劉 屹，韓曉晶，馬曉未

（1.南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，北京 100038；2.南水北調(diào)中線實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，北京 100038；3.河北省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院集團(tuán)有限公司，天津 300250）

1 研究背景和意義

我國(guó)相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)規(guī)范招投標(biāo)行為，保障各方權(quán)利，約束各方行為， 促進(jìn)招投標(biāo)行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用， 我國(guó)的招投標(biāo)活動(dòng)逐漸從探索階段走入了依法操作、規(guī)范管理的階段。 然而，法律法規(guī)更側(cè)重于對(duì)招投標(biāo)程序方面進(jìn)行規(guī)范， 在操作與執(zhí)行環(huán)節(jié)的具體問(wèn)題不可能做出細(xì)致統(tǒng)一的規(guī)定。 招投標(biāo)活動(dòng)技術(shù)環(huán)節(jié)作為程序的支持系統(tǒng)， 對(duì)于整個(gè)招標(biāo)程序的執(zhí)行起到至關(guān)重要的作用， 技術(shù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)任何偏差，將可能導(dǎo)致整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)的失敗。 為此，本文將對(duì)目前招投標(biāo)過(guò)程中存在的一系列不規(guī)范現(xiàn)象，針對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中的標(biāo)段劃分、招標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)制定、資格審查、符合性審查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行分析并提出建議。

2 招投標(biāo)過(guò)程中常見(jiàn)問(wèn)題分析

2.1 招標(biāo)人存在問(wèn)題

招標(biāo)人在組織招投標(biāo)活動(dòng)過(guò)程中，往往采取一系列手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，明招暗定，虛假招標(biāo)，這些違規(guī)行為給投標(biāo)人帶來(lái)了極大損失，其暴露的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1.1 行為不規(guī)范

公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中，各種不規(guī)范行為時(shí)常發(fā)生，如招標(biāo)人利用職權(quán)進(jìn)行干預(yù)， 違規(guī)插手招標(biāo)工作。 此外，地方保護(hù)現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

2.1.2 資金無(wú)法到位

有些地方單位資金尚未到位就開(kāi)始進(jìn)行招標(biāo)，造成無(wú)法按照工程進(jìn)度供應(yīng)資金的情況， 以致耽誤了施工進(jìn)度。 為了如期完成建設(shè)任務(wù)， 避免工期延誤， 招標(biāo)時(shí)建設(shè)單位將施工單位能否墊資作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)。

2.1.3 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置主觀分較多

目前評(píng)標(biāo)方法主要使用綜合評(píng)分法， 該方法的打分設(shè)置中涉及主觀因素較多， 評(píng)標(biāo)過(guò)程中易受人為因素影響，招標(biāo)人有傾向性意見(jiàn)，引導(dǎo)評(píng)審結(jié)果，存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 投標(biāo)人存在問(wèn)題

2.2.1 圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在投標(biāo)過(guò)程中， 圍圈投標(biāo)和串通投標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部分投標(biāo)人為了獲取中標(biāo)，相互串通或與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通，損害招標(biāo)人或其他投標(biāo)人利益，導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)標(biāo)高或后期合同執(zhí)行質(zhì)量降低。

2.2.2 項(xiàng)目管理水平較差

投標(biāo)人在投標(biāo)文件中虛設(shè)管理人員， 中標(biāo)后實(shí)際到位人員不足，造成項(xiàng)目管理混亂，投標(biāo)文件中的承諾無(wú)法兌現(xiàn)。另外，投標(biāo)報(bào)價(jià)與項(xiàng)目管理之間存在嚴(yán)重脫節(jié)，投標(biāo)報(bào)價(jià)只反映了工程量的造價(jià)，并沒(méi)有結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，按照施工方案進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算，極易發(fā)生索賠。

2.2.3 假借資質(zhì)、掛靠行為屢禁不止

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)建設(shè)、重點(diǎn)工程建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量猛增，但相應(yīng)工程技術(shù)人員、管理人員和建筑施工企業(yè)數(shù)量與實(shí)際需求的矛盾客觀存在，由于受利益的誘惑或工程進(jìn)度要求， 大量無(wú)資質(zhì)的企業(yè)、不符合崗位要求的個(gè)人進(jìn)入工程建設(shè)領(lǐng)域，這些無(wú)資質(zhì)的企業(yè)、 個(gè)人或低資質(zhì)施工企業(yè)為謀求生存空間，采用掛靠等手段承攬工程。掛靠的表現(xiàn)形式分析具有以下特征：①不具備承攬項(xiàng)目主體的資格，或雖具備資格但不具備與所承擔(dān)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)； ②被掛靠人向掛靠人收取一定數(shù)額的項(xiàng)目管理費(fèi)；③掛靠人通過(guò)委托或授權(quán)，采用借用、租用被掛靠人經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等手段，以被掛靠人的名義進(jìn)行投標(biāo)、簽訂合同并辦理其他相關(guān)手續(xù)， 且被掛靠人不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際管理， 或僅在形式上管理而不承擔(dān)實(shí)質(zhì)性管理責(zé)任和義務(wù)。 投標(biāo)人的投標(biāo)行為影響了工程質(zhì)量，違背了招投標(biāo)的基本原則，所以在實(shí)際工作中必須嚴(yán)格防止借用資質(zhì)及掛靠行為， 以確保招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。

2.3 政府部門(mén)存在問(wèn)題

2.3.1 地方保護(hù)主義現(xiàn)象普遍存在

地方保護(hù)主義現(xiàn)象在招投標(biāo)活動(dòng)中普遍存在，一些地方政府為本地企業(yè)廣開(kāi)便利之門(mén)， 對(duì)外來(lái)企業(yè)設(shè)置障礙，排除或限制其參與投標(biāo)，除此之外還有憑借其權(quán)勢(shì)向招標(biāo)人“推薦”中標(biāo)人，或向總包單位“推薦”分包單位或直接干預(yù)招投標(biāo)工作。

2.3.2 行政監(jiān)督不利

政府行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)力度不足， 無(wú)法覆蓋招投標(biāo)全過(guò)程，導(dǎo)致一系列違法行為的發(fā)生，嚴(yán)重影響了招投標(biāo)行業(yè)的健康發(fā)展和運(yùn)行。事前監(jiān)督力度不足，根據(jù)法律規(guī)定，招投標(biāo)活動(dòng)各方應(yīng)依法接受監(jiān)督。有關(guān)單位、個(gè)人在招標(biāo)活動(dòng)開(kāi)始前，將信息提交給有關(guān)行政主管部門(mén)備案， 但有些工程招投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)不履行職責(zé)，沒(méi)有按照要求實(shí)施備案制度。事中監(jiān)督不到位，大量的招投標(biāo)活動(dòng)操作規(guī)范要求不到位，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目不在國(guó)家指定媒體發(fā)布招標(biāo)信息， 編制招標(biāo)文件時(shí)量身定做，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)因人而異，諸如此類行為導(dǎo)致了招投標(biāo)公平、公正原則大大降低。事后監(jiān)督無(wú)法得到保障， 很多投標(biāo)人簽訂合同后將工程進(jìn)行違法轉(zhuǎn)包、分包。 這樣的工程質(zhì)量往往堪憂，使國(guó)家及人民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失。除此之外，信息化建設(shè)的落后也對(duì)招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督增加了難度， 由于監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)滯后，限制了招投標(biāo)活動(dòng)的健康開(kāi)展，使有些招標(biāo)人以此為借口逃避監(jiān)督。

3 規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)建議

3.1 標(biāo)段劃分注意要點(diǎn)

合理的劃分標(biāo)段是影響項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素之一，因此，招標(biāo)人需要定量化的分析方法，以保證工程的整體性、專業(yè)性為原則合理劃分標(biāo)段，實(shí)現(xiàn)效率與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一，在進(jìn)行劃分時(shí)應(yīng)考慮以下因素：

3.1.1 技術(shù)層面

（1）工程技術(shù)的關(guān)聯(lián)性。 應(yīng)充分考慮設(shè)計(jì)方案，必須滿足設(shè)計(jì)上單體建筑物的獨(dú)立性和不可分割性。 凡是在工程技術(shù)和工藝流程上關(guān)聯(lián)性比較密切的部位，無(wú)法分別組織施工，不適宜劃分給兩個(gè)承包人完成，以避免發(fā)生質(zhì)量隱患。

（2）工程計(jì)量的關(guān)聯(lián)性。有些工程部位或分部分項(xiàng)工程，雖然在技術(shù)和工藝流程方面可以區(qū)分開(kāi)，但在工程量計(jì)量方面不容易區(qū)分， 這樣的工程部位也不適合劃分為多個(gè)標(biāo)段。

（3）工作界面的關(guān)聯(lián)性。劃分標(biāo)段必須要考慮場(chǎng)地大小、平面布置、臨時(shí)設(shè)施安排、場(chǎng)地道口的位置等因素， 以避免各標(biāo)段之間相互干擾。 如果考慮不周，有可能制約或影響施工質(zhì)量和工期。

3.1.2 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)供求狀況合理劃分標(biāo)段。分標(biāo)太小，增加了招標(biāo)工作量，雖然投標(biāo)人數(shù)量增加，但很難吸引有實(shí)力的投標(biāo)人競(jìng)標(biāo)；分標(biāo)太大，具備資格的投標(biāo)人數(shù)量較少，可能因競(jìng)爭(zhēng)不充分而導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)格較高。

3.1.3 工程的特點(diǎn)

對(duì)場(chǎng)地集中、 工程量較小且技術(shù)簡(jiǎn)單的工程不應(yīng)分標(biāo)，對(duì)戰(zhàn)線長(zhǎng)、工程量大、技術(shù)復(fù)雜且專業(yè)跨度大的工程，應(yīng)考慮分標(biāo)。

3.1.4 承包管理模式

如果項(xiàng)目包含許多復(fù)雜的專業(yè)， 應(yīng)考慮選擇總承包的形式，以避免各專業(yè)間協(xié)調(diào)配合不當(dāng)，造成返工浪費(fèi)、工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)；若專業(yè)不多且多為常規(guī)項(xiàng)目，可以考慮與各專業(yè)承包人簽訂合同，以利于發(fā)包人控制總投資。

3.1.5 工期與規(guī)模

工期短、規(guī)模小的工程，不應(yīng)分標(biāo)；工期長(zhǎng)、規(guī)模大的工程應(yīng)考慮分標(biāo)。

3.1.6 項(xiàng)目管理

劃分標(biāo)段應(yīng)有利于發(fā)包人進(jìn)行管理， 標(biāo)段劃分過(guò)細(xì)，將增大管理難度和協(xié)調(diào)工作量，進(jìn)而影響整體進(jìn)度。 此外標(biāo)段之間相互銜接是影響施工質(zhì)量的薄弱環(huán)節(jié)，劃分標(biāo)段應(yīng)盡量減少標(biāo)段之間的銜接環(huán)節(jié)，以利于工程質(zhì)量的控制。

3.2 招標(biāo)文件編制注意要點(diǎn)

完成一個(gè)高質(zhì)量的招標(biāo)文件， 在編制過(guò)程中應(yīng)注意遵循一個(gè)原則，圍繞一個(gè)中心，注重十個(gè)特性。

3.2.1 以公平合理為原則

招標(biāo)文件在符合國(guó)家法律法規(guī)及規(guī)章制度的前提下，還應(yīng)遵循公平合理的原則，不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)商及含有傾向性或排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。 如果招標(biāo)文件將招標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多轉(zhuǎn)嫁給投標(biāo)人，勢(shì)必使投標(biāo)人加大風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備費(fèi)用、提高報(bào)價(jià)，導(dǎo)致招標(biāo)人的支出增加。

3.2.2 以合同條件為中心

招標(biāo)活動(dòng)的最終結(jié)果就是確定中標(biāo)人， 并與之簽訂合同，合同在整個(gè)文件始終處于中心地位，由于合同條件中確立了雙方的權(quán)利與義務(wù)， 這樣就造成了合同條件中確立的事項(xiàng)在文件中各個(gè)不同方面予以體現(xiàn)。

3.2.3 十個(gè)特性

（1）針對(duì)性：招標(biāo)文件的編制應(yīng)針對(duì)不同項(xiàng)目、不同標(biāo)的進(jìn)行相應(yīng)編制、調(diào)整。

（2）層次邏輯性：招標(biāo)文件由投標(biāo)人須知、合同條件、技術(shù)條款、報(bào)價(jià)清單等部分組成，各部分中所描述的內(nèi)容不盡相同，但又相互關(guān)聯(lián)。 為此，各部分內(nèi)容不得混淆，保證層次清晰。

（3）語(yǔ)言清晰性：作為一種合同語(yǔ)言，文字應(yīng)規(guī)范、簡(jiǎn)練，語(yǔ)言表達(dá)準(zhǔn)確，邏輯關(guān)系嚴(yán)密，不引起歧義。

（4）標(biāo)準(zhǔn)明確性：招標(biāo)文件應(yīng)明確所要求的內(nèi)容，有些重要標(biāo)準(zhǔn)、要求可能涉及到經(jīng)濟(jì)利益。

（5）前后一致性：招標(biāo)文件前后部分表達(dá)含義應(yīng)一致， 雖然合同中有各部分文件解釋優(yōu)先順序的規(guī)定，但如果優(yōu)先級(jí)的部分語(yǔ)言表達(dá)錯(cuò)誤，會(huì)造成合同執(zhí)行的糾紛。

（6）主次分明性：表面看招標(biāo)文件各部分是平行的，但是各部分的重要性是不同的，執(zhí)行效力也不同，如合同條款，應(yīng)突出其地位的重要性，避免喧賓奪主。

（7）更新及時(shí)性：招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)不斷更新，招標(biāo)文件的相應(yīng)條款也應(yīng)不斷調(diào)整、規(guī)范，避免由于更新不及時(shí)導(dǎo)致作廢的文件出現(xiàn)在招標(biāo)文件中。

（8）技術(shù)性：技術(shù)條款涉及不同專業(yè)、各不同專業(yè)中又有具體要求，技術(shù)含量較高，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的學(xué)習(xí)，提高專業(yè)水平。

（9）整體全面性：招標(biāo)文件各部分雖然相對(duì)獨(dú)立，但各部分之間有著密切聯(lián)系， 應(yīng)保證招標(biāo)文件內(nèi)容的全面，才能確保各項(xiàng)后續(xù)工作有據(jù)可依、科學(xué)合理。

（10）規(guī)范性：主要體現(xiàn)在文字表達(dá)的規(guī)范化、格式編排的規(guī)范化等。

3.3 評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)的制定注意要點(diǎn)

依據(jù)《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號(hào)）的規(guī)定，評(píng)標(biāo)方法分主要包括經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)估法。 綜合評(píng)估法較為成熟，是使用時(shí)間最長(zhǎng)、應(yīng)用最廣泛的評(píng)標(biāo)方法，因此主要對(duì)綜合評(píng)估法的子項(xiàng)權(quán)重設(shè)置進(jìn)行說(shuō)明。

綜合評(píng)估法的評(píng)審因素主要為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，重定性評(píng)分、輕定量評(píng)分的現(xiàn)象比較普遍，定性與定量指標(biāo)的設(shè)置及分配各自在整個(gè)評(píng)審體系中所占的比重是一個(gè)重要環(huán)節(jié)， 應(yīng)突出重點(diǎn)， 兼顧全面。由于定量指標(biāo)相對(duì)比較明確，產(chǎn)生大的偏差可能性小，而定性指標(biāo)受評(píng)標(biāo)專家的主觀判斷影響較大，容易產(chǎn)生偏差。 為此，對(duì)于通用性較強(qiáng)的招標(biāo)項(xiàng)目，在權(quán)重分配時(shí)，可適當(dāng)加大定量指標(biāo)的比重、能定量表示的指標(biāo)盡量定量表示， 而對(duì)于定性指標(biāo)的每一評(píng)審因素所占的權(quán)重應(yīng)合理分配， 權(quán)值差異不宜過(guò)大。對(duì)定性指標(biāo)的評(píng)審，為了盡可能減少偏差帶來(lái)的影響，可通過(guò)適當(dāng)細(xì)化分解相應(yīng)定性指標(biāo)評(píng)審因素，減少各評(píng)審因素所占比重， 減少分檔數(shù)量或縮小分值范圍的方法加以控制。對(duì)于工程不復(fù)雜、技術(shù)難度不高、通用性較強(qiáng)的項(xiàng)目盡量加大商務(wù)部分的權(quán)重，因?yàn)樯虅?wù)部分可以更好地體現(xiàn)出各投標(biāo)人的實(shí)力和水平， 而這種實(shí)力和水平同時(shí)也反映出投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性與最低化， 這樣減少了因評(píng)標(biāo)專家主觀判斷和客觀條件限制對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生影響。

3.4 資格審查注意要點(diǎn)

首先應(yīng)確定資格審查方式， 然后確定資格審查方法。 在資格審查方式的確定上，對(duì)于投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、潛在投標(biāo)人較多的項(xiàng)目，為了使投標(biāo)更具競(jìng)爭(zhēng)性，減少評(píng)標(biāo)工作量，可以采用資格預(yù)審方式，反之可采用資格后審。資格后審操作相對(duì)更為簡(jiǎn)便，節(jié)約招標(biāo)時(shí)間。而在資格審查方法上，對(duì)于技術(shù)上通用性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可采用強(qiáng)制性評(píng)審法；反之，采用百分制評(píng)審法， 該方法更能體現(xiàn)出投標(biāo)人的綜合水平。而在審查指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的制定上，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，有針對(duì)性地進(jìn)行設(shè)定，避免過(guò)高或過(guò)低，以保證競(jìng)爭(zhēng)的充分性。

3.5 符合性審查注意要點(diǎn)

保持一致性原則。 雖然招標(biāo)文件中對(duì)于重大偏差和細(xì)微偏差的處理有明確規(guī)定， 但由于投標(biāo)文件中可能出現(xiàn)各種不同情況， 這樣造成在偏差的界定上，可能會(huì)出現(xiàn)不同觀點(diǎn)和意見(jiàn)。 在這種情況下，應(yīng)客觀、公正地進(jìn)行分析判斷，在不違反相關(guān)法律法規(guī)及招標(biāo)文件規(guī)定的前提下， 以有利于評(píng)標(biāo)整體工作的原則進(jìn)行處理，但應(yīng)注意，在同一類問(wèn)題上，對(duì)不同投標(biāo)文件的處理原則應(yīng)保持一致。

4 結(jié)語(yǔ)

招投標(biāo)是一種為了規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而建立的制度， 已成為推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的重要手段，對(duì)打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，提高經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)防和減少腐敗，發(fā)揮了重要作用。 本文立足于招投標(biāo)理論，通過(guò)梳理目前招投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，并分析出現(xiàn)問(wèn)題的成因， 提出了規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的建議，對(duì)促進(jìn)工程領(lǐng)域招投標(biāo)事業(yè)的健康發(fā)展具有一定的參考價(jià)值。