張振洋

(上海師范大學(xué)，上海 200234)

一、問題的提出

自“服務(wù)型政府”概念提出以來，公共服務(wù)供給逐步成為中國政府政策議程中的重點(diǎn)，政府日益增加的公共服務(wù)投入取得了一系列成效，構(gòu)成了績(jī)效合法性(performance legitimacy)的重要來源。尤其是近年來，隨著中央和各級(jí)地方政府大力強(qiáng)調(diào)要提升廣大人民群眾的獲得感和滿意度，研究和解決公共服務(wù)“最后一公里”難題成為政界和學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)議題。

理論上而言，公共服務(wù)供給能力是國家能力的重要組成部分，關(guān)乎國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和治理效能的提升。同時(shí)，公共服務(wù)供給能力也是政府回應(yīng)性(responsiveness)和體制韌性(resilience)的重要體現(xiàn)。然而，以科層制和項(xiàng)目制為載體的公共服務(wù)均在落地過程中遭遇到“最后一公里”難題：公共服務(wù)無法嵌入社區(qū)，導(dǎo)致公眾享受公共服務(wù)便捷度低；公共服務(wù)內(nèi)容經(jīng)常無法瞄準(zhǔn)作為終端的公眾需求，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施空置率高①；公共服務(wù)落地過程中缺乏協(xié)調(diào)與合作，以致公共服務(wù)質(zhì)量低下。

針對(duì)公共服務(wù)“最后一公里”難題，全國各地開展了一系列治理創(chuàng)新努力。在此背景下，自治項(xiàng)目開始出現(xiàn)在以上海為代表的城市基層治理中，它們?cè)鐓^(qū)，瞄準(zhǔn)居民急難愁盼問題，通過高強(qiáng)度的政社合作，以豐富多彩的活動(dòng)和服務(wù)部分解決了基層公共服務(wù)“最后一公里”難題。

那么，自治項(xiàng)目何以能夠部分解決公共服務(wù)“最后一公里”難題？本文在歸納公共服務(wù)“最后一公里”難題表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，借助嵌入理論和共同生產(chǎn)理論，以案例研究法闡釋上海市S鎮(zhèn)“樂媽園”自治項(xiàng)目是如何通過嵌入社區(qū)激活共同生產(chǎn)機(jī)制，部分解決“最后一公里”難題的。文章發(fā)現(xiàn)，當(dāng)自治項(xiàng)目嵌入社區(qū)后，部分社區(qū)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了“屬地化”：一方面，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)能夠利用多種民意收集機(jī)制吸納項(xiàng)目創(chuàng)意，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)形成共同生產(chǎn)，提升公共服務(wù)供需對(duì)接精確度；另一方面，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)能夠通過項(xiàng)目載體，在項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)與政府、社區(qū)和居民開展共同生產(chǎn)，提升了政社協(xié)同水平。質(zhì)言之，自治項(xiàng)目以嵌入社區(qū)的方式推動(dòng)了公共服務(wù)的共同生產(chǎn)，部分破解了公共服務(wù)“最后一公里”難題，這對(duì)于優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，實(shí)現(xiàn)國家體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述：公共服務(wù)、項(xiàng)目制與“最后一公里”難題

任何國家都有責(zé)任為公眾提供公共產(chǎn)品，只是公共產(chǎn)品供給的約束機(jī)制不同[1]。因此，公共服務(wù)是任何一個(gè)國家的實(shí)踐者和學(xué)者都無法避開的話題，而公共服務(wù)“最后一公里”難題最近成為熱點(diǎn)。

(一)公共服務(wù)研究與“最后一公里”難題

在“中國知網(wǎng)”(CNKI)中，以“最后一公里”、公共服務(wù)“最后一公里”為篇名的研究論文偏少，政論性文章、報(bào)道性文章較多[2][3]。現(xiàn)有公共服務(wù)研究文獻(xiàn)關(guān)注的“最后一公里”難題主要集中于公共圖書館等公共文化服務(wù)[4]、農(nóng)田水利灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施[5]和新媒體政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)[6]等領(lǐng)域，它們主要是對(duì)解決“最后一公里”問題的“倡議”或者是對(duì)某種創(chuàng)新案例的簡(jiǎn)要介紹。大多數(shù)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)“最后一公里”難題的研究是以“公眾無法便捷地在地享受公共服務(wù)”為共識(shí)的；少數(shù)學(xué)者對(duì)“最后一公里”的具體表現(xiàn)進(jìn)行了闡釋，有學(xué)者認(rèn)為“資源下鄉(xiāng)”中公共服務(wù)“最后一公里”難題體現(xiàn)為農(nóng)民參與困境[7]；而其他學(xué)者認(rèn)為“最后一公里”難題表現(xiàn)為運(yùn)作經(jīng)費(fèi)單一化、設(shè)施設(shè)備陳舊化、開放時(shí)間行政化和專業(yè)人才緊缺化等[4]。

應(yīng)該說，上述研究都展示了公共服務(wù)“最后一公里”難題的某個(gè)側(cè)面，但仍須從理論上進(jìn)一步提煉，這是本文需要解決的重點(diǎn)問題之一。同時(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)雖然進(jìn)行了部分問題總結(jié)和案例介紹，但很少展示這些案例是如何(至少部分)解決公共服務(wù)“最后一公里”難題的，本文也將在這一方面進(jìn)行深化。

(二)公共服務(wù)中的項(xiàng)目制與“最后一公里”難題

項(xiàng)目制研究是中國公共服務(wù)研究的重要組成部分。項(xiàng)目制作為計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的完美范本[8]，是中國國家治理的主要模式[9]，已從財(cái)政領(lǐng)域擴(kuò)散到了公共服務(wù)領(lǐng)域，成為中國農(nóng)村和城市公共服務(wù)供給的主要載體。目前，自治項(xiàng)目逐漸在上海等大城市興起，成為城市公共服務(wù)供給的載體，是中國項(xiàng)目體制不可或缺的組成部分。

當(dāng)前的項(xiàng)目制研究主要以政府條線關(guān)系和多線動(dòng)員為主題[10]，但政社合作視角也得以引入。桂華對(duì)“農(nóng)地整治”項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制盡管能夠提高公共服務(wù)供給效率，但卻無法有效解決“最后一公里”問題，原因在于村莊內(nèi)的非正式組織缺位[11]。不過現(xiàn)有項(xiàng)目制文獻(xiàn)極少直接研究公共服務(wù)“最后一公里”難題，只是略有涉及。黃宗智等在對(duì)一個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的研究中發(fā)現(xiàn)，如果承接項(xiàng)目的企業(yè)無法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建立良好的合作關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊可能會(huì)利用自身動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)群眾給企業(yè)開展項(xiàng)目制造麻煩[12]，類似的“條塊共謀”也不利于解決“最后一公里”難題[13]。黃曉星等人的研究提供了政社合作缺乏導(dǎo)致項(xiàng)目制在城市遭遇“最后一公里”困境的案例[14]?？偨Y(jié)而言，政社合作程度低會(huì)導(dǎo)致承接項(xiàng)目的組織無法在落地社區(qū)獲得合法性，影響項(xiàng)目的實(shí)施效果，帶來“最后一公里”難題。質(zhì)言之，項(xiàng)目制在基層遭遇到的“最后一公里”困境，很大程度上是社會(huì)參與的困境，但社會(huì)力量參與如何破解這一難題，現(xiàn)有文獻(xiàn)著墨不多[7]。

研究社會(huì)力量參與如何破解項(xiàng)目制的“最后一公里”難題，必須關(guān)注項(xiàng)目制的積極作用，盡管其相較于項(xiàng)目制負(fù)面后果的研究偏少，且主要集中于早期。項(xiàng)目制作為計(jì)劃與市場(chǎng)的結(jié)合體，是改革開放后中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要解釋變量，也是許多問題的根源[8]。另外，項(xiàng)目制與官僚體制“純技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)”[15]相結(jié)合，增強(qiáng)了政府對(duì)于公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，體現(xiàn)了舉國體制集中力量辦大事的優(yōu)越性[16]，有助于增加全社會(huì)對(duì)政府工作的認(rèn)可和信任[9]。而且，作為項(xiàng)目制組成部分的城市自治項(xiàng)目在一定程度上還促進(jìn)了政社合作治理，整合了城市基層社會(huì)[17]。

實(shí)際上，盡管有研究關(guān)注到了項(xiàng)目制在解決“最后一公里”難題中的作用[18]，但沒有通過案例深描展示具體機(jī)制。另外，現(xiàn)有公共服務(wù)研究很少提及自治項(xiàng)目這種新興載體在解決公共服務(wù)“最后一公里”難題中的作用。因此，本文的研究問題是，作為社區(qū)公共服務(wù)供給載體的城市自治項(xiàng)目是否可以(部分)解決公共服務(wù)“最后一公里”難題？如果答案是肯定的，自治項(xiàng)目又是如何解決“最后一公里”難題的？下文將展開詳細(xì)論述。

三、公共服務(wù)“最后一公里”難題的表現(xiàn)

公共服務(wù)“最后一公里”難題由來已久，關(guān)乎廣大公眾獲得感和滿意度的提升。因此，解決公共服務(wù)“最后一公里”難題，不僅是各級(jí)地方政府關(guān)注的重點(diǎn)問題，也逐漸成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。概括而言，公共服務(wù)“最后一公里”難題具體體現(xiàn)在三個(gè)方面，包括公共服務(wù)脫嵌社區(qū)、公共服務(wù)資源無法對(duì)接公眾真實(shí)需要和公共服務(wù)供給中政社協(xié)同程度低。

(一)公共服務(wù)脫嵌社區(qū)，公眾無法便捷地享受公共服務(wù)

公共服務(wù)“最后一公里”難題的最直觀表現(xiàn)是服務(wù)設(shè)施或項(xiàng)目懸浮于社區(qū)之外，距離服務(wù)受眾較遠(yuǎn)。公眾要想獲得這些服務(wù)往往需要付出較大時(shí)間成本，因此，政府投入的公共服務(wù)資源往往會(huì)遭遇“差評(píng)”或“空轉(zhuǎn)”，這也會(huì)引發(fā)“好心辦不了好事”的困境。

具體而言，公共服務(wù)脫嵌于社區(qū)會(huì)產(chǎn)生兩種情況。其一，如果政府等行政化力量供給的公共服務(wù)對(duì)于居民而言具有不可替代性，他們獲得公共服務(wù)就需要付出大量的時(shí)間成本，其對(duì)政府的滿意度也會(huì)因此而降低。例如，2013年S鎮(zhèn)某些社區(qū)的居民前往鎮(zhèn)行政服務(wù)中心辦理相關(guān)事項(xiàng)可能需要騎行四十分鐘左右，來回八十分鐘給他們的生活帶來了極大的不便。其二，如果政府提供的一些公共服務(wù)具有較強(qiáng)可替代性，那么居民就會(huì)選擇放棄享受的機(jī)會(huì)，這會(huì)造成“政府花錢老百姓不叫好”的局面。例如，在上海P區(qū)、F區(qū)和B區(qū)，由于包括電影放映在內(nèi)的一些文化下鄉(xiāng)項(xiàng)目的運(yùn)作主體是鎮(zhèn)，因此落地地點(diǎn)一般都選擇鎮(zhèn)行政中心。然而，郊區(qū)轄區(qū)廣袤，一些居民往往要騎行四十分鐘前來觀看電影，久而久之，他們就對(duì)文化下鄉(xiāng)項(xiàng)目不再感興趣，而是選擇乘坐公共交通前往市中心的大型電影院觀看，結(jié)果造成政府文化下鄉(xiāng)項(xiàng)目“空轉(zhuǎn)”。

(二)公共服務(wù)無法精準(zhǔn)對(duì)接居民需要，服務(wù)資源空置率高

公共服務(wù)無法精準(zhǔn)對(duì)接居民需要，導(dǎo)致居民參與熱情偏低，公共服務(wù)資源空置率居高不下，財(cái)政資金出現(xiàn)浪費(fèi)。公共服務(wù)無法嵌入社區(qū)可能存在如下兩種情形。一方面，公共服務(wù)由更高層次政府設(shè)計(jì)，公共服務(wù)內(nèi)容的“普遍化”而非“精準(zhǔn)化”成為此類項(xiàng)目的特征，社區(qū)居民的差異化需求無法得到解決。另一方面，關(guān)于公共服務(wù)內(nèi)容的民意在科層體制的“上傳”過程中可能出現(xiàn)失真，無法成為上級(jí)政府設(shè)計(jì)公共服務(wù)內(nèi)容的準(zhǔn)確參考。若政府的公共服務(wù)資源無法精準(zhǔn)匹配居民的真實(shí)需求，后者的參與度將無法提高，資源的高空置率也不可避免。陳水生在考察文化惠民工程案例時(shí)對(duì)此進(jìn)行了刻畫，即“政績(jī)邏輯與真實(shí)需求之間的張力”[19]。本質(zhì)上看，盡管公共服務(wù)無法精準(zhǔn)對(duì)接居民需求，表現(xiàn)為居民參與度低和公共服務(wù)設(shè)施空置等“最后一公里”難題，但問題源于公共服務(wù)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)民意吸納的低效率。

回到上文提及的文化下鄉(xiāng)項(xiàng)目——電影放映，政府文化下鄉(xiāng)項(xiàng)目主要是播放一些具有教育意義的紅色電影，幫助社會(huì)成員樹立正確的價(jià)值觀，而大多數(shù)居民對(duì)電影的預(yù)期則是娛樂屬性，他們對(duì)商業(yè)大片充滿期待，試圖借此放松身心，希望政府通過文化下鄉(xiāng)載體予以滿足，以節(jié)省自身娛樂成本。因此，在電影主題不符合需求、奔波路途較遠(yuǎn)雙重因素的作用下，公眾前來觀看電影的動(dòng)力普遍不足。一些村官坦言，“電影從放映到結(jié)束，就是放映工作人員和幾個(gè)村官，沒幾個(gè)老百姓過來的”。(訪談資料，F(xiàn)XQFTJL-2016-01-07-01)

因此，通過包括城市自治項(xiàng)目在內(nèi)的載體創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府資源與居民需求的精準(zhǔn)對(duì)接，提升居民參與度，降低資源空置率，是地方政府開展社會(huì)治理希望達(dá)到的政策目標(biāo)。在一些自治項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)一方面通過多元機(jī)制獲取居民真實(shí)需求，提升項(xiàng)目精準(zhǔn)度，另一方面通過維護(hù)或提升社會(huì)資本存量，建立良好的政社合作關(guān)系，保證項(xiàng)目平穩(wěn)落地，提升廣大社區(qū)居民的獲得感和滿意度，這是下文討論的內(nèi)容。

(三)政社協(xié)同程度低，公共服務(wù)落地困難

上文闡釋了“最后一公里”難題的兩大表現(xiàn)：公共服務(wù)脫離社區(qū)和服務(wù)資源難以精準(zhǔn)對(duì)接居民需要。實(shí)際上，除傳統(tǒng)方式之外，政府還通過多種手段，如購買社會(huì)組織公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)和“服務(wù)到家”，因?yàn)樯鐣?huì)組織在項(xiàng)目落地前，一般會(huì)通過問卷調(diào)查等方式了解居民的真實(shí)需要，繼而通過專業(yè)化的服務(wù)加以解決。但是，“服務(wù)到家”的過程也存在一系列問題，如社區(qū)權(quán)力精英和居民并不認(rèn)可社會(huì)組織導(dǎo)致后者無法融入社區(qū)等?？偨Y(jié)而言，這些問題的根本原因在于政社協(xié)同程度低下。政社協(xié)同程度低主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，公眾在許多情況下只是被動(dòng)的服務(wù)接受者。傳統(tǒng)的公共服務(wù)理念將公民享受公共服務(wù)視為其天賦權(quán)利，因此產(chǎn)生了政府作為公共服務(wù)供給者和公民作為公共服務(wù)享受者的二元?jiǎng)澐?。?shí)際上，公眾從行政服務(wù)中心或者社區(qū)居委會(huì)接受公共服務(wù)時(shí)，確實(shí)不會(huì)產(chǎn)生協(xié)同問題。尤其是在居委會(huì)舉辦的一些活動(dòng)中，由于居民屬于被動(dòng)參與，缺乏積極性，公共服務(wù)的效果并不是非常理想。但是，隨著社會(huì)需求異質(zhì)化程度的提升，公眾的公共服務(wù)需求也在發(fā)生變化，政府行政服務(wù)中心和社區(qū)居委會(huì)不再是他們獲取公共服務(wù)的唯一載體，社區(qū)中的公益創(chuàng)投項(xiàng)目和自治項(xiàng)目成為重要補(bǔ)充。同時(shí)，中產(chǎn)階級(jí)的崛起意味著他們希望更多地參與社區(qū)發(fā)展，政府需要把他們吸納進(jìn)來“搞一種參與式管理”(訪談資料，TQJDFTJL-2016-08-04-01)。在此背景下，社區(qū)公共服務(wù)中的政社協(xié)同就成了政府面臨的一項(xiàng)重要課題，政社協(xié)同程度低的問題也就變得突出了。

其二，部分承接公共服務(wù)的社會(huì)組織無力或者無意與項(xiàng)目落地社區(qū)的政社精英、社區(qū)居民開展合作，實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同。在一些政府購買服務(wù)案例中，承接項(xiàng)目的社會(huì)組織自恃擁有突出的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因此在進(jìn)入社區(qū)時(shí)并不尋求社區(qū)黨組織和居委會(huì)等的幫助，結(jié)果遭遇進(jìn)門難問題，往往也很難得到社區(qū)居民的完全信任[14]。所以，外生性社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)居民的效果并不是非常理想，街鎮(zhèn)、居委會(huì)和居民對(duì)這些社會(huì)組織的服務(wù)“并不買賬”，一位街道公務(wù)員表示，“這些社會(huì)組織相對(duì)于我們黨、我們體制內(nèi)的單位，沒有動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，沒法和群眾打成一片”(訪談資料，HQJDFTJL-2016-08-06-01)。因此，一些社會(huì)組織提供的公共服務(wù)盡管強(qiáng)調(diào)“服務(wù)到家”，但是仍面臨“進(jìn)不了門”的尷尬。

四、項(xiàng)目嵌入社區(qū)與共同生產(chǎn)機(jī)制激活

上文詳細(xì)論述了公共服務(wù)“最后一公里”難題的表現(xiàn)，為深入分析該問題，本文引入嵌入理論和共同生產(chǎn)理論。嵌入理論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中一個(gè)非常重要的理論工具，其最初被用來闡釋社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嵌入于社會(huì)關(guān)系中的現(xiàn)象，后應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)展，格蘭諾維特認(rèn)為不僅經(jīng)濟(jì)行為甚至所有行為都嵌入到社會(huì)關(guān)系中[20]。在本文案例中，項(xiàng)目作為一種社會(huì)治理創(chuàng)新的增量嵌入到社區(qū)治理情境中，而項(xiàng)目嵌入后便為政社協(xié)同提供了實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，共同生產(chǎn)理論便有了用武之地。因此，從理論上而言，項(xiàng)目嵌入社區(qū)提供了激活共同生產(chǎn)的屬地化機(jī)制。屬地化機(jī)制通過滿足便捷性原則方便了社會(huì)參與和隨后發(fā)生的共同生產(chǎn)。

共同生產(chǎn)是指“公共服務(wù)用戶在服務(wù)設(shè)計(jì)、管理、提供和/或評(píng)價(jià)中的志愿或非志愿性參與”[21]，即公眾以個(gè)體化或者組織化的形式參與公共治理，滿足自身需求[22]，促進(jìn)社會(huì)資本的提升[23]。需要明確指出的是，共同生產(chǎn)是存在前提的，即公眾參與共同生產(chǎn)需要得到平臺(tái)支撐，而此平臺(tái)必須能夠方便公眾參與。具體而言，嵌入社區(qū)的自治項(xiàng)目成為公眾參與公共服務(wù)共同生產(chǎn)的便利性平臺(tái)。進(jìn)一步而言，本文案例中的共同生產(chǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一方面，項(xiàng)目嵌入社區(qū)后，社區(qū)民意能夠通過多元渠道進(jìn)入項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，成為項(xiàng)目創(chuàng)意的一部分。另一方面，在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，政府、居委、居民“相互補(bǔ)臺(tái)”，形成政社合作治理，共同生產(chǎn)得以實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，公共服務(wù)“最后一公里”難題本質(zhì)上是因?yàn)橐恍┱卜?wù)懸浮于社區(qū)之外，致使民意無法進(jìn)入公共服務(wù)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，造成“資源—需求”無法精準(zhǔn)匹配；同時(shí)，一些社會(huì)組織無法與社區(qū)權(quán)力精英和居民建立健康的合作治理關(guān)系，導(dǎo)致公共服務(wù)的質(zhì)量難以保證。一旦上述問題得以解決，“最后一公里”難題將在很大程度上得到消解。

簡(jiǎn)而言之，項(xiàng)目嵌入社區(qū)意味著共同生產(chǎn)的屬地化機(jī)制得以建立，方便了共同生產(chǎn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)和實(shí)施環(huán)節(jié)的發(fā)生。因此，在整合嵌入理論和共同生產(chǎn)理論的基礎(chǔ)上，下文將通過上海市P區(qū)S鎮(zhèn)“樂媽園”項(xiàng)目展示在項(xiàng)目嵌入社區(qū)、屬地化機(jī)制形成后，共同生產(chǎn)機(jī)制是如何在項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)和實(shí)施環(huán)節(jié)激活的。在此之前，筆者將首先簡(jiǎn)要介紹“樂媽園”項(xiàng)目②?！皹穻寛@”自治項(xiàng)目是P區(qū)S鎮(zhèn)的兩個(gè)最高等級(jí)項(xiàng)目之一，自治辦下發(fā)的年度資助為3萬元，用于開展自治類活動(dòng)，如“茶藝講座”“有機(jī)堆肥”“青少年性教育沙龍”等。2015年，“樂媽園”共舉辦大型活動(dòng)6次，中型活動(dòng)10余次，小型活動(dòng)20余次，遠(yuǎn)超鎮(zhèn)自治辦設(shè)定的底線。在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)重視多渠道收集社區(qū)民意，并在項(xiàng)目落地過程中注意加強(qiáng)與基層政府、社區(qū)、居民的合作，提升了自治項(xiàng)目的績(jī)效，廣受群眾好評(píng)。

(一)項(xiàng)目嵌入社區(qū)：屬地化機(jī)制是社區(qū)共同生產(chǎn)機(jī)制得以激活的前提

自治項(xiàng)目的申報(bào)以居民區(qū)為單位，項(xiàng)目立項(xiàng)后也由社區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在本社區(qū)運(yùn)作，這種屬地化機(jī)制能夠在社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)最大限度地發(fā)動(dòng)居民參與，滿足社區(qū)居民的精細(xì)化需要。即使一些居民區(qū)相對(duì)較大，但與以區(qū)、街鎮(zhèn)為單位供給公共服務(wù)相比，以社區(qū)為單位供給公共服務(wù)具有更強(qiáng)的嵌入色彩。“樂媽園”項(xiàng)目嵌入社區(qū)分為兩個(gè)階段。

第一階段是“樂媽園”的體制化。“樂媽園”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)經(jīng)歷了從居民自組織到黨領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治團(tuán)隊(duì)的身份轉(zhuǎn)變。“樂媽園”最初名為“樂活家園”，是小區(qū)內(nèi)一群關(guān)系密切的全職媽媽為打發(fā)業(yè)余時(shí)間建立的一個(gè)“小團(tuán)體”，她們“在一起做一些感興趣的事情”，通過分享育兒經(jīng)驗(yàn)等形成交往空間，建立了比較深厚的感情，積累了一定的社會(huì)資本存量。

很快，“樂活家園”豐富多彩的活動(dòng)在口耳相傳中進(jìn)入了居委干部視野。實(shí)際上，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)體制化的動(dòng)力來自于兩個(gè)方面：其一，作為高級(jí)知識(shí)分子，“樂媽”們希望改變自娛自樂的活動(dòng)形式，更好地融入社區(qū)，為社區(qū)和居民服務(wù)；其二，隨著社會(huì)治理創(chuàng)新在政府目標(biāo)管理考核中所占比重越來越大，各地也希望通過“差異化”策略來打造亮點(diǎn)，“樂活家園”是由高級(jí)知識(shí)分子組成的群眾自組織，而且其活動(dòng)充滿活力，S鎮(zhèn)希望將其打造成“亮點(diǎn)”工程。在這兩種邏輯的共同作用下，“樂活家園”團(tuán)隊(duì)就演變?yōu)椤皹穻寛@”，成為社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、扎根在JSLC小區(qū)的一支草根團(tuán)隊(duì)。

第二階段是“樂媽園”團(tuán)隊(duì)嵌入社區(qū)后的項(xiàng)目化運(yùn)作階段?！皹穻寛@”團(tuán)隊(duì)成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治團(tuán)隊(duì)后，開始轉(zhuǎn)變?cè)鹊摹靶≠Y”情調(diào)，試圖回應(yīng)社區(qū)內(nèi)更廣大群體的訴求，以提高自治活動(dòng)的覆蓋面。在這一過程中，項(xiàng)目也承擔(dān)起部分公共服務(wù)供給功能，增進(jìn)了社區(qū)社會(huì)資本，提升了社區(qū)自治效果。

隨著S鎮(zhèn)在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的過程中推出了“三色自治項(xiàng)目”，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)也開始進(jìn)入這一項(xiàng)目體系，這意味著項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的社區(qū)化色彩越來越濃厚，她們的項(xiàng)目等級(jí)也逐漸從綠色項(xiàng)目升級(jí)到最高等級(jí)的紅色項(xiàng)目。因此，將歷次活動(dòng)落地于社區(qū)，吸引最多的居民參與，成了“樂媽園”團(tuán)隊(duì)的必然選擇，基層政府對(duì)此也具有強(qiáng)烈預(yù)期。正如S鎮(zhèn)自治辦公務(wù)員F所言：“她們也需要關(guān)心社區(qū)的公共事務(wù)。”(訪談資料，LMYFTJL2016-08-03-09)

在“樂媽園”項(xiàng)目成長(zhǎng)過程中，居民區(qū)黨總支為團(tuán)隊(duì)準(zhǔn)備了一間專用活動(dòng)室，以方便后者進(jìn)行頭腦風(fēng)暴和開展活動(dòng)，如有需要，社區(qū)也會(huì)幫助她們協(xié)調(diào)大型活動(dòng)場(chǎng)所。這樣一來，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的一些環(huán)保講座、青少年性教育活動(dòng)、茶文化講座等，就得以在社區(qū)內(nèi)的活動(dòng)室開展。質(zhì)言之，嵌入社區(qū)的自治項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了一些公共服務(wù)的下沉，居民不出社區(qū)便能夠參加高質(zhì)量的業(yè)余活動(dòng)，其高漲的參與熱情說明，嵌入社區(qū)的自治項(xiàng)目改變了傳統(tǒng)公共服務(wù)脫離社區(qū)、居民參與熱情低的問題，其關(guān)鍵性因素則在于屬地化機(jī)制方便了居民的參與。

(二)激活項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的共同生產(chǎn)：服務(wù)資源得以精準(zhǔn)對(duì)接公眾需要

目前，政府通過行政服務(wù)中心或者文化下鄉(xiāng)的形式給基層群眾提供的公共服務(wù)存在一個(gè)嚴(yán)重問題，即公共服務(wù)經(jīng)常無法捕捉到居民的真實(shí)需求，導(dǎo)致政府“花錢不討好”。政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目通過問卷調(diào)查能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源與需求的精準(zhǔn)對(duì)接。城市自治項(xiàng)目運(yùn)作團(tuán)隊(duì)則更進(jìn)一步，不僅通過問卷調(diào)查了解社區(qū)居民的真實(shí)需求，也會(huì)通過和居委會(huì)干部交流獲取信息、通過自己的日常交流獲取百姓需要。質(zhì)言之，社區(qū)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)運(yùn)作的公共服務(wù)項(xiàng)目能夠充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)多元民意收集渠道的作用，將政府、社區(qū)、居委、居民和團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)意加以整合，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段推動(dòng)共同生產(chǎn)，否則共識(shí)的共同生產(chǎn)將無法實(shí)現(xiàn)[24]。

首先，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員本身具有信息優(yōu)勢(shì)，可以為項(xiàng)目創(chuàng)意提供地方性知識(shí)。公共服務(wù)供給中的信息何以失真？重要原因之一就是政府科層體系層級(jí)過多、行動(dòng)遲緩導(dǎo)致信息走樣和回應(yīng)力不強(qiáng)。所以，在地方公共產(chǎn)品供給上貫徹放權(quán)原則，讓最接近居民的主體提供公共產(chǎn)品成為一種可行方案。因此，相較于地方政府而言，土生土長(zhǎng)的社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)更能準(zhǔn)確地了解社區(qū)居民的真實(shí)偏好。

與專業(yè)性社會(huì)組織開展問卷調(diào)查不同，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)是社區(qū)內(nèi)生的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，上文所述的屬地化優(yōu)勢(shì)意味著其一般通過與社區(qū)干部、居民的日常交往和頭腦風(fēng)暴來感知居民的真實(shí)需要，并結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)資源和當(dāng)月主題設(shè)計(jì)活動(dòng)。例如，“樂媽”們?cè)诤徒Y(jié)對(duì)幫扶對(duì)象聊天時(shí)了解到社區(qū)老人想要了解“茶文化”，于是負(fù)責(zé)人WY就利用自己的私人關(guān)系，邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員為老人和其他居民帶來了一場(chǎng)茶文化講座，贏得了廣大居民的交口稱贊。

其次，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)通過活動(dòng)進(jìn)一步捕捉居民的公共服務(wù)需求。信息收集的目的并不是為了信息本身，而是為了整合公共服務(wù)需求，滿足社區(qū)居民多樣化的需要。因此，信息收集的前提必須是以人為本，在這個(gè)意義上，能夠聚集人氣的前期活動(dòng)，是項(xiàng)目能夠持續(xù)收集公共服務(wù)需求信息的重要機(jī)會(huì)。質(zhì)言之，項(xiàng)目活動(dòng)的高人氣吸引了居民參與，進(jìn)而獲得了他們的反饋和建議，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)意的共同生產(chǎn)。

如前文所述，“樂媽園”項(xiàng)目是S鎮(zhèn)的紅色項(xiàng)目，每個(gè)月都舉辦許多活動(dòng)，吸引了JSLC小區(qū)男女老少前來參與，構(gòu)建了一種新的社區(qū)交往結(jié)構(gòu)。尤其是“樂媽園”團(tuán)隊(duì)經(jīng)常舉辦一些大型活動(dòng)，參加人數(shù)往往遠(yuǎn)多于鎮(zhèn)自治辦設(shè)定的最低指標(biāo)200人。在活動(dòng)中，一方面，參與者可以“享受當(dāng)下”，如聆聽講座和參與娛樂活動(dòng)；另一方面，他們也會(huì)通過與周圍人進(jìn)行交流，包括與“樂媽園”團(tuán)隊(duì)成員交流，提出自己的活動(dòng)需求。甚至，在活動(dòng)結(jié)束后，眾多參與者依然會(huì)在線下交流項(xiàng)目“點(diǎn)子”，并通過微信群反饋給“樂媽園”團(tuán)隊(duì)或者居委干部，促進(jìn)了項(xiàng)目創(chuàng)意的共同生產(chǎn)。例如，一些家庭主婦在親子活動(dòng)時(shí)曾聚在一起討論“家里廚余垃圾較多”的問題，學(xué)習(xí)過“有機(jī)堆肥”的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人WY老師了解這一需求后，便在自治辦、社區(qū)、居委、團(tuán)隊(duì)和居民共同參與的項(xiàng)目“頭腦風(fēng)暴”上，結(jié)合6月的世界環(huán)境日主題，主張開展一場(chǎng)“如何有效利用廚余垃圾”的講座，該主張很快得到與會(huì)者認(rèn)同并付諸實(shí)施。講座得到了參與者的高度認(rèn)可，他們一直從活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)交流到線上的微信群中。之后，廣大參與者在線上交流“有機(jī)堆肥”經(jīng)驗(yàn)的過程中，又開始討論肥料的使用問題，后續(xù)“綠色陽臺(tái)”活動(dòng)的“點(diǎn)子”又得以生產(chǎn)出來。

可以看出，與高層級(jí)政府設(shè)計(jì)公共服務(wù)時(shí)民意難“上傳”相比，嵌入社區(qū)的“樂媽園”項(xiàng)目中的多元民意收集渠道得以發(fā)揮作用，準(zhǔn)確地收集了社區(qū)公眾的一些真實(shí)需求。質(zhì)言之，許多項(xiàng)目創(chuàng)意的形成都是項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、鎮(zhèn)自治辦、社區(qū)、居委和居民共同生產(chǎn)的結(jié)果。這其中的關(guān)鍵在于項(xiàng)目中的屬地化機(jī)制為居民反映訴求，以及政府、居委、本土草根團(tuán)隊(duì)捕捉、獲取民意，進(jìn)而為產(chǎn)生項(xiàng)目創(chuàng)意準(zhǔn)備了條件。團(tuán)隊(duì)以共同生產(chǎn)的項(xiàng)目創(chuàng)意為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)有資源打造相關(guān)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了活動(dòng)與需求的精準(zhǔn)對(duì)接，居民參與度持續(xù)高漲，政府財(cái)政投入產(chǎn)生了應(yīng)有的服務(wù)效果。應(yīng)該說，“樂媽園”項(xiàng)目激活了項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的共同生產(chǎn)機(jī)制，一定程度上解決了公共服務(wù)無法精準(zhǔn)對(duì)接居民需求的問題，給解決公共服務(wù)“最后一公里”難題提供了啟示。

(三)激活項(xiàng)目實(shí)施階段的共同生產(chǎn)：項(xiàng)目落地時(shí)的高強(qiáng)度政社合作

無論是政府行政服務(wù)中心提供的“一站式”公共服務(wù)，還是政府外包提供的公共服務(wù)，其共同點(diǎn)都是將作為目標(biāo)群體的廣大居民當(dāng)作接受服務(wù)的對(duì)象。在這一過程中，政府和社會(huì)協(xié)同治理的水平相對(duì)較低，一些公共服務(wù)落地時(shí)因缺乏“中介”而無法被受眾所享受。

自治項(xiàng)目的政策目標(biāo)之一便是推動(dòng)政社合作治理，居民等社會(huì)力量由此也成為服務(wù)生產(chǎn)者。從最低層次來說，自治項(xiàng)目試圖通過精準(zhǔn)對(duì)接廣大居民多樣化的物質(zhì)文化需求，以一系列活動(dòng)提升居民對(duì)基層工作的滿意度。從中層來說，自治項(xiàng)目試圖建立一種交往結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)廣大居民積極參與，形成感情連接，最終提升社區(qū)社會(huì)資本。從最高層次看，自治項(xiàng)目試圖以公共服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作為載體，在行政化力量的主導(dǎo)下吸納社區(qū)居民和社會(huì)組織參與，形成政社多元主體的共同生產(chǎn)。實(shí)際上，政社互動(dòng)強(qiáng)度高是自治項(xiàng)目區(qū)別于現(xiàn)有文獻(xiàn)中項(xiàng)目的最為顯著的特征之一。因此，自治項(xiàng)目本身是內(nèi)含共同生產(chǎn)機(jī)制的，只有通過政社合作推動(dòng)資源整合，才能保障項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給等治理目標(biāo)。當(dāng)然，只有當(dāng)項(xiàng)目落地社區(qū)、方便居民參與后，共同生產(chǎn)才能順利發(fā)生。下文將結(jié)合“樂媽園”案例，闡述自治項(xiàng)目是如何在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)共同生產(chǎn)的。

首先，項(xiàng)目落地中的共同生產(chǎn)體現(xiàn)為行政化力量幫助項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)完成項(xiàng)目。自治項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)一般是社區(qū)內(nèi)土生土長(zhǎng)的草根組織，相對(duì)于外生社會(huì)組織而言，他們?cè)谶M(jìn)入社區(qū)、建立良好的政社關(guān)系方面具有比較優(yōu)勢(shì)。一方面，自上?；鶎庸搀w制改革以來，社會(huì)治理逐漸成為上級(jí)黨委和政府考察街鎮(zhèn)工作的主要指標(biāo)。在此背景下，自治項(xiàng)目作為基層政府推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的主要“抓手”，成了他們著力打造的“亮點(diǎn)”工程。因此，街鎮(zhèn)和社區(qū)黨組織、居委會(huì)都有動(dòng)力幫助項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)完成項(xiàng)目，這也是屬地化的一大優(yōu)勢(shì)?！皹穻寛@”團(tuán)隊(duì)社區(qū)化的過程實(shí)際上就遵循了這種邏輯。另一方面，相對(duì)于專業(yè)社會(huì)組織而言，草根社會(huì)組織傾向于通過與基層行政化力量建立良好的關(guān)系，創(chuàng)造專業(yè)優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮的空間，以便更好地完成項(xiàng)目。行政化力量幫助“樂媽園”團(tuán)隊(duì)完成項(xiàng)目體現(xiàn)在全過程中，下文僅討論二者在項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)的合作。

鎮(zhèn)自治辦、社區(qū)和居委在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)一般會(huì)幫助項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)優(yōu)化申請(qǐng)表，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)會(huì)共同討論項(xiàng)目創(chuàng)意，而落地環(huán)節(jié)的共同生產(chǎn)則更為明顯，一般體現(xiàn)為人力資源的有效整合，促進(jìn)項(xiàng)目的最終完成。例如，當(dāng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人手不夠時(shí)，鎮(zhèn)自治辦干部和居委會(huì)干部會(huì)扮演好志愿者角色，保證項(xiàng)目順利完成。如果項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)無法與體制內(nèi)力量建立起合作關(guān)系，項(xiàng)目成功落地是難以想象的。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人WY認(rèn)為：

“項(xiàng)目策劃會(huì)上會(huì)進(jìn)行角色分工，居委會(huì)、督導(dǎo)組也會(huì)幫助項(xiàng)目組承擔(dān)秩序引導(dǎo)工作，維護(hù)居民人身安全，這一點(diǎn)在萬圣節(jié)活動(dòng)中非常明顯，社區(qū)、居委和鎮(zhèn)督導(dǎo)組出色地完成了志愿者工作?！?訪談資料，LMYFTJL2016-08-03-15)

其次，項(xiàng)目落地中的共同生產(chǎn)還體現(xiàn)為項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)反哺行政化力量，即通過合同“軟化”促進(jìn)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目或者項(xiàng)目制貫徹的是“事本主義”原則，即項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)是為完成某一個(gè)項(xiàng)目而工作的，一般不負(fù)責(zé)項(xiàng)目外的工作。但是，筆者在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)出于建立良好政社關(guān)系、提升合法性的考慮，會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)“軟化”合同，幫助居民區(qū)黨組織、居委會(huì)在項(xiàng)目框架下完成其他治理任務(wù)。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的這一策略贏得了居民區(qū)黨組織、居委和廣大居民的一致好評(píng)，成功累積了合法性資源。反過來，合法性資源的積累有助于進(jìn)一步提升團(tuán)隊(duì)與居民區(qū)黨組織、居委和居民的關(guān)系，后續(xù)活動(dòng)落地時(shí)的政社合作水平不斷強(qiáng)化。

例如，JSLC小區(qū)和隔壁小區(qū)均存在停車難問題，兩者公共區(qū)域的停車位如何分配成為一項(xiàng)社區(qū)治理議題?！皹穻寛@”團(tuán)隊(duì)主動(dòng)請(qǐng)纓，通過自治活動(dòng)的形式，會(huì)同居委、業(yè)主群策群力共同商議談判策略，并進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)模擬演練③。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)中擅長(zhǎng)談判的成員負(fù)責(zé)與隔壁小區(qū)協(xié)商停車位分配問題，最終成功幫助小區(qū)業(yè)主獲得停車位份額，解決了居委的一項(xiàng)治理難題，居民區(qū)和團(tuán)隊(duì)也在這一過程中培育了部分業(yè)主的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力。可以說，停車位的成功取得離不開“樂媽園”團(tuán)隊(duì)和居委、業(yè)主共同“生產(chǎn)”出的談判策略。

可以看出，鎮(zhèn)自治辦、居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、“樂媽園”團(tuán)隊(duì)和居民在項(xiàng)目實(shí)施過程中通力合作，不僅有人力資源上的整合，更有智力上的集聚，他們通過具有高度互動(dòng)性的共同生產(chǎn)，促進(jìn)了合同內(nèi)活動(dòng)和合同外治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

公共服務(wù)“最后一公里”難題一直以來都是各級(jí)黨委和政府面臨的一項(xiàng)重要課題，這一問題的解決與否關(guān)系到廣大居民對(duì)黨和政府工作的滿意度，影響黨和政府在廣大人民群眾心目中的形象。因此，各級(jí)黨委和政府通過各種機(jī)制設(shè)計(jì)，尤其是“逆行政化”改革[25]，試圖回應(yīng)和解決公共服務(wù)脫離社區(qū)、無法精準(zhǔn)對(duì)接公眾需要，以及公共服務(wù)供給中政社合作程度低等問題，并已經(jīng)取得一定的成效。城市自治項(xiàng)目便是黨和政府解決這一問題的創(chuàng)新舉措之一。

本文通過對(duì)上海市P區(qū)S鎮(zhèn)自治項(xiàng)目“樂媽園”案例的深描，揭示了城市自治項(xiàng)目是如何解決公共服務(wù)“最后一公里”難題的。研究發(fā)現(xiàn)，針對(duì)當(dāng)前一些公共服務(wù)懸浮于社區(qū)之外，繼而公共服務(wù)內(nèi)容難以瞄準(zhǔn)受眾需求、公共服務(wù)落地時(shí)政社協(xié)同程度低等問題，城市自治項(xiàng)目嵌入社區(qū)后首先形成了屬地化機(jī)制，進(jìn)而激活了共同生產(chǎn)機(jī)制，部分解決了公共服務(wù)“最后一公里”難題。具體而言，公共服務(wù)嵌入社區(qū)這一“屬地”后，激活了項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的共同生產(chǎn)機(jī)制，扎根于社區(qū)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)可以通過多種途徑準(zhǔn)確了解居民需要，與政府、社區(qū)、居民區(qū)和居民一起，推動(dòng)了項(xiàng)目創(chuàng)意的共同生產(chǎn)，并推動(dòng)了服務(wù)資源與居民需要的精準(zhǔn)對(duì)接。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與政府、社區(qū)、居民區(qū)和居民能夠通力合作，共同解決項(xiàng)目落地時(shí)的協(xié)同難題，提升了項(xiàng)目運(yùn)作中的共同生產(chǎn)水平，使得居民切實(shí)享受到了公共服務(wù)。

本文的研究豐富了相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)于項(xiàng)目制積極后果的討論，即如果存在一個(gè)扎根于社區(qū)且愿意建立良好政社合作關(guān)系的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，那么項(xiàng)目制的技術(shù)治理不僅不會(huì)瓦解基層社會(huì)，反而會(huì)重塑基層社會(huì)，公共服務(wù)“最后一公里”難題也能得到部分解決，這是現(xiàn)有項(xiàng)目制研究所沒有關(guān)注的。另外，本文的研究同樣豐富了共同生產(chǎn)的前提——參與需要具有可行性且居民具有自我效能感[26]，即嵌入社區(qū)的自治項(xiàng)目使得參與具有了極大的便捷性，而創(chuàng)意的共同生產(chǎn)意味著項(xiàng)目本身對(duì)居民具有吸引力，也是其主人翁意識(shí)的來源，這無疑激發(fā)了居民的自我效能。換句話說，自治項(xiàng)目是提升共同生產(chǎn)有效性的一個(gè)可選方案。因此，本文的政策啟示是基層政府需要在推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作方面發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，并通過放權(quán)的方式使社區(qū)和居民團(tuán)隊(duì)提供部分社區(qū)公共服務(wù)，通過將項(xiàng)目嵌入社區(qū)，激活社區(qū)中的共同生產(chǎn)機(jī)制，精準(zhǔn)捕捉社區(qū)民意，吸納多元主體參與，最終解決公共服務(wù)的“最后一公里”難題。

當(dāng)然，本研究還有諸多值得進(jìn)一步拓展之處。第一，本文只是一項(xiàng)基于P區(qū)S鎮(zhèn)自治項(xiàng)目“樂媽園”的個(gè)案研究，是否在全市乃至全國具有代表性，需要通過后續(xù)的大樣本研究來解決。第二，本文缺乏“樂媽園”項(xiàng)目產(chǎn)生前JSLC小區(qū)公共服務(wù)供給的一手資料，無法開展準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究，否則自治項(xiàng)目解決“最后一公里”的邏輯鏈條會(huì)更為清晰。第三，自治項(xiàng)目最終是否能夠解決公共服務(wù)“最后一公里”難題，是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過程，需要?dú)v時(shí)性案例來佐證。

注釋：

①公共服務(wù)“最后一公里”難題可能出現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目落地等不同環(huán)節(jié)，但是最后都會(huì)在供給落地時(shí)體現(xiàn)出來，因此本文將其概括為公共服務(wù)“最后一公里”，而非公共服務(wù)供給“最后一公里”。具體到項(xiàng)目?jī)?nèi)容與受眾需求不匹配問題，其本質(zhì)上是項(xiàng)目設(shè)計(jì)問題，但是“資源—需求”的匹配錯(cuò)位一般會(huì)在項(xiàng)目落地時(shí)表現(xiàn)為公眾享受相應(yīng)公共服務(wù)的熱情偏低，即政府無法將所掌握的資源包裝成受眾真正需要的服務(wù)并傳遞出去，一個(gè)典型案例便是許多地區(qū)“農(nóng)家書屋”配備的圖書多是文學(xué)歷史類書籍，而缺少農(nóng)民所需的農(nóng)業(yè)技術(shù)類書籍，導(dǎo)致很多“農(nóng)家書屋”無人光顧。

②“樂媽園”項(xiàng)目案例資料來源于筆者2016年8-9月的田野調(diào)查和后續(xù)調(diào)研。

③客觀而言，“樂媽園”團(tuán)隊(duì)協(xié)商停車位案例中的談判環(huán)節(jié)并不屬于項(xiàng)目合同范疇，而是其提升政社合作水平的策略之一，但“樂媽園”團(tuán)隊(duì)會(huì)同多方主體以項(xiàng)目活動(dòng)形式展開的談判策略頭腦風(fēng)暴、談判技巧演練則屬于自治項(xiàng)目范疇，這培育了部分業(yè)主的協(xié)商意識(shí)，提升了部分業(yè)主的協(xié)商能力。在這一過程中，基層政府、居委、業(yè)主和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)實(shí)現(xiàn)了共同生產(chǎn)。因此，本文將其視為項(xiàng)目的一部分也能成立，案例中多主體的通力合作自然也是共同生產(chǎn)過程中政社高強(qiáng)度互動(dòng)的體現(xiàn)。