熊金才，孫 焱

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

基層組織的監(jiān)護職責(zé)是指居民委員會或村民委員會對監(jiān)護缺位、監(jiān)護不能、監(jiān)護不力或不利的未成年人、無民事行為能力和限制民事行為能力成年人承擔(dān)的代行監(jiān)護職責(zé)和監(jiān)護監(jiān)督責(zé)任[1]，以保護被監(jiān)護人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等。民法典針對中國社會轉(zhuǎn)型期婚姻家庭觀念變遷、家庭結(jié)構(gòu)和家庭功能變化以及親權(quán)與監(jiān)護不斷分離等產(chǎn)生的一系列監(jiān)護問題，明確和強化了基層組織在不同情形下的差異性監(jiān)護職責(zé)，包括自愿監(jiān)護人資格審查與確定、監(jiān)護人指定、臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護等，旨在發(fā)揮基層組織地緣、親緣和業(yè)緣優(yōu)勢，為被監(jiān)護人權(quán)益提供及時、便利、高效的周全保護。但基層組織監(jiān)護職責(zé)的履行需要人、財、物支持和更加具體、細(xì)化、可操作的制度保障，需要明確基層組織監(jiān)護的性質(zhì)，劃清基層組織與民政部門監(jiān)護職責(zé)履行的相互關(guān)系，清除法律適用中的障礙以防止基層組織與民政部門相互推諉而造成監(jiān)護的缺位，增強基層組織監(jiān)護規(guī)范的調(diào)整效果和被監(jiān)護人權(quán)益保障的確定性。

一、基層組織監(jiān)護職責(zé)的性質(zhì)定位

（一）基層組織監(jiān)護屬于代行國家監(jiān)護責(zé)任

民法典規(guī)定的基層組織監(jiān)護職責(zé)屬于基層組織代行國家監(jiān)護責(zé)任還是履行基層組織自我管理與自我服務(wù)之職責(zé)？其法律依據(jù)是什么？何種性質(zhì)定位有助于厘清基層組織與民政部門監(jiān)護職責(zé)的相互關(guān)系，能夠更充分體現(xiàn)基層組織監(jiān)護職責(zé)實踐運行的特征，能夠更好地滿足基層組織履行監(jiān)護職責(zé)的實際需要和提升基層組織履行監(jiān)護職責(zé)的實效，進而達(dá)成更周全保護被監(jiān)護人合法權(quán)益、實現(xiàn)基層組織監(jiān)護職責(zé)之立法價值？依據(jù)《憲法》第111 條、《村民委員會組織法》第2條以及《居民委員會組織法》第2 條的規(guī)定，居民委員會、村民委員會是村民、居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織①《憲法》第111 條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”；《村民委員會組織法》第2 條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；《居民委員會組織法》第2 條規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。，其履行監(jiān)護職責(zé)具有自我管理和自我服務(wù)的屬性。但《憲法》第111 條規(guī)定，“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”；《村民委員會組織法》第2 條以及《居民委員會組織法》第2 條明確村委會、居委會與基層政府是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。村委會、居委會協(xié)助基層政府維護和開展社會治安、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作，村委會、居委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)的，基層政府應(yīng)當(dāng)給予支持和幫助②《村民委員會組織法》第35 條規(guī)定，“村民委員會協(xié)助人民政府開展工作，人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；人民政府有關(guān)部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門組織安排。村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”。。

上述法律規(guī)定賦予基層組織雙重身份之社會組織的屬性（民法典已將基層組織規(guī)定為特別法人③《民法典》第96 條規(guī)定，“本節(jié)規(guī)定的機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”。該法典第一百零一條規(guī)定，“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”。）。一方面，基層組織作為村民或居民自治性組織，根據(jù)法律規(guī)定可進行自我管理、教育和服務(wù)。另一方面，基層組織又在一定程度上承接了基層政府的諸多社會治理和服務(wù)職能（包括優(yōu)撫救濟），與基層政權(quán)的關(guān)系緊密。據(jù)此，基層組織履行的監(jiān)護職責(zé)同樣具有代行國家監(jiān)護職責(zé)和自我管理與服務(wù)的雙重屬性，政府與基層組織的監(jiān)護職責(zé)邊界難以界定。而在實踐運行中，村委會一定范圍和一定程度上不具有履行監(jiān)護職責(zé)（尤其是擔(dān)任臨時監(jiān)護人和監(jiān)護人）的人、財、物（設(shè)施設(shè)備）、場所等條件和制度保障；而居委會與基層政權(quán)的關(guān)系則更加緊密，其工作經(jīng)費以及生活補貼等均主要源于政府撥付，辦公用房等亦由基層政府統(tǒng)籌安排④《居民委員會組織法》第17 條規(guī)定，“居民委員會的工作經(jīng)費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付；經(jīng)居民會議同意，可以從居民委員會的經(jīng)濟收入中給予適當(dāng)補助。居民委員會的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決”。，具有一定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系的特征。

盡管基層組織監(jiān)護職責(zé)具有雙重屬性，但從維護被監(jiān)護人權(quán)益角度考量，將基層組織監(jiān)護職責(zé)定性為代行國家監(jiān)護職責(zé)更加適宜，即基層組織接受基層政府（或民政部門）委托或協(xié)助基層政府（或民政部門）履行對特定未成年人、無民事行為能力人和限制民事行為能力成年人的國家監(jiān)護職責(zé)?；鶎咏M織監(jiān)護的責(zé)任主體是基層政府（國家），應(yīng)然實施主體是民政部門（履行國家監(jiān)護職責(zé)的公職部門），實際履行監(jiān)護職責(zé)的是基層組織（代行國家監(jiān)護職責(zé)）。如此，不僅有助于厘清基層組織與民政部門監(jiān)護職責(zé)的相互關(guān)系，亦有利于改善基層組織履行監(jiān)護職責(zé)的條件，因為基層政府應(yīng)當(dāng)為基層組織代行國家監(jiān)護職責(zé)提供人力資源、經(jīng)費、場所、設(shè)施設(shè)備以及制度保障，以此解決自我管理、自我服務(wù)主動性不足、規(guī)范性不夠、條件不具備等實際問題。

（二）基層組織監(jiān)護是對監(jiān)護缺位的補充

基層組織監(jiān)護是基層組織依法代行國家監(jiān)護職責(zé)而對監(jiān)護缺位、監(jiān)護不力或不利之被監(jiān)護人承擔(dān)的一種補充性臨時監(jiān)護或監(jiān)護責(zé)任，該補充性主要體現(xiàn)在下列五個方面：第一，對有法定監(jiān)護人（未成年人之父母、祖父母和外祖父母、兄和姐；成年被監(jiān)護人之配偶、父母和子女）且并無損害被監(jiān)護人利益之情形，基層組織不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，而是對法定監(jiān)護人的監(jiān)護行為進行監(jiān)督。第二，對無法定監(jiān)護人但有自愿監(jiān)護人的（如成年被監(jiān)護人之近親屬及其他愿意承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)的個人或組織），基層組織為被監(jiān)護人之利益履行審查相關(guān)個人或組織之監(jiān)護資格并從其中確定監(jiān)護人的職責(zé)。第三，同一順序的監(jiān)護候選人對監(jiān)護人的確定有爭議而又不能協(xié)商解決的，基層組織履行指定監(jiān)護人之職責(zé)。第四，被指定的監(jiān)護人確定之前，相關(guān)被監(jiān)護人處于無人監(jiān)護狀態(tài)的，基層組織履行臨時監(jiān)護人職責(zé)；監(jiān)護人因緊急情況暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)時，基層組織履行臨時照護被監(jiān)護人的職責(zé)。第五，被監(jiān)護人無依法具有監(jiān)護資格之監(jiān)護人的（包括法定監(jiān)護人、意定監(jiān)護人及自愿監(jiān)護人），基層組織履行監(jiān)護人之職責(zé)，代行國家監(jiān)護職責(zé)。

基層組織監(jiān)護的補充性是基于基層組織監(jiān)護職責(zé)屬于基層組織代行國家監(jiān)護責(zé)任的法律定位，源于國家對親權(quán)、親屬權(quán)和被監(jiān)護人家庭權(quán)以及家庭完整權(quán)的尊重，其視監(jiān)護為親責(zé)，視家庭為未成年人、限制民事行為能力人和無民事行為能力人生存與發(fā)展的直接和第一責(zé)任主體①《世界人權(quán)宣言》第16 條指出，家庭是天然的和基本的社會單元，并應(yīng)受社會和國家的保護。，被監(jiān)護人的人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益和其他合法權(quán)益受親權(quán)人、親屬權(quán)人保護是其法定權(quán)利，義務(wù)人非履行不能不可推卸?；诖耍澜缍鄶?shù)國家均通過立法保障被監(jiān)護人的家庭權(quán)和家庭完整權(quán)，而對國家和社會介入屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護事務(wù)設(shè)立一定的條件制約（監(jiān)護監(jiān)督除外），這些條件包括但不限于：第一，被監(jiān)護人無法定監(jiān)護人、意定監(jiān)護人和自愿監(jiān)護人；第二，被監(jiān)護人雖有上述監(jiān)護人監(jiān)護，但存在監(jiān)護不力或不利等損害被監(jiān)護人利益之情形。

此外，基層組織監(jiān)護職責(zé)之補充性亦是家文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及基層組織和群眾對國家監(jiān)護制度的價值認(rèn)知等多重因素共同影響的結(jié)果，具有歷史局限性、物質(zhì)制約性和文化差異性。在經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、家中心文化依然深厚、社會保障體系仍不健全的社會轉(zhuǎn)型期，國家對被監(jiān)護人與監(jiān)護人承擔(dān)連帶責(zé)任的條件尚不具備，僅能夠?qū)ΡO(jiān)護缺位、監(jiān)護不力或不利之被監(jiān)護人承擔(dān)補充監(jiān)護責(zé)任，即為上述被監(jiān)護人生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等提供保障并為被監(jiān)護人利益管理其財產(chǎn)；為未成年被監(jiān)護人之教育和成長（包括人格健全、個性發(fā)展和適應(yīng)社會能力之培養(yǎng)）提供照護；為成年被監(jiān)護人之日常生活提供照料及保有其必需的康復(fù)護理和精神安養(yǎng)需求，以維系其生活品質(zhì)和人格尊嚴(yán)。被監(jiān)護人有法定監(jiān)護人或意定監(jiān)護人或自愿監(jiān)護人的，國家監(jiān)護責(zé)任之補充性體現(xiàn)為監(jiān)護監(jiān)督，預(yù)防、制止監(jiān)護人侵犯被監(jiān)護人權(quán)益之行為，同時為權(quán)益被侵犯之被監(jiān)護人及時提供救助。

二、基層組織監(jiān)護職責(zé)的適用情形

（一）確定自愿監(jiān)護人之職責(zé)

《民法典》第27 條和第28 條分別規(guī)定了未成年人、無民事行為能力或者限制民事行為能力成年人之監(jiān)護人、監(jiān)護人順序以及基層組織在其他愿意擔(dān)任監(jiān)護人的個人或組織中通過資格審查確定監(jiān)護人的職責(zé)，內(nèi)涵法定監(jiān)護和自愿監(jiān)護兩種類型。其中法定監(jiān)護是指由法律直接規(guī)定監(jiān)護人及其順序（排除不同順序監(jiān)護人改變監(jiān)護人順序的意思自治），即未成年人之父母為第一順序監(jiān)護人，其次是祖父母、外祖父母，再次為兄、姐；無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人之配偶為第一順序監(jiān)護人，其次為父母、子女。當(dāng)前一順序的法定監(jiān)護人缺位時，依次由后一順序的法定監(jiān)護人承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任[2]。

自愿監(jiān)護是指當(dāng)法定監(jiān)護人均缺位（成年被監(jiān)護人亦沒有意定監(jiān)護人）但有其他愿意擔(dān)任監(jiān)護人的個人或組織的①根據(jù)《民法典》第36 條第二款的規(guī)定，有關(guān)個人、組織包括：依法具有監(jiān)護資格的人，居民委員會、村民委員會、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等。，經(jīng)被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意，該個人或組織擔(dān)任相應(yīng)被監(jiān)護人的監(jiān)護人。自愿監(jiān)護人的確定以依法具有監(jiān)護資格的個人或組織的自愿為前提，以基層組織或民政部門同意為條件，以被監(jiān)護人利益為首要考量，確定被監(jiān)護人之監(jiān)護人，實現(xiàn)被監(jiān)護人利益的最大化。自愿監(jiān)護之監(jiān)護人的確定需要考慮的因素包括但不限于：自愿監(jiān)護人為個人的，其自愿擔(dān)任監(jiān)護人的意愿和動機，健康狀況與品行，職業(yè)、生活環(huán)境、經(jīng)濟狀況等與監(jiān)護能力相關(guān)的因素，被監(jiān)護人的真實意愿和動機（根據(jù)其年齡和智力）②《民法典》第30 條：依法具有監(jiān)護資格的人之間可以協(xié)議確定監(jiān)護人。協(xié)議確定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護人的真實意愿。，被監(jiān)護人的年齡、身體、心理、教育和人格發(fā)展需求等；自愿監(jiān)護人為其他組織的，主要考量其履行監(jiān)護職責(zé)的條件與環(huán)境以及不同條件和環(huán)境與被監(jiān)護人的年齡、身體、心理、教育和人格發(fā)展需求的匹配程度以及被監(jiān)護人的真實意愿等。

（二）指定監(jiān)護人之職責(zé)

《民法典》第31 條規(guī)定了基層組織為被監(jiān)護人指定監(jiān)護人的適用情形、指定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)遵循的原則以及監(jiān)護人指定的法律效力。

1.適用情形

基層組織指定監(jiān)護人制度適用于所有需要監(jiān)護的人。該監(jiān)護人指定程序的啟動要件是依法具有監(jiān)護資格之同一順序的多個監(jiān)護人對監(jiān)護人的確定有爭議，不能通過協(xié)商達(dá)成一致，且未借助指定監(jiān)護的替代機制（直接向人民法院申請指定監(jiān)護人）?；鶎咏M織指定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的監(jiān)護人順序在具有監(jiān)護資格的人中指定，不得變更順序和超越范圍指定。

2.基本原則

《民法典》第31 條第二款規(guī)定，基礎(chǔ)組織指定監(jiān)護人“應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護人的真實意愿，按照最有利于被監(jiān)護人的原則在依法具有監(jiān)護資格的人中指定監(jiān)護人”。其中內(nèi)涵監(jiān)護人指定的兩個基本原則，即：第一，尊重被監(jiān)護人真實意愿原則；第二，被監(jiān)護人利益最大原則。其中，被監(jiān)護人之意愿真實與否需要根據(jù)主客觀因素綜合判斷，如主觀動機與情感需要，客觀年齡、心智狀況等；被監(jiān)護人利益最大原則需要考量的因素更加復(fù)雜和廣泛，包括影響被監(jiān)護人利益的各種因素，包括但不限于：被監(jiān)護人的主觀意愿和客觀需求；監(jiān)護人的意愿、動機，健康狀況與品行，職業(yè)、生活環(huán)境、經(jīng)濟狀況等與監(jiān)護能力相關(guān)的因素等。

3.法律效力

根據(jù)《民法典》第31 條第四款之規(guī)定，由基層組織指定的監(jiān)護人具有解決監(jiān)護人確定爭議之強制履行效力，非經(jīng)法定程序不得擅自變更（如通過監(jiān)護人指定異議之訴，申請法院重新指定監(jiān)護人）；擅自變更的，不免除被指定的監(jiān)護人的責(zé)任。被指定的監(jiān)護人享有依法履行監(jiān)護職責(zé)的權(quán)利，因不履行、不完全履行、不當(dāng)履行等行為致使被監(jiān)護人之合法權(quán)益損害的，依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法承擔(dān)刑事責(zé)任。

（三）履行臨時監(jiān)護人之職責(zé)

基層組織擔(dān)任臨時監(jiān)護人包括下列兩種情形：第一，同一順序的多個監(jiān)護人對監(jiān)護人的確定發(fā)生爭議，不能協(xié)商解決，基層組織或民政部門或法院指定監(jiān)護人之前，被監(jiān)護人的各項合法權(quán)益處于無人保護狀態(tài)的，基層組織作為臨時監(jiān)護人照護被監(jiān)護人之人身、財產(chǎn)權(quán)益及其他合法權(quán)益。第二，因緊急情形致使監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)（客觀不能），被監(jiān)護人的各項合法權(quán)益處于無人照料狀態(tài)的，基層組織履行臨時照護被監(jiān)護人的職責(zé)。

上述兩種情形，無論是監(jiān)護人的確定還是突發(fā)事件，其持續(xù)時間一般均不會太長，監(jiān)護人缺位或監(jiān)護人客觀不能履行監(jiān)護職責(zé)只是暫時的，因此基層組織履行照護被監(jiān)護人的職責(zé)也是暫時的。其中，第一種情形取決于監(jiān)護人指定的程序和監(jiān)護人指定責(zé)任人的工作效率。但當(dāng)有關(guān)當(dāng)事人對指定結(jié)果存在異議，向人民法院申請指定監(jiān)護人或有關(guān)當(dāng)事人直接向人民法院申請指定監(jiān)護人之情形，訴訟程序耗時相對較長。第二種情形取決于突發(fā)事件的性質(zhì)、危害程度及監(jiān)護人受影響的嚴(yán)重程度。根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條的規(guī)定，突發(fā)事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。不同突發(fā)事件的社會危害程度和影響范圍有別，監(jiān)護人受影響的程度也存在差異，其監(jiān)護缺位的期間不確定性較大，基層組織履行臨時監(jiān)護職責(zé)時間的長短因此也具有不確定性。除此之外，還應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)護人因自身原因確實無法履行監(jiān)護職責(zé)但并非包含于“突發(fā)事件”情形當(dāng)中的情況。

（四）履行監(jiān)護人之職責(zé)

根據(jù)《民法典》第32 條的規(guī)定，被監(jiān)護人既沒有法定監(jiān)護人、意定監(jiān)護人，也沒有其他符合條件的個人或組織愿意擔(dān)任監(jiān)護人的，由民政部門或由具備履行監(jiān)護職責(zé)條件的被監(jiān)護人住所地的基層組織擔(dān)任監(jiān)護人①《民法典》第32 條規(guī)定：“沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，監(jiān)護人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護職責(zé)條件的被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任?！?。其中，基層組織擔(dān)任監(jiān)護人的適用條件為：第一，被監(jiān)護人無法定監(jiān)護人、意定監(jiān)護人或自愿監(jiān)護人。其中可能的主要情形包括被監(jiān)護人之法定監(jiān)護人死亡、喪失監(jiān)護能力或依法被剝奪監(jiān)護人資格，成年被監(jiān)護人在喪失行為能力之前未意定監(jiān)護人，且無其他具備監(jiān)護資格的個人或組織自愿擔(dān)任監(jiān)護人；第二，無民政部門承擔(dān)監(jiān)護人責(zé)任；第三，承擔(dān)監(jiān)護人責(zé)任的基層組織須是被監(jiān)護人住所地的基層組織；第四，承擔(dān)監(jiān)護人責(zé)任的基層組織應(yīng)當(dāng)具備履行監(jiān)護職責(zé)的條件，包括履行監(jiān)護責(zé)任的人財物和安全保障機制等。

基層組織擔(dān)任監(jiān)護人之監(jiān)護職責(zé)包括：第一，履行照護被監(jiān)護人之人身職責(zé)，主要包括保障被監(jiān)護人之生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)，履行對未成年被監(jiān)護人的撫養(yǎng)義務(wù)、管教義務(wù)（權(quán)利），履行對成年被監(jiān)護人的扶養(yǎng)義務(wù)、康復(fù)護理義務(wù)、日常生活照料義務(wù)等。第二，履行照護被監(jiān)護人之財產(chǎn)義務(wù)，即保護被監(jiān)護人的財產(chǎn)權(quán)益，包括但不限于為被監(jiān)護人之利益，管理、使用和處分被監(jiān)護人之財產(chǎn)等。第三，民事法律行為和民事訴訟行為之代理權(quán)。其中，民事法律行為之代理權(quán)是指基層組織以被監(jiān)護人之名義進行民事活動，為被監(jiān)護人取得權(quán)利或行使權(quán)利，設(shè)定義務(wù)或履行義務(wù)；民事訴訟行為之代理權(quán)是指基層組織基于監(jiān)護人身份而代理被監(jiān)護人行使訴權(quán)，承擔(dān)訴訟義務(wù)。

三、基層組織監(jiān)護職責(zé)規(guī)定之不足與完善

（一）明確基層組織監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)

監(jiān)護監(jiān)督在促使監(jiān)護人積極履行監(jiān)護職責(zé)，維護被監(jiān)護人的合法權(quán)益方面具有重要作用?；鶎咏M織履行監(jiān)護職責(zé)無論是定性為自我管理和自我服務(wù)還是代行國家監(jiān)護責(zé)任，監(jiān)護監(jiān)督均是其監(jiān)護職責(zé)不可或缺的一部分。基層組織作為群眾性自治組織履行監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)具有熟悉被監(jiān)護人家庭情況及監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)情況等優(yōu)勢，能夠為有需要的被監(jiān)護人和監(jiān)護人提供及時、高效和低成本救助，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、預(yù)防損害被監(jiān)護人權(quán)益行為的發(fā)生；對正在發(fā)生的損害被監(jiān)護人利益的行為，亦能夠及時制止和提供救助。因此，明確基層組織之監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)并為其履行監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)提供必要的支持，不僅是保護被監(jiān)護人合法權(quán)益的需要，亦是中華民族家中心文化傳承和基層社會治理的需要。

遺憾的是，民法典對基層組織監(jiān)護職責(zé)的規(guī)定并未涉及監(jiān)護監(jiān)督，亦沒有規(guī)定其協(xié)助基層政府或民政部門履行監(jiān)護監(jiān)督的職責(zé)，未來民法典的完善應(yīng)賦能基層組織，明確基層組織監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)和履職保障，明晰基層組織監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容、方式和程序，規(guī)范和保障基層組織監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)的履行。例如，英國《1989 年兒童法》詳細(xì)規(guī)定了地方當(dāng)局監(jiān)護監(jiān)督和援助的職責(zé)，如調(diào)查、評估、對兒童及其家庭的財政援助、日間照料、任命個人顧問和制訂訪問計劃①Section 8 to Section 24,Children Act 1989 of United Kingdom（C.41）.。德國專門設(shè)立監(jiān)護法院履行監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)護人的裁定，監(jiān)護人的選擇、變更，監(jiān)護人資格的取消，以及重大事項的批準(zhǔn)。雖然美國各州做法不同，但許多州都建立了監(jiān)護人監(jiān)督程序，以重新審查監(jiān)護令，并在監(jiān)護情況或監(jiān)護人發(fā)生變化時處理與之相關(guān)的問題。近年來，由監(jiān)護人定期報告被監(jiān)護人人身和財產(chǎn)狀況的制度得到了立法機構(gòu)的確認(rèn)[3]。

（二）保障基層組織履行監(jiān)護人職責(zé)的條件

基層組織擔(dān)任臨時監(jiān)護人或監(jiān)護人需要具備相應(yīng)的條件，包括人身照護、財產(chǎn)管理、安全保障等所需人員、場所、設(shè)施設(shè)備及經(jīng)費。從目前的實際情況看，相當(dāng)比重的基層組織不具備擔(dān)任臨時監(jiān)護人和監(jiān)護人的人力、物力和財力條件。在民法典已經(jīng)明確基層組織特定情形下?lián)闻R時監(jiān)護人或監(jiān)護人的背景下，應(yīng)進一步完善立法為基層組織擔(dān)任臨時監(jiān)護人或監(jiān)護人所需條件提供制度保障。政府應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃、政策傾斜和稅收的二次分配效能實現(xiàn)國家監(jiān)護公共資源的合理優(yōu)化配置，建立、健全城鄉(xiāng)基層社區(qū)未成年人、限制民事行為能力人和無民事行為能力人分類監(jiān)護體系，通過新建、改造現(xiàn)有閑置設(shè)施等完善監(jiān)護硬件，通過人員配備、培訓(xùn)及多元參與主體的培育等保障監(jiān)護職責(zé)履行的人力資源，使城鄉(xiāng)被監(jiān)護人真正享有平等的受監(jiān)護權(quán)，實現(xiàn)社會公平與正義。

在現(xiàn)行基層組織監(jiān)護法律制度仍不完善，基層組織擔(dān)任臨時監(jiān)護人和監(jiān)護人的條件缺乏剛性法律制度保障的背景下，基層組織宜基于其代行國家監(jiān)護職責(zé)的定位，根據(jù)《村民委員會組織法》或《居民委員會組織法》的規(guī)定，向政府相關(guān)部門申請經(jīng)費支持，改進監(jiān)護職責(zé)履行的條件。其中，村民委員會擔(dān)任臨時監(jiān)護人或監(jiān)護人屬于代行國家監(jiān)護職責(zé)的，所需經(jīng)費由政府相關(guān)部門組織安排；村民委員會履行自治組織自我管理和服務(wù)職責(zé)，改善監(jiān)護職責(zé)履行條件所需經(jīng)費，可以根據(jù)村內(nèi)公益需求，由村民會議決定通過集資方式解決，籌資確有困難的，由基層政府給予適當(dāng)支持。居民委員會擔(dān)任臨時監(jiān)護人或監(jiān)護人所需經(jīng)費、場所及人員，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府組織安排；經(jīng)居民會議同意，可以從居民委員會的經(jīng)濟收入中適當(dāng)支出，支出比例與數(shù)額視其經(jīng)濟收入狀況和監(jiān)護需求可設(shè)置彈性空間。

（三）明確監(jiān)護人被指定后擅自變更監(jiān)護人的效力

根據(jù)《民法典》第31 條第四款的規(guī)定，由基層組織、民政部門、人民法院指定監(jiān)護人后，任何人（包括被指定的監(jiān)護人）不得擅自變更；擅自變更的，不免除被指定的監(jiān)護人的責(zé)任。但未明確該變更協(xié)議的法律效力，即變更協(xié)議有效還是無效存在不同的解讀。其存在被指定的監(jiān)護人與擅自變更的監(jiān)護人均履行監(jiān)護職責(zé)之可能或只有一方實際履行監(jiān)護職責(zé)之可能。在變更后的監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)之情形，不免除被指定的監(jiān)護人的責(zé)任可能成為“紙上法”而不具有實際調(diào)整效果。還有一種可能就是被指定的監(jiān)護人與變更后的監(jiān)護人相互推諉，均怠于履行監(jiān)護職責(zé)，致使被監(jiān)護人的利益受損。

當(dāng)上述兩個監(jiān)護人因監(jiān)護不力或不利而損害被監(jiān)護人的利益時，其責(zé)任主體當(dāng)如何確定？根據(jù)擅自變更不免除被指定的監(jiān)護人的責(zé)任之文本解釋，被指定的監(jiān)護人承擔(dān)法律責(zé)任沒有疑問。問題是擅自變更的監(jiān)護人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，其承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)是什么？是監(jiān)護人變更協(xié)議還是侵權(quán)行為？就變更協(xié)議而言，若變更協(xié)議有效，該依據(jù)成立；如無效，該依據(jù)不成立。就侵權(quán)行為而言，其責(zé)任承擔(dān)無法覆蓋怠于行使監(jiān)護責(zé)任之情形。此外，被指定的監(jiān)護人與擅自變更的監(jiān)護人承擔(dān)的是連帶責(zé)任、過錯責(zé)任還是過錯補充責(zé)任？二者承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)不同，歸責(zé)原則有別，法律適用也存在差異，直接影響被監(jiān)護人權(quán)利救濟的效果。因此，通過制定監(jiān)護人監(jiān)護職責(zé)實施細(xì)則的方式，明確監(jiān)護人被指定后，擅自變更監(jiān)護人的變更協(xié)議無效；被指定的監(jiān)護人未履行監(jiān)護職責(zé)，造成被監(jiān)護人人身、財產(chǎn)和其他合法權(quán)益損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。擅自變更監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)存在過錯的，承擔(dān)過錯相應(yīng)責(zé)任；擅自變更后的監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益，造成被監(jiān)護人人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益損害的，依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。