■ 吳晟旻

（生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042 ）

我國的耕地保護政策體系是隨著耕地保護形勢的變化和耕地保護認識的深化而逐步完善的。我國耕地保護政策肇始于改革開放初期，1986年國家土地管理局成立后相關(guān)探索工作逐步加強，隨著我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展期，耕地保護政策體系初步形成，2004年國務(wù)院出臺深化土地管理的決定后，該政策體系得到進一步鞏固和完善。2012年以后我國耕地保護政策正式進入數(shù)量控制、質(zhì)量管理和生態(tài)管護“三位一體”階段[1]。新時期，黨中央、國務(wù)院對耕地保護工作給予了前所未有的重視，多次強調(diào)耕地保護要實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”。作為全國13個糧食主產(chǎn)省之一的農(nóng)業(yè)大省，江蘇省始終高度重視耕地保護工作，將耕地“三位一體”保護作為落實習(xí)近平總書記對江蘇省提出的“強富美高”新要求的具體措施。近年來，江蘇省高起點謀劃、高層次組織、高標準實施耕地建設(shè)，基本形成了耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護新格局。

1 江蘇省耕地保護利用基本情況

江蘇省地處我國東南沿海，面積為10.72萬平方千米，占全國總面積的1.12%。江蘇是我國面積較小的省，糧食產(chǎn)量卻長期居于全國前列。近年來，江蘇省采取扎實有力措施，切實加強耕地保護，取得了積極成效。江蘇省現(xiàn)行主要耕地保護政策如下。

1.1 管控性保護政策

一是在耕地占補平衡方面。2017年，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于進一步加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》明確，要嚴格貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護的決策部署，探索建立“責(zé)任+激勵、行政+市場”耕地保護新機制，采取更加有力而有效的保護耕地舉措，為解決占補平衡難題做好配套制度安排。二是在永久基本農(nóng)田保護方面。2017年，按照原江蘇省國土資源廳、江蘇省農(nóng)業(yè)委員會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面落實永久基本農(nóng)田上圖入庫、落地到戶等各項工作的通知》要求，全省共劃定永久基本農(nóng)田392.01萬公頃，簽訂各級永久基本農(nóng)田保護責(zé)任書223147份，設(shè)立永久基本農(nóng)田保護標志牌及宣傳牌17048個[2]。通過永久基本農(nóng)田上圖入庫，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田定量、定質(zhì)、定位、定責(zé)保護。2019年，江蘇省出臺《江蘇省自然資源廳關(guān)于做好永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的通知》等文件，指導(dǎo)完成永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)5.25萬公頃。三是在土地用途管制方面。2019年，江蘇省印發(fā)《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》，2020年基本建立全省國土空間規(guī)劃體系，基本完成省級國土空間規(guī)劃編制，初步形成全省國土空間開發(fā)保護“一張圖”。通過國土空間規(guī)劃的剛性約束，限制耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地趨勢，引導(dǎo)建設(shè)項目使用存量建設(shè)用地及非耕地。四是在推進土地整治方面。2013年，江蘇省國土資源廳印發(fā)《江蘇省土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，通過土地整理復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦山綜合整治、加強生態(tài)建設(shè)等方式，盤活補充后備耕地資源。2016年，江蘇省出臺《江蘇省省級土地整治專項資金管理辦法》，為土地整理開發(fā)、耕地質(zhì)量保護等提供財政支撐。

1.2 激勵性保護政策

一方面，實施耕地保護補償機制。2016年，制定出臺《江蘇省耕地保護補償激勵暫行辦法》，充分發(fā)揮激勵資金的引導(dǎo)和示范作用，調(diào)動各級耕地保護主體的積極性，激發(fā)各方保護耕地的內(nèi)生動力，從而為實現(xiàn)耕地保護目標自加壓力。2014年以來，江蘇省用于耕地保護補償資金累計達166.3億元。省財政每年投入1億元，對全省耕地保護工作成效突出的2個設(shè)區(qū)市、10個縣（市、區(qū)）、50個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府給予通報表揚和資金獎勵[4]；各地制定了符合本地實際的耕地保護補償激勵政策，如南京市、蘇州市、宿遷市等相繼出臺了耕地保護補償激勵暫行辦法，設(shè)立耕地保護激勵專項資金。南京市以每年4500元/公頃的標準補貼承包耕地的農(nóng)戶，2015年以來，全市共投入補貼資金35億余元，涉及16.7萬公頃耕地，惠及50萬戶農(nóng)民，每戶農(nóng)民年均增收1300余元。蘇州市將永久性水稻田納入人工濕地加以保護，不斷完善生態(tài)保護補償政策，持續(xù)提高水稻田生態(tài)補償標準，每年有6.93萬公頃水稻田得到補償。宿遷市將省內(nèi)返還的新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地占補平衡指標市級平臺轉(zhuǎn)讓收益資金提取的10%部分作為資金來源，對受到市級耕地保護激勵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、行政村分別給予200萬元和20萬元的獎勵。

另一方面，實施增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)。2017年，江蘇省出臺《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》，穩(wěn)妥有序地推進省內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)工作。截至2019年，全省累計流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標近0.25萬公頃，涉及資金287.73億元。通過實施增減掛鉤，允許用地指標緊張的地區(qū)在省內(nèi)有償調(diào)劑貧困地區(qū)的節(jié)余指標。此舉在助力精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的同時，在更大范圍內(nèi)進一步優(yōu)化了土地資源配置。

1.3 建設(shè)性保護政策

一是全面推廣國土空間全域綜合整治。2020年4月，江蘇省人民政府印發(fā)《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，其中規(guī)定：農(nóng)用地整治要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進園地和殘次林地開發(fā)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，以增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量、提高耕地集中連片程度、改善農(nóng)田生態(tài)。二是推動實行耕地耕作層剝離。2014年，江蘇省人民政府出臺《關(guān)于進一步加強耕地保護工作的意見》，提出探索實施耕作層剝離再利用。目前，《江蘇省土地管理條例（修訂草案）》中已單獨增加一條關(guān)于耕地耕作層剝離再利用相關(guān)內(nèi)容，從地方性法規(guī)層面將耕地耕作層剝離再利用有關(guān)管理要求制度化、規(guī)范化。三是推進高標準農(nóng)田建設(shè)。2019年，江蘇省印發(fā)《江蘇省高標準農(nóng)田建設(shè)評價激勵實施辦法（試行）》，建立了高標準農(nóng)田建設(shè)評價激勵機制。2020年，江蘇省人民政府制定出臺《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞏固提升糧食安全保障能力的實施意見》，推動全省加快高標準農(nóng)田建設(shè)，“十四五”期間，預(yù)計江蘇省將建設(shè)100萬公頃高標準農(nóng)田。

1.4 監(jiān)督性考核政策

2018年，江蘇省制定出臺《江蘇省設(shè)區(qū)市政府耕地保護責(zé)任目標考核辦法》，明確設(shè)區(qū)市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積和高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)等負責(zé)，市長為第一責(zé)任人。每5年為一個規(guī)劃期，省人民政府對設(shè)區(qū)市人民政府開展耕地保護任務(wù)目標考核。考核結(jié)果作為對設(shè)區(qū)市人民政府主要負責(zé)人綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計及領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的重要內(nèi)容。此外，江蘇省還先后印發(fā)《關(guān)于健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制的通知》《關(guān)于建立省自然資源執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)席會議成員單位的通知》等文件，在不斷加強自然資源部門土地執(zhí)法監(jiān)察的同時，充分發(fā)揮檢察、法院、公安、發(fā)改、財政、交通、住建、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、銀監(jiān)及市場監(jiān)管等部門的作用，加強對違法違規(guī)用地的綜合治理，形成齊抓共管合力，最大限度地防范和制止各種違法違規(guī)占用耕地行為發(fā)生。

2 江蘇省耕地“三位一體”保護面臨的主要難題

2.1 后備耕地資源緊缺，占補平衡壓力大

“十三五”期間，江蘇省加快發(fā)展的勢頭強勁，土地需求十分旺盛，補充耕地資源的難度越來越大。隨著后備耕地資源的不斷開發(fā)利用，大多數(shù)面積大、區(qū)域連續(xù)、自然條件優(yōu)越、易于開發(fā)利用的后備耕地資源已所剩無幾?，F(xiàn)有耕地后備資源主要分布在蘇北地區(qū)，占全省總量的55.44%；蘇南、蘇中地區(qū)合計占比不足全省總量的45%，其中蘇南占全省 26.97%，蘇中占全省 17.59%[6]。蘇北地區(qū)后備耕地資源主要位于鹽城市和連云港市的灘涂地區(qū)，但受灘涂保護限制和對土地開發(fā)可能帶來生態(tài)風(fēng)險的考慮，不能完全用于開發(fā)。省域內(nèi)還有部分后備耕地資源處于低山丘陵地帶，因受到地形影響，開發(fā)難度較大。而且，一些后備耕地資源呈破碎化、零散化形態(tài)，也加大了開發(fā)利用的難度。同時，各地村莊建設(shè)用地、水利設(shè)施用地、坑塘水面等分布較多的后備耕地資源，在開發(fā)利用過程中也都面臨著實施整治的困難。此外，一些地方新開墾出來的土地因缺少相應(yīng)人力去精耕細作，不僅產(chǎn)量低，而且還可能被撂荒。農(nóng)村剩余勞動力向經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與耕地占補平衡的方向正好相反。易地開荒“有田而無人種”困境若不加以重視和解決，那么耕地占補平衡戰(zhàn)略的落實將受到挑戰(zhàn)。

2.2 耕地地力整體不高，高質(zhì)量耕地比例偏低

江蘇省按照耕地肥力的高低，將耕地質(zhì)量格局劃分為六大區(qū)。從整體來看，全省高等級耕地主要分布在太湖地區(qū)，其次為里下河和沿江地區(qū)；寧鎮(zhèn)揚丘陵地區(qū)與沿海地區(qū)耕地質(zhì)量為中等級；徐淮地區(qū)以中等級耕地為主，低山丘陵地區(qū)部分耕地質(zhì)量較差。全省耕地質(zhì)量主要存在如下問題：一是高質(zhì)量耕地比例偏低，中低質(zhì)量耕地比例偏高，后者約占全省耕地總面積的65%[7]。二是耕地質(zhì)量問題的地域差異大。蘇北沿海地區(qū)耕地土壤鹽漬化、連作障礙、養(yǎng)分非均衡化等問題突出；蘇中沿江地區(qū)耕作層表淺化、土壤理化性狀下降等問題明顯；蘇南地區(qū)耕地污染、土壤酸化、潛育化、養(yǎng)分非均衡化、夏熟生產(chǎn)效益低等問題突出。三是耕地占補平衡中的耕地質(zhì)量難以平衡。由于耕地質(zhì)量測算存在難度，耕地質(zhì)量平衡的可操作性不強，難以保證補充耕地的生產(chǎn)能力與被占熟地的生產(chǎn)能力相當。一些地區(qū)耕地質(zhì)量逐漸由“集中、連片、優(yōu)渥”向“破碎、偏遠、劣質(zhì)”轉(zhuǎn)變。

2.3 耕地污染風(fēng)險管控亟待強化

江蘇省的工業(yè)生產(chǎn)型企業(yè)多、污染物排放量高、土地利用強度大、農(nóng)藥和化肥過量施用，以及空氣和水污染疊加影響等，給全省耕地土壤生態(tài)帶來了威脅。江蘇省面臨著較大的耕地污染防治壓力，具體表現(xiàn)在：持久性有機污染物和重金屬超標，受污染耕地面積增大，污染物濃度逐步增高、種類增多，重金屬和難降解污染物在土壤中長期累積，局部地區(qū)土壤污染負荷不斷加大。2017年土壤環(huán)境調(diào)查結(jié)果表明，在江蘇省全部758個土壤環(huán)境監(jiān)測點位中，處于輕微、輕度、中度和重度污染的點位分別占8.5%、0.5%、0.4%和0.4%，超標項目主要為鎳、鎘、汞、鉛和砷，有機物超標項目為多環(huán)芳烴和滴滴涕[8]。與此相對的是，江蘇省耕地污染防治基礎(chǔ)依然薄弱。面臨的主要難點和問題：一是耕地污染治理成本高、周期長、修復(fù)技術(shù)不成熟，經(jīng)濟產(chǎn)出效益低；二是農(nóng)業(yè)面源污染防控壓力大，農(nóng)業(yè)廢棄物處理機制不完善，廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥瓶回收處理能力不足；三是污染耕地現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，污染來源不明；四是各地耕地污染監(jiān)測能力發(fā)展不平衡，尚未形成規(guī)范化、定期化的耕地污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和制度。

2.4 耕地保護補償激勵機制不健全

一方面，江蘇省各級人民政府層層確立目標責(zé)任，政府“一把手”年年接受考核。這種自上而下的行政手段有利于保障耕地保護目標落實。但是，耕地要靠農(nóng)民來耕種和維護，只有讓農(nóng)民也成為耕地保護的責(zé)任主體，才能使耕地保護真正變被動為主動。然而，目前各地農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主動保護耕地的積極性不高，尚未形成自下而上保護耕地的內(nèi)生動力。只有將廣大農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保護耕地的內(nèi)生動力與各級人民政府耕地保護的責(zé)任體系形成合力，才能極大地增強耕地保護的有效性、持久性。另一方面，各地耕地保護的生態(tài)補償未能體現(xiàn)。當前，對耕地資源價值的評判不盡合理，如現(xiàn)行土地征收補償標準主要基于對農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)出效益的評價，只關(guān)注耕地的基本生產(chǎn)功能，而耕地的生態(tài)功能未能顯化。耕地作為重要的生態(tài)要素之一，其生態(tài)價值未能得到真正體現(xiàn)，耕地保護的實際責(zé)任主體所付出的機會成本沒有得到合理補償。由于耕地保護生態(tài)補償機制起步較晚，加之涉及利益關(guān)系復(fù)雜、工作難度較大，致使耕地保護生態(tài)補償機制的建立完善存在理論和實踐兩方面的難點，而且在實踐中的探索也不夠[9]。

2.5 耕地保護的科技創(chuàng)新能力不足

與一些發(fā)達國家相比，我國耕地保護在理論、技術(shù)、方法方面存在明顯不足，尤其是尚未摸清耕地資源本底全要素狀況，不掌握耕地資源質(zhì)量、生態(tài)等關(guān)鍵參數(shù)，故而難以構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫。就全國而言，我國東北地區(qū)耕地資源退化，華北平原耕地水資源危機，東部和南部地區(qū)耕地生態(tài)污染，西北地區(qū)耕地荒漠化、石漠化、邊際化等；對江蘇省而言，全省中低質(zhì)量耕地比例偏高，土壤肥力下降、有機質(zhì)含量降低，部分地區(qū)耕地土壤酸化、鹽漬化、養(yǎng)分非均衡化等問題突出。目前，沒有形成基于耕地資源演化動態(tài)的全國耕地資源保障技術(shù)體系，在耕地“三位一體”保護上也沒有建立起一個快速、獨立、智慧的政策響應(yīng)和決策支持系統(tǒng)[10-11]。

3 對新時期強化耕地“三位一體”保護的思考與建議

新時期耕地保護已由過去偏重數(shù)量保護，轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，其中質(zhì)量、生態(tài)是當前耕地保護的短板和薄弱環(huán)節(jié)，有必要進一步加強[12]。

3.1 強化責(zé)任落實，按“三位一體”的要求將責(zé)任進一步具體化，切實改變過去重數(shù)量，輕質(zhì)量、生態(tài)的現(xiàn)象

一是完善考核辦法，細化責(zé)任要求，將耕地中的質(zhì)量、生態(tài)保護責(zé)任擺在更加突出的位置。將耕地質(zhì)量變化和耕地生態(tài)變化納入到考核辦法中，研究建立耕地質(zhì)量、生態(tài)考核量化責(zé)任指標，確保各項考核指標有標準、可量化。二是探索落實耕地質(zhì)量、生態(tài)保護責(zé)任制。可借鑒國家對河流水環(huán)境保護實行“河長制”，對森林資源保護發(fā)展實行“林長制”的經(jīng)驗和做法，在耕地保護方面積極探索建立并落實耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的“田長制”。如：江蘇省東?？h探索覆蓋“縣、鄉(xiāng)、村、組”四級的田長制?？h委書記、縣長為一級田長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為二級田長，各村黨組織主要負責(zé)同志擔任三級田長，各村民小組組長為四級田長，將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、種植養(yǎng)殖大戶、社會團體、熱心黨員群眾聘為民間田長。通過明確各層級田長工作職責(zé)及相關(guān)工作機制、保障措施等，建立耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài) “三位一體”的綜合防控保護機制，形成了區(qū)域化、網(wǎng)格化“田長制”管理體系，取得顯著效果[13]。三是建立并落實農(nóng)村居民土地承包責(zé)任制中對耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的責(zé)任。長期以來，我國耕地保護主體以政府為主，而村委會、村民小組和農(nóng)村居民的參與嚴重不足。實際上，農(nóng)村居民是耕地保護最直接、最重要的主體，任何違法違規(guī)占用耕地、破壞耕地、污染耕地的行為，所在地的農(nóng)村居民最清楚。所以，一定要把農(nóng)村居民保護耕地的主體責(zé)任按照“三位一體”要求真正落實和考核好。

3.2 運用法律、行政手段，強化耕地質(zhì)量、生態(tài)保護

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，加強耕地質(zhì)量、生態(tài)保護。目前，涉及耕地質(zhì)量保護的法律法規(guī)有《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《水土保持法》等，涉及耕地生態(tài)保護的法律法規(guī)有《退耕還林條例》《土壤污染防治法》等。但這些法律法規(guī)對耕地的質(zhì)量、生態(tài)保護還不夠全面、系統(tǒng)，很有必要把涉及耕地保護的各項法律法規(guī)按照“三位一體”保護的要求進行整合、配套，并加以完善。要進一步突出耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的權(quán)重，在法律責(zé)任、執(zhí)法檢查、監(jiān)督管理、保障措施等方面，進一步完善耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的規(guī)定。二是充分運用行政手段加強耕地質(zhì)量、生態(tài)保護。行政手段具有直接、迅速的特點，往往能取得立竿見影的效果。針對一些破壞耕地的具體行為，采用行政手段即可及時制止。如：江蘇省宜興市制定發(fā)布《關(guān)于禁止在永久基本農(nóng)田上種植草皮的通告》，明確要求全市各地禁止在永久基本農(nóng)田上種植草皮等破壞耕作層的植物，其成效已逐步顯現(xiàn)。三是加強對耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的執(zhí)法檢查。相對于耕地的數(shù)量變化，耕地的質(zhì)量、生態(tài)變化具有隱蔽性和不易察覺性，故而在執(zhí)法檢查中更難以發(fā)現(xiàn)。因此，須大力加強耕地動態(tài)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測和評價制度建設(shè)，耕地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估制度建設(shè)，從而為耕地質(zhì)量、生態(tài)保護的執(zhí)法檢查提供依據(jù)。

3.3 補償激勵適度向耕地質(zhì)量、生態(tài)保護傾斜

一是增加耕地質(zhì)量、生態(tài)保護在現(xiàn)有耕地獎勵補償中的份額。在這方面可借鑒廣東省的經(jīng)驗做法。廣東省于2012年率先建立了全省范圍的基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度，省級財政按照450元/公頃（部分經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)按照225元/公頃）標準投入補助資金。在資金使用上，明確規(guī)定需用于農(nóng)田生態(tài)建設(shè)。二是采用綜合補償模式。把耕地質(zhì)量、生態(tài)保護統(tǒng)一納入生態(tài)補償范疇。如：在蘇州市2014年發(fā)布的《蘇州市生態(tài)保護補償條例》中明確，要通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，對因承擔生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，使經(jīng)濟發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)有關(guān)組織和個人，給予補償。截至2020年，蘇州市已經(jīng)實施了5輪生態(tài)補償，取得了良好效果。三是采取單獨補償模式。明確將耕地質(zhì)量、生態(tài)保護補償與傳統(tǒng)的耕地保護補償區(qū)分開來，不僅進行耕地經(jīng)濟價值補償，還對符合條件的耕地額外進行生態(tài)保護補償。在這方面可借鑒北京市的經(jīng)驗做法。北京市海淀區(qū)對永久基本農(nóng)田除了給予農(nóng)田保護補貼，對符合條件的還額外給予農(nóng)田生態(tài)補貼。永久基本農(nóng)田保護補貼標準為每年15000元/公頃，農(nóng)田生態(tài)補貼的標準為每年22500元/公頃。

3.4 積極開展宣傳活動，齊抓共管保護耕地

要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動、齊抓共管的耕地保護新局面。一是在耕地保護相關(guān)政策、制度制定中體現(xiàn)部門協(xié)同配合。如：自然資源部門要側(cè)重于耕地資源的保護與監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要側(cè)重于耕地資源的利用與建設(shè)管理，生態(tài)環(huán)境部門要側(cè)重于耕地資源的生態(tài)環(huán)境保護。在實際工作中，以上三部門承擔的職責(zé)非常重要，缺一不可。二是加大宣傳力度，增強全民耕地保護意識。其一，借助世界地球日、全國土地日、世界環(huán)境日、世界糧食日等涉及土地保護的節(jié)日，大力開展耕地保護宣傳。其二，利用各類科普教育基地，如自然博物館、地質(zhì)博物館、科技博物館和地質(zhì)公園、礦山公園、濕地公園等，加強耕地“三位一體”保護宣傳。其三，鼓勵在各類書籍、報刊中增加耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護內(nèi)容，從而在全社會形成耕地“三位一體”保護的良好輿論氛圍。三是鼓勵建立并完善農(nóng)民耕地保護協(xié)會，充分發(fā)揮“農(nóng)民是耕地保護第一守護人”的作用。如：2009年，江蘇省金壇市成立了全國首個農(nóng)民耕地保護協(xié)會，此后同類協(xié)會在湖南、湖北、河南等地相繼涌現(xiàn)，成為各地守護耕地紅線、維護土地權(quán)益的最直接力量。

3.5 強化耕地保護新理論、新技術(shù)、新標準、新方法研究，進一步加強耕地質(zhì)量、生態(tài)建設(shè)

一是深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想?！鞍藗€堅持”（堅持人與自然和諧共生、堅持綠水青山就是金山銀山、堅持山水林田湖草是生命共同體等）是習(xí)近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。新時期的耕地保護工作必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引。各級人民政府及自然資源等相關(guān)部門在耕地保護工作實踐中，要堅定貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，切實履行生態(tài)文明建設(shè)的神圣職責(zé)。二是以標準化為引領(lǐng)，助力耕地質(zhì)量、生態(tài)“雙提升”。標準化對實現(xiàn)耕地資源高效管理與可持續(xù)利用，推動耕地“三位一體”保護有著重要意義。其一，拓展耕地標準體系建設(shè)內(nèi)容。耕地標準化涵蓋耕地調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警、評價、建設(shè)、檢測等各方面，需要系統(tǒng)考慮標準化的具體對象。其二，加強高標準農(nóng)田標準化建設(shè)。要從土壤肥力、耕作便利、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定、可持續(xù)生產(chǎn)、土壤健康等不同方面，總結(jié)提煉出相應(yīng)的耕地標準指標，明確高標準農(nóng)田比一般農(nóng)田到底“高”在哪里。其三，加強新增耕地開發(fā)和核定標準化建設(shè)。要制定耕地開發(fā)的技術(shù)標準，明確新開墾耕地在光、熱、水、土、pH值等方面的限制性要求，加強新開墾耕地核實認定管理，確定新增耕地核定標準[14]。三是研究運用新技術(shù)，加強耕地保護工作。其一，因地制宜開展沿海灘涂區(qū)域鹽堿土改良，推進“海水種植業(yè)”發(fā)展。在這方面可借鑒南通市的經(jīng)驗做法。“南通濱海園區(qū)鹽堿地改良項目”開展了海水稻種植試驗，已取得明顯成效。其二，推進優(yōu)質(zhì)耕作層工程化快速構(gòu)建技術(shù)。如：江蘇省睢寧縣試點開發(fā)出了優(yōu)質(zhì)耕作層工程化快速構(gòu)建技術(shù)。該技術(shù)對提升土壤有機質(zhì)含量，快速改良土壤理化及生物學(xué)性質(zhì)，提升耕地產(chǎn)能具有重要作用。建議推廣睢寧縣的這一經(jīng)驗做法[15]。其三，科學(xué)開展耕地輪作休耕。目前我國休耕方式主要分為三類：一類是輪作換茬，采用糧綠輪作、糧豆輪作、糧油輪作、糧飼輪作，實行用地與養(yǎng)地相結(jié)合；一類是休耕曬垡，鼓勵在休耕區(qū)域深耕曬垡，以解決耕作層淺、土壤緊實、土壤有毒有害物質(zhì)積累等問題；一類是休耕培肥，在休耕同時，增施有機肥并耕翻作業(yè)[16]。2016年，江蘇省開展耕地輪作休耕制度省級試點，首批安排15個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）試點規(guī)模在1萬畝以上，試點總面積達1.622萬公頃，取得了良好效果。建議下一步在全省推廣輪作休耕經(jīng)驗。四是強化耕地中特殊資源的特殊保護利用。例如，永久基本農(nóng)田是耕地的精華，劃定永久基本農(nóng)田并實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重。東北黑土地被譽為“耕地中的大熊貓”，2020年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部印發(fā)《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020—2025年）》，強化對東北黑土地的特殊保護。2021年5月1日實施的《江蘇省土地管理條例》（2021修訂版）明確了對江蘇省永久基本農(nóng)田的特殊保護。硒被譽為“抗癌之王”，富硒耕地及其農(nóng)產(chǎn)品具有顯著抗癌作用，廣西壯族自治區(qū)組織開展富硒土壤專業(yè)調(diào)查，為富硒耕地質(zhì)量與生態(tài)管護、富硒耕地資源合理和永續(xù)利用，以及發(fā)展富硒農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供科學(xué)依據(jù)[17]。五是大力開展耕地分類管理工作。高等級耕地重在保護，要做好合理利用和健康管護，避免耕地生產(chǎn)力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化；中低產(chǎn)田要通過合理改造提升產(chǎn)能，增加耕地韌性和風(fēng)險抵抗力；“不穩(wěn)定耕地”要分類處置，不開發(fā)或少開發(fā)生態(tài)典型脆弱區(qū)的邊際耕地，將國土空間治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化配置作為補充耕地的重要途徑；污染耕地要盡快治理，應(yīng)盡快開展土壤和地下水污染管控和生態(tài)修復(fù)。六是盡快建立體現(xiàn)不同自然條件、土壤類型、種植制度、污染區(qū)域的綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。掌握耕地質(zhì)量、生態(tài)關(guān)鍵參數(shù)，構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫，用于動態(tài)分析耕地質(zhì)量、生態(tài)變化趨勢，為政府宏觀決策和指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥提供依據(jù)。

3.6 研究解決新時期耕地保護中出現(xiàn)的新情況和新問題

耕地保護政策既具有明顯的獨立性、交叉性特征，又具有明顯的輻射性、反射性特征，還具有綜合性、復(fù)合性特征。換言之，耕地保護政策與政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展變化息息相關(guān)。我國不同時期耕地保護中出現(xiàn)的新情況和新問題，均與當時政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展有關(guān)。因此，耕地保護政策必須與時俱進[18]。當前，我國耕地保護中出現(xiàn)的新情況和新問題很多。一如：這輪黨和政府機構(gòu)改革后，自然資源部門的職能大大拓展，如何繼續(xù)高舉耕地保護大旗，堅守18億畝耕地紅線，需要探尋新的路徑、方法和手段。二如：各級政府“簡政放權(quán)”，國務(wù)院作出決定，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。國務(wù)院的這一“簡政放權(quán)”決定，將直接或間接影響到耕地保護。三如：正在進行的“改革土地計劃供應(yīng)方式”，可能從一定程度上影響到我國經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)和中心城市的耕地保護，因為這些地區(qū)和城市周圍，氣候溫潤、交通發(fā)達、土地肥沃、物產(chǎn)豐富，而加快推進工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化正需要大量占用耕地，這就難免對傳統(tǒng)的耕地保護政策造成或明或暗、或大或小的沖擊。諸如以上耕地保護中出現(xiàn)的新情況和新問題，各級政府及自然資源等相關(guān)部門必須因地制宜提出切實可行、有效的應(yīng)對政策和措施，使新時期耕地“三位一體”保護工作力度更大、成效更顯。