盧叢叢

(華中師范大學(xué)， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

農(nóng)村基層政權(quán)是指代理國家政權(quán)的基層行政組織，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，為完成國家稅收任務(wù)和填補(bǔ)財(cái)稅制度改革后的資源空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委圍繞資源汲取構(gòu)成利益共同體，基層政權(quán)與農(nóng)民之間形成密切而緊張的互動(dòng)關(guān)系。為解決“三農(nóng)”問題，穩(wěn)固執(zhí)政根基，國家于2005年前后全面取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。在稅改初期，伴隨著國家權(quán)力的退出，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)性財(cái)權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)的萎縮，以資源汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村利益共同體解體，基層政權(quán)多以不出事的維持樣態(tài)運(yùn)作于村莊社會(huì)[1]，其服務(wù)能力弱化等導(dǎo)致治權(quán)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民之間關(guān)系疏離。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后的這種變化，被學(xué)界稱為基層政權(quán)從“汲取型”政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)的轉(zhuǎn)變[2]。

黨的十八大以來，隨著國家資源反哺的大幅推進(jìn)，大規(guī)模國家資源下鄉(xiāng)，國家大量涉農(nóng)資金以項(xiàng)目制方式向下發(fā)放，帶來了基層政權(quán)新變化。一方面，項(xiàng)目制的技術(shù)治理，在排斥村莊社會(huì)規(guī)則的同時(shí)，消解了村莊內(nèi)部的規(guī)制能力，由此構(gòu)成了以國家資源的精英俘獲、釘子戶謀利為主的分利秩序[3]，廣大農(nóng)民被排斥在穩(wěn)固的權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益分配結(jié)構(gòu)之外。由此，國家資源輸入越多，基層政權(quán)與農(nóng)民愈分離，基層治理“內(nèi)卷化”[4]突出，有學(xué)者稱之為“供給式懸浮”[5]。另一方面，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的全面鋪開階段后，為保證國家下鄉(xiāng)資源的有效使用，資源下鄉(xiāng)伴隨大量規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，壓縮了基層治理的自主空間，引發(fā)了嚴(yán)重的基層治理形式主義、村級(jí)組織行政化與鄉(xiāng)村基層體制空轉(zhuǎn)問題[6]。資源下鄉(xiāng)背景下，這種基層政權(quán)科層化、基層組織超負(fù)荷運(yùn)作而又無力回應(yīng)群眾需求的基層政權(quán)運(yùn)作，被學(xué)者描述為內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸浮[7]。

當(dāng)前，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，新一輪全面深入的國家政權(quán)下鄉(xiāng)浪潮出現(xiàn)，中西部出現(xiàn)了基層政權(quán)嵌入村莊社會(huì)的新趨勢，呈現(xiàn)出“嵌入型政權(quán)”的樣態(tài)?！扒度搿弊鳛樽钤缬煽枴げㄌm尼提出來的概念，在研究領(lǐng)域得以發(fā)展與應(yīng)用，治理領(lǐng)域多以“嵌入式治理”來強(qiáng)調(diào)不同主體之間的互動(dòng)合作關(guān)系[8]，本文的重心則在于基層政權(quán)與村莊社會(huì)的互動(dòng)。少數(shù)學(xué)者也開始研究當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)的這一新現(xiàn)象。杜姣將這一互動(dòng)樣態(tài)概括為“鄉(xiāng)村責(zé)任共同體”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村干部中農(nóng)化、片組制度設(shè)置以及鄉(xiāng)村情感互動(dòng)所構(gòu)建的[9]；毛一敬以“鄉(xiāng)村治理共同體”來描述這一互動(dòng)樣態(tài)，指出這是基于權(quán)力、責(zé)任與利益分配對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與村民的整合[10]。另外，盧青青又進(jìn)一步闡明了鄉(xiāng)村組織互動(dòng)的本質(zhì)，即行政與自治的互動(dòng)關(guān)系[11]。但是，這些研究主要著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委之間的鄉(xiāng)村關(guān)系，停留在組織層面、制度層面上的基層政權(quán)運(yùn)作，未能闡釋基層政權(quán)變化的整體過程。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來自于筆者2021年10月在魯西南L鎮(zhèn)的田野調(diào)查。L鎮(zhèn)位于縣城東南部，距縣城約15公里，2001年由兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成，下轄24個(gè)行政村，轄區(qū)面積86平方公里，戶籍人口數(shù)約5.8萬，地形以平原為主，以及少部分丘陵。該鎮(zhèn)是中西部典型的普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合排名中位于中后，但近兩年當(dāng)?shù)刂卫硐喈?dāng)有效，出現(xiàn)了省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村、全國鄉(xiāng)村治理示范村等。通過對鄉(xiāng)村兩級(jí)干部、黨員、群眾進(jìn)行的深度訪談發(fā)現(xiàn)，本地治理成效的取得離不開L鎮(zhèn)的治理創(chuàng)新機(jī)制，它們可為本研究提供一般性的參考。

二、鄉(xiāng)村治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型：“嵌入型政權(quán)”的形成背景

當(dāng)前，中西部基層政權(quán)開始了針對懸浮狀態(tài)的積極行動(dòng)，力圖逐漸再嵌入村莊社會(huì)，“嵌入型政權(quán)”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向不斷強(qiáng)化的鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的自主性調(diào)適。黨的十八屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。社會(huì)治理精細(xì)化是國家治理現(xiàn)代化的重要部分，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理從粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)、從管理轉(zhuǎn)向治理，強(qiáng)調(diào)治理的“人性化、精準(zhǔn)化、差異化”[12]。國家借助鄉(xiāng)村治理精細(xì)化，構(gòu)建目標(biāo)明確、程序合理、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)督完善的鄉(xiāng)村治理體系[13]。鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的推進(jìn)，突出表現(xiàn)為治理事務(wù)的精細(xì)化與考核督察的精細(xì)化，由此引發(fā)基層治理下沉和基層政權(quán)的下沉。

(一)治理事務(wù)的精細(xì)化與群眾事務(wù)的轉(zhuǎn)向

近年來，隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治、垃圾分類、網(wǎng)格化治理、“12345”等政策的推行，農(nóng)民的日常生活、個(gè)體生活已進(jìn)入政府的治理范圍，服務(wù)型政府要求基層治理轉(zhuǎn)向?yàn)檗r(nóng)民提供日常生活服務(wù)。涉及農(nóng)民日常生活習(xí)慣、個(gè)體具體事務(wù)，回應(yīng)農(nóng)民美好生活需要，重建農(nóng)民生活秩序的“生活治理”[14]的出現(xiàn)，意味著鄉(xiāng)村治理事務(wù)的精細(xì)化轉(zhuǎn)向，亦即鄉(xiāng)村治理從以物質(zhì)生產(chǎn)為中心轉(zhuǎn)向以美好生活為中心，從基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品投入轉(zhuǎn)向了日常生活的治理，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向私人領(lǐng)域，從農(nóng)村的生產(chǎn)、民生等階段性的大事轉(zhuǎn)向日常生活性的瑣事。治理事務(wù)的這種精細(xì)化轉(zhuǎn)向，顯示了鄉(xiāng)村治理的治理對象的下沉。項(xiàng)目下鄉(xiāng)時(shí)期的資源下鄉(xiāng)與脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，其基層治理事務(wù)以“資源”爭取與落地和“材料”工作迎檢為主，主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織之間統(tǒng)籌、分配與協(xié)調(diào)，可以不與大部分農(nóng)民互動(dòng)。然而，以“生活治理”為代表的精細(xì)化治理，要求鄉(xiāng)村治理下沉到村莊社會(huì)、下沉到農(nóng)民日常生活。由此可以看出，精細(xì)化的治理事務(wù)實(shí)際上是一種群眾事務(wù)，它要求基層治理主體主動(dòng)走進(jìn)農(nóng)民生活，與廣大農(nóng)民群眾打交道。

(二)考核督察的精細(xì)化以及群眾事務(wù)的“上溢”

伴隨國家資源下鄉(xiāng)而產(chǎn)生的監(jiān)督下鄉(xiāng)，其核心是“對基層治理進(jìn)行全面監(jiān)督，以此推進(jìn)行政規(guī)范化建設(shè)”[15]，它已經(jīng)成為地方黨委政府對下工作動(dòng)員的重要手段，目的是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)高度的資源整合和組織動(dòng)員。在鄉(xiāng)村治理精細(xì)化轉(zhuǎn)向背景下，與治理事務(wù)精細(xì)化相伴而來的是考核的精細(xì)化，而行政督察又是精細(xì)化考核的有效保證。

其一，行政考核的精細(xì)化。以前縣對鄉(xiāng)的考核以年終綜合考核和重點(diǎn)工作的“一票否決制”為主，當(dāng)前，多中心工作正成為縣鄉(xiāng)治理的常態(tài)[16]，且單一中心工作不僅在事件通過目標(biāo)管理制度方面設(shè)置精細(xì)化的量化指標(biāo)與“一票否決”制，還進(jìn)行階段性的排名考核來督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極落實(shí)工作。2021年以來，上級(jí)政府對L鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的督察考核既嚴(yán)格又精細(xì)，尤其是就人居環(huán)境整治和疫情防控兩項(xiàng)工作，縣對鄉(xiāng)每周做一次排名，每個(gè)季度各自做一次綜合排名，最后將其計(jì)算到年終綜合考核中，并對后三名“一票否決”。行政監(jiān)督考核的精細(xì)化，使得群眾事務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的中心工作，由此進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織不得不下沉，與村兩委、村民展開互動(dòng)。

其二，督察內(nèi)容的擴(kuò)大化與嚴(yán)格化。首先，督察內(nèi)容從以材料為主的過程檢查擴(kuò)大到材料檢查和現(xiàn)場實(shí)地檢查兼顧。2020年以來，在縣以上的人居環(huán)境整治檢查工作中，L鎮(zhèn)的準(zhǔn)備內(nèi)容主要有兩部分，一是臺(tái)賬資料，二是村莊公共衛(wèi)生的實(shí)際落實(shí)情況。其次，自上而下的監(jiān)督技術(shù)呈現(xiàn)出日益強(qiáng)化的隱蔽性、臨時(shí)性與隨機(jī)性，不斷壓縮著基層組織的準(zhǔn)備空間和策略性應(yīng)付空間。L鎮(zhèn)近兩年接收到的自上而下監(jiān)督檢查的形式越來越多樣，越來越嚴(yán)格，尤以市一級(jí)居多，包括每半年一次的例行檢查和平時(shí)不定時(shí)檢查。其中，在例行檢查中，檢查形式是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)隨機(jī)抽村選定檢查對象，并且往往臨時(shí)隨機(jī)擴(kuò)大檢查范圍，由原定檢查一個(gè)村增加到兩個(gè)或三個(gè)村；平時(shí)不定時(shí)檢查又多以暗訪的形式為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法獲知準(zhǔn)確的檢查信息。

三、“嵌入型政權(quán)”：農(nóng)村基層政權(quán)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表征

描摹農(nóng)村基層政權(quán)這一新實(shí)踐樣態(tài)，能為深入探究當(dāng)前基層政權(quán)的運(yùn)作機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)載體，有利于把握國家主導(dǎo)下鄉(xiāng)村治理的深層邏輯。本文結(jié)合L鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，在大規(guī)模資源下鄉(xiāng)以來基層政權(quán)的變遷與比較中，圍繞重心下沉、組織嵌入與權(quán)威嵌入三個(gè)方面，詳細(xì)呈現(xiàn)“嵌入型政權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)表征。

為了省去油脂提取步驟，進(jìn)一步簡化工藝，一些新興的方法如原位轉(zhuǎn)酯化制備生物柴油逐漸發(fā)展起來。SHIRAZI等[36]在超臨界甲醇條件下，以正己烷為共溶劑，制備螺旋藻生物柴油，最高產(chǎn)率為99.32%。原位轉(zhuǎn)酯化法直接利用微藻進(jìn)行反應(yīng)，轉(zhuǎn)酯化率高，但其并未對碳水化合物和蛋白質(zhì)進(jìn)行綜合利用。所以在未來的研究應(yīng)用中還是要對比酯交換法和原位轉(zhuǎn)酯化的經(jīng)濟(jì)性。

(一)重心下沉

基層政權(quán)呈現(xiàn)出明顯的重心下沉之勢。近兩年，由于項(xiàng)目管理的規(guī)范化程度得以加強(qiáng)，L鎮(zhèn)圍繞項(xiàng)目運(yùn)作的鄉(xiāng)村建設(shè)工作主要以項(xiàng)目內(nèi)容的選擇與落地協(xié)調(diào)為主，沒有了爭資跑項(xiàng)的壓力，且脫貧攻堅(jiān)這一具有高度政治性的任務(wù)也進(jìn)入尾聲，該鎮(zhèn)在政治高壓之下的緊繃狀態(tài)有所減緩。2020年以來，隨著產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、人居環(huán)境整治等國家政策的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作活動(dòng)快速進(jìn)入村莊社會(huì)內(nèi)部。當(dāng)前，L鎮(zhèn)主要工作分別是常規(guī)綜治信訪、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境治理、新時(shí)代文明實(shí)踐試點(diǎn)建設(shè)等。除了常規(guī)工作之外，其余工作圍繞集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民房民宿改造、村莊人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等展開，這些工作涉及各家各戶，因此，駐村干部需要指導(dǎo)村兩委反復(fù)與群眾溝通和協(xié)調(diào)，駐村干部80%的時(shí)間用于處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)村莊的任務(wù)，村干部的工作重心也隨之轉(zhuǎn)向。

(二)組織嵌入

基層政權(quán)以組織嵌入方式回歸村莊社會(huì)。2012年以來，隨著項(xiàng)目資源的大量進(jìn)村，L鎮(zhèn)圍繞項(xiàng)目資源形成了鄉(xiāng)村利益共同體，基層項(xiàng)目資源的爭取、分配活動(dòng)的開放性較弱，項(xiàng)目政策執(zhí)行與落地具有明顯的排外性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的干預(yù)也主要集中于誰來當(dāng)村干部的問題，因?yàn)檫@直接關(guān)切到項(xiàng)目落地是否貫徹政府意志。財(cái)政匱乏的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往吸納一批具有經(jīng)濟(jì)資本或者社會(huì)資本的鄉(xiāng)村精英當(dāng)村干部，這類鄉(xiāng)村精英具有“爭資跑項(xiàng)”的能力或?yàn)轫?xiàng)目工程墊資的能力，同時(shí)也借助體制性身份謀取項(xiàng)目資源。在脫貧攻堅(jiān)階段，基于高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)規(guī)則的過程督察，以及面向少數(shù)貧困戶的福利資源分配工作，國家扶貧政策執(zhí)行主要在鄉(xiāng)村體制內(nèi)部開展。2020年以來，L鎮(zhèn)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境整治，以及圍繞孝善敬老餃子宴、文明道德模范評(píng)獎(jiǎng)、鄉(xiāng)村夜話展開的新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)中，積極推動(dòng)村兩委按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)通過自治方式落實(shí)這些工作。具體來講，L鎮(zhèn)將任務(wù)安排到村莊，在駐村干部的指導(dǎo)與協(xié)助下，由村兩委在吸納村莊積極分子的基礎(chǔ)上開展廣泛的社會(huì)動(dòng)員。如此，圍繞治理事務(wù)，基層行政組織通過與村莊自組織力量銜接形成鄉(xiāng)村責(zé)任或者事務(wù)共同體，實(shí)現(xiàn)了對村莊社會(huì)的再嵌入。

(三)權(quán)威嵌入

基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)對村莊社會(huì)的權(quán)威嵌入。一方面，在結(jié)成利益共同體的項(xiàng)目進(jìn)村時(shí)期，廣大農(nóng)民被排斥在國家資源之外，于是，國家資源越投入，農(nóng)民的獲得感越差。另一方面，在脫貧攻堅(jiān)階段，基層行政組織的工作主要圍繞著兩個(gè)重心，一是應(yīng)付各種行政檢查，二是關(guān)注作為村莊邊緣群眾的少數(shù)貧困戶，廣大農(nóng)民處于基層組織的關(guān)注焦點(diǎn)之外。于是，長期以來，“干部干、農(nóng)民看”的狀態(tài)尤為普遍，國家資源、基層事務(wù)懸浮于廣大農(nóng)民之上，基層政權(quán)未能與廣大農(nóng)民建立密切互動(dòng)，其權(quán)威主要局限于國家賦權(quán)的行政身份，而來源于社會(huì)認(rèn)同的權(quán)威未能真正樹立起來。2020年以來，工作重心下沉使基層行政組織圍繞治理事務(wù)而活躍于村莊場域中，基層政權(quán)的權(quán)力深入到村莊社會(huì)。并且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極支持下，鄉(xiāng)村組織面向村莊社會(huì)為全村村民提供公共衛(wèi)生、文化活動(dòng)等公共服務(wù)。這些公共事務(wù)使廣大農(nóng)民在行動(dòng)與福利享有方面參與進(jìn)來，農(nóng)民與基層政權(quán)圍繞公共利益緊密互動(dòng)。一方面，廣大農(nóng)民對基層行政組織的行政權(quán)威更加認(rèn)可；另一方面，廣大農(nóng)民已然認(rèn)識(shí)到基層政權(quán)確實(shí)是其自身利益和需求的供給者、可依賴者。鄉(xiāng)村組織也在逐漸樹立起的社會(huì)信任中強(qiáng)化了自身權(quán)威。在L鎮(zhèn)，隨著越來越多的需要與村民打交道的治理事務(wù)的到來，以及鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的積極推動(dòng)，村民們普遍體會(huì)到了鄉(xiāng)村干部的支持性力量。有人講道：“政府比以前好一些，越來越為百姓做好事，而且確實(shí)是辦實(shí)事，又是幫百姓打掃衛(wèi)生，又是孝敬老人?！?/p>

四、行政激活自治：“嵌入型政權(quán)”的運(yùn)作機(jī)制

上述農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐，呈現(xiàn)了行政力量再嵌入村莊社會(huì)的過程。本質(zhì)上，基層政權(quán)與村莊社會(huì)互動(dòng)反映了行政與自治的關(guān)系，而“嵌入型政權(quán)”的運(yùn)作機(jī)制則在于“行政激活自治”。根據(jù)L鎮(zhèn)的治理實(shí)踐，行政激活自治主要通過事件輸入、干部下沉、組織再造三個(gè)方面展開運(yùn)作。為便于分析，本文以L鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作為例展開論證。

(一)自治動(dòng)力的激活：通過事件輸入的利益關(guān)聯(lián)

首先，行政力量通過事件輸入，建立起基層政權(quán)與村莊社會(huì)的關(guān)聯(lián)。在后稅費(fèi)時(shí)代，伴隨國家稅收任務(wù)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織幾乎處于無事可做的狀態(tài)。進(jìn)入資源下鄉(xiāng)階段后，雖存在事務(wù)下鄉(xiāng)，但村級(jí)治理或圍繞鄉(xiāng)村利益展開，或圍繞應(yīng)付上級(jí)行政工作展開，村級(jí)公共事務(wù)與農(nóng)民關(guān)系都不大，基層組織與廣大農(nóng)民之間互動(dòng)不足。因此，基層政權(quán)再嵌入村莊社會(huì)需要以治理事務(wù)為載體，重新與農(nóng)民建立聯(lián)系，使基層組織重新下沉到村莊社會(huì)。

2020年以來，L鎮(zhèn)要求村兩委積極圍繞村莊公共衛(wèi)生治理，落實(shí)人居環(huán)境整治工作：一是做好村莊街道清掃和保潔的日常工作；二是做好村莊生活垃圾分類工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過購買服務(wù)方式為每個(gè)自然村提供一位垃圾回收的保潔員，村兩委自主開展街道保潔與垃圾集中放置工作，并做好群眾的組織動(dòng)員工作。作為一項(xiàng)公共服務(wù)，公共衛(wèi)生治理事務(wù)滿足了村民對良好公共衛(wèi)生環(huán)境的普遍需求，村民們普遍認(rèn)為這是為百姓做好事。

其次，事件輸入通過構(gòu)建利益關(guān)聯(lián)，激活自治動(dòng)力。改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革的去組織化以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共品供給的行政化，使農(nóng)民與集體之間失去了利益聯(lián)結(jié)，從而弱化了村兩委的社會(huì)整合能力和村莊自治權(quán)。行政力量主導(dǎo)的內(nèi)需型公共服務(wù)供給事件的輸入，構(gòu)建了作為供給任務(wù)組織者的村兩委與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)。相關(guān)利益和利益相關(guān)性是有效實(shí)現(xiàn)自治的根本條件[17]，利益關(guān)聯(lián)的構(gòu)建成為村兩委重新組織農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，激活了農(nóng)民參與公共事務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，亦即村民自治的內(nèi)部動(dòng)力。

(二)自治行動(dòng)的促成：通過干部下沉的過程督導(dǎo)

首先，行政力量通過干部下沉，增加村干部的工作動(dòng)力。中西部村干部的工作動(dòng)力問題長期困擾著基層治理者。村干部積極性能否有效發(fā)揮與村干部的報(bào)酬機(jī)制緊密相關(guān)[18]，但自20世紀(jì)80年代以來，村干部的報(bào)酬和待遇長期處于較低水平，“誤工補(bǔ)貼”制度的效力不足，農(nóng)業(yè)稅的取消則進(jìn)一步消解村干部的激勵(lì)機(jī)制，近年來的地方村干部職業(yè)化探索試圖緩解這一障礙，但其效果卻受制于中西部地方財(cái)政匱乏的結(jié)構(gòu)性困境。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的不完全政權(quán)，卻是壓力型體制的直接作用對象，而村兩委僅僅是半正式組織，科層體制內(nèi)部的行政動(dòng)員手段無法直接作用于它，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面向村莊的各種策略主義手段、非正式運(yùn)作行為較為常見。干部下沉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制局限下自主性的體現(xiàn)，是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向村莊下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，通過督導(dǎo)下沉，推動(dòng)村干部落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的鄉(xiāng)村動(dòng)員方式。

L鎮(zhèn)在各村都設(shè)有駐村工作隊(duì)，由1名駐村領(lǐng)導(dǎo)和2名駐村干部構(gòu)成，其中駐村領(lǐng)導(dǎo)以黨委班子成員為主。駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)各村的全面工作，包括落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以及協(xié)助村干部處理村莊內(nèi)部問題。在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的村莊公共衛(wèi)生治理工作中，各駐村領(lǐng)導(dǎo)需要全程跟蹤落實(shí)。第一，駐村領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部工作通報(bào)，在每周的村兩委例會(huì)中安排工作，了解這些工作的進(jìn)展情況、本村在全鎮(zhèn)的表現(xiàn)以及存在的問題和后續(xù)整改措施。第二，駐村領(lǐng)導(dǎo)和干部全程參與由村兩委組織開展的各項(xiàng)活動(dòng)。例如，組織村干部帶頭清掃村莊街道，每周不定期下村檢查村莊衛(wèi)生工作落實(shí)情況，現(xiàn)場向村干部指出所發(fā)現(xiàn)問題并要求整改。第三，駐村領(lǐng)導(dǎo)注重日常性的情感建構(gòu)，在下村的工作之余經(jīng)常與村干部談心聊天，包括村干部自身面臨的工作與生活壓力等，駐村領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是他們做村莊工作的方法之一。

其次，干部下沉通過過程督導(dǎo)促成村兩委的自治行動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部動(dòng)員的有限性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉干部的實(shí)踐邏輯。干部下沉實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的村莊在場，實(shí)現(xiàn)對村干部工作的過程督導(dǎo)。以痕跡管理來體現(xiàn)行政過程及其績效是官僚制理性的彰顯[19]，這容易造成基層的文牘主義與形式主義困境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以干部下沉對村干部工作的過程作為督導(dǎo)內(nèi)容，是一種策略性的、在場的以及事本主義的工作方法。在權(quán)責(zé)利不匹配狀態(tài)下，如何使作為“代理人”的村干部接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)壓力與責(zé)任，考驗(yàn)著下沉干部的動(dòng)員能力。下沉干部對村干部工作的過程督導(dǎo)，包括了正式的、非正式的動(dòng)員技術(shù)的集合式運(yùn)用。例如，以強(qiáng)調(diào)工作的黨委意圖施壓、工作現(xiàn)場的督工、以日常情感建構(gòu)為基礎(chǔ)的人情動(dòng)員等。

(三)自治能力的塑造：通過組織再造的動(dòng)員結(jié)構(gòu)

首先，行政力量通過組織再造，重塑村級(jí)治理能力。作為對集體時(shí)期人民公社體制的承接，村民小組對應(yīng)原先的生產(chǎn)小隊(duì)，其在一定程度上被視為村民自治的核心治理單元。在稅費(fèi)時(shí)期，村民小組作為村兩委的下設(shè)治理單元幾乎承載了村級(jí)治理的全部任務(wù)，因此，它是體制性權(quán)威、執(zhí)行中心工作的行政權(quán)威、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的組織者以及鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系的維系者。稅改之后，伴隨村兩委的功能角色變遷，村民小組的治權(quán)被弱化。行政力量的下沉，帶來了積極探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式的熱潮。自治單元為行政力量自上而下進(jìn)村和村莊自下而上表達(dá)提供了一個(gè)接觸點(diǎn)[20]，是國家政權(quán)建設(shè)與傳統(tǒng)資源結(jié)合[21]的關(guān)鍵點(diǎn)，對于實(shí)現(xiàn)行政力量與分散化農(nóng)民的對接，進(jìn)而降低治理成本具有實(shí)效。組織再造是行政力量主導(dǎo)下的自治組織的重塑，即設(shè)置一種新的自治單元，以此作為提升村級(jí)治理能力以及政權(quán)下鄉(xiāng)的重要路徑。

自2020年開始，L鎮(zhèn)開始推動(dòng)各村動(dòng)員一些村莊積極分子，成立各自的自治組織，協(xié)助村兩委做好人居環(huán)境整治工作。以L鎮(zhèn)C村為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和推動(dòng)下，C村村兩委動(dòng)員了14名老黨員、老干部擔(dān)任村莊保潔的“街長”并承擔(dān)具體的保潔工作，村兩委則負(fù)責(zé)組織工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向這一群體頒發(fā)證書，并將街長制及其責(zé)任街道掛牌公示。此外，在村莊每個(gè)季度開展的道德模范表彰大會(huì)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)或者縣級(jí)干部對這一組織成員進(jìn)行公開表彰，并頒發(fā)榮譽(yù)證書以及相應(yīng)獎(jiǎng)品。

其次，組織再造通過構(gòu)建動(dòng)員結(jié)構(gòu)，形塑了村莊的自治能力。國家政權(quán)雖然能夠借助村兩委實(shí)現(xiàn)對村莊社會(huì)的滲透和控制，但是無法實(shí)現(xiàn)對村莊社會(huì)的有效動(dòng)員，因此村莊社會(huì)治理存在行政與社會(huì)的雙重結(jié)構(gòu)[22]。實(shí)現(xiàn)政權(quán)力量對村莊社會(huì)的有效嵌入，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村兩委的行政性動(dòng)員，也需要村兩委對村民的社會(huì)性動(dòng)員。事實(shí)上，自治組織作為村兩委對接分散農(nóng)民和村莊社會(huì)的中間層級(jí)，正是社會(huì)動(dòng)員的組織主體，并也由此塑造了村莊內(nèi)部的動(dòng)員結(jié)構(gòu)。因此，組織再造通過構(gòu)建村莊內(nèi)部動(dòng)員結(jié)構(gòu)，使得村兩委擁有動(dòng)員分散化農(nóng)民的組織載體。這一組織載體在兩個(gè)方面形塑了村莊自治能力。第一，組織內(nèi)部成員作為嵌入村莊熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的村民，其社會(huì)資本所具有的社會(huì)動(dòng)員能力便轉(zhuǎn)化為村莊的自治能力；第二，這一組織在完成自上而下的治理事務(wù)的過程中，實(shí)現(xiàn)了事務(wù)中行政規(guī)則的落地，推動(dòng)村莊內(nèi)部的非正式規(guī)則成為規(guī)范個(gè)體行動(dòng)進(jìn)而整合個(gè)體的集體規(guī)范，從而在制度層面構(gòu)建了自治秩序。

在公共衛(wèi)生治理工作的落實(shí)中，L鎮(zhèn)C村先組織動(dòng)員年齡普遍在60歲以上的老黨員、老村干部這些關(guān)鍵主體，再借助這一自治組織動(dòng)員群眾。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委對關(guān)鍵主體的動(dòng)員。具體表現(xiàn)為，先通過授予“街長”身份對他們進(jìn)行責(zé)任賦予，再通過多元激勵(lì)激活他們的身份責(zé)任，包括集體表彰的價(jià)值激勵(lì)、人情關(guān)系的情感激勵(lì)以及弱物質(zhì)激勵(lì)。如村黨支部會(huì)給個(gè)別貧困老黨員送一點(diǎn)米面糧油表示關(guān)懷，并把少量低報(bào)酬的公益性崗位優(yōu)先分配給他們。第二，關(guān)鍵主體對群眾的動(dòng)員。這種動(dòng)員是指號(hào)召群眾加入服務(wù)組織，或至少配合工作。其吸納手段有三：一是這些關(guān)鍵主體借助其老干部身份、紅白事管事所積累的社會(huì)權(quán)威，發(fā)揮一定的號(hào)召力；二是他們通過長期的日常義務(wù)服務(wù)，感化群眾，使對方在人情社會(huì)中因?yàn)椤安缓靡馑肌倍鴧⑴c；三是通過這一事務(wù)的落實(shí)，樹立村莊公共衛(wèi)生規(guī)范，進(jìn)而將這一事務(wù)原本所承載的行政要求轉(zhuǎn)化為集體規(guī)則。

五、“嵌入型政權(quán)”的基本邏輯

“行政激活自治”的運(yùn)作機(jī)制，闡釋了“嵌入型政權(quán)”的實(shí)踐過程，這一實(shí)踐也反映了“嵌入型政權(quán)”形成的基本邏輯。本文在深入剖析這一基本邏輯的基礎(chǔ)上，試圖深度揭示中西部基層政權(quán)再嵌入村莊社會(huì)的路徑及其可能性。

(一)找回自治：“嵌入型政權(quán)”的必要路徑

群眾事務(wù)轉(zhuǎn)向與行政監(jiān)督考核精細(xì)化的治理環(huán)境變化，帶來基層政權(quán)的下沉。然而，群眾事務(wù)的特點(diǎn)又對行政組織提出了其他要求，下沉的基層政權(quán)需要進(jìn)一步自我調(diào)適，即通過找回自治的路徑實(shí)現(xiàn)對村莊社會(huì)的再嵌入。

首先，行政力量與非規(guī)則的群眾事務(wù)相沖突。在治理事務(wù)精細(xì)化與行政監(jiān)督精細(xì)化的新要求面前，鄉(xiāng)村組織作為政策執(zhí)行的基層主體，必須要與分散的農(nóng)民群眾互動(dòng)，如此才能完成行政任務(wù)。然而，基層的群眾事務(wù)是非規(guī)則的，這種非規(guī)則性不僅表現(xiàn)在每件事情是具體的、差異化的，且由于每件事情往往都涉及具體的人、情、理、法、地方性知識(shí)，治理事務(wù)很難標(biāo)準(zhǔn)化、程序化[23]。針對農(nóng)民日常生活的治理，同樣會(huì)因?yàn)檗r(nóng)戶生活習(xí)慣、自我需求的差異而導(dǎo)致治理的復(fù)雜化。然而，鄉(xiāng)村組織的治理行動(dòng)往往是標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的，因此，行政治理與群眾事務(wù)之間存在張力。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制解體之后，隨著城鎮(zhèn)化與市場化的推進(jìn)，幾十年來農(nóng)村的持續(xù)分化與農(nóng)民去組織化，使得基層治理下沉直接面對的是大規(guī)模分散的農(nóng)民，較高的治理成本和治理難度，與事權(quán)和財(cái)權(quán)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不完全政權(quán)相沖突。

其次，群眾事務(wù)與自治的雙重性具有親和性。行政監(jiān)督考核的精細(xì)化進(jìn)一步強(qiáng)化了壓力型體制，面對群眾事務(wù)與不完全政權(quán)之間的張力，行政激活自治是基層政權(quán)致力于治理下沉的行政調(diào)適。自治的雙重性是基層政權(quán)自主調(diào)適有效的關(guān)鍵所在。在制度層面，村兩委是行政治理下沉的載體。由于各種原因，村民自治的基層實(shí)踐沒有按照最初的制度設(shè)計(jì)運(yùn)作，相反，村干部“代理人”與“當(dāng)家人”的雙重角色走向了不平衡狀態(tài)，村干部與村級(jí)組織行政化趨勢日益突出。因此，村兩委是行政治理下沉的組織載體。在治理層面，基于治理取向的村民自治是以農(nóng)民組織化為核心的，該實(shí)踐通過動(dòng)員村莊內(nèi)部的積極分子再造自治組織，是對虛化的村民小組的替代以及對治權(quán)衰弱的村兩委的力量補(bǔ)充。嵌入到村莊社會(huì)關(guān)系中的自治組織，能夠借助其自身的社會(huì)資本以及鄉(xiāng)村社會(huì)的邏輯與農(nóng)民互動(dòng)，解決了群眾事務(wù)治理的高成本與復(fù)雜性問題，在精細(xì)化治理事務(wù)中實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的組織化。由此，村級(jí)組織通過自治組織實(shí)現(xiàn)了與廣泛農(nóng)民群眾的對接，自治組織的再造通過重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)成為基層政權(quán)的治理載體。由此，基層政權(quán)通過自治路徑再嵌入村莊社會(huì)。這也是地方政府自主性與基層社會(huì)不規(guī)則性的統(tǒng)一[24]。

(二)群眾路線：“嵌入型政權(quán)”的可能性

群眾事務(wù)與自治的雙重性具有親和性，這決定了基層政權(quán)通過自治路徑能夠再嵌入村莊社會(huì)，而這種再嵌入的核心在于自治的本質(zhì)，即群眾路線，它構(gòu)建了基層政權(quán)與群眾的親密關(guān)系與認(rèn)同。

首先，自治的本質(zhì)是“群眾路線”的治理方法。村民自治作為一項(xiàng)基本的社會(huì)政治制度，其自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本原則說明群眾路線是村民自治的基本思想路線和工作方法。群眾路線包括群眾觀點(diǎn)和群眾方法，前者是“一切為了群眾，一切依靠群眾”，后者是“從群眾中來，到群眾中去”[25](pp.3-8)。在村民自治實(shí)踐中，一方面，圍繞利益關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)的村民自治，達(dá)成公共意志的基礎(chǔ)在于滿足農(nóng)民群眾的公共利益，如公共服務(wù)供給，因此，從為人民服務(wù)的內(nèi)涵來講，自治的價(jià)值目標(biāo)與“一切為了群眾”相一致；另一方面，“組織再造”通過重構(gòu)自治單元實(shí)現(xiàn)了群眾自治，即由積極分子組建的自治組織，基于村莊內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系、地方性知識(shí)等鄉(xiāng)土邏輯，吸納了大部分群眾，構(gòu)建了集體規(guī)則，從而在孤立極少數(shù)消極分子的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)員和農(nóng)民組織化，于是，村民自治實(shí)踐真正貫徹了“一切依靠群眾”的治理路線。

其次，基層政權(quán)通過“群眾路線”再嵌入村莊社會(huì)。自治本質(zhì)上是走群眾路線，而基層政權(quán)再嵌入村莊社會(huì)呈現(xiàn)出“行政激活自治”的運(yùn)作機(jī)制，因此，基層政權(quán)得以再嵌入村莊社會(huì)的實(shí)質(zhì)是踐行群眾路線。具體來講，群眾路線通過增強(qiáng)行政的有效性與合法性，構(gòu)建了基層政權(quán)與群眾的親密關(guān)系。有效性是指政治權(quán)力對社會(huì)進(jìn)行政治管理或政治統(tǒng)治的實(shí)際業(yè)績，合法性是指政治權(quán)力對社會(huì)進(jìn)行政治管理或政治統(tǒng)治獲得的社會(huì)認(rèn)可[26]。第一，在群眾事務(wù)治理中，基層政權(quán)通過自治路徑實(shí)現(xiàn)了對公共事務(wù)的低成本治理，保證了基層政權(quán)公共事務(wù)治理職能的履行和行政的有效性。第二，行政主導(dǎo)下群眾事務(wù)的治理采取群眾自治，即通過對再造后的自治組織進(jìn)行行政賦權(quán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理。這種貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的方法，將通過人民委托而來的政治權(quán)力以權(quán)利形式歸還給人民[27]，真正在民主治理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了群眾對基層政權(quán)的認(rèn)同。另外，基層政權(quán)的這一實(shí)踐既源自其自身公共性的構(gòu)建，也是重塑基層社會(huì)“雙軌”治理體制的具體表現(xiàn)[28]。

六、結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)型背景下，基層政權(quán)呈現(xiàn)出從懸浮到再嵌入村莊社會(huì)的趨勢?！扒度胄驼?quán)”反映了在中西部農(nóng)村基層政權(quán)的下沉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委與村莊社會(huì)、廣大農(nóng)民之間在不斷良性互動(dòng)中逐漸一體化的過程，包括責(zé)任、利益與行動(dòng)的一體化。農(nóng)村基層政權(quán)的這一變化基于“行政激活自治”的運(yùn)作機(jī)制，本文則從事件輸入、干部下沉與組織再造三個(gè)方面詳細(xì)闡釋了這一機(jī)制?！扒度胄驼?quán)”這一運(yùn)作樣態(tài)背后蘊(yùn)含著基層政權(quán)實(shí)踐的一般邏輯，即其源于基層政權(quán)對外部行政環(huán)境的自主調(diào)適，且其是在借助自治路徑以及結(jié)合自治的群眾路線本質(zhì)而真正得以實(shí)現(xiàn)的。

基層政權(quán)與村莊社會(huì)之間互動(dòng)的實(shí)質(zhì)是行政與自治的關(guān)系問題。既有的基層政權(quán)建設(shè)困境和鄉(xiāng)村治理困境是行政與自治相背離的結(jié)果，然而，這種背離并非內(nèi)生于“鄉(xiāng)政村治”體制，且該體制中行政權(quán)與自治權(quán)之間不是如部分學(xué)者所認(rèn)為的“此消彼長”“井水不犯河水”的關(guān)系[29]。事實(shí)上，基層政權(quán)再嵌入村莊社會(huì)的有效實(shí)踐說明行政與自治并非二元對立，化解困境的路徑也不僅局限于去行政化的純粹自治，問題的真正根源在于行政與自治未能有效結(jié)合。因此，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，資源、規(guī)則、事務(wù)、體制等的全面下鄉(xiāng)，以及基層治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)基層政權(quán)的下沉，如何有效實(shí)現(xiàn)國家基層政權(quán)建設(shè)，考驗(yàn)著中西部基層政權(quán)的治理能力，其關(guān)鍵則在于基層政權(quán)能否保持行政邊界、激活基層治理體制、激發(fā)社會(huì)活力。