徐本鑫，江芷珊

（1.安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002；2.暨南大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510000）

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，系檢察機(jī)關(guān)在承辦公益訴訟案件過(guò)程中向其他主體調(diào)取證據(jù)、核實(shí)案情的一項(xiàng)權(quán)力。在公益訴訟檢察制度中，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)發(fā)揮著多種功能作用。理論上，有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)發(fā)端于訴訟當(dāng)事人證明權(quán)，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段，具有調(diào)查收集證據(jù)、實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的功能，以上功能的運(yùn)作為獲得勝訴結(jié)果這一根本功能目的提供保障[1]。另有觀點(diǎn)著重強(qiáng)調(diào)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督功能，并主張重設(shè)一般監(jiān)督權(quán)，以確保檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)調(diào)查核實(shí)時(shí)獲取準(zhǔn)確且充分的事實(shí)參數(shù)，彰顯法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能定位[2]。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)未厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能以及各功能間關(guān)系，常以訴訟當(dāng)事人證明權(quán)為抓手行使檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，產(chǎn)生“傾向一般監(jiān)督、調(diào)查重于核實(shí)、片面追求勝訴”等功能異化問(wèn)題。因此，厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能并有效防止其功能異化，是強(qiáng)化公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的關(guān)鍵，不僅影響公益訴訟辦案質(zhì)量，而且關(guān)系法律監(jiān)督實(shí)際效能。

一、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能是指與其權(quán)力性質(zhì)相一致的有利效能。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)本質(zhì)為檢察權(quán)，其應(yīng)然功能包括“實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)案情、保障公益訴訟”三方面。其中，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的根本功能。檢察機(jī)關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)調(diào)查案情、核實(shí)證據(jù)時(shí)需圍繞當(dāng)前辦理的法律監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行，在推動(dòng)公益訴訟進(jìn)程時(shí)需以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督為必要，不可為獲得勝訴結(jié)果過(guò)度調(diào)查核實(shí)。

（一）實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)由法律監(jiān)督權(quán)衍生，其根本功能應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。《憲法》第134 條①《憲法》第134 條：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！敝该鳈z察機(jī)關(guān)的功能定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（下文簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》）第2 條②《檢察院組織法》第2 條：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行。”再次強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)是以國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份來(lái)行使檢察權(quán)。檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)系同一職權(quán)的兩種不同表達(dá)方式?！稒z察院組織法》第21 條規(guī)定③《檢察院組織法》第21 條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院?？乖V、糾正意見(jiàn)、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。”，在履行法律監(jiān)督職能的過(guò)程中，人民檢察院享有調(diào)查核實(shí)權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)憲法地位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的情形下，調(diào)查核實(shí)權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，是一種實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督功能的手段性職權(quán)。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)本質(zhì)為檢察權(quán)，其根本功能是在公益訴訟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法律監(jiān)督。一方面，適用層面的特殊性無(wú)法改變具體職權(quán)的本源性。法律明確規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，這適用于所有類型的調(diào)查核實(shí)權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)也不能除外。另一方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作用于公益訴訟領(lǐng)域，“提起公益訴訟”職權(quán)是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的“地基”。而“提起公益訴訟”系一種法律監(jiān)督表現(xiàn)形式，法律監(jiān)督通過(guò)訴訟得以促成[3]。因此，作用于公益訴訟領(lǐng)域的調(diào)查核實(shí)權(quán)亦為一種助力法律監(jiān)督的手段性職權(quán)。

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的根本功能旨在實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，而法律監(jiān)督的關(guān)鍵體現(xiàn)在“法律”二字，區(qū)別于一般監(jiān)督?！耙话惚O(jiān)督”是中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)在借鑒蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理論基礎(chǔ)上構(gòu)建的，囊括公訴、偵查、訴訟監(jiān)督、監(jiān)督行政決議命令和措施的合法性問(wèn)題和國(guó)家工作人員守法情況等職能在內(nèi)的具有中國(guó)特色的監(jiān)督理論[4]。一般監(jiān)督的范圍極其廣泛，不僅僅限于對(duì)違法行為的監(jiān)督，也涉及對(duì)其他非法律事項(xiàng)的監(jiān)督。但從歷史發(fā)展層面看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督自1979 年《憲法》修正后已不再實(shí)行全覆蓋、全方位的一般監(jiān)督，轉(zhuǎn)而圍繞刑事訴訟活動(dòng)中國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的特定活動(dòng)展開(kāi)；自2017 年設(shè)立公益訴訟制度后又拓展監(jiān)督場(chǎng)域，增加對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法履職行為、不作為行為的監(jiān)督；自2018 年職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會(huì)行使后限縮自身范圍，取消對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的法紀(jì)監(jiān)督[5]。自此，針對(duì)司法裁判實(shí)行的訴訟監(jiān)督與圍繞行政行為合法性展開(kāi)的行政法律監(jiān)督，共同構(gòu)成互斥但周延的法律監(jiān)督范疇[4]。有限性是檢察法律監(jiān)督功能的主要特征，即檢察法律監(jiān)督具有特定的界限與范圍[6]。法律監(jiān)督不同于包羅萬(wàn)象的一般監(jiān)督，其旨在評(píng)價(jià)法律行為的違法狀態(tài)，不對(duì)非法律事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。作為法律監(jiān)督權(quán)的手段性職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不應(yīng)傾向一般監(jiān)督，而應(yīng)順應(yīng)法律監(jiān)督的歷史發(fā)展，著眼于“法律”，將實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督定位為根本功能。

（二）調(diào)查核實(shí)案情

調(diào)查核實(shí)案情是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的直接功能。根據(jù)《檢察院組織法》第21 條，檢察機(jī)關(guān)具有行使調(diào)查核實(shí)權(quán)并提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督功能的權(quán)限。調(diào)查核實(shí)權(quán)服務(wù)于提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議，即提出正確合理的抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議需要對(duì)案件相關(guān)證據(jù)線索進(jìn)行收集與核查。具體到公益訴訟，提升檢察建議信服力的前提條件是依法開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作，收集相關(guān)證據(jù)材料，查清違法事實(shí)[7]。

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)由法律監(jiān)督權(quán)派生，屬監(jiān)督權(quán)范疇，不具有進(jìn)攻性，其中“調(diào)查”服務(wù)于“核實(shí)”，旨在實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。關(guān)于“調(diào)查”與“核實(shí)”的關(guān)系，有觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查核實(shí)權(quán)是調(diào)查權(quán)和核實(shí)權(quán)的復(fù)合體，“調(diào)查”與“核實(shí)”是并列關(guān)系[8]；另有觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查是實(shí)現(xiàn)核實(shí)目的的手段[9]。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)歸屬于監(jiān)督權(quán)，“調(diào)查”與“核實(shí)”應(yīng)是手段與目的的關(guān)系。第一，一般而言，“調(diào)查”多指向證據(jù)材料的找尋與收集，“核實(shí)”則定位于了解并辨別相關(guān)情況的真?zhèn)?。在法律監(jiān)督視域下，檢察機(jī)關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)了解相關(guān)案情，其目的并非為獲取確切證據(jù)，而是為了解整個(gè)案件的具體情況，形成內(nèi)心確信，以避免法律監(jiān)督的盲目性與自發(fā)性，平衡實(shí)體正義與程序正義的關(guān)系[8]?？芍?，“核實(shí)”是目的，“調(diào)查”是進(jìn)行核實(shí)的手段。第二，調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于程序意義上的監(jiān)督權(quán)，而調(diào)查權(quán)則對(duì)實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生影響。若調(diào)查核實(shí)權(quán)被定性為調(diào)查權(quán)與核實(shí)權(quán)的復(fù)合體，其性質(zhì)將產(chǎn)生混淆。法律監(jiān)督權(quán)是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的上位權(quán)力，這說(shuō)明公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是一項(xiàng)通過(guò)程序制約來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的程序性權(quán)力，不具有終局實(shí)體意義[10]。而調(diào)查權(quán)廣泛應(yīng)用在行政執(zhí)法等領(lǐng)域，通過(guò)查封扣押、限制人身自由等多種調(diào)查方式以對(duì)實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生作用，具有強(qiáng)烈的進(jìn)攻屬性，與法律監(jiān)督性質(zhì)不相符合。因此，“核實(shí)”為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的核心要義，“調(diào)查”服務(wù)于“核實(shí)”，即調(diào)查方式的行使以實(shí)現(xiàn)程序監(jiān)督為限度，無(wú)須具備進(jìn)攻性質(zhì)，觸及實(shí)體權(quán)利范疇。

（三）保障公益訴訟

保障公益訴訟系公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能之一。檢察機(jī)關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行案情調(diào)查與核實(shí)，為公益訴訟案件的順利終結(jié)提供證據(jù)材料保障。公益訴訟的推進(jìn)過(guò)程以證據(jù)為支點(diǎn)，若沒(méi)有證據(jù)，便難以證明有關(guān)主體行為的違法性以及該違法行為施加于公共利益的破壞性，也就無(wú)法達(dá)到促使有關(guān)主體積極糾正違法行為以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的效果[11]。在相關(guān)條文中，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障公益訴訟功能被證實(shí)與認(rèn)可。第一，《檢察院組織法》第21 條是確保第20 條①《檢察院組織法》第20 條：“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對(duì)決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（六）對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；（七）對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。”之職權(quán)有效運(yùn)行的保障性規(guī)定。第20 條明確列舉刑事偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、提起公益訴訟、訴訟監(jiān)督等法律監(jiān)督職權(quán)，但未將調(diào)查核實(shí)權(quán)納入所列獨(dú)立職權(quán)的范疇中。而第21 條既規(guī)定了“調(diào)查核實(shí)”這一過(guò)程性保障手段，又規(guī)定了提起抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議等結(jié)果性處理措施，用以保障第20 條中提及的“提起公益訴訟”等法律監(jiān)督職權(quán)的有效運(yùn)行[9]。第二，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）規(guī)定②《辦案規(guī)則》第71 條：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查：（一）國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)；（二）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)；（三）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為；（四）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性；（五）其他需要查明的事項(xiàng)?！钡?3 條：“調(diào)查結(jié)束，檢察官應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，區(qū)分情況提出以下處理意見(jiàn)：（一）終結(jié)案件；（二）提出檢察建議。”第86 條：“人民檢察院立案后，應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項(xiàng)：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實(shí)施的損害社會(huì)公共利益的行為；（三）社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實(shí)；（七）其他需要查明的事項(xiàng)。對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應(yīng)當(dāng)由違法行為人依法就其不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任的案件，可以重點(diǎn)調(diào)查（一）（二）（三）項(xiàng)以及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性?！钡?9 條：“調(diào)查結(jié)束，檢察官應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，區(qū)分情況提出以下處理意見(jiàn)：（一）終結(jié)案件；（二）發(fā)布公告?！?，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)需調(diào)查公共利益受損事實(shí)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履職行為、受損事實(shí)與不履職行為間的因果關(guān)系等事項(xiàng)；在承辦民事公益訴訟案件時(shí)應(yīng)核查違法行為人情況、違法行為、公益損害類型、因果關(guān)系、主觀過(guò)錯(cuò)、免責(zé)事由等事項(xiàng)。只有查明這些事項(xiàng)后，檢察機(jī)關(guān)才能根據(jù)具體情況決定終結(jié)案件或提起檢察建議或發(fā)出公告，從而推動(dòng)行政公益訴訟或民事公益訴訟向前發(fā)展。

但是，保障公益訴訟不等同于片面追求勝訴。保障公益訴訟是指在公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)支持下，確保公益訴訟進(jìn)程按照法律法規(guī)預(yù)設(shè)軌跡順利向前發(fā)展至受損法律秩序修復(fù)之時(shí)的一種功能，其是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)所欲求的目的效果。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)主要為檢察建議與公告的提出或者訴前程序中案件的終結(jié)提供證據(jù)支持，推動(dòng)公益訴訟進(jìn)程，修復(fù)受損法律秩序。若訴前程序無(wú)法實(shí)現(xiàn)案件的順利終結(jié)以使違法行為得以糾正時(shí)，借助公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)收集的證據(jù)亦可在訴訟階段運(yùn)用，但此時(shí)的證據(jù)運(yùn)用皆圍繞法律監(jiān)督展開(kāi)，證據(jù)運(yùn)用后的情況結(jié)果無(wú)論是勝訴還是敗訴，仍為法律監(jiān)督所允許，皆為維護(hù)法律秩序的客觀效果。而片面追求勝訴功能則是以訴訟當(dāng)事人的視角來(lái)展開(kāi)。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)享有訴訟當(dāng)事人這一形式身份。若執(zhí)著于訴訟當(dāng)事人身份，檢察機(jī)關(guān)勢(shì)必會(huì)以贏得勝訴作為根本目標(biāo)，在訴前程序、訴訟階段中利用調(diào)查核實(shí)權(quán)搜尋一切有利于其贏得勝訴的證據(jù)材料，過(guò)度調(diào)查核實(shí)。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的功能異化

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有“實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)案情、保障公益訴訟”等應(yīng)然功能。但在司法實(shí)踐中，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)偏離預(yù)設(shè)的發(fā)展路徑，出現(xiàn)功能異化現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生擾亂法律秩序、模糊權(quán)力性質(zhì)、浪費(fèi)司法資源等一系列危害。

（一）“實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督”異化為“傾向一般監(jiān)督”

實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的根本功能，但在實(shí)踐運(yùn)行中，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)逾越法律監(jiān)督范疇，未圍繞行為合法性問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查核實(shí)，傾向一般監(jiān)督。

例如，在A 省W 市某區(qū)檢察院治理路面殘留螺絲釘安全隱患公益訴訟一案中，2021 年3 月，檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)的主干道路上殘留裸露螺絲釘，存在較大的安全隱患。檢察機(jī)關(guān)舉一反三，集中干警力量對(duì)全市主干道路進(jìn)行排查，共發(fā)現(xiàn)9 處殘留螺絲釘及鋼筋。后檢察機(jī)關(guān)向市區(qū)兩級(jí)城管局發(fā)出檢察建議，敦促其依法履職[12]。盡管上述案件取得積極效果，但檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)卻超出法律監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)一處安全隱患后，便滿足向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的條件，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)處理相關(guān)問(wèn)題并主動(dòng)排查清除全市主干道路上的隱患。但檢察機(jī)關(guān)卻選擇對(duì)全市主干道路進(jìn)行親自排查，花費(fèi)大量時(shí)間、精力調(diào)查核實(shí)本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)管轄的非法律事項(xiàng)。上述行為一方面偏離了法律監(jiān)督之要義，復(fù)歸包羅萬(wàn)象的一般監(jiān)督，侵越行政機(jī)關(guān)職能范圍；另一方面浪費(fèi)司法資源，加重檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。又例如，X 區(qū)檢察院處理欠繳國(guó)有土地出讓金問(wèn)題行政公益訴訟一案中，X 區(qū)檢察院根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的指示命令，發(fā)現(xiàn)某公司存在欠繳國(guó)有土地出讓金問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)取行政機(jī)關(guān)的“三定”方案及其他履職證據(jù)材料，查明了解案件情況，并向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議[13]。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)圍繞“法律”二字運(yùn)行，重點(diǎn)是對(duì)行為違法性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)行政機(jī)關(guān)“三定”方案并根據(jù)“三定”方案制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，實(shí)際上突破“法律”二字，偏向超越法律范疇的“一般監(jiān)督”。“三定”方案是行政機(jī)關(guān)為明確內(nèi)部分工，厘清內(nèi)部責(zé)任而制定的內(nèi)部文件。行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)履行內(nèi)部文件規(guī)定的職責(zé)，歸屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部責(zé)任問(wèn)題，不涉及違法問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益而介入行政內(nèi)部事項(xiàng)，不僅有干預(yù)行政事務(wù)之疑，還將行政內(nèi)部文件的拘束力等同于法律的拘束力，造成法律秩序?qū)用嫔系幕靵y。

（二）“調(diào)查核實(shí)案情”異化為“調(diào)查重于核實(shí)”

對(duì)公益訴訟案情進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)，是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)有之義。作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)范疇，其行使的目的在于印證對(duì)法定監(jiān)督情形之存在的預(yù)判[14]，“調(diào)查”為“核實(shí)”服務(wù)，具有中立性。但實(shí)踐中，為確保公益訴訟的辦案績(jī)效，檢察機(jī)關(guān)有意強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性效力，其所持立場(chǎng)常帶有進(jìn)攻性，促使公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)調(diào)查重于核實(shí)的情形，模糊權(quán)力的中立性質(zhì)。

以刑事附帶民事公益訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)常通過(guò)提前介入指導(dǎo)刑事偵查工作來(lái)獲取提起公益訴訟所需證據(jù)。例如，在F 省J 市檢察院訴Q某某等人非法獵殺珍稀野生動(dòng)物（海豚）刑事附帶民事公益訴訟一案中，海警局于2020 年3 月13 日對(duì)Q 某某非法捕獵、殺害國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物——瑞氏海豚一案進(jìn)行立案?jìng)刹?。在“生態(tài)檢察+公益訴訟”機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的指引下，J 市檢察院提前介入引導(dǎo)偵查，獲取公益訴訟相關(guān)證據(jù)材料，并于8 月20 日以刑事附帶民事公益訴訟案由立案并發(fā)布公告，且在公告期滿后未有法定機(jī)關(guān)與有關(guān)組織就本案提起訴訟的情形下提起訴訟[15]。檢察機(jī)關(guān)在辦理上述公益訴訟案件過(guò)程中秉承進(jìn)攻性立場(chǎng)，借用強(qiáng)制性質(zhì)的刑事偵查權(quán)以獲取公益訴訟證據(jù)材料，調(diào)查重于核實(shí)。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為監(jiān)督權(quán)，有其中立性與客觀性[16]。但檢察機(jī)關(guān)提前介入并指導(dǎo)刑事偵查的行為卻具有進(jìn)攻性，與公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)不相符合。原因有二：一是，依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定①《民事訴訟法》第58 條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?，檢察機(jī)關(guān)若想以原告身份提起民事公益訴訟，需滿足沒(méi)有法定機(jī)關(guān)、有關(guān)組織或者法定機(jī)關(guān)、有關(guān)組織不提起訴訟的條件。即檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，訴訟的主體資格具有“補(bǔ)充性”與“備位性”。但檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查階段并予以指導(dǎo)，在掌握一定證據(jù)材料后再發(fā)布公告，實(shí)質(zhì)上已將自身定位為第一順位起訴人，持進(jìn)攻性立場(chǎng)。此時(shí)，發(fā)出公告流于形式。若發(fā)出公告后有相應(yīng)法定機(jī)關(guān)或組織提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查階段以獲取公益訴訟證據(jù)材料的行為則會(huì)形成新的問(wèn)題——產(chǎn)生浪費(fèi)司法資源之嫌。二是，刑事偵查權(quán)具有限制人身與財(cái)產(chǎn)等實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)制性。而《辦案規(guī)則》第35 條②《辦案規(guī)則》第35 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù)：（一）查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；（二）詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等；（三）向有關(guān)單位和個(gè)人收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)；（五）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、翻譯；（六）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（七）其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?！敝忻鞔_規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行使公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)過(guò)程中不得采用強(qiáng)制性措施以限制人身自由、財(cái)產(chǎn)等，即公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為法律監(jiān)督手段性職權(quán)，沿襲非強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)的基本特點(diǎn)，是一種中立性、非剛性的權(quán)力[17]。檢察機(jī)關(guān)借用刑事偵查權(quán)調(diào)查核實(shí)公益訴訟證據(jù)線索，實(shí)際上秉持進(jìn)攻性立場(chǎng)，作用于實(shí)體權(quán)利而非程序事項(xiàng)，從而使得“調(diào)查”不再服務(wù)于“核實(shí)”，突破了公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的中立性特點(diǎn)。

（三）“保障公益訴訟”異化為“片面追求勝訴”

檢察機(jī)關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)收集核查證據(jù)材料，服務(wù)于發(fā)出公告或檢察建議，為推進(jìn)公益訴訟發(fā)展提供功能保障。但司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)忽視職權(quán)的服務(wù)對(duì)象，將片面追求勝訴而非推進(jìn)公益訴訟作為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的功能之一，在訴前程序制定接近或等同于審判機(jī)關(guān)訴訟調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的“自我加壓式”證明標(biāo)準(zhǔn)[18]，進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，導(dǎo)致過(guò)度調(diào)查，浪費(fèi)司法資源。

以行政公益訴訟為例，在T 市人民檢察院督促整治違法建設(shè)安全隱患行政公益訴訟一案中，檢察機(jī)關(guān)先采取現(xiàn)場(chǎng)勘查方式調(diào)查核實(shí)違法建設(shè)中存在的安全隱患，后又委托專業(yè)事務(wù)所對(duì)安全隱患問(wèn)題進(jìn)行鑒定。事務(wù)所出具安全隱患檢查報(bào)告，認(rèn)定上述違法建設(shè)存在未設(shè)置消防設(shè)施、電器設(shè)備裸露、過(guò)道堆放雜物等52 處安全隱患[19]。上述案件中，檢察機(jī)關(guān)片面追求勝訴，在訴前階段過(guò)度調(diào)查核實(shí)，減損公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障公益訴訟功能。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的功能在于查清已有情況是否適宜發(fā)出檢察建議，以督促糾正違法行為，推進(jìn)公益訴訟的后續(xù)發(fā)展。在上述案件中，未設(shè)置消防設(shè)施、電器設(shè)備裸露、過(guò)道堆放雜物等安全隱患以肉眼方式即可清晰辨認(rèn)，肯定存在現(xiàn)實(shí)客觀的風(fēng)險(xiǎn)，已滿足發(fā)出檢察建議的條件。但檢察機(jī)關(guān)為充分證明行政機(jī)關(guān)存在不依法履職事實(shí)以確保后續(xù)訴訟的勝訴概率，選擇委托鑒定這一更為科學(xué)專業(yè)的調(diào)查核實(shí)方式以提升相關(guān)證據(jù)材料的證明力，形成“自我加壓式”的證明標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度調(diào)查核實(shí)。事實(shí)上，當(dāng)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議更正自身行政行為，及時(shí)防止公益損害擴(kuò)大的情形時(shí)，行政公益訴訟進(jìn)程便無(wú)法推進(jìn)到訴訟階段，而是就此終結(jié)。在未按部就班推進(jìn)行政公益訴訟進(jìn)程之前，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法預(yù)料案件走向。在公益訴訟調(diào)查核實(shí)階段過(guò)度調(diào)查以片面追求勝訴，會(huì)增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)成本負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度完善

功能異化問(wèn)題成為制約公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)良好運(yùn)行的一大阻力。為防止權(quán)力濫用與功能異化，以促進(jìn)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)健康發(fā)展，需針對(duì)實(shí)踐中的異化問(wèn)題提出相應(yīng)的制度完善策略。在立法明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，細(xì)化優(yōu)化調(diào)查核實(shí)權(quán)調(diào)查內(nèi)容并在檢察權(quán)體系中用好調(diào)查核實(shí)權(quán)。

（一）在相關(guān)立法中明確調(diào)查核實(shí)權(quán)

從立法層面明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)并肯定法律監(jiān)督功能，是促進(jìn)該權(quán)力良好運(yùn)行的關(guān)鍵。但在“宜粗不宜細(xì)”立法思想的指導(dǎo)下，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)尚未被相關(guān)立法明確，導(dǎo)致學(xué)理研究中的權(quán)源爭(zhēng)議與司法實(shí)踐中的認(rèn)知沖突。就公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的“地基”——“提起公益訴訟”而言，有學(xué)者認(rèn)為，在《檢察院組織法》第20 條中，第4 項(xiàng)“提起公益訴訟”職權(quán)與第5、6、7 項(xiàng)帶有“法律監(jiān)督”字樣的職權(quán)之間是互斥關(guān)系，會(huì)產(chǎn)生法律適用上的矛盾[20]。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的基本身份定位，其根本職能與價(jià)值追求在于實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起訴訟等方式以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督與公益保護(hù)[21]。若將“提起公益訴訟”排除在法律監(jiān)督之外，將割裂訴訟與法律監(jiān)督之間的聯(lián)系。而適用于公益訴訟領(lǐng)域的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)也會(huì)隨之偏離法律監(jiān)督視域，難以有效發(fā)揮法律監(jiān)督的根本功能。為補(bǔ)足公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)及機(jī)能供給，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職權(quán)在制度邏輯上的耦合性，有學(xué)者主張復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)[2]。但現(xiàn)階段復(fù)設(shè)一般監(jiān)督權(quán)，既會(huì)破壞我國(guó)國(guó)家職能配置布局的整體平衡，亦會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)履職上的力不從心與捉襟見(jiàn)肘問(wèn)題。因此，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)性質(zhì)，首先是要明確“提起公益訴訟”屬于法律監(jiān)督范疇。其次，明確為“提起公益訴訟”職權(quán)提供保障的公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，實(shí)為一種實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，其在運(yùn)行過(guò)程中須以“法律”為中心，避免重蹈“一般監(jiān)督”的覆轍。

目前較為可行的措施有二：一是，及時(shí)修改《檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定，明確“提起公益訴訟”職權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)以加強(qiáng)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)制度邏輯上的耦合性。具體而言，將《檢察院組織法》第20 條“人民檢察院行使下列職權(quán)”修改成“人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，可以行使下列職權(quán)”。將“提起公益訴訟”明確納入履行法律監(jiān)督職責(zé)范圍內(nèi)，有助于解決公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)缺失問(wèn)題，明確其法律監(jiān)督功能，防止權(quán)力擴(kuò)張。二是，制定“公益訴訟法”，專章規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)。具體而言，根據(jù)調(diào)查核實(shí)權(quán)性質(zhì)定位與公益訴訟運(yùn)行邏輯，在公益訴訟法“調(diào)查核實(shí)權(quán)”這一章節(jié)設(shè)立具體條文，內(nèi)容圍繞公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)以及“實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)案情、保障公益訴訟”三項(xiàng)功能進(jìn)行設(shè)置，以明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力性質(zhì)與應(yīng)然功能，避免產(chǎn)生理論與實(shí)踐層面的爭(zhēng)議與誤解。

（二）在辦案規(guī)則中細(xì)化調(diào)查核實(shí)權(quán)

第一，在明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確其調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容僅限于審查與監(jiān)督行為合法性范疇。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的手段性職權(quán)，其功能在于著眼于“法律”二字，核實(shí)違法行為的法律狀態(tài)，為檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用恰當(dāng)監(jiān)督手段進(jìn)行法律監(jiān)督提供證據(jù)支持[22]?！掇k案規(guī)則》第32 條①《辦案規(guī)則》第32 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)?！币髾z察機(jī)關(guān)在承辦公益訴訟案件時(shí)須依法、客觀、全面調(diào)查核實(shí)。“全面”不是指收集一切與案件相關(guān)的證據(jù)，而是收集一切與行為合法性相關(guān)的證據(jù)材料，這是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的應(yīng)盡之責(zé)。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)卻錯(cuò)誤理解“全面”之意，不再定位于“法律”二字，承擔(dān)了現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查責(zé)任，超越法律監(jiān)督范圍，擾亂原本不甚清晰的法律秩序。為確保公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)然功能得以有效彰顯，《辦案規(guī)則》應(yīng)對(duì)“全面”的內(nèi)涵加以闡釋，闡明全面調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容須聚焦于行為合法性，圍繞“法律”展開(kāi)，避免審查監(jiān)督非法律事項(xiàng)，傾向一般監(jiān)督，侵越其他公權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)范疇。

第二，在明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行階段的基礎(chǔ)上，規(guī)范其調(diào)查核實(shí)內(nèi)容與程度。結(jié)合《辦案規(guī)則》以及《檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議”之前適用。此外，在未經(jīng)法定程序正式立案的情況下，調(diào)查核實(shí)權(quán)不得隨便啟動(dòng)。在公益訴訟中，將調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用限定在立案至提起檢察建議、發(fā)出公告這一階段，可以留有允許行政機(jī)關(guān)主動(dòng)整改的空間，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾正違法行為的積極性，避免公益損害的發(fā)生或擴(kuò)大，節(jié)約司法資源。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)服務(wù)于提起檢察建議、發(fā)出公告，以推進(jìn)公益訴訟進(jìn)程，修復(fù)法律秩序，而非追求勝訴。《辦案規(guī)則》應(yīng)明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的調(diào)查內(nèi)容及程度，避免實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)為片面追求勝訴而過(guò)度調(diào)查核實(shí)的情形出現(xiàn)。一是民事公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)侵權(quán)者情況與公益受損事實(shí)進(jìn)行基本的調(diào)查核實(shí)后，即可以發(fā)出公告的方式提醒催告有權(quán)主體提起民事公益訴訟。而公益受損的具體后果、侵權(quán)主體的責(zé)任大小等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)主體基于訴權(quán)進(jìn)行調(diào)查。即便檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，也可以由法院依職權(quán)調(diào)查取證、查明事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)不得為追求勝訴而過(guò)度調(diào)查核實(shí)。二是行政公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的目的并非為片面追求勝訴而是糾正違法行為，維護(hù)法律秩序?；诖?，其針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況的調(diào)查核實(shí)，達(dá)到證實(shí)行政行為具有違法可能性即可，而無(wú)須為達(dá)到“自我加壓”式證明標(biāo)準(zhǔn)而盲目借用委托鑒定等方式過(guò)度調(diào)查，以最大限度地節(jié)約司法資源。

（三）在檢察權(quán)體系中定位調(diào)查核實(shí)權(quán)

檢察權(quán)是一個(gè)完整的體系，其由檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)和其他權(quán)力有機(jī)組合而成。檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)一方面與其他權(quán)力相互配合，構(gòu)筑完整且有序的檢察權(quán)體系；另一方面又區(qū)別于其他權(quán)力，避免權(quán)力間的混淆，防范濫用權(quán)力、侵害合法權(quán)益等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件的過(guò)程中卻不加區(qū)分地使用各種形態(tài)的檢察權(quán)，引發(fā)權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。

為促進(jìn)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的良好運(yùn)行，遏制權(quán)力濫用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在檢察權(quán)體系中區(qū)分并有序適用公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)、公益訴訟調(diào)查取證權(quán)、刑事偵查權(quán)以及訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)等權(quán)力。第一，從運(yùn)行階段角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)與公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，其中內(nèi)含的調(diào)查取證行為，意在核實(shí)法律秩序被破壞的事實(shí)與證據(jù)，最終服務(wù)于提出檢察建議、糾正違法意見(jiàn)等監(jiān)督手段，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督?；诜杀O(jiān)督性質(zhì)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用階段是立案至提起檢察建議或發(fā)出公告這一時(shí)期，以糾正違法行為，維護(hù)受損法律秩序。而調(diào)查取證權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的公益訴權(quán)或當(dāng)事人證明權(quán)，旨在獲取支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的事實(shí)與證據(jù)，滿足請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的要求，最終目標(biāo)是為獲得勝訴?；趧僭V愿想，公益訴訟調(diào)查取證權(quán)主要運(yùn)行在擬提起訴訟時(shí)及訴訟過(guò)程中，以說(shuō)服法官，實(shí)現(xiàn)訴訟利益的最大化。第二，從運(yùn)行方式角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)與刑事偵查權(quán)。根據(jù)《辦案規(guī)則》第35 條，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不具備限制人身自由、查封扣押財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，屬于程序性職權(quán)，不涉及對(duì)實(shí)體權(quán)利的處理。而刑事偵查權(quán)卻被法律賦予了能夠限制人身自由、財(cái)產(chǎn)等實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)制性以有力遏制犯罪。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的柔性特質(zhì)與刑事偵查權(quán)的剛性特質(zhì)不相兼容。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行公益訴訟調(diào)查核實(shí)時(shí)借用刑事偵查權(quán)，會(huì)誘發(fā)權(quán)力濫用、損害被監(jiān)督者合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。第三，從運(yùn)行目的角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)與訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的目的是為糾正違法行為以保護(hù)公益。而訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目的在于監(jiān)督法院審判工作，為后續(xù)的上訴、抗訴等工作做好證據(jù)材料收集準(zhǔn)備。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有獨(dú)立性，其有獨(dú)立的運(yùn)行階段、運(yùn)行方式、運(yùn)行目的，區(qū)別于檢察權(quán)體系中的其他權(quán)力。檢察實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的特性正確適用該權(quán)力，以更好地實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、保護(hù)公共利益，助力公益訴訟健康發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

在維護(hù)公共利益、促進(jìn)國(guó)家治理的過(guò)程中，檢察公益訴訟發(fā)揮著重要的制度作用。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)為檢察公益訴訟發(fā)展保駕護(hù)航。但是，功能不明與異化等問(wèn)題始終阻礙公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的良性運(yùn)行，進(jìn)而制約檢察公益訴訟的發(fā)展。根據(jù)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力性質(zhì)與公益訴訟的發(fā)展需求，本文闡明公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)具有“實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)案情、保障公益訴訟”三大功能，指出功能異化的現(xiàn)實(shí)弊端，并提出明確權(quán)力性質(zhì)、細(xì)化調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、區(qū)分行使權(quán)力等完善建議，以優(yōu)化公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，保障公益訴訟有序有效推進(jìn)。作為一項(xiàng)新型職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，亟需有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行深入研究，以確保檢察機(jī)關(guān)享有并用好公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，為公益訴訟行健致遠(yuǎn)提供保障。