■ 蔚東英/張洪濤/于 光/邊 凌/張弦清

（1.北京師范大學地理科學學部，北京 100875；2.中國地質(zhì)大學（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院，北京 100083；3.中國地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心，北京 100083）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，組建自然資源部，明確自然資源部承擔“維持和改善自然資源數(shù)量和質(zhì)量”，做好“規(guī)劃、政策、法律法規(guī)落實和監(jiān)管”的法定職責。幾年來，自然資源領(lǐng)域不斷深化改革，邁向“治理能力現(xiàn)代化”的步伐堅定而扎實。實現(xiàn)自然資源領(lǐng)域“治理能力現(xiàn)代化”，關(guān)鍵是要體現(xiàn)“科學+高效”，其中構(gòu)建自然資源“分類體系”是最基本的邏輯前提。但是迄今國際上還沒有形成一個成熟的、公認的、權(quán)威的分類方案，而我國學術(shù)界對自然資源分類的認識則復(fù)雜多元、見仁見智，政府治理主體的職責也往往相互交織、界限不清，有關(guān)部門、有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜宜岢龅姆诸惙桨敢泊嬖诤艽蟛町?，尺度和范圍往往不統(tǒng)一、不規(guī)范，與相關(guān)的國家標準、行業(yè)標準更是無法對接、對應(yīng)。本文通過梳理聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等7個重要國際組織已有的自然資源分類體系方案，分析其邏輯關(guān)系、治理脈絡(luò)并進行優(yōu)劣對比，去粗求精，探索性地提出與我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的、科學合理的、全國統(tǒng)一的、與國際規(guī)則融通的自然資源分類體系及其實現(xiàn)路徑，嘗試從“他山之石”角度為我國自然資源統(tǒng)一管理和分類體系的科學構(gòu)建提供一個可參照的方案。

1 自然資源分類概況

自然資源是指天然存在的并有利用價值的自然物，其中包含了天然存在、具有利用價值、自然物質(zhì)等幾方面的含義[1]。對自然資源進行分類是根據(jù)自然資源的相同性和差異性進行歸類，對自然資源的分析分類，主要是服務(wù)于對自然資源的調(diào)查評價、確權(quán)登記、開發(fā)利用、監(jiān)管保護等。目前國際上對自然資源的分類主要從學理、法理、管理三個角度出發(fā)。

從學理上看，各國學者從不同角度對自然資源分類的思路，一般都有可以溯源的理論依據(jù)和完整分類體系的描述，一般都選擇一個角度展開，如自然資源是否探明、是否可再生、資源集中程度等。為了科學研究的嚴謹性和自然資源分類的內(nèi)部完整性，少有綜合各因素進行分類的，盡量避免可能存在的分類交叉，缺陷是缺乏綜合性。

從法理上看，一些國家和國際組織會在憲法（憲章）中對自然資源進行列舉，列舉形式往往“粗細不一”且不夠完整，有些相關(guān)度不高的資源未被包含其中。另外，有的國家為強化資源的有效管理（治理），會對某一領(lǐng)域的資源進行進一步分類，這種分類更加細致，使整個分類體系缺乏完整性，甚至漏項。

從管理上看，可從各國政府對自然資源管理機構(gòu)的設(shè)置中能夠解讀出其分類思想，從管理的層級結(jié)構(gòu)提取出自然資源的分類結(jié)構(gòu)。一些專門國際組織則在大多數(shù)國家方案的基礎(chǔ)上，致力于尋找一個整體的、籠統(tǒng)的、基本可以覆蓋大多數(shù)國家的國際劃分標準與架構(gòu)，并以此標準為基礎(chǔ)，指導各國依據(jù)其實際情況予以次級分類，提出并實行最適合的行政分類與操作性方案。國際組織視角下的自然資源分類原則、方法、結(jié)果，從架構(gòu)上更加值得中國自然資源分類體系建設(shè)參考借鑒。

2 國際組織關(guān)于自然資源的分類

對于全球自然資源治理，國際組織發(fā)揮著重要的作用，尤其是聯(lián)合國系統(tǒng)的組織最為重要，一些專業(yè)性機構(gòu)如世界銀行、世界貿(mào)易組織等，也因為涉及自然資源（及其相關(guān)的經(jīng)濟價值）往往扮演提出與實施分類方案的重要參與者[2]。

2.1 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Programme，簡稱UNEP）是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最早成立的專門處理環(huán)境問題的機構(gòu)，并且為在全球?qū)用嫔咸幚憝h(huán)境問題作出了重要貢獻[3]。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為：在一定空間、地點條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然環(huán)境因素和條件。

雖然聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的分類方案重點是“環(huán)境規(guī)劃”，但其學理基礎(chǔ)依然是自然地理學，并強調(diào)必須“能夠被人類利用”，即：自然資源是人類可以利用的、天然形成的礦產(chǎn)物質(zhì)、能量資源、水利資源、土地資源和森林資源等，它是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類開展生產(chǎn)活動時可利用的生產(chǎn)資料和勞動對象。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的分類方案（表1）被世界各國廣泛采用，其對自然資源的一級分類為“原則分類”，直接分為有機類（生物性）和無機類（非生物性）兩大類；二級分類為“注釋性分類”，雖是粗略，但意義明確；三級分類才是我們通常熟識的“地理分類”，易理解、易操作。

表1 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署自然資源分類

2.2 聯(lián)合國糧農(nóng)組織

自20世紀70年代以來，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱FAO）一直致力于土地利用評價和規(guī)劃的研究和實踐[3]，無論是對土地利用的評價與規(guī)劃還是對農(nóng)業(yè)資源利用與管理，都需要將自然資源進行類型劃分。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的自然資源分類原則是：凡是與糧食生產(chǎn)和糧食消費相關(guān)的自然資源，乃至形態(tài)、功能等要素一律納入。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的分類方案主要包括土地資源、森林資源、水資源、牧地飼料資源、野生動物資源、魚類資源及種質(zhì)遺傳資源等[4]。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織特別指出，依附于土地資源的經(jīng)濟、社會、法律、環(huán)境等，在本質(zhì)上、物理上、生態(tài)上和法律上與其相互聯(lián)系的所有要素也應(yīng)視為“（泛）土地資源”。土地和土壤支持人類和其他陸地生態(tài)系統(tǒng)的方式有：作為個人和社區(qū)的財富儲備；作為人類基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)；作為食物、纖維、燃料和其他材料的來源；作為植物、動物和微生物的棲息地；作為全球能源的共同決定因素平衡和全球水文循環(huán)，包括洪水調(diào)節(jié)和水凈化；作為礦物倉庫，包括碳封存；作為氣候調(diào)節(jié)器；作為文化遺產(chǎn)；作為污染物的緩沖、過濾或改進劑。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織還指出，森林資源覆蓋了全球約30%的土地面積，是陸地生物多樣性的重要支撐，并且支撐著超過16億人的生計，森林資源管理必須考慮森林產(chǎn)品的范圍，即木材、燃料木材、食品、藥品、飼料和建筑材料[5]；治理安排必須考慮使用者是大型經(jīng)營者還是小型經(jīng)營者、獲取森林資源以維持生計的使用者，還是分布于森林中的社區(qū)；監(jiān)管機構(gòu)必須平衡創(chuàng)收和生計支持的重要性與保護資源及其一系列環(huán)境功能和生物多樣性價值，包括未來用途；還必須考慮到林區(qū)對當?shù)睾屯林鐓^(qū)的文化、社會或精神意義。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織強調(diào)，水資源對人類健康和生命至關(guān)重要，對水生生物和環(huán)境至關(guān)重要，水也提供經(jīng)濟效益。水生生態(tài)系統(tǒng)是動植物生存（包括魚類）、生物多樣性保護、糧食安全、運輸、娛樂、能源生產(chǎn)的重要保障，同時還具備凈化生活和工業(yè)污廢水功能。

顯然，聯(lián)合國糧農(nóng)組織的分類方案側(cè)重于“功能性分類”[6]，雖然不夠全面，但對我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考意義，尤其是三、四級分類層面。

2.3 聯(lián)合國教科文組織

聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO）的宗旨是通過教育、科學及文化來促進各國間之合作，對和平與安全做出貢獻，以增進對正義、法治及聯(lián)合國憲章所確認的世界人民不分種族、性別、語言或宗教均享人權(quán)與基本自由的普遍尊重[7]。聯(lián)合國教科文組織雖然沒有形成自然資源的系統(tǒng)分類方法，但曾按資源類型設(shè)置了為期六年的環(huán)境與自然資源研究計劃，所劃分類型包括地殼及其礦產(chǎn)和能源資源、自然災(zāi)害、水資源、海洋及資源、海岸和島區(qū)管理、土地利用規(guī)劃和資源、城市系統(tǒng)和城市化、自然界的產(chǎn)物及環(huán)境教育和信息等[8]。從這個意義上講，其分類方案的基礎(chǔ)也屬于“地理分類”。

2.4 聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會

聯(lián)合國資源分類框架（United Nations Framework Classification ，簡稱UNFC）是一個基于項目和原則的資源分類系統(tǒng)，用于確定開發(fā)資源的項目在環(huán)境-社會-經(jīng)濟方面的可行性和技術(shù)可行性[8]。聯(lián)合國資源框架分類提供了一個一致的框架來描述項目未來生產(chǎn)數(shù)量的可信度（表2）。這些資源，如太陽能、風能、地熱、水力-海洋、生物能源、注入儲存、碳氫化合物、礦物、核燃料和水，是資源項目的原料，可以從中開發(fā)產(chǎn)品。這些資源可以是自然狀態(tài)，也可以是次生狀態(tài)（人為來源、尾礦等）[9]。項目的產(chǎn)品可以被購買、出售或使用，包括電、熱、碳氫化合物、氫氣、礦物和水。值得注意的是，有些項目，如可再生能源項目，其產(chǎn)品（電、熱、氫等）是由政府提供的。

表2 UNFC基礎(chǔ)分類[6]

聯(lián)合國資源分類框架是一個基于原則的系統(tǒng)，資源項目的產(chǎn)品是根據(jù)三個基本標準進行分類[9]，一是環(huán)境-社會-經(jīng)濟可行性(E)，二是技術(shù)可行性(F)，三是估計可信度(G)。估計可信度（G）使用數(shù)字編碼系統(tǒng)。這些標準的組合形成了一個三維系統(tǒng)（圖1）。如果需要，類別（如E1、E2、E3）在主分類之下可進行進一步細分類，在子分類與主分類之間用一個小數(shù)點分開，如E1.1。這種情況下，主分類之間就需要用分號分開，以區(qū)別由編碼整數(shù)所代表的不同主分類，如1.1;1。其中1代表由E1.1、F1和G1定義的子集。

圖1 資源項目的產(chǎn)品三維系統(tǒng)分類圖

聯(lián)合國資源分類框架方案的特點是側(cè)重于“學理”分析，在法理上也相當嚴謹（有利于分國別予以對比），有其科學性。無論主分類還是細分類，聯(lián)合國資源分類框架都強調(diào)了數(shù)字化方向。但是該分類方案在應(yīng)用、操作和成果表達上都相當繁雜，在自然資源管理中不易普及推廣。

為了使全球交流更加清晰，在次級分類所提供的全部細節(jié)基礎(chǔ)上，定義了額外的UNFC次級分類，如表3所示[6]。

表3 UNFC次級分類

2.5 聯(lián)合國與國際經(jīng)合組織

聯(lián)合國、歐盟委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團聯(lián)合主持制訂發(fā)布了經(jīng)濟核算體系中關(guān)于自然資源資產(chǎn)的核算內(nèi)容，是一種以經(jīng)濟核算為目標的綜合分類方案。

1993年，聯(lián)合國與歐盟委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團等聯(lián)合制訂發(fā)布了第一版《國民核算手冊：綜合環(huán)境和經(jīng)濟核算（臨時版本）》，并在國民經(jīng)濟核算體系（簡稱SNA1993）引入環(huán)境和經(jīng)濟綜合核算體系（簡稱 SEEA1993）[10]，這一方案是建立在自然資源分類基本格架上，得到了大多數(shù)國家的支持。

隨著各國環(huán)境經(jīng)濟核算相關(guān)理論研究和實踐發(fā)展，聯(lián)合國又分別在2000年、2003年、2012年發(fā)布了針對前一版本綜合環(huán)境經(jīng)濟核算體系的修訂版SEEA2000、SEEA2003、SEEA2012。每個版本在結(jié)合環(huán)境經(jīng)濟核算實踐和理論最新進展的同時，目標定位都有所調(diào)整，以至于在一定程度上對自然資源分類體系有一定的調(diào)整[11]。

經(jīng)濟核算體系中包含對自然資源的資產(chǎn)核算，SNA2008將自然資源單獨作為一項資產(chǎn)納入表內(nèi)，且在表中的地位頗為重要，通用格式將自然資源分為土地、礦產(chǎn)和能源儲備、非培育性生物資源、水資源和其他自然資源五大類。SEEA2012分類框架中共有七大類自然資源，包括礦產(chǎn)和能源、土地、土壤、木材、水產(chǎn)、水資源及其他生物資源（木材和水生資源除外）。框架在七大類資源的基礎(chǔ)上進一步劃分了次一級資源類型，如礦產(chǎn)和能源資源包括煤（泥炭）、石油、天然氣、非金屬礦和金屬礦資源。SEEA2012對每類資源的范圍進行了說明，例如森林被視為土地覆蓋的一種形式，林業(yè)是土地利用的一個類別。森林通常主要是以木材資源，即現(xiàn)存木材的數(shù)量來看待的，但森林被用于生產(chǎn)各種各樣的產(chǎn)品，因此森林和木材資源不應(yīng)等同起來[12]。木材資源不僅存在于森林中，而且在許多國家，其他類型的土地覆蓋物，例如其他林地，也含有木材資源。

2.6 國際礦產(chǎn)儲量報告標準委員會

國際礦產(chǎn)儲量報告標準委員會（T h e Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards，簡稱CRIRSCO）成立于1994年，是由國家級別的代表性組織共同建立的非官方性質(zhì)國際組織[13]，具有獨立、自愿、非營利的性質(zhì)，主要負責報告礦產(chǎn)資源情況，旨在為礦產(chǎn)儲量報告制定國際標準。

CRIRSCO的成員是NROs，即負責制定礦產(chǎn)報告準則的特定國家機構(gòu)。主要的國家報告組織有澳大拉西亞(JORC)、智利(Comision Minera)、加拿大(CIM)、歐洲(PERC)、俄羅斯（NAEN）、南非（SAMREC）和美國（SME）。每個NRO有兩名代表，委員會目前有14名代表[14]。必須滿足以下標準的NRO才能被接受為CRIRSCO成員資格：

(1)編制并負責維護一個與CRIRSCO的報告模板兼容的報告標準，該標準被認為是公開報告的標準，或得到其國家或地區(qū)的公共報告標準專業(yè)機構(gòu)的廣泛支持。

(2)在對其國家或地區(qū)報告標準進行修改之前，同意與在CRIRSCO中有代表的NRO進行國際磋商。包括可信的、自律的、提供紀律制度和道德準則的專業(yè)機構(gòu)，按照這些制度和準則管理著合格人員的行為或按照模板中所定義的那樣管理。

國際礦產(chǎn)儲量報告標準委員會的目標是通過協(xié)商和合作，促進國家和國際報告標準的統(tǒng)一性、卓越性和持續(xù)改進，代表國際礦業(yè)處理資源和儲備報告問題，包括與其他國際組織討論、協(xié)商和合作，以及出席國際會議和提供書面意見[15]。

礦產(chǎn)資源是指在地殼內(nèi)或地殼上集中出現(xiàn)的具有經(jīng)濟價值的固體物質(zhì)，并有最終經(jīng)濟開采的合理前景。礦產(chǎn)資源位置、數(shù)量、等級或質(zhì)量、連續(xù)性和其他地質(zhì)特征的確定是根據(jù)具體的地質(zhì)證據(jù)和知識，包括取樣。礦產(chǎn)資源按地質(zhì)置信度增加的順序再分為推斷、指示和測量類別。礦產(chǎn)儲量是指在經(jīng)濟上可以開采的部分，它包括稀釋材料和損失的備抵，這是在材料被開采或提取時可能發(fā)生的損失，它由預(yù)可行性研究或可行性研究的水平確定[16]（圖2）。

圖2 礦產(chǎn)資源三維系統(tǒng)分類圖[17]

國際礦產(chǎn)儲量報告標準委員會是迄今國際上最權(quán)威的礦產(chǎn)資源評估機構(gòu)，世界所有主要證券交易所都接受基于CRIRSCO標準的國家/公司的礦產(chǎn)資源報告。紐約證交所、倫敦證交所、香港證交所、TSX、澳交所等證券交易所上市的礦業(yè)和勘探公司普遍采用CRIRSCO標準，占礦業(yè)上市資本的80%以上[17]。

《聯(lián)合國化石能源和礦產(chǎn)資源分類框架》（United Nations Framework Classification for Fossil Energy and Mineral Resources）是聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會1997年采納并建議在世界范圍內(nèi)使用的聯(lián)合國《固體燃料和礦產(chǎn)品儲量/資源國際分類框架》修訂版，是迄今最權(quán)威、最靈活的分類標準系統(tǒng)，其通過三位數(shù)字代碼（商業(yè)存續(xù)性1、開采可行性2、地質(zhì)認識3）來標示市場條件下礦產(chǎn)資源的基本特征。

該分類框架為有利于兼容和對比，允許引入歷史上已經(jīng)存在的術(shù)語和定義，基本滿足了在國家層面、企業(yè)層面和法律層面的應(yīng)用要求，在礦產(chǎn)資源/資產(chǎn)評估中已成功應(yīng)用[18]。更重要的是該分類框架與石油資源分類SPE/WPCIAAPG、鈾儲量/資源IAEANEA、CMMI/CRIRSCO相互兼容，如表4、表5所示。

表4 煤、鈾和其他固體財產(chǎn)的UNFC矩陣表

表5 石油UNFC矩陣表[19]

我國在推進礦產(chǎn)資源合理保護和科學開發(fā)進程中，大力深化改革，推進儲量標準與國際規(guī)則對接，最大限度降低社會認知和信息交易成本，將固體礦產(chǎn)勘查四階段簡化為“普查、詳查、勘探”三階段，將儲量分類分級簡化為資源量和儲量兩大類。其中資源量按地質(zhì)可靠程度由低到高分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量三級[20]；儲量按地質(zhì)可靠程度和可行性研究結(jié)果劃分為可信儲量和證實儲量兩級。自然資源部于2020年正式提出《固體礦產(chǎn)資源儲量分類》《油氣礦產(chǎn)資源儲量分類》國家標準，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會最終批準，并于2020年5月1日正式實施。這一改革引起了國際國內(nèi)的巨大關(guān)注[21]。

特別要指出的是，礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)是公認的風險行業(yè)，環(huán)境（ENVIRNMENT）、社會(SECIOTY)、治理(GORVENCE)三大要素（簡稱ESG）在投資決策中起決定性作用，ESG評價不僅包括傳統(tǒng)的普查詳查勘探、儲量評價、經(jīng)濟評價，還與氣候變化、環(huán)境、水資源等與人權(quán)、消費者保護、生物多樣性，以及員工、薪酬、社區(qū)勞動等社會問題密切相關(guān)，從全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，對礦產(chǎn)資源的評價、開發(fā)進行ESG評估是大勢所趨，其分類標準也將隨之發(fā)生深刻的變化。

2.7 國際標準化組織

國際標準化組織（International Organization for Standardization，簡稱為ISO）是標準化領(lǐng)域中的一個國際性非政府組織。ISO 14000系列標準是一個以環(huán)境管理為內(nèi)容的多標準組合系統(tǒng)。

《環(huán)境管理-確定環(huán)境成本和效益的指南》（ISO 14007）標準為組織確定與其環(huán)境因素相關(guān)的環(huán)境成本和效益提供了指南。它還涉及一個組織對環(huán)境的依賴性[14]，例如自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，以及該組織運作或所在的環(huán)境，標準中規(guī)定為保障可持續(xù)發(fā)展計劃的落實，需要進行自然資源評估和環(huán)境成本效益分析。該標準的發(fā)布有助于獲取透明、準確的數(shù)據(jù)，明確對不同環(huán)境進行成本效益分析的方法。

《環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素的貨幣估價》（ISO 14008）標準規(guī)定了環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素貨幣估價的方法框架[13]。環(huán)境影響包括對人類健康、建筑和自然環(huán)境的影響，相關(guān)環(huán)境因素包括向空氣、土壤和水的排放，以及自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用。標準中的貨幣估價方法也可用于更好地了解組織對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的依賴性，但自然資源的貨幣價值是在替代資源分配之間進行權(quán)衡時應(yīng)用的經(jīng)濟價值，而不是絕對價值。另外，標準中沒有對自然資源的貨幣估值進行分步說明，因為自然資源的貨幣估值比較復(fù)雜[14]。

自然資源開發(fā)和合理利用的方向是全球范圍的標準化。第一次貿(mào)易全球化的特點是成品交換，當前則是中間產(chǎn)品貿(mào)易，而數(shù)字化將給進一步全球化帶來動力，在此基礎(chǔ)上自然資源的跨界評估、實時數(shù)據(jù)傳輸、供應(yīng)鏈的全天候治理將成為可能。只有通過自然資源分類體系的標準化，吸引資本流入和“雙碳戰(zhàn)略”實施才有可能[15]。

3 分析和啟示

3.1 國際組織自然資源分類的啟示

國際組織偏重找到一個整體的、籠統(tǒng)的、基本可以覆蓋各國的劃分標準與體系，讓各國以此標準為基礎(chǔ)，結(jié)合本國實際情況，找到最適合的分類與依據(jù)。例如前文所述的不斷更新的UNFC分類體系[16]，它旨在成為能夠被廣泛接受并應(yīng)用的油氣田和固體礦產(chǎn)資源儲量標準化核算體系，所以要與現(xiàn)存的大部分分類體系保持兼容，同時還會隨時依據(jù)國際及各個國家資源的實際情況不斷更新。各個國家也將依據(jù)國際組織的相關(guān)標準，結(jié)合自身的情況不斷進行更新。若直接使用國際標準，則無本國的特色；但若沒有國際標準作為原則，分類方法過于繁多，很難確立一個統(tǒng)一標準，分類的更新會過于頻繁。所以，秉持著為組織服務(wù)、為國家服務(wù)、為全人類服務(wù)的目的，國際組織之間、國際組織與各個國家之間都要相互溝通。各國政府以國際組織為基石，國際組織根據(jù)各國提供的最新情況不斷拓展與更新，共同努力構(gòu)建更適合的劃分體系。

國際組織的分類主要服務(wù)于自身需要，往往側(cè)重于某一個方面。對于農(nóng)業(yè)資源可以參考聯(lián)合國糧農(nóng)組織的物質(zhì)屬性“專項分類”方法，分為土地資源、森林資源、水資源、牧地飼料資源、野生動物資源、魚類資源及種質(zhì)遺傳資源等[17]，其實用性、適用性、可量化的特點非常明顯。涉及自然資源資產(chǎn)核算的資源可以參考聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐洲委員會等國際組織聯(lián)合主持制訂和發(fā)布的SNA 2008和SEEA 2012中的分類方法。SNA 2008、SEEA 2012是基于聯(lián)合國設(shè)立的適合有關(guān)國家國情的自然資源屬性+經(jīng)濟屬性“二元分類”方法[18]，對我國自然資源資產(chǎn)核算有一定借鑒意義。對于化石能源和礦產(chǎn)資源可以參考聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會的分類方法，采用自然資源基礎(chǔ)儲量+查明儲量+可利用量的“三元分類”架構(gòu)，突出礦產(chǎn)資源評價的風險性。

本文認為，無論何種分類體系，最關(guān)鍵的是遵循自然資源的自然屬性，在此基礎(chǔ)上再考量人類對其可利用性。SEEA 2012[19]提出礦產(chǎn)和能源、土地、土壤、木材、水產(chǎn)、水資源及其他生物資源（木材和水生資源除外）七大類資源及其基礎(chǔ)上的次一級分類[19]，雖然沒有充分考慮各國國情，但它仍是迄今各類自然資源分類方法中比較權(quán)威的國際分類。而其局限性體現(xiàn)在：一方面，這一分類主要考慮經(jīng)濟核算；另一方面，各國的自然資源資產(chǎn)分類方法因各國經(jīng)濟發(fā)展水平、資源儲備和地理環(huán)境的不同而重點不同。國際標準化組織在ISO 14008中明確了環(huán)境因素的定義[20]，標準的主要目的是提高對環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素貨幣估價的認識、可比性和透明度，展示了貨幣估價方法給用戶帶來的好處。該標準中定義自然資源為“為人類提供利益或支撐人類福祉的自然部分”。在具體估價時，認為“環(huán)境包括空氣、水、土地、自然資源、動植物、人類及其相互關(guān)系”。自然資源與空氣、水等屬于同一級關(guān)系，而不是歸屬關(guān)系。目前自然資源分類在“礦產(chǎn)資源”方面相對成熟，但這種劃分方式具有局限性[21]，不宜簡單地套用在自然資源的“自然”部分。

3.2 我國自然資源分類初探

從自然資源資產(chǎn)核算角度來看，我國自然資源核算起步很早，改革開放后就已按照自然資源資產(chǎn)化管理要求開展了自然資源資產(chǎn)核算的探索，但是與國民經(jīng)濟核算相銜接的自然資源資產(chǎn)核算卻起步較晚。目前國家統(tǒng)計局組織開展自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計試點時，僅核算土地、水、林木3種自然資源資產(chǎn)。從國際經(jīng)驗和我國國情出發(fā)，建議補充“礦物和能源資源”，相應(yīng)地將自然資源資產(chǎn)分為四大類：土地、林木、水、礦物和能源資源。

從資源管理角度來看，自然資源部承擔國家賦予的統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責。從資源治理的角度出發(fā)，自然資源綜合調(diào)查中分類體系的一級分類應(yīng)側(cè)重于數(shù)量的對應(yīng)，即與土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島7類自然資源分類對應(yīng)；二級分類應(yīng)有利于質(zhì)量的評價，將具有相同或相似質(zhì)量分類評價要素的歸成一類；三級分類應(yīng)與權(quán)屬相聯(lián)系，有利于管理應(yīng)用[22]。

資源供應(yīng)與實際產(chǎn)出水平和增長率之間的數(shù)量關(guān)系，主要取決于三個因素：①自然資源投入的“重要性”；②在最終產(chǎn)出的生產(chǎn)中，不可再生資源和其他投入之間的可替代程度；③技術(shù)進步的速度和偏向。也就是說，如果不可再生資源在生產(chǎn)中起著非常大的作用，可再生資源和勞動力不容易被替代，節(jié)約資源的技術(shù)進步進程緩慢，那么，資源基礎(chǔ)的縮小或資源成本的上升將對最終產(chǎn)出的水平和增長產(chǎn)生劇烈的影響。在相反的情況下，不可再生資源成本的增加將對最終產(chǎn)出產(chǎn)生影響。

除現(xiàn)有的基于不同分類標準的多級分類體系外，可借鑒聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會的三維結(jié)構(gòu)的理念，結(jié)合我國自然資源實際情況，構(gòu)建三維坐標（圖3）。

圖3 我國自然資源實際情況三維坐標圖

如圖4所示，不同的等級用數(shù)字來表述，更加便于理解。例如:E1:D1:S1就用數(shù)字111來表示[23]。E軸表示自然資源的能量，數(shù)值低表示人類主要利用物質(zhì)本身，數(shù)值高表示人類利用自然資源產(chǎn)生的能量，且產(chǎn)生能量的效率越高，數(shù)值越高。D軸表示自然資源的開發(fā)程度，數(shù)值低表示該自然資源以保護為主，且數(shù)值越低，越需要保護；數(shù)值高表示該自然資源以開發(fā)為主，且數(shù)值越高，表示目前的開發(fā)程度越高。S軸表示自然資源的空間分布，數(shù)值由低到高，表示自然資源垂直方向的空間分布。

圖4 我國自然資源實際情況三維數(shù)字坐標圖

《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》[23]明確，自然資源部主要履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責。在自然資源部2020年1月印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》中明確，自然資源部職責涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源，同時指出陽光、空氣、風等其他自然資源待條件成熟時開展調(diào)查[20]。以上述兩文件為基礎(chǔ)，提取土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、水資源、濕地資源、海洋資源、風能、太陽能、地熱能，根據(jù)資源性質(zhì)將其置于三維分類框架中（圖5）。

圖5 資源性質(zhì)三維分類框架圖[24]

圖5展示的自然資源三維分類框架具有兩個重要特征：

(1)多尺度量化：能量、開發(fā)程度、空間分布每一個坐標軸內(nèi)的層級關(guān)系都是相對的，比如從空間分布看，風能和太陽能是否歸于同一層級取決于度量尺度的差異，而度量尺度的不同服務(wù)于不同的自然資源分類需求[24]。

(2)動態(tài)調(diào)控：隨著時間的推移，同一種自然資源的三維坐標數(shù)值也在發(fā)生變化，比如地熱能，目前開發(fā)程度比較低，可以預(yù)測隨著對地熱能的研究深入，開發(fā)和利用程度提高，地熱能在D軸的層級會得以提升。

本文借鑒聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會采用的對化石能源和礦產(chǎn)資源分類三維框架理念，結(jié)合我國自然資源現(xiàn)狀和管理需求，構(gòu)建了我國自然資源分類三維框架。相比于傳統(tǒng)的表格呈現(xiàn)的多級分類，分類三維框架將不同屬性的自然資源更直觀地呈現(xiàn)在一個坐標系中，同時可根據(jù)不同分類需求及資源的變化進行動態(tài)調(diào)節(jié)。這樣分類不僅符合我國的實際情況，也與國際上被廣泛認可和采用的自然資源分類銜接，構(gòu)建以國際組織視角出發(fā)的中國自然資源分類體系。