張 升 孫國(guó)艷 田歆寧 高建中

(1 國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心 北京 100714； 2 西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西楊凌 712100)

隨著改革開(kāi)放逐步深入，社會(huì)和政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的重視程度明顯提高。在一系列政策的鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)下，民營(yíng)企業(yè)從小到大，從弱到強(qiáng)，不斷發(fā)展壯大。我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、解決人員就業(yè)問(wèn)題貢獻(xiàn)了重要力量。2017年，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，多個(gè)省也相繼出臺(tái)了支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力[1]。

林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)主體參與林草業(yè)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)、修復(fù)等過(guò)程的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是林草業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。加快林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)調(diào)整和完善林草業(yè)所有制結(jié)構(gòu)、推動(dòng)林草業(yè)生態(tài)建設(shè)市場(chǎng)化進(jìn)程、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性、促進(jìn)林草業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、增加就業(yè)崗位和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用，也是充分挖掘林草業(yè)發(fā)展?jié)摿?、?shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要突破口。支持林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、促進(jìn)林草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。政策指導(dǎo)與保障在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與林草業(yè)建設(shè)及林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要作用；然而，目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與林草業(yè)建設(shè)的動(dòng)力不足，政策保障仍然缺乏。根據(jù)《2018年中國(guó)生態(tài)環(huán)保行業(yè)分析報(bào)告—市場(chǎng)深度分析與投資前景研究》，2018年社會(huì)資本投資營(yíng)造林、濕地保護(hù)與修復(fù)、防沙治沙、野生動(dòng)植物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與修復(fù)占生態(tài)保護(hù)與修復(fù)總投入的比重僅為8.42%。鑒此，本文將通過(guò)對(duì)林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)形勢(shì)的分析，從多方面提出培育、發(fā)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)主體以及完善政策和制度體系的建議，以期暢通溝通渠道，吸引民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與林草業(yè)生態(tài)修復(fù)保護(hù)，促進(jìn)林草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的形勢(shì)

1.1 面臨的機(jī)遇

2018年，習(xí)近平總書(shū)記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表重要講話后，各級(jí)政府和各有關(guān)部門都積極行動(dòng)起來(lái)，力爭(zhēng)將支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策舉措切實(shí)落到實(shí)處，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)既是重大利好，也是難得的發(fā)展機(jī)遇。根據(jù)2020年12月17日國(guó)務(wù)院新聞辦公室在北京舉行的新聞發(fā)布會(huì)，“十三五”時(shí)期，自然資源部會(huì)同財(cái)政部等支持相關(guān)省區(qū)在全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施了25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，對(duì)解決區(qū)域生態(tài)問(wèn)題、提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能發(fā)揮了示范作用，為統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)大部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，基本遏制了生態(tài)惡化趨勢(shì)，但生態(tài)治理修復(fù)的任務(wù)依然十分艱巨，人們對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求不斷提高，這也為林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)帶來(lái)了新的機(jī)遇。

1.2 面臨的挑戰(zhàn)

1) 林草業(yè)吸引力不足。生態(tài)保護(hù)修復(fù)以生態(tài)公益性產(chǎn)品為主，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益低，與民營(yíng)資本追求短期高收益的投資需求不吻合。因此林草業(yè)很難吸引民營(yíng)資本，民營(yíng)資本投資林草業(yè)的動(dòng)力和信心不足。

2) 市場(chǎng)主體不活躍。我國(guó)林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量不足、質(zhì)量不高，一產(chǎn)不優(yōu)、二產(chǎn)不強(qiáng)、三產(chǎn)不快。生態(tài)保護(hù)修復(fù)公益性、外部性較強(qiáng)，交易機(jī)制不明晰，市場(chǎng)體系處于起步探索階段，林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)難、融資難、轉(zhuǎn)型難，以及市場(chǎng)不景氣、主體不活躍、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性弱等問(wèn)題比較突出?！叭龣?quán)分置”改革中，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能邊界不清，致使林草企業(yè)因無(wú)有效的權(quán)屬證明難以獲得金融機(jī)構(gòu)的融資貸款，降低了民營(yíng)資本參與林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。

3) 政策體系不健全。林草業(yè)吸引民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與、支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專門政策較少，且政策落實(shí)不到位，效果難以彰顯。地方林草部門對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的大政方針認(rèn)識(shí)不到位，實(shí)際工作中，在平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、使用生產(chǎn)要素等方面還有較大差距。此外，在相關(guān)政策執(zhí)行中，有時(shí)會(huì)因政府向民營(yíng)企業(yè)承諾優(yōu)惠條件不當(dāng)，或政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替導(dǎo)致政府承諾不能兌現(xiàn)，在一定程度上影響民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。

4) 林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)自身制度不完善。林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)多為家族企業(yè)，管理不健全、制度不規(guī)范，降低了企業(yè)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力，不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，一些民營(yíng)企業(yè)在環(huán)保、社保、質(zhì)量、安全、信用等方面存在不規(guī)范甚至不合法現(xiàn)象，特別是在加快建設(shè)公平開(kāi)放統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境，及加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的背景下，制度不完善的民營(yíng)企業(yè)必然面臨更大壓力。

2 林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的市場(chǎng)培育

2.1 培育生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)主體的動(dòng)機(jī)

生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)重、難度大、成本高，僅靠政府投入短期內(nèi)難以取得突破性進(jìn)展，因此要吸引民營(yíng)資本參與生態(tài)修復(fù)治理，培育民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)、責(zé)任、情懷動(dòng)機(jī)，激發(fā)民營(yíng)資本參與的內(nèi)生動(dòng)力[2-5]。

2.1.1 經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)

建立利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制是民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的可持續(xù)動(dòng)力。運(yùn)用產(chǎn)權(quán)置換模式，劃撥荒山、荒坡等給企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，實(shí)行開(kāi)發(fā)式造林和治理，以地?fù)Q綠。民營(yíng)資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許其在不違反土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用一定比例(建議不超過(guò)20%)土地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或在治理范圍之外給予其等價(jià)值額度的建設(shè)用地。運(yùn)用經(jīng)營(yíng)權(quán)置換模式，對(duì)生態(tài)保護(hù)范圍內(nèi)有經(jīng)營(yíng)價(jià)值和經(jīng)營(yíng)可行性的土地，給予企業(yè)長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其在不破壞生態(tài)功能的前提下，開(kāi)發(fā)利用經(jīng)營(yíng)，或采取使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)、租賃等形式參與治理修復(fù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在使用者付費(fèi)和自營(yíng)收入不足以滿足民營(yíng)主體成本回收和合理回報(bào)時(shí)，實(shí)行可行性缺口補(bǔ)助制度，政府以土地劃撥、投資補(bǔ)助等方式彌補(bǔ)缺口部分。對(duì)于林草業(yè)非盈利經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，運(yùn)用政府購(gòu)買模式，企業(yè)完成生態(tài)治理恢復(fù)任務(wù)后，按其實(shí)際投入和正常利潤(rùn)對(duì)價(jià)購(gòu)買，或?qū)χ攸c(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林進(jìn)行贖買，建立企業(yè)參與生態(tài)修復(fù)治理的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

2.1.2 責(zé)任動(dòng)機(jī)

運(yùn)用法律、行政、合同等手段，要求建設(shè)單位進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)，落實(shí)建設(shè)單位生態(tài)保護(hù)修復(fù)的社會(huì)責(zé)任，提高集體林地承包履責(zé)率。對(duì)于征占林地的開(kāi)采廢棄區(qū)，可規(guī)定建設(shè)單位在有期限內(nèi)自行恢復(fù)植被，明確劃分建設(shè)單位生態(tài)建設(shè)與生態(tài)恢復(fù)責(zé)任；對(duì)于生產(chǎn)行為對(duì)環(huán)境有一定破壞性的建設(shè)單位，可要求建設(shè)單位對(duì)植樹(shù)造林基地或宜林地進(jìn)行認(rèn)養(yǎng)，在林地林木所有權(quán)不變的前提下，通過(guò)協(xié)議方式明確建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，要求其承擔(dān)生產(chǎn)行為對(duì)環(huán)境的損害責(zé)任。

2.1.3 情懷動(dòng)機(jī)

一些企業(yè)的成功人士、社會(huì)精英、新鄉(xiāng)賢有能力有意愿改善家鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，政府應(yīng)給予其一定的社會(huì)榮譽(yù)和地位，鼓勵(lì)其利用自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)荒山、荒坡、荒地、灘涂，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)其通過(guò)承包、招拍等方式取得土地使用權(quán)，取得的土地使用權(quán)和合法的地上建筑物，可依法轉(zhuǎn)讓、入股、出租或作貸款抵押，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地在有償使用期內(nèi)，任何部門和單位不得隨意收回、拆除或侵占。對(duì)民間資本投入較大、治理效果顯著的林草業(yè)生態(tài)治理工程，可以民營(yíng)資本投資人名稱或企業(yè)名稱冠名和標(biāo)示。

2.2 扶持發(fā)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)經(jīng)營(yíng)主體的舉措

培育林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展壯大林草業(yè)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)由過(guò)去以政府推動(dòng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿?dòng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的客觀需要。加快培育生態(tài)保護(hù)修復(fù)經(jīng)營(yíng)主體，形成統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，可以更好發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在林草業(yè)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要作用，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，有利于完善林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行方式，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，支持林草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[6]。

2.2.1 培育壯大非公企業(yè)主體

以產(chǎn)權(quán)置換、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)特許、政府購(gòu)買等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)，著力打造一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、創(chuàng)新能力強(qiáng)、管理水平高、行業(yè)地位領(lǐng)先的生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)。支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)通過(guò)做強(qiáng)品牌、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)延伸等方式擴(kuò)大規(guī)模，聯(lián)合發(fā)展。建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)主導(dǎo)的研發(fā)創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的主體。鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)通過(guò)“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”“公司+農(nóng)戶+基地”等經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)戶構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用。

2.2.2 大力發(fā)展家庭林(牧)場(chǎng)

鼓勵(lì)以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力、以經(jīng)營(yíng)林(牧)業(yè)為主要收入來(lái)源、具有相對(duì)穩(wěn)定的林(牧)地經(jīng)營(yíng)面積和有經(jīng)營(yíng)特長(zhǎng)的專業(yè)大戶成立商事主體，發(fā)展成為家庭林(牧)場(chǎng)。各地應(yīng)加快出臺(tái)《家庭林(牧)場(chǎng)認(rèn)定登記管理辦法》，發(fā)展家庭林(牧)場(chǎng)；積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭林(牧)場(chǎng)主動(dòng)辦理工商注冊(cè)登記，取得市場(chǎng)主體資格；建立健全工作機(jī)制，成立綜合服務(wù)中心或組建綜合管理服務(wù)站，積極為家庭林(牧)場(chǎng)發(fā)展提供政策咨詢等服務(wù)，為民營(yíng)資本進(jìn)入林草業(yè)市場(chǎng)提供基礎(chǔ)服務(wù)保障；加大扶持力度，制定完善優(yōu)惠政策，加大項(xiàng)目資金扶持，多方培育示范典型，促進(jìn)家庭林(牧)場(chǎng)快速發(fā)展。

2.2.3 規(guī)范發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作社

鼓勵(lì)和支持專業(yè)大戶、家庭林(牧)場(chǎng)、職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村能人、涉林企業(yè)等牽頭組建農(nóng)民專業(yè)合作社，依法進(jìn)行工商登記注冊(cè)。加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)指導(dǎo)，健全決策與分配機(jī)制、完善運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化民主管理、規(guī)范利益分配，保障社員合法權(quán)益。積極開(kāi)展示范社創(chuàng)建活動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的前提下建立跨區(qū)域跨行業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，集體開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

2.2.4 積極扶持林業(yè)大戶

鼓勵(lì)農(nóng)戶基于依法自愿有償原則，通過(guò)流轉(zhuǎn)集體林地、沙地經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增強(qiáng)帶動(dòng)能力，發(fā)展成為規(guī)模適度的生態(tài)保護(hù)修復(fù)大戶。鼓勵(lì)大戶規(guī)?；?jīng)營(yíng)荒山、荒地、灘地，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退役軍人、林業(yè)科技人員、高校畢業(yè)生、大學(xué)生村官、個(gè)體工商戶等到農(nóng)村將當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色品種引入到生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域，將分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3 林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的政策分析

3.1 現(xiàn)存問(wèn)題

1) 政策分散不集中。林草業(yè)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有政策大多以個(gè)別條款或部分內(nèi)容的形式散落在資源培育、資源利用、產(chǎn)業(yè)、科技、產(chǎn)權(quán)制度、公共財(cái)政、投資金融、公共服務(wù)等相關(guān)文件中。通過(guò)林權(quán)制度改革支持林農(nóng)發(fā)展集體林業(yè)的政策體系比較完整，也有專門支持培育新型經(jīng)營(yíng)主體的政策，但目前沒(méi)有針對(duì)林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的專門政策。

2) 具體可操作性政策少?，F(xiàn)有政策均為指導(dǎo)性、鼓勵(lì)性政策，針對(duì)林草業(yè)自身特點(diǎn)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需求的具體可操作性的方案、細(xì)則、規(guī)定、條例等很少，缺少成體系的政策工具和政策抓手。

3) 政策支持力度不夠。林草業(yè)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策的范圍、領(lǐng)域、內(nèi)容較廣，但力度不夠。例如，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“林業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合林地管理法律法規(guī)和林地利用總體規(guī)劃、依法辦理使用林地手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的林地開(kāi)展森林康養(yǎng)、觀光旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，但是沒(méi)有明確用地性質(zhì)，如果依然要求經(jīng)營(yíng)主體辦理建設(shè)用地手續(xù)，將難以突破現(xiàn)有政策對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸引力不足的瓶頸[7-8]。

3.2 政策完善建議

3.2.1 構(gòu)建公平環(huán)境

1) 開(kāi)放投資領(lǐng)域與市場(chǎng)準(zhǔn)入。全面實(shí)施林草業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。支持和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與營(yíng)造林、退耕還林還草等生態(tài)工程建設(shè)。不僅要開(kāi)放林業(yè)部門難以治理的生態(tài)脆弱地域，還要開(kāi)放資源條件好的地域，實(shí)行非禁即入。同等對(duì)待林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)和政府投資項(xiàng)目。鼓勵(lì)民營(yíng)資本以PPP模式進(jìn)入林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，實(shí)施補(bǔ)償、優(yōu)惠措施，吸引民間資本參與。

2) 優(yōu)化林草業(yè)政務(wù)環(huán)境。持續(xù)深化“放管服”改革[9]，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，提升服務(wù)效能。優(yōu)化法治環(huán)境，凡涉企投訴必須受理，做到事事有回音、件件有著落。暢通政企溝通渠道，健全民營(yíng)企業(yè)公共服務(wù)體系，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，“親”不逾矩、“清”不遠(yuǎn)疏。深入開(kāi)展“林業(yè)干部下民企”活動(dòng)，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，促進(jìn)政策落地生根。

3) 發(fā)揮政府采購(gòu)支持作用。加大政府采購(gòu)支持民營(yíng)企業(yè)力度，各級(jí)政府年度采購(gòu)林產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目在預(yù)算總額中應(yīng)保留一定比例專門面向林草業(yè)中小企業(yè)。政府采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)民營(yíng)企業(yè)不應(yīng)存在待遇差別或歧視。實(shí)施政府采購(gòu)融資制度，鼓勵(lì)林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)憑借政府采購(gòu)合同向合作金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資。

4) 加強(qiáng)政府誠(chéng)信體系建設(shè)。加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，確保政府誠(chéng)信履約。建立健全“政府承諾+社會(huì)監(jiān)督+失信問(wèn)責(zé)”機(jī)制。地方各級(jí)政府要嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，凡是承諾的服務(wù)事項(xiàng)都要履行約定義務(wù)，接受社會(huì)監(jiān)督。開(kāi)展政務(wù)失信專項(xiàng)治理，依法依規(guī)追究責(zé)任，懲戒到人。確因法律政策、規(guī)劃調(diào)整等情勢(shì)變更導(dǎo)致不能履行或不能完全履行的，應(yīng)主動(dòng)與民營(yíng)企業(yè)協(xié)商，采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或政策扶持等措施合理彌補(bǔ)損失。

5) 加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)信用體系建設(shè)。開(kāi)展企業(yè)信用信息征集和信用等級(jí)評(píng)價(jià)工作，建立民營(yíng)企業(yè)信用信息庫(kù)，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)林草企業(yè)及中介機(jī)構(gòu)等在行業(yè)信用建設(shè)、信用產(chǎn)品開(kāi)發(fā)使用和信用服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，大力推進(jìn)信用建設(shè)制度，為民營(yíng)企業(yè)融資、擔(dān)保、交易提供有效征信依據(jù)。

6) 實(shí)行企業(yè)認(rèn)定制度。根據(jù)民營(yíng)企業(yè)投資規(guī)模、是否參與林草業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)林草業(yè)民營(yíng)生態(tài)治理企業(yè)進(jìn)行認(rèn)定，以其作為林草業(yè)政府部門配置政府資源和提供公共服務(wù)的主要對(duì)象，將投資、金融、財(cái)政、稅收、用地等政策打包供給，增強(qiáng)林草業(yè)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的吸引力，提高民營(yíng)資本對(duì)林草業(yè)的投入。

3.2.2 降低經(jīng)營(yíng)成本

1) 降低制度性交易成本。清理林草部門行政審批項(xiàng)目，落實(shí)國(guó)家新的行政許可事項(xiàng)清單。努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)掌上辦、指尖辦，推行企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目“全程代辦”制度，為企業(yè)無(wú)償提供精準(zhǔn)化服務(wù)。清理規(guī)范中介組織、協(xié)會(huì)、事業(yè)單位等實(shí)質(zhì)性審批權(quán)，規(guī)范行政權(quán)力清單、責(zé)任清單、中介服務(wù)清單。

2) 推進(jìn)降稅減費(fèi)。依法依規(guī)征繳稅費(fèi)，實(shí)行目錄清單管理并動(dòng)態(tài)更新。全面落實(shí)國(guó)家稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)型企業(yè)實(shí)施普惠性稅收減免。對(duì)努力穩(wěn)定就業(yè)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)可通過(guò)減費(fèi)方式返還企業(yè)及其職工繳納的50%失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提高、企業(yè)所得稅優(yōu)惠、按最高比例減征資源稅、耕地占用稅等稅收優(yōu)惠政策，一時(shí)遇到困難實(shí)行稅費(fèi)緩繳政策。

3) 減輕企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。積極對(duì)接國(guó)家政策調(diào)整，降低涉林草民營(yíng)企業(yè)社保繳費(fèi)名義費(fèi)率，穩(wěn)定繳費(fèi)方式，確保涉林草民營(yíng)企業(yè)社保繳費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)總體上有實(shí)質(zhì)性下降。對(duì)努力穩(wěn)定就業(yè)的參保企業(yè)，經(jīng)認(rèn)定以穩(wěn)崗補(bǔ)貼返還企業(yè)所繳納部分。

4) 降低用地成本。將涉林草民營(yíng)企業(yè)用地納入年度用地計(jì)劃，支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)項(xiàng)目列入重點(diǎn)用地項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目用地保障。允許取得建設(shè)用地使用權(quán)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)分期繳納土地出讓價(jià)款，緩解企業(yè)資金壓力；對(duì)涉林草民營(yíng)企業(yè)通過(guò)租賃、先租后讓、彈性年期等出讓供應(yīng)方式供地；對(duì)使用戈壁荒灘建設(shè)企業(yè)園區(qū)、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的涉林民營(yíng)企業(yè)實(shí)行土地出讓金減免優(yōu)惠政策；對(duì)投資非營(yíng)利生態(tài)建設(shè)的涉林民營(yíng)企業(yè)按劃撥方式供地，通過(guò)多種方式降低林草業(yè)民營(yíng)資本的用地成本，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

5) 降低用水成本。優(yōu)化現(xiàn)有用水結(jié)構(gòu)，騰挪出一定比例水資源用于生態(tài)用水，實(shí)行差別水價(jià)。對(duì)有正常經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，對(duì)有低經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)執(zhí)行農(nóng)業(yè)半價(jià)用水標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)完全沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)產(chǎn)業(yè)用水完全減免水費(fèi)。此外，區(qū)別對(duì)待生態(tài)林樹(shù)種、生態(tài)經(jīng)濟(jì)林兼用樹(shù)種和經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種，減免生態(tài)林樹(shù)種、生態(tài)經(jīng)濟(jì)林兼用樹(shù)種用水成本。

6) 降低非生產(chǎn)性支出。加大財(cái)政資金對(duì)生態(tài)治理修復(fù)區(qū)域的投入，增加水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，降低民營(yíng)資本非生產(chǎn)性投入。

3.2.3 完善投融資政策

1) 鼓勵(lì)多元投資。林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，能由市場(chǎng)提供的，可吸引各類資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)投資主體多元化，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)事業(yè)。加大林業(yè)、草原、水土保持等生態(tài)工程帶動(dòng)力度，在以政府投資為主的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中，積極支持符合條件的企業(yè)、農(nóng)民合作社等經(jīng)營(yíng)主體參與投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，提升生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的整體社會(huì)參與度。

2) 拓寬融資渠道。發(fā)展綠色信貸，積極支持創(chuàng)新抵質(zhì)押品貸款等信貸業(yè)務(wù)。實(shí)施政府采購(gòu)融資制度，鼓勵(lì)林草民營(yíng)企業(yè)憑借政府采購(gòu)合同向合作金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資，鼓勵(lì)探索利用項(xiàng)目貸款、綠色債券等多種融資方式和工具，支持符合條件的經(jīng)營(yíng)主體上市融資，鼓勵(lì)有條件的地方政府和民營(yíng)資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金。

3) 發(fā)揮政府資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用。在劃清政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，將生態(tài)保護(hù)列為各級(jí)財(cái)政保障范疇。發(fā)揮政府資金的杠桿作用，采取投資獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)積極性。

4) 妥善解決民營(yíng)企業(yè)臨時(shí)性資金困難。對(duì)遇到臨時(shí)性資金困難的民營(yíng)企業(yè)，若其擁有產(chǎn)權(quán)清晰的土地、房產(chǎn)且符合林業(yè)發(fā)展等要求，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)后可采取臨時(shí)性土地收儲(chǔ)辦法為企業(yè)注入資金支持。加強(qiáng)行業(yè)自律，銀行機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常、暫時(shí)遇到困難的民營(yíng)企業(yè)，要穩(wěn)貸、續(xù)貸，不盲目停貸、壓貸、抽貸、斷貸[10]。

3.2.4 加大財(cái)政支持力度

加大財(cái)政保障力度，鼓勵(lì)各地通過(guò)直接補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等方式支持林草民營(yíng)主體開(kāi)展生態(tài)建設(shè)，對(duì)流轉(zhuǎn)林地面積達(dá)到一定規(guī)模且集中連片的林草民營(yíng)主體給予獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的林草民營(yíng)主體給予重獎(jiǎng)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金明確一定比例用于支持林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)資金向林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行投資。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持方向向林草業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)傾斜，以更大比例支持項(xiàng)目無(wú)法覆蓋成本和收益但生態(tài)社會(huì)效益明顯的PPP項(xiàng)目，建立和完善林草業(yè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，并統(tǒng)一納入國(guó)家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫(kù)，以減免稅收、進(jìn)行補(bǔ)貼等方式降低林業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)立林草民營(yíng)企業(yè)政策性救助專項(xiàng)資金，幫助重點(diǎn)林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)紓困。將林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)建設(shè)的生態(tài)型經(jīng)濟(jì)林納入生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。凡納入國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目的生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)，經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后，享受國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目的投資補(bǔ)助等政策。林草民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與生態(tài)治理同等享受國(guó)家森林資源管護(hù)支出、森林資源培育支出等林業(yè)改革發(fā)展資金補(bǔ)助。

3.2.5 促進(jìn)科技支持

健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)與科技支撐項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施制度，切實(shí)將科技支撐貫穿于生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)的全過(guò)程，努力提高工程建設(shè)質(zhì)量和科技含量。鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)科技創(chuàng)新，推動(dòng)建設(shè)以企業(yè)為主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地。落實(shí)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除優(yōu)惠政策。林草業(yè)民營(yíng)企業(yè)凡申報(bào)科技項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)科技貸款、申請(qǐng)技術(shù)創(chuàng)新基金、認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)等與國(guó)有企業(yè)享受同等待遇。鼓勵(lì)行業(yè)龍頭民營(yíng)企業(yè)與國(guó)內(nèi)外高校、科研院所和企業(yè)開(kāi)展戰(zhàn)略合作，建立技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等高水平技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，服務(wù)和支持民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)企業(yè)建立的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

3.2.6 落實(shí)法律支持

1) 確權(quán)保護(hù)。堅(jiān)持“誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益”的政策，保障林地經(jīng)營(yíng)者和林木所有者的合法權(quán)益。使用國(guó)有土地從事生態(tài)修復(fù)的，在使用期限內(nèi)，治理后可按協(xié)議約定依法處置其相關(guān)權(quán)益；若修復(fù)的土地有被征收、征用或占用的，應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償。此外，及時(shí)頒發(fā)土地權(quán)證或林木經(jīng)營(yíng)權(quán)證，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，對(duì)治理后納入公益林管理的森林資源落實(shí)好生態(tài)效益補(bǔ)償政策。

2) 保護(hù)企業(yè)家的人身和財(cái)產(chǎn)安全。民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)行改變民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。嚴(yán)厲打擊危害企業(yè)家人身安全的違法犯罪行為，堅(jiān)決防止侵害企業(yè)家人身權(quán)利的違法行為。對(duì)民營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者的一般違法行為，依法必須采取查封、扣押、凍結(jié)措施處置涉案財(cái)物的，結(jié)案后及時(shí)解封、解凍非涉案財(cái)物。

3) 妥善處理民營(yíng)企業(yè)涉紀(jì)涉法案件。切實(shí)保障積極配合協(xié)助案件調(diào)查的民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和合法權(quán)益。若確需對(duì)涉案民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者采取查封、扣押、凍結(jié)等措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，切勿夸大事實(shí)、擴(kuò)大影響，最大程度降低對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響。建立健全企業(yè)涉法維權(quán)問(wèn)題協(xié)調(diào)工作機(jī)制，暢通企業(yè)涉法維權(quán)問(wèn)題受理渠道。

4) 保障林草業(yè)民營(yíng)主體合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林草業(yè)建設(shè)項(xiàng)目向民營(yíng)資本開(kāi)放，并優(yōu)先考慮民營(yíng)資本參與。民營(yíng)資本投資建設(shè)或進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件，保障其應(yīng)有權(quán)益，可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益。對(duì)于國(guó)家征收、征用或占用的情況，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償，保障民營(yíng)主體的合法權(quán)益[11]。

4 結(jié)語(yǔ)

為支持林草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本文通過(guò)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與林草業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)動(dòng)機(jī)機(jī)制分析，提出培育和發(fā)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)主體的觀點(diǎn)，并從構(gòu)建公平環(huán)境、降低經(jīng)營(yíng)成本、完善投融資政策、加大財(cái)政支持、促進(jìn)科技支持和落實(shí)法律支持6個(gè)方面對(duì)當(dāng)前的政策和制度體系完善提出合理性建議，以期通過(guò)完善政策與制度體系暢通政府與民營(yíng)企業(yè)溝通渠道，為民營(yíng)企業(yè)健康有序發(fā)展提供組織保障，鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與林草修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。