文／王 棟 安徽省國土空間規(guī)劃研究院 安徽合肥 230601

江淮耕地資源保護與生態(tài)修復重點實驗室 安徽合肥 230601

焦科文 安徽省國土空間規(guī)劃研究院 安徽合肥 230601

江淮耕地資源保護與生態(tài)修復重點實驗室 安徽合肥 230601

1、研究思路與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

安徽省位于中國中東部，地處長江、淮河中下游，毗鄰江蘇省、浙江省、湖北省、河南省、江西省和山東省，是最具活力的長江三角洲組成部分?？偯娣e14.01 萬平方公里，約占中國國土面積的1.45%。安徽現(xiàn)有16 個地級市，9 個縣級市、50 個縣、45 個市轄區(qū)。近些年安徽省區(qū)劃調(diào)整頻繁，考慮到數(shù)據(jù)的連續(xù)性和一致性，本研究中行政區(qū)劃范圍以《安徽統(tǒng)計年鑒—2021》中的數(shù)據(jù)為準。

1.2 數(shù)據(jù)來源及處理

結(jié)合國內(nèi)學者的研究經(jīng)驗[1]，根據(jù)數(shù)據(jù)獲取的科學性、可操作性原則，2010年人口數(shù)據(jù)來源于人口紅黑庫網(wǎng)站的六普數(shù)據(jù)，2020年人口數(shù)據(jù)來源于《安徽省統(tǒng)計年鑒（2021年）》；建設用地數(shù)據(jù)主要來源于第三次全國國土調(diào)查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)數(shù)據(jù)主要來源于土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

1.3 研究技術思路

人口是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎。近十年來，資源配置不均和區(qū)域間發(fā)展水平的差異推動著人口從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)遷移；同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級又使得從農(nóng)村不斷釋放出來的勞動力向各大城市轉(zhuǎn)移[2]。人口流動造成建設用地、房地產(chǎn)用地需求變化。因此，我們系統(tǒng)對人口流動、建設用地、房地產(chǎn)用地等進行研究建設用地、房地產(chǎn)用地變化形勢，從調(diào)控建設用地、房地產(chǎn)用地的角度出發(fā)為緩解人地、住房矛盾提供決策參考。

2、近十年人口流動情況分析

2.1 全省人口及流動情況

一是常住人口數(shù)量平穩(wěn)增長。全省常住人口6102.72 萬人，與2010年第六次全國人口普查的5950.05 萬人相比，增加152.67 萬人，增長2.57%，年均增長率為0.25%。

二是人口城鎮(zhèn)化不斷推進。全省城鎮(zhèn)人口為3559.51 萬人，城鎮(zhèn)化率為58.33%。2010-2020年期間城鎮(zhèn)人口共增加1001.80 萬人，城鎮(zhèn)化率共增長15.34 個百分點，年均增幅1.53個百分點，增速略高于全國平均增速（年均增幅1.42個百分點）[3-4]。

三是人口外流趨勢略有擴大。比較2010年和2020年人口凈流出情況（戶籍人口和常住人口的差值），2010年凈流出人口為876.59 萬人，2020年為1030.09 萬人。2010-2020年間全省人口凈流出態(tài)勢略有擴大。

2.2 各市縣人口流動情況

一是人口地區(qū)聚集程度差異較大。16 個地級市中，常住人口超過800 萬人的地級市有2 個（A 市、K 市），在300 萬人至800 萬人之間的地級市有8 個，少于300 萬人的地級市有6 個。其中，常住人口居前五位的地級市合計人口占全省常住人口比重為52.90%。16 個地級市轄區(qū)常住人口2416.91 萬人，全省21.75% 的國土面積承載了全省39.60%的人口。59 個縣（市）中，常住人口最多的縣（市）165.84 萬人，最少的縣（市）7.62 萬人，各縣（市）之間差異較大，其中常住人口超過100 萬人的縣（市）有8 個，常住人口在50 萬人至100 萬人之間和20 萬人至50 萬人之間的縣（市）均為23 個，常住人口少于20 萬人的縣（市）有5 個，人口大縣主要集中在皖北地區(qū)，皖南山區(qū)縣（市）人口很少。

二是除省會A 市外各地人口普遍外流。16 個地級市中，除省會A 市凈流入155.46 萬人（常住人口-戶籍人口>0）外，其余15 市均為人口凈流出，其中H 市、K 市、L 市、N 市、S 市等人口大市流出人口均超過100 萬人，同時9 個地級市轄區(qū)也是人口凈流出，主要為資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。59 個縣（市）人口全部都凈流出（戶籍人口-常住人口>0）,凈流出人口1220.06 萬人，平均流失率24.87%。

三是少量區(qū)域城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)減少現(xiàn)象。16 個地級市10年間城鎮(zhèn)人口均增長，15 個地級市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口均增長（除F 市外），其中A 市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口增長達190.61 萬人，是第二名B 市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口（55.00 萬人）增長的3.47 倍。59 個縣（市）中，出現(xiàn)一縣城鎮(zhèn)人口減少。同時45 個市轄區(qū)中，有10 個市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口減少，老城區(qū)人口向新城區(qū)疏解是最主要的原因。

2.3 人口變化預測

按照常住人口、城鎮(zhèn)化率變化趨勢保持不變的情形預測，到2025年，全省常住人口約6180 萬人 、城鎮(zhèn)化率達65.60%、新增常住城鎮(zhèn)人口約495 萬人，其中：新增常住城鎮(zhèn)人口超過50 萬人僅有的有A 市市轄區(qū)（90 萬人），在20 萬人至50 萬人之間有3 個（B 市市轄區(qū)、K 市市轄區(qū)、肥西縣）；在10 萬人至20 萬人之間有8 個；在5 萬人至10 萬人之間有19 個；在2 萬人至5 萬人之間有20 個；在0 萬人至2 萬人之間有20 個；新增常住城鎮(zhèn)人口負增長的有3 個縣及F 市市轄區(qū)。從59 個縣（市）來看，縣（市）域新增常住城鎮(zhèn)人口240 萬人，約占全省新增常住城鎮(zhèn)人口的48.69%，扣除前5 名新增常住城鎮(zhèn)人口（超過5 萬人）的縣（市），其余54 個縣（市）來合計新增常住城鎮(zhèn)人口162萬，均值約3 萬人。

2.4 人口流動情況總體分析

全省常住人口總體呈增長趨勢，人口城鎮(zhèn)化不斷推進，戶籍人口外流加??；各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在；資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)人口凈流出較為嚴重；同時存在個別經(jīng)濟落后縣城鎮(zhèn)人口下降和老城區(qū)城鎮(zhèn)人口向周邊新城區(qū)疏解的情況。十四五期間，A 市市轄區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口一只獨秀，B 市市轄區(qū)、K 市市轄區(qū)、肥西縣其次，N 市市轄區(qū)、S 市市轄區(qū)、M 市市轄區(qū)、C 市市轄區(qū)及A 市周邊2 縣和皖北地區(qū)2 個人口大縣城鎮(zhèn)人口增長有一定的空間，其余地區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口均不超過5 萬。59 個縣（市）中扣除前5 名外，其余54 個縣（市）新增常住城鎮(zhèn)人口162 萬總量尚可，但是均值不高。

3、建設用地、房地產(chǎn)用地情況及預測

3.1 建設用地情況及預測

一是建設用地潛力充裕。全省建設用地20156.66 平方公里（3023.50 萬畝），人均建設用地330.29 平方米，人均城鄉(xiāng)建設用地279.41 平方米，人均城鎮(zhèn)建設用地124.76平方米，人均村莊建設用地495.86 平方米；人均城鄉(xiāng)建設用地高于原建設部1993年9月27日頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-93）規(guī)定村鎮(zhèn)上限150 平方米/人。預計到2025年，全省人口將達到6179 萬人，如保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地總量不變，人均達276 平方米，仍高于人均城鄉(xiāng)建設用地標準，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求。從59 個縣（市）來看，縣域建設用地人均建設用地379.48平方米，人均城鄉(xiāng)建設用地322.82 平方米，人均城鎮(zhèn)建設用地128.93 平方米，人均村莊建設用地494.34 平方米，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地騰挪利用空間也很充裕。

二是建設用地增長粗放但可控?！岸{(diào)”以來，全省建設用地增加2406.67 平方公里（361 萬畝），低于江蘇?。?50萬畝）和浙江?。?59 萬畝）。10年來，全省城鎮(zhèn)用地增長40.6%，大于城鎮(zhèn)常住人口37.7%的增幅。城鎮(zhèn)每增加一個常住人口，城鎮(zhèn)用地增加129 平方米，超過住房和城鄉(xiāng)建設部2010年12月頒布的人均城市用地標準上限105平方米，城鎮(zhèn)建設用地增速快于人口增速。10年間，全省通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤騰退606.67 平方公里（91 萬畝），村莊建設用地年均騰退60.67 平方公里（9 萬畝），既為經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要土地要素保障，又有效控制了建設用地規(guī)模增長態(tài)勢。

三是建設用地指標仍有缺口。鑒于國家實行建設用地總量控制，按照“十四五”規(guī)劃綱要，全國新增建設用地僅19667 平方公里（2950 萬畝），根據(jù)以往分解我省占比經(jīng)驗值3.4%測算，“十四五”期間，國家分配我省新增建設用地不超過660 平方公里（100 萬畝）。根據(jù)我省發(fā)展需求，預計交通能源水利等基礎設施建設需要建設用地250 平方公里（37 萬畝）；全省新增城鎮(zhèn)常住人口495 萬人，按人均城鎮(zhèn)用地110 平方米推算，約需要新增城鎮(zhèn)建設用地545 平方公里（82 萬畝）；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地約55 平方公里（8 萬畝）。因此，全省建設用地缺口達240 平方公里（36 萬畝），需年均騰退村莊建設用地48 平方公里（7 萬畝），將新增城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模控制在410 平方公里（63 萬畝）以內(nèi)[5-6]。

3.2 房地產(chǎn)用地情況及預測

一是房地產(chǎn)用地量加大。全省城鎮(zhèn)住宅用地1778.01 平方公里（266.70 萬畝），人均城鎮(zhèn)住宅用地49.95 平方米，高于《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）規(guī)定上限40 平方米/人。2009-2020年，新供應住宅用地21620 宗、689.09 平方公里（103.36 萬畝）；2009年之前已使用住宅用地1088.91 平方公里（163.34 萬畝），占比達61.24%。16 個地級市中，除省會A 市（人均城鎮(zhèn)住宅用地32.21 平方米）外，其余15 市均超過規(guī)定上限40 平方米/人。

二是房地產(chǎn)用地供應總量充足。2009-2020年，全省供應住宅用地規(guī)劃建設面積14 億平方米，平均容積率2，按照全國人均城鎮(zhèn)住宅面積40 平方米水平推算，期間供應住宅用地可以滿足3504.14 萬人居住，基本接近全省城鎮(zhèn)人口總數(shù)（3559.51 萬人），可以看出全省房地產(chǎn)用地供應總量充足。經(jīng)數(shù)據(jù)比較，M 市市轄區(qū)、E 市某縣2009-2020年供應住宅用地可承載人口超過現(xiàn)狀常住人口；16 個地級市中有9 個地級市2009-2020年供應住宅用地可承載人口超過現(xiàn)狀常住城鎮(zhèn)人口。

三是房地產(chǎn)供需層次不齊。經(jīng)測算，全省26 個市縣2009-2020年供應住宅用地可滿足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求，43 個市縣在2009-2020年供應住宅用地基礎上，新增城鎮(zhèn)住宅用地需求均不足10 萬人（即2 平方公里）。為彌補供應住宅用地不足，十四五規(guī)劃期間，A 市市轄區(qū)預計需增加住宅用地18 平方公里、肥西縣預計需增加住宅用地4.5 平方公里、B 市市轄區(qū)和長豐縣預計均需增加住宅用地3.7 平方公里、肥東縣預計需增加住宅用地3 平方公里、臨泉縣預計需增加住宅用地2.2 平方公里。

4、協(xié)調(diào)人口與用地的建議

4.1 完善建設用地配置方面

一是實行差別化進城落戶人口城鎮(zhèn)新增建設用地標準。按照現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設用地水平，確定進城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設用地標準為：現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設用地不超過100 平方米的市縣，按照人均100 平方米標準安排；在100-150 平方米之間的市縣，按照人均80 平方米標準安排；超過150平方米的市縣，按照人均50 平方米標準安排，全省進城落戶人口人均新增城鎮(zhèn)建設用地標準壓縮到110 平方米以內(nèi)。

二是合理安排城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在編制國土空間規(guī)劃時，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進城落戶人口數(shù)量和流向，科學測算和合理安排新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

三是大力推進農(nóng)村建設用地整理，對宅基地空間進行置換和布局優(yōu)化。整治驗收后騰退的建設用地，在保障農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎設施建設、公益事業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地的前提下，節(jié)余的建設用地指標可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑。

四是加大對批而未供、供而未用、閑置土地的處置力度，對城市布局散亂、利用粗放、用途不合理的工業(yè)及城鎮(zhèn)低效用地進行治理，推動城市更新，盤活存量建設用地。

4.2 支持房地產(chǎn)用地保障方面

一是編制住房建設用地國土空間專項規(guī)劃。與市縣國土空間總體規(guī)劃同步編制住房建設用地國土空間專項規(guī)劃，摸清人口城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)供應底數(shù)，明確房地產(chǎn)用地規(guī)模，確定居住用地布局及標準。將住房建設用地國土空間專項規(guī)劃內(nèi)容納入市縣國土空間總體規(guī)劃中，在審查市縣國土空間總體規(guī)劃時，加強對住房建設相關內(nèi)容的審查。

二是實施差異化住宅用地供應政策。根據(jù)房地產(chǎn)用地存量水平、進城落戶人口規(guī)模的狀況實施差別化的土地供應政策。暫停2009-2020年供應住宅用地可滿足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求的26 個市縣的商業(yè)性住宅用地供應；嚴格監(jiān)控需新增安排住房需求均不足10 萬人的43 個市縣的城鎮(zhèn)人口變化情況，精準調(diào)節(jié)房地產(chǎn)用地供應總量、時序；加大A 市市轄區(qū)、肥西縣、B 市市轄區(qū)、長豐縣、肥東縣、臨泉縣房地產(chǎn)用地支持力度，鼓勵優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部各類用地結(jié)構(gòu)，提高房地產(chǎn)用地土地儲備。

三是合理安排住宅用地供應。結(jié)合差異化房地產(chǎn)用地供應政策，優(yōu)化住宅用地供應結(jié)構(gòu)，根據(jù)房地產(chǎn)市場的變化情況，把握好住宅用地的節(jié)奏和時序，調(diào)整供地方式，嚴控住宅用地價格的過快上漲。

四是推進老舊小區(qū)更新改造。合理安排國有建設用地供應在城鎮(zhèn)低效用地和老舊小區(qū)中的空間布局，加強土地收儲工作，挖掘城市存量土地利用潛力。

結(jié)語：

各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在；資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)人口凈流出較為嚴重。城鄉(xiāng)建設用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求，房地產(chǎn)用地比較充裕，為進一步提高協(xié)調(diào)性，應從完善建設用地配置、支撐房地產(chǎn)用地保障方面加強引導。