仰葉齊

(中共潛山市委黨校，安徽 潛山 246300)

作為我國政治體制架構(gòu)的四套班子之一，人民政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設(shè)立政協(xié)組織。據(jù)中國新聞網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，國家、省、市、縣四級政協(xié)組織3200多個，其中全國政協(xié)和省級政協(xié)只有30多個，絕大多數(shù)政協(xié)組織設(shè)在地市和縣區(qū)這兩級。本文所謂“市縣政協(xié)”就是指“自治州，設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣，不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)政協(xié)”。習(xí)近平總書記指出，“社會主義協(xié)商民主應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的?！盵1]實際上越是在基層，黨政工作的要事、民生改善的實事、社會治理的難事越多，群眾切身利益、各種矛盾訴求也越具體，越需要發(fā)揮協(xié)商民主的作用，因此，新時代的市縣政協(xié)工作更需要得到加強和改進。

一、正確認(rèn)識市縣政協(xié)地位作用和工作特點優(yōu)勢

市縣政協(xié)作為人民政協(xié)的地方組織，是人民政協(xié)組織體系的基礎(chǔ)層級和重要組成部分，可以說市縣政協(xié)工作狀況更真實地代表了人民政協(xié)工作的整體水平，沒有市縣政協(xié)有效履職就沒有政協(xié)工作的高質(zhì)量發(fā)展。市縣政協(xié)除了履行自身協(xié)商主責(zé)主業(yè)外，又大多直接承擔(dān)了中心工作、推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重任；而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有政協(xié)組織，市縣政協(xié)某種程度上還延伸承擔(dān)著基層政治協(xié)商職能，真實地處在協(xié)商民主的第一線、國家治理的第一線和防范化解矛盾風(fēng)險的第一線。

人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，市縣政協(xié)作為政協(xié)地方基層組織，與全國和省級政協(xié)相比，它直接面對基層群眾，處在協(xié)商民主的第一線；與其它各類協(xié)商形式相比，它又具有很強的政治性、專業(yè)性，良好的規(guī)范性、實效性，因此，市縣政協(xié)在我國協(xié)商民主特別是基層協(xié)商中具有非常獨特的優(yōu)勢：

健全的組織體系優(yōu)勢。人民政協(xié)參與政權(quán)建構(gòu)、與國家政權(quán)同構(gòu)，具有完善的組織系統(tǒng)，不僅在市縣一級建立了完整的組織體系，而且許多地方還探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)建立了“政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組”和“委員工作室”，形成了上下貫通、有序運行的組織系統(tǒng)，這種歷史和體系優(yōu)勢，為其開展工作提供了極大便利，對于有序推進基層協(xié)商民主，避免或減少無序的、隨意的、非理性的協(xié)商，也具有重要意義。

緊密聯(lián)系群眾的優(yōu)勢。市縣政協(xié)委員大多來自基層的第一線，對基層的實際情況比較了解，對本地的風(fēng)土人情比較熟悉，與基層群眾有共同語言，在身份認(rèn)同和角色定位上，與群眾有自然的親近感，可以憑借其政治身份參與到基層公共事務(wù)的協(xié)商過程中，在建言資政和凝聚共識上雙向同步發(fā)力。

密集的智力資源優(yōu)勢。市縣兩級政協(xié)囊括了基層社會各個階層、各個界別、各個領(lǐng)域的精英人才，具有豐富的專業(yè)背景和很強的政治影響力，能夠針對基層協(xié)商中的各種問題，能從不同視角提出專業(yè)性強、有分量、可操作的意見建議，這是其它協(xié)商形式所無法比擬的。

暢通的渠道功能優(yōu)勢。政協(xié)組織“上連天線”“下接地氣”，市縣政協(xié)是上情下達和下情上達的重要渠道節(jié)點，協(xié)商成果不僅直達同級黨委政府，還可以通過這個成熟的制度性、功能性“大通道”，進行系統(tǒng)集中表達，更容易引起上級黨委、政府重視，從而推動有關(guān)問題的解決和落實。

獨特的位置層級優(yōu)勢。市縣層級特別是縣域，是宏觀和微觀的結(jié)合部，是城市與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)點，是理論和實踐相結(jié)合的關(guān)鍵點，是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的典型樣本，是開展調(diào)查研究適宜理想的樣本單位，這樣的位置層級優(yōu)勢有利于政協(xié)組織和委員聯(lián)系界別群眾、收集社情民意，推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。

二、客觀看待市縣政協(xié)工作創(chuàng)新成效及其存在的問題

黨的十八大以來特別是中央政協(xié)工作會議以來，廣大市縣政協(xié)組織認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想，堅持政協(xié)性質(zhì)定位，堅持黨建引領(lǐng)，堅持雙向發(fā)力，堅持發(fā)揮市縣政協(xié)工作特點優(yōu)勢，探索把協(xié)商民主貫穿履職全過程、延伸到最基層，采取了很多有特色、接地氣的做法，創(chuàng)造積累了很多寶貴的經(jīng)驗，比如安慶市委召開政協(xié)工作會議，印發(fā)實施意見，明確市縣黨委抓政協(xié)黨建工作并列入年度綜合考核、納入黨委書記黨建工作述職評議；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工作召集人，并高配為正科級，在縣(市、區(qū))政協(xié)建立了在閉會期間委員履職聯(lián)系的常態(tài)化網(wǎng)絡(luò)。宿州市委出臺的《關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的實施意見》中，更是明確轉(zhuǎn)崗到政協(xié)機關(guān)或?qū)Ｎ瘯呢?fù)責(zé)同志不占政協(xié)編制，并通過招錄、遴選等方式，有效充實機關(guān)工作人員力量。河南省西平縣政協(xié)建立了委員每年至少出席一次全會、提交一份提案、反映一條社情民意、參加一次視察調(diào)研等“八個一”制度，委員履職由“軟任務(wù)”變?yōu)椤坝仓笜?biāo)”。鎮(zhèn)江市政協(xié)依托“委員之家”“協(xié)商議事室”建設(shè)，推動協(xié)商民主向基層延伸、在基層扎根。“南陽市創(chuàng)新實施‘3+3+N’工作機制，市縣政協(xié)聯(lián)合視察調(diào)研、聯(lián)動開展工作，形成全市‘一盤棋’格局”[2]等等。這些創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，為新時代市縣政協(xié)有效履職奠定了堅實的基礎(chǔ)，各地政協(xié)工作都取得了新進展、新成效，展現(xiàn)了新樣子、新形象，但是從總體來看，“市縣政協(xié)特別是一些縣級政協(xié)還存在職能認(rèn)識不清晰，活動開展不均衡，作用發(fā)揮不到位”，[3]較為普遍地存在“兩個薄弱”的問題，成為當(dāng)前我國協(xié)商民主體系最為薄弱的環(huán)節(jié)。

(一)基礎(chǔ)工作相對薄弱

表現(xiàn)在協(xié)商職能落實不到位。據(jù)全國政協(xié)對26個省區(qū)市摸底調(diào)研，不少市縣政協(xié)沒有專題議政性常委會，政協(xié)協(xié)商履職大多是年初開會安排工作，年底開會總結(jié)工作，平時組織調(diào)研、視察，反映社情民意，開展協(xié)商活動有限，協(xié)商形式也比較單一，缺乏健全完備的制度體系，有的簡單照搬上級政協(xié)做法，工作中隨意性較大。

雙向發(fā)力不均衡。長期以來，各地市縣政協(xié)重視發(fā)揮人民政協(xié)人才薈萃、智力密集的優(yōu)勢，更多將工作著力點放在建言資政方面，就當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展全局性重大問題組織開展調(diào)研協(xié)商，建言獻策，而解疑釋惑、宣傳政策，理順情緒、化解矛盾的工作做得較少，在廣泛凝聚共識方面用力不夠。

監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。人民政協(xié)三項基本職能中，相對于政治協(xié)商和參政議政這兩項職能，民主監(jiān)督是最薄弱的一環(huán)，這在縣級政協(xié)表現(xiàn)得尤為明顯，普遍存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督和不會監(jiān)督的情況，縣級政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子長期在當(dāng)?shù)毓ぷ鳎钐幱谑烊松鐣?，顧慮更多，“開展監(jiān)督多是象征性的‘看看現(xiàn)場、開開會議、提提建議’，意見深度不夠，建議力度不足，批評辣味不濃，難以對監(jiān)督對象產(chǎn)生實質(zhì)性影響，很大程度上流于形式?！盵4]

(二)人員力量比較薄弱

市縣政協(xié)尤其是縣級政協(xié)編制緊缺，機構(gòu)建制也不規(guī)范。相當(dāng)部分的縣級政協(xié)編制僅有十來人，專委會主任多以兼職為主，過去蕭縣政協(xié)8個專委會主任全部是兼職，政協(xié)工作精力投入無法保障。中央政協(xié)工作會議后，地方黨委高度重視，或為政協(xié)調(diào)增編制或是明確轉(zhuǎn)崗到政協(xié)工作不占編制，專委會主任兼職情況大為減少，但畢竟受編制所限，大多沒有配專職副主任或工作人員，“一人委”問題短期仍難解決。在一些地方，政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和黨政領(lǐng)導(dǎo)一樣聯(lián)系縣鄉(xiāng)部門、實行包片分工，政協(xié)組織、政協(xié)干部相當(dāng)多精力要投入當(dāng)?shù)刂行墓ぷ髦?，忙于招商引資、項目建設(shè)、脫貧攻堅和文明創(chuàng)建，政協(xié)工作主責(zé)主業(yè)相對弱化。

造成以上問題的原因，一是思想認(rèn)識有偏差，少數(shù)地方黨委政府對人民政協(xié)工作的重要性認(rèn)識不夠，重視支持不到位，甚至把市縣政協(xié)看作是為黨政干部退休前安排過渡崗位的機構(gòu)；有的政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)有“船到碼頭車到站”的二線思想，工作活力不足，缺乏進取擔(dān)當(dāng)；部分市縣政協(xié)委員存在“名譽委員”思想，履職意識不強。二是履職能力有短板，不少市縣政協(xié)機關(guān)新進人員是其它單位切線轉(zhuǎn)崗干部，整體年齡偏大，面臨新老交接的關(guān)鍵節(jié)點；縣級政協(xié)的組成單位一般都沒有民主黨派界別，專家型、學(xué)者型委員較少，界別基礎(chǔ)優(yōu)勢難以發(fā)揮；有些委員素質(zhì)能力也不夠高，與“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”要求相距很遠。三是制度機制欠規(guī)范，2019年5月，汪洋同志在全國地方政協(xié)工作經(jīng)驗交流會上指出，作為專門協(xié)商機構(gòu)，目前省級政協(xié)工作總體是相對規(guī)范的，而市縣基層政協(xié)則不同程度存在定性模糊、職能模糊、責(zé)任模糊和工作方式模糊等問題，市縣政協(xié)的自我定位、工作內(nèi)容、工作方式差別很大，甚至是一個市縣一個樣。

三、以更高標(biāo)準(zhǔn)加強和推進市縣政協(xié)工作

市縣政協(xié)是人民政協(xié)組織體系的基礎(chǔ)層級和重要組成部分，“加強和改進新時代市縣政協(xié)工作，有利于更好發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用、增強人民政協(xié)制度整體效能，有利于發(fā)展全過程人民民主、彰顯我國社會主義民主政治優(yōu)勢，有利于堅持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和長期執(zhí)政地位、凝聚實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的強大力量?！盵5]廣大市縣政協(xié)組織和政協(xié)委員要學(xué)深悟透習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想，全面貫徹中央政協(xié)工作會議精神，認(rèn)真落實中辦《關(guān)于加強和改進新時代市縣政協(xié)工作的意見》，充分利用市縣政協(xié)工作的特點和獨特優(yōu)勢，著力破解“兩個薄弱”問題，切實發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)作用，這既是新時代政協(xié)事業(yè)發(fā)展的必然要求，也是推進國家治理特別是基層治理的現(xiàn)實需要。

(一)自覺堅持和緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)

人民政協(xié)是政治組織，只有堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能把握“兩個確立”、增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢牢把握政協(xié)工作正確的政治方向；才能確保市縣政協(xié)主動聚焦中心工作，直面群眾民生訴求，在協(xié)商民主和國家治理的第一線體現(xiàn)使命擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮獨特作用。市縣政協(xié)“要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到政協(xié)全部工作之中，切實落實黨中央對人民政協(xié)工作的各項要求?！盵6]在黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)一致地開展工作，嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，政協(xié)黨組每年至少要向同級黨委作一次全面工作匯報，重要協(xié)商議題、重要監(jiān)督事項，以及重要活動、重要工作都要請示黨委同意、報請黨委審定。要堅持黨委中心工作推進到哪里，政協(xié)履職就跟進到哪里，始終與黨委思想同心、目標(biāo)同向、行動同步。同時，政協(xié)工作上的困難特別是“兩個薄弱”的問題，也要依靠爭取黨委支持推動逐步加以解決。

(二)把開展協(xié)商作為主要工作

市縣政協(xié)在推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中，是“獨特的獨到的獨有的”重要一環(huán)，作為專門的協(xié)商機構(gòu)，必須要有一定的協(xié)商活動來體現(xiàn)其作用，在全國地方政協(xié)工作經(jīng)驗交流會上，汪洋同志建議市縣政協(xié)每年至少安排3—4次各種形式的專題協(xié)商活動，這是一個基本要求。與上級政協(xié)相比，市縣政協(xié)往往民主黨派成員不多，界別設(shè)置不甚健全，需要開展上層協(xié)商的內(nèi)容不多，發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，關(guān)鍵要重心下移，面向基層，聚焦當(dāng)?shù)攸h委和政府工作的重點、社會治理的難點開展協(xié)商，助力黨委和政府科學(xué)決策、有效施策；更精準(zhǔn)地抓住民生領(lǐng)域重要問題資政建言、破解難題，做到人民政協(xié)為人民。

(三)建立健全符合基層特點和地方實際的協(xié)商制度體系

協(xié)商是各級政協(xié)組織共同的工作內(nèi)容，原則要求是一致的，但基層協(xié)商與高層協(xié)商所處位置不同、情況不同，因而協(xié)商對象、協(xié)商內(nèi)容和形式等方面都會有一定的差別，因此，協(xié)商制度規(guī)則不能高低一個樣、上下一般粗，要適應(yīng)基層特點要求，比如參與人員要從社會精英拓展到基層群眾，議題選擇要從宏觀課題到關(guān)注微觀事務(wù)，協(xié)商過程要從高度程序化到有相對靈活性，協(xié)商成果要從宏觀建言獻策到具體問題解決。要體現(xiàn)地方特色，每個地方各有不同的文化歷史人情，也有不盡一致的利益訴求，應(yīng)該在遵循原則要求的前提下，因地制宜結(jié)合實際，探索適宜各地的協(xié)商形式，“在完善制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，鼓勵支持市縣政協(xié)在制度細(xì)化過程中加入本地元素”，[7]有針對性打造富有本土特色的協(xié)商平臺。

(四)積極推進政協(xié)協(xié)商民主向基層延伸

習(xí)近平總書記要求“要大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！倍F(xiàn)實是基層協(xié)商恰恰是協(xié)商民主的薄弱環(huán)節(jié)，因此，市縣政協(xié)要利用自身優(yōu)勢，積極推進政協(xié)協(xié)商民主向基層延伸。首先，要解決好政協(xié)組織“頭重腳輕、上粗下細(xì)”的問題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“政協(xié)聯(lián)絡(luò)組”，在社區(qū)、街道建立“委員工作室”，密切聯(lián)系基層群眾，成為民主協(xié)商的前哨陣地。其次，市縣政協(xié)工作要主動向基層下沉，讓委員走進基層，在社區(qū)、村居委會等配合下更多參與基層協(xié)商，推動政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商有效銜接，推進由“精英協(xié)商”向“大眾協(xié)商”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“有事好商量，眾人的事由眾人商量”。同時，還要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民、協(xié)商有民的要求，創(chuàng)新方式方法，充分發(fā)揚民主，打通“路徑”障礙，引領(lǐng)更多群眾有序參與，打造互動開放的協(xié)商平臺。

(五)充分發(fā)揮政協(xié)委員的主體作用

政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體，特別是對于機構(gòu)和人員力量普遍較弱的縣級政協(xié)來說，只有把委員全面動員組織起來，把委員履職積極性充分調(diào)動起來，把委員的主體作用有效發(fā)揮出來，才能提高基層政協(xié)履職的整體效能，更好發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用。市縣政協(xié)組織要積極創(chuàng)設(shè)委員之家、委員工作室等協(xié)商履職平臺，讓委員履職更加便捷。要廣泛吸納委員參與政協(xié)調(diào)研協(xié)商活動，分批次列席常委會會議，讓委員建言有機會、協(xié)商有渠道、履職有平臺。要建立健全政協(xié)黨組成員聯(lián)系黨外主席及常委、黨員委員聯(lián)系黨外委員工作制度，加強委員組織聯(lián)絡(luò)，形成履職合力。要強化委員的思想政治引領(lǐng)和教育培訓(xùn)，不斷提高委員政治理論素養(yǎng)和實際履職能力，以適應(yīng)新時代、新使命、新要求。要建立完善政協(xié)委員的選拔考核和保障機制，真實體現(xiàn)委員的履職成果，作為委員選拔激勵的重要依據(jù)，進一步增強委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

(六)加強市縣政協(xié)工作聯(lián)動

市縣政協(xié)人手少、事務(wù)多，工作中要樹立政協(xié)“共同體”“一盤棋”理念，通過“不建機構(gòu)建機制”，強化上下支持配合，推動系統(tǒng)資源整合。要以市帶縣，統(tǒng)籌縣區(qū)政協(xié)全程參與市政協(xié)重點協(xié)商、調(diào)研視察等履職活動，形成常態(tài)化的聯(lián)動履職機制?？h級政協(xié)要主動匯報工作并爭取上級政協(xié)的具體指導(dǎo)支持，通過“請下來和走上去”，實現(xiàn)在更大的空間、更高的平臺上有效整合資源，形成更大合力，借力解決問題。通過市縣政協(xié)串聯(lián)并聯(lián)，組織聯(lián)動調(diào)研協(xié)商，著力提升協(xié)商實效，積極服務(wù)地方改革發(fā)展大局。