥狀感染者與確診病例之比較大，區(qū)域協(xié)同就需要發(fā)揮相應的作用。在區(qū)域一體化合作框架下[61]，一是基于應急管理數(shù)字化協(xié)同，保證適應事件信息缺失與不一致，實現(xiàn)信息共享與互通，提升流調(diào)工作的完備性；二是基于應急資源協(xié)同，保證適應物資與人力的短缺，在資源預警時，區(qū)域間可啟動快速調(diào)配機制，實現(xiàn)物資支援與補償，以及人力征調(diào)；三是基于醫(yī)療救治協(xié)同，健全與完善綠色通道機制，保證適應疫情的大規(guī)模爆發(fā)。

6.4 基于容錯規(guī)劃的防控體系恢復力構(gòu)建

防控體系吸收力與適應力在一定程度上避免了防控體系的失效風險，但重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控需求較大，可能會存在殘余的失效風險。根據(jù)應急容錯規(guī)劃理論[62]，本部分提出構(gòu)建防控體系恢復力，保證防控體系在出錯時能及時糾錯，在失效即將或剛剛發(fā)生時快速恢復防控能力?；趹蹦芰Φ臉I(yè)務持續(xù)性管理[63]，探討成本約束下可行的容錯規(guī)劃方案。首先，基于情景分析判斷最差情形下[64]防控體系未滿足需求與能力之間的差距，明確容錯對象即防控體系的薄弱環(huán)節(jié)。其次，針對每一項防控任務，按照任務特點與優(yōu)先級決定容錯方式，包括同步冗余、替換冗余、補充冗余，并設(shè)定容錯觸發(fā)閾值。當條件滿足時，則啟動相應的容錯措施。

具體來說，同步冗余是設(shè)置同時運行的功能相同備份，在原有能力喪失時備用能力可保證任務執(zhí)行的不間斷，同時備用能力也能起到加強原有能力的作用，如核酸檢測任務應同時配備抗原檢測，一旦核酸檢測失效，抗原檢測結(jié)果能提供相應的參考；替換冗余是設(shè)置可隨時啟動的功能相同備份，在原有能力喪失時備用能力可保證任務執(zhí)行的快速切換，如隔離轉(zhuǎn)運任務涉及大量密接人員的安置優(yōu)化問題，一旦原有模型失效，則可直接采用備用模型提供隔離轉(zhuǎn)運方案；補充冗余是設(shè)置可調(diào)用的功能補充備份，在原有能力不足時備用能力可保證任務執(zhí)行的可靠性，如流調(diào)排摸任務需要廣泛來源加以確定，在公安與通信部門采用大數(shù)據(jù)分析與信息化技術(shù)展開病毒感染溯源、活動軌跡描述、密接/次密接核實時，如果原有手段未能完整刻畫，則需要通過詢問調(diào)查與親屬朋友訪談等方式進行補充。最后，綜合考慮容錯對象、容錯方式、容錯觸發(fā)閾值編制目標情景下的容錯規(guī)劃模板，保障防控體系的穩(wěn)定運行。

7 結(jié)論

以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為背景，本文提出基于情景“認知-提示-應對”的快速防控框架，采用多位驅(qū)動、案例推理、韌性重構(gòu)分別賦能風險研判、決策支持、防控改進。該框架的主要貢獻有三點：一是，考慮風險的級聯(lián)演化特征，面向“物理-信息-心理”空間提出基于“望聞問切”的風險評估流程，并細化了評估指標體系；二是，集成案例推理與規(guī)則推理，提出相似風險情形下防控方案的快速重用方法，有利于充分借鑒歷史案例輔助決策；三是，提出防控體系韌性的概念，將其分解為吸收力、適應力、恢復力，并分別基于預案強化、協(xié)同優(yōu)化、容錯規(guī)劃進行構(gòu)建。該框架具有一定的普適性，可依具體城市情境進行實例化與擴展，為目標城市提供一套快速防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作模板。此外，在統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)治理體系下，各城市可以此框架形成緊密關(guān)聯(lián)且一致的防控網(wǎng)絡(luò)，在知識共享基礎(chǔ)上實現(xiàn)快速防控的參考借鑒，從而避免個別城市因經(jīng)驗短缺而造成防控不當。此外，本文所提框架并未涉及大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)據(jù)預處理難題。一旦海量的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)甚至是噪聲數(shù)據(jù)涌入，“情景-認知”的準確性將難以保證，故在執(zhí)行落實階段仍需以解決這一難題為前提。當然，該框架的實現(xiàn)還需有相適應的公共衛(wèi)生事件應急管理體制作為支撐，并將結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)應用于具體案例中。