章 成，楊嘉琪

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

北極航線是指穿越北冰洋、連接大西洋和太平洋的航線[1]1，按航線經(jīng)過(guò)的水域方位，可具體劃分為東北航線、西北航線和中央航線[2]。北極理事會(huì)在2009年發(fā)布的《北極海運(yùn)評(píng)估報(bào)告2009》中對(duì)這三條北極航線作了地理范圍上的界定：東北航線指從歐洲西北部挪威北角出發(fā)，沿歐亞大陸和西伯利亞沿岸，穿越白令海峽以連接太平洋的一系列航線；西北航線指沿北美洲北部海岸，經(jīng)加拿大北極群島進(jìn)入北冰洋以連接大西洋和太平洋的航線；中央航線指穿越北極點(diǎn)、從白令海峽直接穿越北冰洋的“穿極航線”[3]25。東北航線的關(guān)鍵航段位于俄羅斯沿岸，歸屬于俄羅斯的實(shí)際控制之下，俄羅斯稱(chēng)之為“北方海航線”；西北航線因其穿過(guò)加拿大群島水域而被加拿大所實(shí)際掌控并宣示主權(quán)；中央航線經(jīng)北冰洋中央水域穿越北極點(diǎn)，沿線海冰密集且冰情復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)開(kāi)發(fā)難度極大。

不斷加劇的全球變暖效應(yīng)一方面嚴(yán)重威脅北極地區(qū)的脆弱生態(tài)環(huán)境，另一方面顯著增強(qiáng)了北極航線的現(xiàn)實(shí)適航功能，推動(dòng)人類(lèi)北極活動(dòng)進(jìn)入活躍期。北極航線的開(kāi)通正在改變?nèi)蚝竭\(yùn)路線的傳統(tǒng)版圖，北半球亞、歐、美三大洲的主要經(jīng)濟(jì)體有望實(shí)現(xiàn)更加便捷的聯(lián)通。北極航線的開(kāi)通與利用頻次的增加為北極航線治理提出了新的問(wèn)題，以氣候變化、環(huán)境污染、航行安全和油污泄漏等為標(biāo)志的治理問(wèn)題呈現(xiàn)升溫勢(shì)頭，與全球變暖一樣不可阻遏。北極地處俯瞰整個(gè)北半球的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，且北半球國(guó)家分布最為密集，北極航線污染所引起的北極環(huán)境變化的沖力波及整個(gè)北半球國(guó)家，所以決定北極航線治理問(wèn)題不再是區(qū)域問(wèn)題，而是全球海洋治理問(wèn)題中的一部分。

二、北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制：特點(diǎn)與內(nèi)容

北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、北極沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)立法、北極國(guó)家間的雙(多)邊協(xié)定、國(guó)際海事組織框架下的技術(shù)規(guī)則、北極理事會(huì)項(xiàng)下的相關(guān)協(xié)定等協(xié)同構(gòu)成，主要針對(duì)航線環(huán)境、生物資源保護(hù)、航行安全和航線經(jīng)濟(jì)價(jià)值開(kāi)發(fā)等方面開(kāi)展治理。在前述規(guī)則下開(kāi)展的北極航線治理實(shí)踐目前已取得了顯著成就。同時(shí)，北極航線的治理體系具體而言也存在碎片化與不成體系性、軟法硬法并行、國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法交織等特點(diǎn)。

(一)以環(huán)境保護(hù)為核心

北極脆弱的生態(tài)環(huán)境決定北極航線治理必須以環(huán)境保護(hù)為核心展開(kāi)。一方面，航運(yùn)活動(dòng)的常態(tài)化開(kāi)展會(huì)對(duì)北極地區(qū)的整體環(huán)境造成影響。船舶在正常行進(jìn)時(shí)也會(huì)釋放二氧化碳、甲烷等氣體，這也會(huì)成為北極地區(qū)浮冰進(jìn)一步融化、臭氧層平衡受到威脅、酸雨現(xiàn)象大面積出現(xiàn)的影響因素之一。同時(shí)，航運(yùn)活動(dòng)所伴隨的噪音污染也難以避免。破冰船是北極噪音最大的來(lái)源之一，而安置在船底的聲吶等設(shè)備所發(fā)出的聲波噪音，還可能會(huì)影響到同樣用聲波進(jìn)行交流、求偶甚至逃生的北極海洋生物，如鯨、海獅等。另一方面，航運(yùn)活動(dòng)發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)也可能會(huì)對(duì)北極環(huán)境造成極大破壞。船舶一旦發(fā)生碰撞或火災(zāi)，均有可能導(dǎo)致溢油事故。1989年3月發(fā)生在阿拉斯加的“埃克森·瓦爾迪茲”號(hào)觸礁漏油事故表明，船舶的油污污染不僅會(huì)嚴(yán)重破壞北極生物賴(lài)以生存的海洋棲息環(huán)境，還會(huì)進(jìn)一步影響到該地區(qū)本已極為脆弱的食物鏈循環(huán)系統(tǒng)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二百三十四條關(guān)于冰封區(qū)域的規(guī)定為北極航線沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)法立法治理提供了正當(dāng)性的法理根基。在沿岸國(guó)立法層面，加拿大以《北極水域污染防治法案》(ArcticWatersPollutionPreventionAct)為核心，圍繞《壓載水控制與管理規(guī)則》以及其他相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)建立了一整套完整的西北航線污染防治治理體系。俄羅斯在2013年頒布了《北方海航線水域航行規(guī)則》，針對(duì)北方海航線的船舶源污染問(wèn)題進(jìn)行了相似的法律規(guī)制。在北極國(guó)家的多邊合作層面，俄羅斯、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典和美國(guó)于2013年簽署了《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》，該協(xié)定要求締約國(guó)就海上船舶碰撞等事故的預(yù)防與應(yīng)急處理事項(xiàng)提供相互協(xié)調(diào)與互助合作。同時(shí)，由芬蘭發(fā)起并與其他北極國(guó)家共同協(xié)商制定的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》以及在此基礎(chǔ)上形成的《努克宣言》《伊努維克宣言》也在一定程度上發(fā)揮了國(guó)際軟法的相應(yīng)規(guī)制力。在國(guó)際海事組織的框架下，《國(guó)際防止船舶造成污染公約》和《國(guó)際極地水域營(yíng)運(yùn)船舶規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《極地規(guī)則》)均從環(huán)境保護(hù)的角度規(guī)范了極地水域可使用的船舶源及船型。此外，對(duì)于《極地規(guī)則》中有關(guān)重油、黑炭排放規(guī)則的規(guī)定缺失問(wèn)題，國(guó)際海事組織也在2021年6月、11月分別召開(kāi)的第76、77次海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議上作了專(zhuān)門(mén)的議題跟進(jìn)。國(guó)際海事組織規(guī)定在2024年7月1日及以后，禁止北極水域的船舶使用和運(yùn)輸重油，并倡議、敦促成員國(guó)使用更為清潔的燃料以減少黑碳排放。北極理事會(huì)也于2013年通過(guò)了《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》，相較于《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》以及在此基礎(chǔ)上形成的各種污染物的評(píng)估文件，該協(xié)定具有更高層次的約束力和執(zhí)行力。

(二)以航線安全為支撐

伴隨全球氣候的顯著變暖，北極航線水域的浮冰大量融化，航線的現(xiàn)實(shí)適航功能顯著增強(qiáng)。但北極航線作為正在開(kāi)發(fā)中的航線仍然存有眾多的安全問(wèn)題，包括海冰信息不完整、冰山區(qū)域探索不徹底、航線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等安全隱患，因此北極航線的安全治理是現(xiàn)有北極航線治理體系的重要組成部分。

在北極航線沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)立法層面，俄羅斯的《關(guān)于北方海航線水域商業(yè)航運(yùn)政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》《北方海航線水域航行規(guī)則》明確了冰區(qū)航行船舶的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、配備海圖等要求，并為航區(qū)內(nèi)的航行船舶提供了航線導(dǎo)航和冰區(qū)引航服務(wù)、水文氣象及冰情信息共享等具體規(guī)定細(xì)則。加拿大對(duì)于西北航線的國(guó)內(nèi)立法，除包含前述所提及內(nèi)容的類(lèi)似規(guī)定之外，還強(qiáng)制性要求300噸總噸位以上的船舶及拖船、500噸總噸位以上的被拖船以及裝載或拖帶有污染或危險(xiǎn)貨物的船舶，在進(jìn)入加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)之前、之間和之后三個(gè)時(shí)間點(diǎn)以及偏航時(shí)共四種情況進(jìn)行報(bào)告。此外，加拿大還與美國(guó)在2016年簽署了關(guān)于北方海上運(yùn)輸走廊(Northern Marine Transportation Corridors)的共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，對(duì)北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)內(nèi)的航線進(jìn)行分級(jí)，通過(guò)衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)一步增強(qiáng)加美兩國(guó)在航線冰情、生物多樣性保護(hù)等方面的信息共享服務(wù)，致力于北方海上運(yùn)輸走廊區(qū)域內(nèi)的航行安全度提升及航區(qū)內(nèi)生物多樣性的維護(hù)。在國(guó)際海事組織的技術(shù)規(guī)范層面，《國(guó)際海上人命安全公約》和《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》分別從船舶航行技術(shù)和海員培訓(xùn)的角度對(duì)航線使用中的航行安全問(wèn)題作了一般性規(guī)定，《極地規(guī)則》的出臺(tái)則將極地水域船舶航行所需遵循的技術(shù)要求進(jìn)一步規(guī)范化和具體化，為北極航線的常態(tài)化使用提供了更加明確的規(guī)則保障和技術(shù)指引。

(三)以經(jīng)濟(jì)利用為基礎(chǔ)

在北極航線適航性不斷增強(qiáng)的底色之下，北極航線的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也開(kāi)始逐漸顯露，經(jīng)濟(jì)利用因此成為北極航線治理內(nèi)容的重要基礎(chǔ)。船舶運(yùn)輸是商業(yè)運(yùn)輸中主要的方式之一，全世界90%的國(guó)際貿(mào)易是通過(guò)船舶運(yùn)輸來(lái)進(jìn)行的[4]。北極航線是除好望角航線、蘇伊士運(yùn)河、亞歐大陸橋之外又一聯(lián)通歐亞大陸的黃金路線。該航線的開(kāi)通不僅大大縮短了亞洲、歐洲以及北美洲之間的航行距離，在經(jīng)濟(jì)上擁有潛在的巨大成本優(yōu)勢(shì)，而且與傳統(tǒng)航線相比，對(duì)戰(zhàn)亂、海盜等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避也進(jìn)一步凸顯了北極航線的優(yōu)勢(shì)。除此之外，傳統(tǒng)的巴拿馬運(yùn)河與蘇伊士運(yùn)河航線在全球日益增長(zhǎng)的繁忙航運(yùn)需求面前，也已顯得力不從心。2021年3月，“長(zhǎng)賜號(hào)”貨輪在蘇伊士運(yùn)河擱淺，引發(fā)了蘇伊士運(yùn)河長(zhǎng)達(dá)1周的交通大堵塞。這種長(zhǎng)時(shí)間的等待不僅給相關(guān)貿(mào)易方和運(yùn)河管理方造成了經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，排隊(duì)等待的貿(mào)易船只中還有許多運(yùn)載有牲畜活物，由船舶所載活物引發(fā)的周邊生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)也由此增加。有鑒于此，北極航線的航運(yùn)潛力在蘇伊士運(yùn)河堵塞期間受到了更加廣泛的關(guān)注，俄羅斯方面就不失時(shí)機(jī)地推介起北極航線對(duì)于蘇伊士運(yùn)河的“可替代意義”。

以分擔(dān)傳統(tǒng)航線的運(yùn)輸需求、減少傳統(tǒng)航線航運(yùn)的貿(mào)易時(shí)間成本為導(dǎo)向，北極航線的經(jīng)濟(jì)治理意義重大，而北極油氣資源的開(kāi)發(fā)也催生了北極航線經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)一步升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力。俄羅斯以航運(yùn)合作、船舶研發(fā)以及能源開(kāi)發(fā)為著力點(diǎn)，多層次布局北方海航線的經(jīng)濟(jì)治理。俄方現(xiàn)已同德國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、丹麥、新加坡等國(guó)建立了雙邊航運(yùn)合作關(guān)系[5]268-278，利用北方海航線運(yùn)送北極油氣資源。在此基礎(chǔ)上，俄羅斯北方海航線的冰區(qū)航行船舶研發(fā)、港口基礎(chǔ)建設(shè)等合作事務(wù)也相繼提上日程。2019年，俄羅斯與韓國(guó)三星重工開(kāi)始合作建造17艘專(zhuān)用于北極航線航行與開(kāi)發(fā)的冰區(qū)LNG船舶；2020年，俄羅斯《2035年前俄羅斯能源戰(zhàn)略》明確提出俄屬北極地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)要通過(guò)北方海航線來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品出口。中俄“冰上絲綢之路”合作瞄準(zhǔn)俄羅斯北方海航線的沿線基礎(chǔ)設(shè)施以及港口建設(shè)，旨在增強(qiáng)航線適航性并協(xié)同帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與俄羅斯多層次推進(jìn)北極航線經(jīng)濟(jì)治理的整體布局相比，加拿大對(duì)于西北航線經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略舉措更偏向“以點(diǎn)帶面”，“北方海上運(yùn)輸走廊”僅覆蓋北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)的小部分區(qū)域，并延伸至西北內(nèi)陸的馬更些河，但該走廊的建設(shè)方案如能落實(shí)，即可顯著提升西北航線水域的適航能力，進(jìn)而促進(jìn)西北航線沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理。

三、北極航線的治理挑戰(zhàn)：矛盾與沖突

(一)航線開(kāi)發(fā)潛力與現(xiàn)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)力存在矛盾

相較于傳統(tǒng)航線，通航里程的縮短，相對(duì)安全的地緣政治環(huán)境以及對(duì)海嘯、戰(zhàn)亂、海盜安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，都彰顯出北極航線優(yōu)越的地理區(qū)位與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但北極航線開(kāi)發(fā)的巨大潛力與現(xiàn)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)力之間的矛盾也變得愈發(fā)突出。

北極航線的開(kāi)發(fā)潛力體現(xiàn)為三大方面，即航線開(kāi)通后所帶來(lái)的航行里程的縮短、航行成本的降低以及相對(duì)安全的航行環(huán)境。與經(jīng)由蘇伊士運(yùn)河的亞歐傳統(tǒng)航線相比，北極航線中的東北航線可將荷蘭鹿特丹和日本橫濱之間的航程距離縮短40%以上[6]100。從航行成本角度出發(fā)，在考慮船舶折舊費(fèi)用、船員月薪資、船舶維修費(fèi)、管理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)以及燃料費(fèi)、港口費(fèi)和破冰引航費(fèi)用等成本影響因素的前提下，北極東北航線、西北航線與傳統(tǒng)的亞歐航線、美東航線相比，航次總成本據(jù)測(cè)算可節(jié)約6%-22%[7]98。從地緣安全層面考量，北極航線能夠有效規(guī)避東南亞地區(qū)和索馬里地區(qū)的海盜威脅，繞過(guò)因美伊矛盾、也門(mén)沖突致使局勢(shì)長(zhǎng)年處于周期性緊張狀態(tài)的海灣地區(qū)和亞丁灣地區(qū)。但北極航線所蘊(yùn)含的上述巨大開(kāi)發(fā)潛力，在短期內(nèi)難以克服該航線缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)短板。

國(guó)際環(huán)保領(lǐng)域的非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(huì)(Ocean Conservancy)和美國(guó)企業(yè)巨頭耐克于2019年10月共同發(fā)起了一項(xiàng)“北極航運(yùn)企業(yè)承諾”的自愿聯(lián)署項(xiàng)目。該項(xiàng)目由包括彪馬、H&M等服裝企業(yè)以及長(zhǎng)榮、海藍(lán)德等航運(yùn)企業(yè)在內(nèi)的21家企業(yè)聯(lián)合簽署，承諾避免使用北極轉(zhuǎn)運(yùn)路線(Avoid Arctic Trans-Shipment Routes)以及促進(jìn)預(yù)防性北極航運(yùn)實(shí)踐(Promote Precautionary Arctic Shipping Practices)。這些公司占據(jù)了全球航運(yùn)業(yè)約1/3的市場(chǎng)份額，共涉及1 366艘船，其中三個(gè)航運(yùn)公司位列全球前五。上述國(guó)際航運(yùn)公司的決定在一定程度上反映了當(dāng)前國(guó)際航運(yùn)界對(duì)于北極航線使用前景的整體看法——即國(guó)際航運(yùn)界對(duì)于北極航道利用前景的不樂(lè)觀評(píng)估。引發(fā)這一局面的直接原因來(lái)自以非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(huì)為代表的西方環(huán)保主義公共團(tuán)體對(duì)國(guó)際航運(yùn)公司的強(qiáng)烈壓力。以環(huán)保主義為主要訴求的非政府組織已成為西方國(guó)家政治文化和社會(huì)生態(tài)的重要組成部分，其主張?jiān)趦r(jià)值倫理層面更是透過(guò)如今極為發(fā)達(dá)的傳播渠道，已在西方社會(huì)中被有意無(wú)意地塑造成不容辯駁的“政治正確”認(rèn)知[8]60。因此，消費(fèi)品以及航運(yùn)業(yè)巨頭都至少需要向外界表現(xiàn)出一定的擁護(hù)環(huán)保的姿態(tài)或自愿承諾，才能確保其在西方社會(huì)中的民意認(rèn)可度。再者，目前三條航線中僅東北航線能夠滿足大規(guī)模進(jìn)行商業(yè)性通航需求，但北方海航線沿線港口設(shè)施老舊極大限制了北方海航線的運(yùn)輸能力，北極地區(qū)特有的磁暴現(xiàn)象以及國(guó)際海事衛(wèi)星系統(tǒng)的覆蓋缺失極大地增強(qiáng)了北極航線的不安全性，前述因素均成為國(guó)際航運(yùn)公司評(píng)估其投入成本的關(guān)聯(lián)性要素。因此，讓各大國(guó)際航運(yùn)公司放棄使用現(xiàn)有國(guó)際航線的現(xiàn)成豐厚收益，轉(zhuǎn)而投入高昂成本去研發(fā)適合冰區(qū)航行的破冰技術(shù)，同時(shí)還需承擔(dān)極難控制的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)和可以預(yù)見(jiàn)的輿論壓力，對(duì)于講究現(xiàn)實(shí)效益的各大國(guó)際航運(yùn)巨頭來(lái)說(shuō)顯然屬于舍近求遠(yuǎn)之舉。

(二)國(guó)際法與沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)法相互沖突

目前，北極航行的國(guó)際規(guī)則主要包括國(guó)際海事組織框架內(nèi)的技術(shù)性規(guī)則和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下的海洋法規(guī)則。國(guó)際海事組織框架內(nèi)關(guān)于北極航行的技術(shù)性規(guī)則大致可分為航行安全與搜救規(guī)則、船舶污染防治規(guī)則兩類(lèi)。2014年《極地規(guī)則》出臺(tái)后，國(guó)際海事組織同時(shí)通過(guò)了《國(guó)際海上人命安全公約》修正案、《國(guó)際防止船舶造成污染公約》修正案與《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》修正案，以此賦予《極地規(guī)則》在以上公約項(xiàng)下的強(qiáng)制力，建立起一套完善且具有強(qiáng)制性的極地水域船舶航行安全與污染防治標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，北極航線的沿線國(guó)家尤其是俄羅斯和加拿大兩國(guó)，積極通過(guò)各項(xiàng)國(guó)內(nèi)立法來(lái)規(guī)制北極航線水域的航行活動(dòng)。由于缺少具體的規(guī)則以明確界分國(guó)內(nèi)國(guó)際立法在北極地區(qū)的適用領(lǐng)域，關(guān)于北極航行的國(guó)際法制度與國(guó)內(nèi)法規(guī)范之間存在沖突，雙方對(duì)北極航線的規(guī)制效果在北極國(guó)家和非北極國(guó)家的爭(zhēng)議中呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的動(dòng)態(tài)博弈局面。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下有關(guān)航行制度的一般規(guī)定均適用于北極，而第二百三十四條有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定，則是沿岸國(guó)國(guó)家主權(quán)在“海洋自由”價(jià)值指引背景下大幅擴(kuò)張的時(shí)代產(chǎn)物，也正是這一條規(guī)定從國(guó)際法層面明確認(rèn)可了沿岸國(guó)對(duì)北極航線施加管控的國(guó)內(nèi)法規(guī)制權(quán)?！氨鈪^(qū)域”是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為極地海洋環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)出的唯一一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)條款，該條款賦予了極地水域的沿岸國(guó)在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)制定非歧視性航行管控措施的權(quán)力。沿岸國(guó)的相關(guān)管控措施需滿足“非歧視性”標(biāo)準(zhǔn)和“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，并“適當(dāng)顧及航行”。但在北極航線水域，以俄羅斯和加拿大為代表的沿岸國(guó)明顯是將該條款作為其主權(quán)權(quán)力擴(kuò)張的基礎(chǔ)，以高標(biāo)準(zhǔn)的綠色環(huán)保要求為抓手來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)北極航線主導(dǎo)權(quán)的掌控。盡管《維也納條約法公約》規(guī)定各國(guó)不得以國(guó)內(nèi)法為由拒絕履行國(guó)際條約，但在北極航線治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，起主導(dǎo)規(guī)制地位的仍是俄羅斯和加拿大兩國(guó)的國(guó)內(nèi)法。俄羅斯以2013年生效的《關(guān)于北方海航線水域商業(yè)航運(yùn)政府規(guī)章的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》為基礎(chǔ)制定了一系列航行規(guī)則?！侗狈胶：骄€水域航行規(guī)則》作為其中之一，在第四條第四款中規(guī)定有“擔(dān)保條款”，即使用俄羅斯北方海航線水域的船企在提交航行申請(qǐng)書(shū)的同時(shí)，必須附上“證明有效性保險(xiǎn)的文件副本”和“承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)擔(dān)保文件副本”，而該種擔(dān)保要求在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中無(wú)跡可尋[9]24，甚至從某種程度講反而是對(duì)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的妨害。加拿大在1969年“曼哈頓號(hào)事件”發(fā)生后，于次年迅速通過(guò)了《北極水域污染防治法案》。該法案第四條禁止任何船只、個(gè)人在北極水域內(nèi)進(jìn)行未經(jīng)法律許可的廢物排放和處理，該種禁止排污的規(guī)定是否符合“冰封區(qū)域”中“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”以及“適當(dāng)顧及航行”的標(biāo)準(zhǔn)，至今仍存爭(zhēng)議。2010年出臺(tái)的《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》進(jìn)一步強(qiáng)化了加拿大完整管控西北航線的國(guó)內(nèi)法治理體系，以航行服務(wù)為名義將沿岸國(guó)在“冰封區(qū)域”內(nèi)的權(quán)力升格為強(qiáng)制性的規(guī)定，并由加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)控西北航線及北極群島水域內(nèi)的過(guò)往船只。此外，沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)法與《極地規(guī)則》之間的沖突也加深了這一問(wèn)題的復(fù)雜程度。

(三)經(jīng)濟(jì)利用與環(huán)境保護(hù)難以協(xié)調(diào)

氣候變暖在推動(dòng)人類(lèi)北極活動(dòng)進(jìn)入活躍期的同時(shí)，也增強(qiáng)了人們利用北極航線的經(jīng)濟(jì)期待。一方面是北極航線開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)需要，另一方面是北極脆弱環(huán)境“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的未來(lái)可持續(xù)發(fā)展必要，二者之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)是北極航線治理中亟待解決的關(guān)鍵命題。

面對(duì)全球日趨增長(zhǎng)的貨物貿(mào)易需要，作為傳統(tǒng)航線的蘇伊士運(yùn)河與巴拿馬運(yùn)河都已到達(dá)最大運(yùn)輸承載限額，北極航線的開(kāi)通不僅能夠顯著緩解傳統(tǒng)航線的運(yùn)輸壓力，亦能大幅降低時(shí)間成本。但北極航線的生態(tài)環(huán)境承受力與傳統(tǒng)航線相比要脆弱得多，特別是在北極石油和天然氣儲(chǔ)量約占全球22%的現(xiàn)實(shí)情境下[10]，北極航線的用途將有相當(dāng)一部分比例是作為北極油氣資源開(kāi)發(fā)外運(yùn)的交通干線，這無(wú)疑將從側(cè)面增加北極航線的油污泄漏風(fēng)險(xiǎn)。而北極生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)力較差，一旦發(fā)生嚴(yán)重石油泄露等事故，由于在偏遠(yuǎn)冰雪環(huán)境處置污染難度較大，可能會(huì)因?yàn)橛行У膽?yīng)急處置措施難以及時(shí)到位而導(dǎo)致污染事故造成非常嚴(yán)重的后果。而且北極獨(dú)特的氣候條件會(huì)使自然條件下的石油降解更為緩慢，可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更長(zhǎng)久的有害影響[11]271-272。鑒于此，北極航線的經(jīng)濟(jì)利用將不可避免地影響北極環(huán)境，而對(duì)北極航線設(shè)置高門(mén)檻的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)反向影響北極航線所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。二者矛盾的難以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為北極航線開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的主要阻礙因素，這也與國(guó)際社會(huì)中人權(quán)、環(huán)保和發(fā)展主題相互交織滲透的大趨勢(shì)相契合[12]80-97。北極航線的系統(tǒng)治理工程也由此增添了諸多不確定性和不可預(yù)測(cè)性的挑戰(zhàn)。

四、中國(guó)在北極航線治理中的角色定位

(一)北極航線現(xiàn)有治理體系的維護(hù)者

當(dāng)前，北極航線國(guó)際治理秩序是維系北極航線和平開(kāi)發(fā)利用的基石，中國(guó)作為“北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方”和“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的身份也決定了中國(guó)始終是北極航線現(xiàn)有治理體系的堅(jiān)定維護(hù)者。

1925年，中國(guó)加入《斯匹次卑爾根群島條約》開(kāi)啟了中國(guó)參與北極事務(wù)的歷史進(jìn)程。當(dāng)前，中國(guó)依據(jù)從《斯匹次卑爾根群島條約》、國(guó)際海事組織相關(guān)規(guī)則、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》到北極理事會(huì)項(xiàng)下適用于北極水域的各類(lèi)規(guī)定，積極開(kāi)展北極航運(yùn)活動(dòng)。2012年，中國(guó)“雪龍?zhí)枴毕刃型瓿闪舜┰綎|北航線的首次破冰航行，一年后中遠(yuǎn)集團(tuán)的“永盛號(hào)”貨輪成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)使用東北航線的首次商業(yè)試航。2015年，“永盛號(hào)”經(jīng)由東北航線到達(dá)歐洲后，再?gòu)臍W洲經(jīng)東北航線返回，圓滿完成了雙向北極航行任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)盈利。2019年和2020年，中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)的3.6萬(wàn)噸冰級(jí)多用途船“天恩輪”開(kāi)啟了中歐北極航運(yùn)的嶄新篇章?！把?zhí)枴薄坝朗⑻?hào)”以及“天恩輪”的航行活動(dòng)嚴(yán)格遵守各方規(guī)定，尊重《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下“冰封條款”賦予沿岸國(guó)的環(huán)境保護(hù)權(quán)。而作為國(guó)際海事組織機(jī)構(gòu)中的重要締約國(guó)，中國(guó)積極參與國(guó)際海事組織主辦的各類(lèi)會(huì)議，在國(guó)際海事組織框架下為北極以及全球的海運(yùn)治理建言獻(xiàn)策。2021年12月10日，國(guó)際海事組織第32屆大會(huì)在英國(guó)倫敦舉行了新一屆理事會(huì)選舉，中國(guó)第17次連任A類(lèi)理事國(guó)。1999—2020年，中國(guó)共向國(guó)際海事組織大會(huì)、理事會(huì)、各委員會(huì)、各分委會(huì)等提交提案773份，占A類(lèi)理事國(guó)提案總數(shù)的9%[13]64-66。此外，中國(guó)在2013年成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)后積極主動(dòng)地接受觀察員資格的考核評(píng)估，參與北極理事會(huì)框架下的會(huì)議項(xiàng)目，依托北極理事會(huì)的機(jī)制平臺(tái)為北極治理貢獻(xiàn)中國(guó)力量。過(guò)往的既有實(shí)踐足以彰顯中國(guó)對(duì)北極航線既有治理體系的維護(hù)、尊重與支持，《中國(guó)的北極政策》(白皮書(shū))明確表明：“中國(guó)將信守申請(qǐng)成為北極理事會(huì)觀察員時(shí)所作各項(xiàng)承諾，全力支持北極理事會(huì)工作，委派專(zhuān)家參與北極理事會(huì)及其工作組和特別任務(wù)組的活動(dòng)，尊重北極理事會(huì)通過(guò)的《北極海空搜救合作協(xié)定》《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》?！?019年，國(guó)家海洋局局長(zhǎng)王宏在“北極圈論壇”中國(guó)分論壇開(kāi)幕式中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)愿意遵循《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等有關(guān)條約，為北極的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

(二)北極航線國(guó)際合作治理的倡議者

2018年，《中國(guó)的北極政策》(白皮書(shū))清晰描繪出中國(guó)北極政策的目標(biāo)，即“認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國(guó)和國(guó)際社會(huì)在北極的共同利益，推動(dòng)北極的可持續(xù)發(fā)展”。白皮書(shū)的闡釋深刻體現(xiàn)出中國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的價(jià)值觀及合作推進(jìn)全球海洋治理的共同邏輯，強(qiáng)調(diào)以“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則引領(lǐng)北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程，以“共商、共享、共建”的理念倡導(dǎo)北極地區(qū)的國(guó)際合作治理。

《中國(guó)的北極政策》(白皮書(shū))指出中國(guó)“倡導(dǎo)依法治理和國(guó)際合作，致力于維護(hù)和平、安全、穩(wěn)定的北極秩序”，中俄共建“冰上絲綢之路”的合作倡議就是這一合作治理觀在北極航線領(lǐng)域的投射體現(xiàn)。作為中俄新時(shí)代海陸聯(lián)通聯(lián)動(dòng)組合的新領(lǐng)域和新亮點(diǎn)，“冰上絲綢之路”的核心支點(diǎn)就是北極航線的開(kāi)發(fā)與合作[14]221。2017年“冰上絲綢之路”建設(shè)倡議提出后，為提升東北航線的通航能力，中俄合作對(duì)東北航線的重點(diǎn)港口進(jìn)行了再建設(shè)，包括來(lái)往船舶經(jīng)白令海峽進(jìn)入楚科奇海域的必經(jīng)之地——位于俄羅斯楚科奇自治區(qū)的烏厄連港以及東北航線東段的季克西港等。中俄在季克西港口主要進(jìn)行港口服務(wù)業(yè)的建設(shè)，為途徑該港口的船舶提供更為全面的服務(wù)[15]924。中俄對(duì)于重點(diǎn)港口的開(kāi)發(fā)建設(shè)從側(cè)面推動(dòng)了俄屬北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)，中方的資金和技術(shù)投入為東北航線沿線經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)注入了新的動(dòng)力，同時(shí)帶動(dòng)法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)共同參與東北航線的國(guó)際合作治理，以亞馬爾(Yamal)天然氣項(xiàng)目為代表的能源合作項(xiàng)目開(kāi)發(fā)水平，也通過(guò)東北航線的外運(yùn)安全性保障而得到進(jìn)一步提升。

(三)北極航線多邊治理體系建構(gòu)的推動(dòng)者

前述種種治理挑戰(zhàn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，既是對(duì)北極地區(qū)現(xiàn)有國(guó)際治理秩序的挑戰(zhàn)，也為其在未來(lái)的發(fā)展提供了新的整合可能。北極治理體系的碎片化和不成體系性特點(diǎn)，同樣延伸至北極航線的治理領(lǐng)域。構(gòu)建一個(gè)更加公平包容、尊重北極國(guó)家和非北極國(guó)家利益的多邊合作治理體系，能夠有效提升北極航線的現(xiàn)實(shí)吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，在更廣范圍和更深層次上實(shí)現(xiàn)北極航運(yùn)治理的多邊共同參與。中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)中具有代表性和影響力的非北極大國(guó)，始終是北極航線多邊治理體系建構(gòu)的有力推動(dòng)者。

作為破除北極大國(guó)間合作困境的有力抓手，多邊治理體系的構(gòu)建將為北極航線治理提供新的發(fā)展可能，同時(shí)也是協(xié)商協(xié)作的“全球海洋治理”以及“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念走向?qū)嵺`的內(nèi)在要求。在北極航線治理方面，中國(guó)堅(jiān)持共同合作的海洋治理觀。中俄共建“冰上絲綢之路”的成功合作范式表明，北極航線國(guó)際合作治理的主體不應(yīng)僅限于北極國(guó)家，本質(zhì)上全球公共產(chǎn)品的北極航線應(yīng)兼顧北極國(guó)家以及非北極國(guó)家的利益?！氨辖z綢之路”雖是以中俄為主導(dǎo)，但其中也不乏其他國(guó)家的參與，如法國(guó)道達(dá)爾公司直接參與亞馬爾項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，韓國(guó)則通過(guò)提供造船技術(shù)實(shí)現(xiàn)了間接參與?！氨辖z綢之路”已成為以上參與各方互利共贏的最佳合作平臺(tái)[16]43，由此搭建起來(lái)的新型北極伙伴關(guān)系長(zhǎng)效網(wǎng)絡(luò)也進(jìn)一步證明北極航線多邊治理體系建構(gòu)的必要性和可行性。

五、應(yīng)對(duì)北極航線治理挑戰(zhàn)的中國(guó)策略

大航海時(shí)代以來(lái)的國(guó)家海洋實(shí)踐證明，國(guó)家在海洋事務(wù)中的角色定位不僅影響到自身海洋利益的維護(hù)，還會(huì)影響到自身在具體海洋事務(wù)中的談判地位和秩序制定權(quán)。從既有的治理體系來(lái)看，北極航線的碎片化治理體系以及北極國(guó)家的內(nèi)部博弈為中國(guó)創(chuàng)造了參與北極航線治理的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇。從地理環(huán)境來(lái)看，中國(guó)是“近北極國(guó)家”并且位于北極航線延長(zhǎng)線上，北極航線的環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)治理都與中國(guó)的切身利益息息相關(guān)。因此，中國(guó)作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，有擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)北極未來(lái)發(fā)展的大國(guó)責(zé)任，為應(yīng)對(duì)北極航線的治理挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)中國(guó)方案和中國(guó)智慧。

首先，中國(guó)作為非北極國(guó)家，對(duì)北極航線治理事務(wù)的參與始終要以與北極國(guó)家的良好合作關(guān)系為依托。中國(guó)要抓住同俄羅斯合作開(kāi)發(fā)北方海航線的機(jī)遇，增強(qiáng)與俄羅斯的戰(zhàn)略互信，在雙方利益訴求不甚一致的情況下明確中國(guó)在北方海航線開(kāi)發(fā)中的角色定位。同時(shí)充分利用與挪威、冰島等北歐國(guó)家建立的中國(guó)-北歐北極海洋合作平臺(tái)，開(kāi)展北極航線領(lǐng)域的治理合作。在資金和技術(shù)上，加大對(duì)冰島等國(guó)的投入和扶持[17]147，以合作科考和利益協(xié)調(diào)等方式打造中國(guó)北極伙伴關(guān)系的穩(wěn)固支點(diǎn)，并攜手其他非北極國(guó)家共同構(gòu)筑“北極國(guó)際化”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。北極航線治理挑戰(zhàn)中矛盾最為突出也最為緊迫的即為經(jīng)濟(jì)利用與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，這也是阻礙北極航線潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值開(kāi)發(fā)的重要因素。環(huán)境保護(hù)作為低政治性問(wèn)題，適宜中國(guó)等非北極國(guó)家作為參與北極航線治理的切入點(diǎn)，而且在北極航線的環(huán)境治理問(wèn)題上，北極國(guó)家同非北極國(guó)家存在廣泛的共同利益。由此，中國(guó)有必要進(jìn)一步實(shí)質(zhì)參與有關(guān)北極航線的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，逐步提升自身在北極環(huán)境型事務(wù)中的能見(jiàn)度[18]27。中國(guó)在與俄羅斯共建“冰上絲綢之路”的同時(shí)，還要加大對(duì)“冰上絲綢之路”沿線環(huán)境保護(hù)治理措施的投入，包括在航線水域加強(qiáng)污染排放監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)對(duì)運(yùn)載油氣資源船舶的安全檢查、對(duì)運(yùn)載油氣資源等較強(qiáng)污染物質(zhì)的船舶進(jìn)行分航等等，以謀求北方海航線乃至東北航線未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展，將環(huán)境保護(hù)因素從使用東北航線的憂慮中剔除，增強(qiáng)東北航線應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的安全保障能力[19]95-108。

其次，為解決國(guó)際法和沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)法相互沖突的問(wèn)題，必須對(duì)航道主權(quán)等難以解決的爭(zhēng)議暫時(shí)擱置，從國(guó)際層面完善北極航線的現(xiàn)有治理機(jī)制，首先從航線治理的規(guī)則優(yōu)化入手，倒逼沿線各國(guó)相應(yīng)國(guó)內(nèi)立法內(nèi)容及管理標(biāo)準(zhǔn)的趨同化。美國(guó)雖然將中國(guó)界定為主要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不斷渲染“中國(guó)威脅論”，自特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)起對(duì)中國(guó)在北極理事會(huì)中的參與活動(dòng)也開(kāi)始進(jìn)行阻撓，但中美在北極航線治理領(lǐng)域仍存在廣泛巨大的共同利益及潛在合作空間，雙方對(duì)于北極航線的法律地位和航行制度等爭(zhēng)議問(wèn)題存在原則性共識(shí)。美國(guó)作為現(xiàn)行國(guó)際秩序的主導(dǎo)者，將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)掌握國(guó)際秩序中的制度性權(quán)力，因此有效挖掘中美兩國(guó)在北極航線領(lǐng)域的合作潛力，也將為有序推進(jìn)中國(guó)在北極事務(wù)中的持續(xù)穩(wěn)定參與作出貢獻(xiàn)。為完善北極航線的現(xiàn)有治理體系，中國(guó)要厘清北極航運(yùn)治理中各國(guó)利益分歧與合作需要的各自作用領(lǐng)域，充分利用國(guó)際海事組織等機(jī)構(gòu)平臺(tái)，推動(dòng)北極航運(yùn)軟法體系的不斷完善，深度參與軟法規(guī)則的具體制訂進(jìn)程，在北極航線開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和航線搜索救援等低政治領(lǐng)域牽頭開(kāi)展國(guó)際多邊合作，從多個(gè)層面為北極航線的可持續(xù)利用奠定更加深入的推進(jìn)基礎(chǔ)[20]1-6。北極航線的治理出路從來(lái)都不是零和博弈，中國(guó)協(xié)商合作的命運(yùn)共同體邏輯和海洋共同治理觀，是對(duì)西方弱肉強(qiáng)食、零和博弈的叢林思維的價(jià)值超越和路徑超越。

最后，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)著力提升自身參與北極航運(yùn)治理的綜合技術(shù)能力，擴(kuò)大適合冰區(qū)航行船舶的數(shù)量規(guī)模，推動(dòng)環(huán)保型商船及核動(dòng)力破冰船的建造工作。自1994年開(kāi)始，中國(guó)的兩極科考事業(yè)一直依靠“雪龍?zhí)枴笨缭饺f(wàn)里的南北往返。盡管2019年有了“雪龍2號(hào)”的加入，終于結(jié)束了“雪龍?zhí)枴?0多年單兵作戰(zhàn)的歷史，但與極地海洋科考事業(yè)的領(lǐng)先國(guó)家相比，中國(guó)適合冰區(qū)航行的船舶數(shù)量較少，不少航段的水域航行還處于試航階段，對(duì)于北極航線沿線冰情的掌握總體還不甚到位。因此，中國(guó)應(yīng)加大力度提升自身對(duì)北極航運(yùn)治理的能力建設(shè)，培養(yǎng)極地航線開(kāi)發(fā)治理急缺的專(zhuān)業(yè)人才，為有效應(yīng)對(duì)北極航線的治理挑戰(zhàn)保駕護(hù)航。除此之外，作為國(guó)際海事組織的A類(lèi)理事國(guó)，中國(guó)要有效利用國(guó)際海事組織所提供的制度平臺(tái)，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與國(guó)際海事技術(shù)規(guī)則的框架下開(kāi)展同北極國(guó)家以及其他北極利益相關(guān)方的雙邊外交、多邊外交以及公共外交，擴(kuò)大北極航線治理中的多元合作，在尊重北極國(guó)家對(duì)北極航線所享有權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多方共同參與的合作共贏。

六、結(jié)語(yǔ)

北極航線在本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品。歷史證明，任何一國(guó)的封鎖都是對(duì)航線航運(yùn)價(jià)值和國(guó)際公共資源的浪費(fèi)。海洋治理權(quán)和秩序權(quán)只能通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品的建設(shè)與維護(hù)來(lái)獲得。雖然如今“逆全球化”潮流洶涌，但北極涉及多國(guó)戰(zhàn)略利益，由世界各主要大國(guó)牽頭，并攜手其他利益攸關(guān)方共同參與北極航運(yùn)開(kāi)發(fā)的合作事務(wù)，將成為未來(lái)北極航線治理走向的主要發(fā)展趨勢(shì)，而這種多邊合作也正是全球化價(jià)值投射于北極區(qū)域治理的正向引導(dǎo)與理念示范。為更好地參與北極航線治理，中國(guó)需要從提升自身治理能力、擴(kuò)大同北極國(guó)家以及其他非北極參與方的友好交往、尊重北極國(guó)家對(duì)北極航線所享有的正當(dāng)權(quán)益出發(fā)，從統(tǒng)籌全局的視角謀篇布局，在已有規(guī)則的基礎(chǔ)上推動(dòng)北極航線多邊合作治理體系的形成與完善，以合作共贏的理念攜手各國(guó)共同應(yīng)對(duì)北極航線的治理挑戰(zhàn)，共同構(gòu)建富有生機(jī)與活力的極地海洋命運(yùn)共同體。