文／呂濤 濟南市土地儲備中心 山東濟南 250099

引言：

為了盡快適應新形勢的變化，土地儲備轉型也要加快轉變的步伐，研究新形式的特點，分析土地儲備轉型可能會面臨的困難，確定新形式的土地轉型方案。在經濟新常態(tài)、新城鎮(zhèn)化、人口新變化的不斷發(fā)展下，要解決土地儲備轉型面臨的主要困難，需要政府轉變資金的融資模式和拓寬融資渠道，合理制訂土地儲備融資計劃，應對生態(tài)問題面臨的各種各樣的挑戰(zhàn)。

1、國內外土地儲備的基本內涵

在工業(yè)革命的引導下，國外人口遷徙情況愈發(fā)嚴重，導致大批量的勞動力流失，城市差異逐漸擴大，基于此，城市管理者開始注重當地的基礎設施建設和公共資源，以機構的形式進行臨時管理，大部分土地都掌握在政府，土地儲備制度的雛形開始出現，并帶有“公共利益”的含義，各種建筑和基礎設施都服務于人民。土地儲備制度的性質更加傾向于管理工具，不難發(fā)現其具有政府主導的內涵，無論是舊城改造再開發(fā)還是新城建設，都緊緊圍繞政府規(guī)劃，盡管是簡單的買賣收購，政府也充當著重要的主體運營者身份。相比之下，國內土地儲備制度的內涵更加豐富，從基本定義上來看，肩負著兩大功能，其一是確保土地資源的有效利用，實現人地和諧；其二是配合宏觀調控，穩(wěn)定土地市場。從責任上來看，土地儲備制度對國家發(fā)展具有重要意義，保障相關項目工程能夠順利實施，并加緊對重點區(qū)域的改造與升級，盡可能縮小地區(qū)差異，實現綜合性進步，承載著大力發(fā)展工業(yè)的美好愿景，提升國民經濟水準，為人民生活提供基礎保障。從實施以來的成就來看，土地儲備制度不僅幫助我們實現人與自然的和諧相處，更是社會經濟、土地價值的重要推力，為供給側結構性改革提供基本前提。

2、土地儲備管理工作的意義

2.1 保證土地資源得到合理利用

由于土地資源應用的目的不同，在具體操作的過程中，會涉及使用主體的變更和諸多部門。對土地展開有效的儲備管理，不僅可以規(guī)范各項操作行為，還可滿足各方的利益，保證土地得到有序與規(guī)范的利用。根據相關法律法規(guī)，對土地進行收購后，可將其作為儲備資源，滿足國民經濟的發(fā)展需求。

2.2 對土地市場進行規(guī)范

作為國土資源管理與調控的重要平臺，土地市場能否得到順利發(fā)展，將直接關系到土地儲備與管理工作的開展。政府要進一步規(guī)范市場，嚴格按照土地收購儲備制度的要求，對土地供應和土地盤活資金進行合理調控，打造完善的土地市場機制，提高政府的財政收益。

3、土地儲備實踐重點

近年來，國民經濟發(fā)展穩(wěn)步上升，并進入新常態(tài)階段，影響較大的部分當屬產業(yè)結構。傳統(tǒng)中帶有的粗放式經營呈下滑趨勢，無力帶動新經濟形態(tài)，必須追求更加高效的集約式管理，從而順利過渡到新經濟時期，因此，在土地儲備實踐轉型過程中最核心的部分在于，供給側結構性改革。土地在供給側改革中占據重要地位，儲備工作實踐轉型能夠解決產能過剩、成本提升等問題，以供給端為主要發(fā)力點，在土地儲備制度下探索新的模式，優(yōu)化自然資產結構，推動經濟轉型。2017年我國在《土地儲備管理辦法》中重新編訂有關于土地儲備和存量用地的相關內容，通過對其業(yè)務的分析來看，供給側改革發(fā)揮了重要優(yōu)勢，統(tǒng)一收回閑置土地，并針對長期無法進行開發(fā)項目資源的企業(yè)予以處置，為城市發(fā)展提供政策支持，設計科學對策加快治理。此外，新修訂的土地管理法打破了原有的法律障礙，加強對土地資源的管理與利用，促進地產行業(yè)市場的發(fā)展，同時，為土地儲備機構提供新的發(fā)展路徑。

4、土地儲備發(fā)展工作面臨的問題

4.1 收購、融資困難

土地儲備想要在新時期持續(xù)性發(fā)展勢必面臨整體轉型，但轉型工作并不是一蹴而就的，需要充足的資金基礎。我國素有農業(yè)大國之稱，農業(yè)集體經營政策相對完善，土地價值提高，農民的期望值也隨之上升，因此，在回收高質量土地的過程中經常會出現利益不協(xié)調、補償款與預期值差距大的問題。2020年我國已經重點強調專項債券的作用，在土地儲備項目中，除了租賃住房建設外一律不可使用，加之土地計提制度落實情況不佳，部分項目計劃被擱置，已經在施工的項目由于土地儲備資金鏈斷裂而被迫停工，在宏觀形勢的影響下土地儲備艱難發(fā)展，同時伴有債券資金沉淀和付息的壓力。透過以上問題挖掘其本質可以發(fā)現，制約土地儲備工作落實的主要原因在于資金渠道的單一性，政府在制定土地儲備計劃時需要對資金、需求、市場運行狀態(tài)等進行詳細調查，從而為資金的籌集提供保障，具體路徑歸納為以下三點：第一，地方財政可以建立一個圍繞土地儲備收益的“獎金庫”，設置收益基金計提比例，進一步完善土地收益基金制度，明確計提比例，并將計提資金足額及時撥付給土地儲備機構用于土地儲備，年底未使用完的可以下年累計使用，有效提升資金利用率，降低債務風險。第二，在經濟發(fā)達、土地儲備市場穩(wěn)定的地區(qū)建立試點“土地銀行”，或設立公司制的基金會，以緩解政府債務壓力為前提，拓展融資渠道，呼吁社會資本融入到土地儲備工作中，給予其一定的參與權共同開展土地收儲和前期開發(fā)工作，從而減輕政府的成本壓力，做好收益比和成本比，確保土地儲備成本得到保障。第三，探索實行專項債券地區(qū)融資自求平衡，發(fā)行土地儲備專項債券依法依規(guī)解決了土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發(fā)展的重要基礎?？梢栽试S用募投項目中的其他宗地、同一片區(qū)乃至全區(qū)、全市的土地收儲出讓項目，實行地區(qū)融資自求平衡，防范專項債務風險。

4.2 土地儲備轉型融資困難

土地儲備融資困難表現在政府對土地儲備的轉型的資金壓力大，農民索要補償價款的高昂。由于集體經營性建設用地入市的政策完善，農民集體對土地的價值有了較高的預期，導致土地收儲的難點在于確定土地補償價款，很多時候農民漫天要價，與政府的矛盾激化，雙方利益難以協(xié)調。政府方面規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，但是土地儲備專項債券額度有限，城市建設及土地儲備資金很可能不夠，這也為政府融資帶來了很大的挑戰(zhàn)。

4.3 土地轉型面臨生態(tài)挑戰(zhàn)

目前耕地污染越來越嚴重，土地轉型面臨生態(tài)的巨大挑戰(zhàn)。存在著嚴重的退化、沙化、堿化草地、水土流失現象，退化、沙化、堿化草地面積不斷地增加，導致城市的生態(tài)過于脆弱。不僅如此，空氣污染、水污染也是一大難題，給建設用地的開發(fā)造成了很大的阻礙，在一定程度上增加了成本。同時自然災害、地質災害頻發(fā)又給土地儲備轉型帶來了困難，使城市建設用地損失很大，政府的投資成本增加。

4.4 土地儲備與需求不協(xié)調

首先是供給與需求之間的不協(xié)調，政府在甄選儲備土地來源時，往往會將收益作為主要目標，并讓土地市場始終保持供給偏緊的狀態(tài)，如此一來，價格會升高，為地產行業(yè)帶來一定困擾。其次是用途與需求的不協(xié)調，影響城市發(fā)展的因素有很多，如交通、醫(yī)療、經濟、政策、教育等，因此，政府必須在土地資源中配備與之相關的各項設施，無形中增加了收儲成本。最后是時間和空間的不協(xié)調，關于儲備土地建設方面需要耗費很長時間，且受到人流量、水電、交通等硬件條件的影響，因此，對于土地開發(fā)或改造的計劃必須具備前瞻性，確保滿足人民需求?；诖?，可以以政策的形式強化市縣土地資源管理部門對土地儲備工作的關注度，深度貫徹民生思想，履行相關管理責任，指導土地儲備機構及時落實土地儲備計劃，并按規(guī)定程序備案。編制土地儲備年度計劃和三年滾動計劃的同時，需要準確把握開發(fā)聯動，結合國民經濟情況、國土空間規(guī)劃等，對可收儲土地資源情況進行匯總，其中包括空間結構、資源總量、開發(fā)時序等，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設用地，以滿足實際需求為建設目標，推動供給側市場改革，推進收儲工作有序進行。

5、土地儲備信息化建設與實施

5.1 明確信息化建設的原則

第一，對各項資源進行整合，推動各個部門彼此協(xié)同，實現數據與資源共享。需打造完善的信息化應用體系，對各項基礎設施和信息資源進行整合，保證各個部門彼此協(xié)同和交流，提高決策能力，滿足人們對信息的需求，確保各項資源得到高效利用。要進一步創(chuàng)新體制，完善相關法律法規(guī)，使各部門系統(tǒng)的數據得到全面的整合。第二，優(yōu)化信息化應用體系，對理念、管理和服務進行創(chuàng)新，提高社會公眾政務應用水平與公共服務能力，充分發(fā)揮出政府的宏觀調控職能，提高經濟效益和社會效益。需結合城市政務信息化應用建設的現狀，積極開展土地系統(tǒng)智慧辦公、監(jiān)管、決策和服務一體化建設。第三，重視信息公開，保障信息安全。對土地信息進行合理處理，打造完善的信息安全長效機制。

5.2 明確信息化建設的目標

通過開展土地儲備信息化建設，打造統(tǒng)一的土地管理體系，并將其納入政務基礎信息資源體系，進一步公開城市的政務信息，促進地區(qū)經濟實現可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化網絡的性能，完善網絡連接方式，重視政府管理和公共查詢功能，對其進行統(tǒng)一的管理。建立數據交換機制，對數據交換標準予以規(guī)范，進一步拓展土地儲備專業(yè)化應用范圍，提高公眾服務應用水平，保證土地儲備得到全面、系統(tǒng)、科學的管理。提高信息的安全性和可靠性，制定相應的信息安全管理制度，從網絡和數據等多個層面保障信息安全。

5.3 信息化架構

5.3.1 數據采集層

數據采集層的功能是高效地采集各種數據，以滿足系統(tǒng)的運行要求。除了移動設備和RFID 設備的要求外，還有足夠的數據采集平臺和智能手機來滿足這些服務的要求。更多數據主要來自政府信息平臺，由不同部門提供。

5.3.2 基本網絡層

通信網絡的主要類型包括物聯網和物聯網。基本網絡層可以滿足有線傳輸和無線傳輸，確保對各種數據和應用的強大網絡支持。進一步發(fā)揮網絡傳輸的作用，滿足各種基礎設施的運行要求，實現高效通信。

5.3.3 信息資源庫

建立信息資源庫的目的是確保所有資源共享，統(tǒng)一調度和管理資源。在信息資源層收集各種類型的數據和資源，可以為上層應用提供相應的數據支持，使各種業(yè)務操作更加方便，提高系統(tǒng)之間的協(xié)作程度，減少應用系統(tǒng)的重復建設，確保系統(tǒng)的有效開發(fā)和利用。

5.3.4 應用系統(tǒng)層

應用系統(tǒng)層有很多技術，其中GIS 顯示的功能是不可忽視的。在進行城市規(guī)劃和地塊處理時，要明確具體位置，進行有針對性的分析。利用WebGIS 可以建立一個動態(tài)的地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有良好的交互功能，包括多臺主機和多個數據庫。系統(tǒng)的主要部分是客戶端和服務器端。為了保證空間數據的有效瀏覽和處理，我們可以使用WebGIS，制作各種專題地圖，搜索各種空間，并對空間進行綜合分析。WebGIS 不僅可以優(yōu)化土地儲備的業(yè)務管理流程，還可以解決過程中遇到的問題，充分反映土地儲備的現狀。在GIS 的支持下，應用系統(tǒng)層具有以下功能。首先，瀏覽并查詢繪圖信息。可以根據特定編號定位和查詢包裹。二是對土地儲備業(yè)務進行綜合管理。通過應用系統(tǒng)層，可以進行土地的收回和儲備、開發(fā)、復興、臨時租賃和抵押的管理。只要該平臺用于流通和處理，并與其他政府公共平臺連接，信息就能自動處理，實現信息共享。第三，有效管理土地儲備業(yè)務檔案。土地儲備業(yè)務檔案的重要性不言而喻。利用該平臺，我們可以對檔案進行全面歸檔和查詢，確保檔案內容及時更新。還可以與地塊索引相結合，實現檔案的快速查詢，進一步完善備份功能，保證數據的全面?zhèn)浞荨?/p>

6、土地儲備管理信息化水平的提升措施

6.1 轉變思想和服務意識

由于土地儲備管理的特殊性，需要提高土地儲備管理的質量和效率。要加強信息化建設，轉變傳統(tǒng)觀念，善于從全局看問題，有發(fā)展眼光和獨特視角，保證資源的充分利用。管理者要提高責任心，有良好的服務意識，積極學習先進知識，掌握相關技能，具有完善的信息素養(yǎng)，全力支持土地儲備管理信息化建設。

6.2 土地儲備管理信息系統(tǒng)的建立

要結合土地儲備管理的需要，整合先進的信息技術，建立合理的管理信息系統(tǒng)，對土地儲備工作進行全面系統(tǒng)的管理。為確保系統(tǒng)運行的安全性和可靠性，對系統(tǒng)進行定期維護，優(yōu)化系統(tǒng)性能。采用網絡管理模式，對各種數據進行綜合集成和分析，實現系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的有效連接，提高管理信息系統(tǒng)的綜合性，滿足更多需求，提高信息檢索效率。要把信息安全放在首位，采取有效措施保護系統(tǒng)免受黑客和病毒的侵害。應設置必要的防火墻和防病毒軟件，以確保系統(tǒng)接口之間的兼容性，滿足信息傳輸的需要，降低信息傳輸過程中遇到的風險。

6.3 建立完善的土地儲備交易信息平臺

要重視土地儲備工作中的轉移環(huán)節(jié)，建立專門的交易信息平臺，對各種交易數據進行統(tǒng)一管理，確保數據的有效整合，為土地儲備交易的順利發(fā)展打下基礎。各地區(qū)要在信息整合過程中結合實際情況建立相關數據庫，全面連接各部門數據庫，為交易工作提供重要數據支持。要進一步規(guī)范平臺建設流程，提高平臺效能。積極構建多元化數據庫網絡，及時將相應數據錄入數據庫，進一步完善土地儲備數據網絡，優(yōu)化工作流程。建立規(guī)范的工作流程，提高員工的綜合素質，使其高效整合各種資源和信息，創(chuàng)建完善的工作體系，確保交易信息平臺的正常運行。

6.4 強化動態(tài)管理模式，實現一級土地的宏觀調控

根據國內外土地儲備制度內涵可以發(fā)現，土地儲備制度建立之初主要用于解決人地矛盾，并以此為基礎強化宏觀調控的有效性，將一級土地市場作為主要控制對象，以壟斷的形式體現宏觀調控。如今土地制度轉型與發(fā)展是壟斷一級市場的關鍵性步驟，需要嚴格遵守“一口進，一口出”的原則，以動態(tài)的形式加強儲備、供給與規(guī)劃三方面的聯動性，根據實際數據變動提出合理的建議，加緊對土地儲備的宏觀管控，推動市場布局、結構的可持續(xù)性發(fā)展。同時統(tǒng)一工作流程，進一步加強對土地儲備的管理，在保證質量的基礎上縮短周期，為政府財政開源節(jié)流，將有限的資金放在高效益、高質量的項目上，有效緩解財政風險。政府在這一過程中發(fā)揮著調控作用，確保不同類型土地的合理配置。

結語：

綜上所述，為了保證土地市場得到有效的調控，需高度重視土地儲備與管理工作。在大數據背景下，要積極引進先進的技術開展土地儲備信息化建設，保證各項數據得到統(tǒng)一的管理。要轉變傳統(tǒng)的思想觀念，打造健全的土地儲備信息化管理系統(tǒng)與交易平臺，采取有效的安全管理措施，保證數據的安全，優(yōu)化工作流程和工作方法，實現土地儲備的管理目標。