■ 劉 欣

（自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司，北京 100812）

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，鐵路、公路、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目劇增，加之資源性產(chǎn)品市價上漲推升礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值，以及相關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不斷完善，原本經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對單一、社會影響不大的礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償問題竟逐漸成為一個頗受關(guān)注并引發(fā)諸多矛盾的突出問題。其爭議焦點在于被壓覆資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍等方面，尤其是按有償處置價款還是按礦業(yè)權(quán)或者資源價值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。實踐中出現(xiàn)的一些與行政規(guī)范不相一致，甚至明顯偏頗的司法判決意見及其影響下的不當(dāng)解釋，更是引發(fā)了不少質(zhì)疑甚至誤導(dǎo)礦政管理實務(wù)的現(xiàn)象。為此，有必要對建設(shè)項目壓覆礦床管理相關(guān)規(guī)定加以系統(tǒng)性梳理，對一些帶有普遍性的觀點和做法，尤其是司法判例中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行澄清與評析。

1 建設(shè)工程壓覆礦床管理制度設(shè)計的本義與演變

建設(shè)工程壓覆礦產(chǎn)資源審批是1986年公布實施的《礦產(chǎn)資源法》中一項重要規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床?！痹撘?guī)定明確了非經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)不得壓覆重要礦床的原則，且在1996年《礦產(chǎn)資源法》修改后得以原文保留。1994年公布實施的《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第35條規(guī)定：“建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物前，必須向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明。在上述建設(shè)項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務(wù)院計劃行政主管部門決定。”該條款細(xì)化了建設(shè)工程施工前需了解礦產(chǎn)資源分布情況的要求，并對協(xié)調(diào)解決建設(shè)項目與保護(hù)重要礦床之間的矛盾作出了具體規(guī)定。由此可見，建設(shè)工程壓覆礦產(chǎn)資源管理制度的核心在于保護(hù)重要礦床，即使是重要建設(shè)項目一般也不得壓覆；如確需壓覆，必須經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門履行嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。

《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定較為原則，實際上建設(shè)項目壓覆礦床管理主要是依據(jù)之后有關(guān)部門出臺的規(guī)范性文件，主要包括《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號，以下簡稱“386號文”）、《國土資源部辦公廳關(guān)于辦理建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)范圍變更事項的通知》（國土資廳函〔2015〕771號）和《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）等，其中“137號文”因其內(nèi)容較為全面具體、可操作性較強(qiáng)而成為礦床壓覆及補(bǔ)償制度的主要依據(jù)。但需要指出的是，2000年國土資源部下發(fā)的“386號文”中將《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》中所規(guī)定的建設(shè)工程原則性禁止壓覆對象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，具體指“國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中34個礦種的礦床規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源”，“137號文”則沿襲了這一變稱并將“重要礦產(chǎn)資源”明確為“《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)”，同時規(guī)定“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務(wù)院批準(zhǔn)的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國家重大建設(shè)項目除外。”不管當(dāng)時出于何種原因，將建設(shè)項目禁止壓覆的對象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，這確是對《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》中關(guān)于礦床壓覆立法精神作出的十分明顯的限縮性修改。

根據(jù)《〈礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則〉條文解釋》[1]，“重要礦床”是一個因時因地而異的、相對的、內(nèi)涵范圍不甚明確的概念，“不得壓覆的重要礦床”通常指兩種類型的礦床：一是已探明的儲量較大、品位高、開采技術(shù)條件優(yōu)越、開發(fā)后預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益顯著的能源、金屬、重要非金屬等礦床；二是國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)有重要價值的礦區(qū)和國家大型骨干礦山企業(yè)礦區(qū)范圍的礦床?？梢娺@里的“重要礦床”既針對礦種的區(qū)分，更指資源賦存、市場價值及開采技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)效益等方面具有明顯優(yōu)勢，或從國家資源開發(fā)利用全局角度占有重要地位、具有重要影響的具體區(qū)域，而且主要是特指已經(jīng)探明資源儲量的礦床或者礦區(qū)，而不是正在進(jìn)行勘查的區(qū)域，尤其不是泛指某類礦產(chǎn)資源。而“386號文”卻將“不得壓覆的重要礦床”限定為“重要礦產(chǎn)資源”，這就容易造成不管其所處區(qū)域、范圍及其市場經(jīng)濟(jì)價值等，凡納入“重要礦產(chǎn)資源”的某些礦種，一律適用欲壓覆即需嚴(yán)格審批等規(guī)定，而忽略了那些雖屬重要礦床但未在“重要礦產(chǎn)資源”之列的礦種，對此類原則上不得壓覆的礦床或者礦區(qū)的全局性重要程度也缺乏考慮。其后的“137號文”等相關(guān)規(guī)范性文件也依此沿用，以“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”而非法律規(guī)定的“不得壓覆重要礦床”為原則，對資源壓覆及補(bǔ)償管理作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

實踐中，不少地方又將屬于“重要礦產(chǎn)資源”卻處于勘查階段的探礦權(quán)也納入需經(jīng)嚴(yán)格審批及壓覆補(bǔ)償?shù)姆懂牐瑢嶋H弱化了對壓覆重要礦床嚴(yán)格審批的制度剛性，進(jìn)一步改變了《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦床壓覆管理的制度設(shè)計。

隨著國家投資建設(shè)項目的大規(guī)模增加，建設(shè)工程壓覆礦床作為礦產(chǎn)資源管理的一項重要內(nèi)容受到更多的關(guān)注和重視。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實際制定了具體的實施辦法，逐步形成了一套較為完整的礦床壓覆部省兩級審批管理制度。2019年底，自然資源部出臺《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），對礦產(chǎn)資源儲量評審備案事項進(jìn)行大幅壓縮精簡，但將建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)的儲量評審備案制度予以保留。之后，自然資源部下發(fā)《關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號），要求地方自然資源主管部門在做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批通過后，取消壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記后的工作銜接。

鑒于近年來由建設(shè)項目壓覆資源所引發(fā)的爭議與矛盾較多，有必要從法理、制度和實務(wù)多個角度對建設(shè)項目壓覆礦床問題做全面分析，正確審視、解讀相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而推進(jìn)制度的完善。

2 建設(shè)項目壓覆礦床是一種特殊的民事法律行為

(1)建設(shè)項目壓覆礦床屬于一種公權(quán)利與私權(quán)之間沖突及其協(xié)調(diào)的特殊的民事行為。從表面上看，建設(shè)項目壓覆礦床是發(fā)生在礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位兩個民事主體之間的民事行為，實則包含了兩類不同的公權(quán)利矛盾，因而形成了一種不同于一般民事行為的特殊的法律關(guān)系。其中，一方為擬被壓覆礦床的民事主體，多為擁有合法私權(quán)的各類礦業(yè)權(quán)人（未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地由資源主管部門代行礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)）；另一方為建設(shè)單位，由于鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等建設(shè)項目，多為政府部門根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)由科學(xué)論證而批準(zhǔn)建設(shè)的重要公共設(shè)施或者特殊的工程項目，通常具有國家戰(zhàn)略性或者社會公益性而由國家投資，由此決定了相關(guān)建設(shè)單位往往為公權(quán)利代表而不是普通的民事主體。在依有關(guān)規(guī)定確定壓覆重要礦床必要性后，根據(jù)公平原則，由建設(shè)單位作為國家投資方給予被壓覆礦床的主體即礦業(yè)權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。雙方遵循自愿、合法原則進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂壓覆礦床補(bǔ)償協(xié)議。對于這兩個民事主體而言，一方面，建設(shè)項目施工屬于普通民事行為，作為另一方當(dāng)事人的礦床或者礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)所有者也是民事主體，雙方之間發(fā)生的壓覆礦床及補(bǔ)償處置是一種平等民事主體之間的商事行為；另一方面，建設(shè)項目所具有的公權(quán)利權(quán)屬性質(zhì)，尤其是建設(shè)項目立項的公益性、批準(zhǔn)主體的公權(quán)性、資金來源的公共性，又決定了雙方當(dāng)事人之間壓覆補(bǔ)償行為所形成的平等的民事法律關(guān)系帶有一定的行政征收補(bǔ)償特征，這種特殊性決定了在處理方式上不完全適用等價有償原則。

(2)堅持權(quán)衡利弊、兼顧公私權(quán)利的壓覆資源補(bǔ)償協(xié)調(diào)處理原則。一方面，我國礦產(chǎn)資源稟賦本就總體不佳，可供開發(fā)利用的多數(shù)重要礦產(chǎn)后備資源也漸趨緊缺，重要礦床被壓覆，意味著已探明資源儲量的礦床成為不能開發(fā)利用的呆礦，由此造成巨額勘查投資損失浪費。因此，從國家資源保障與安全和可持續(xù)發(fā)展角度，應(yīng)盡量避免壓覆重要礦床，或者按最小壓覆原則以避免和減少礦產(chǎn)資源損失浪費。另一方面，涉及壓覆礦床的建設(shè)項目通常為國家批準(zhǔn)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，對于一般性礦產(chǎn)資源或者礦區(qū)而言，壓覆礦床并未禁止。而據(jù)“137號文”等規(guī)定，壓覆重要礦產(chǎn)資源必須經(jīng)過審批，其中“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)”，除非屬于“國務(wù)院批準(zhǔn)的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國家重大建設(shè)項目”，原則上不得壓覆。此外，在建設(shè)項目立項前向自然資源主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況的有關(guān)規(guī)定，既是為壓覆礦床及辦理審批手續(xù)做準(zhǔn)備，也是事先摸清地下礦藏情況以防止因?qū)Ψ讲傻V活動導(dǎo)致巖層移動塌陷而對建設(shè)工程的安全造成影響。從根本上看，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批及壓覆補(bǔ)償制度的設(shè)定，是在保證國家重大建設(shè)項目順利進(jìn)行的同時保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源并兼顧礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。因此，在評估計算壓覆資源補(bǔ)償?shù)膶嵺`中，通常采取盡可能公平合理但又盡可能簡便的方式，采取兼顧礦業(yè)權(quán)人利益、依法給予必要的合理補(bǔ)償?shù)拇胧?，而不是純粹的商業(yè)運(yùn)作和完全的資源價值補(bǔ)償模式。

(3)地方政府作為特殊第三方介入發(fā)揮行政主導(dǎo)與調(diào)處作用。建設(shè)項目的社會公益性與礦產(chǎn)資源國家所有的公有屬性，決定了礦床壓覆爭議通常由地方政府負(fù)責(zé)調(diào)處。在建設(shè)項目壓覆礦床雙方當(dāng)事人因壓覆、補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等問題難以達(dá)成一致而發(fā)生爭議時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)主動介入，按照“誰壓覆、誰補(bǔ)償”和保障實現(xiàn)國家公益目標(biāo)并兼顧公平的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)，督促雙方達(dá)成協(xié)議并嚴(yán)格履行，必要時應(yīng)組織開展相關(guān)論證、價值評估等，以妥善解決雙方爭議，保護(hù)和平衡雙方利益，促使建設(shè)項目順利進(jìn)行。有的地方管理部門還規(guī)定，對無法達(dá)成協(xié)議的，要及時建議項目所在地人民政府及時啟動評估程序，引導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人通過司法途徑解決補(bǔ)償事宜[2]。政府部門作為特殊的角色，實際上擔(dān)負(fù)著必要的行政調(diào)處或者行政裁決職責(zé)。礦產(chǎn)資源主管部門依法履行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，為建設(shè)項目和被壓覆資源的礦業(yè)權(quán)人提供信息和政策指導(dǎo)等服務(wù)以及必要的行政審批，包括提供擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置等信息，辦理壓覆礦產(chǎn)資源評審備案和礦區(qū)范圍縮小變更登記等手續(xù)。在這種情況下，政府部門基于維護(hù)公共利益而實施必要的行政干預(yù)，形成了行政機(jī)關(guān)與建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人之間的一種帶有行政主導(dǎo)、居間協(xié)調(diào)特殊民事爭議的關(guān)系。這再次表明這種礦床壓覆補(bǔ)償并非普通的民事合同關(guān)系，而是一種行政參與或者行政主導(dǎo)并帶有行政征收補(bǔ)償特點的特殊的民事行為。

(4)壓覆礦床補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵。實踐中，礦床壓覆補(bǔ)償爭議主要集中于補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。根據(jù)“137號文”有關(guān)規(guī)定，壓覆礦床的建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)與被壓覆資源的礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議并給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上包括兩部分：一是礦業(yè)權(quán)人被壓覆礦產(chǎn)資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款(無償取得的除外)；二是所壓覆的礦產(chǎn)資源對應(yīng)分擔(dān)的勘查投資、已建的采礦設(shè)施投入和相應(yīng)設(shè)施搬遷等直接投入及損失。這一規(guī)定體現(xiàn)了兩項原則：一是平等自愿原則，即礦床壓覆補(bǔ)償以礦業(yè)權(quán)人自愿放棄被壓覆范圍的資源為前提；二是直接損失補(bǔ)償原則，除非有充分合理的理由并經(jīng)雙方按照依法、必要、合理的原則協(xié)商一致，即礦床壓覆補(bǔ)償范圍原則上限于因壓覆資源給礦業(yè)權(quán)人造成的直接損失，一般不包括因壓覆資源問題協(xié)調(diào)解決期間企業(yè)的預(yù)期收益及因關(guān)停所造成的職工安置費用等間接損失。這種“合理補(bǔ)償”體現(xiàn)為保障礦業(yè)權(quán)人的基本權(quán)益不受損害，限于對其直接損失的補(bǔ)償而排斥了借國家出資建設(shè)之機(jī)通過分割資源或者不當(dāng)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)牟利的可能。

至于礦業(yè)權(quán)價款的補(bǔ)償，主要是指礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)繳納的與壓覆部分資源相對應(yīng)的價款份額，如礦業(yè)權(quán)系無償取得即無需進(jìn)行有償處置、繳納價款的，則無需向礦業(yè)權(quán)人作出相應(yīng)補(bǔ)償。也就是說，所謂壓覆補(bǔ)償，是單純依據(jù)國家關(guān)于礦產(chǎn)資源有償處置的相關(guān)規(guī)定，從繳納礦業(yè)權(quán)價款角度確定是否補(bǔ)償和補(bǔ)償多少，相當(dāng)于建設(shè)單位補(bǔ)給礦業(yè)權(quán)人因礦床壓覆而損失的那部分資源所對應(yīng)的已繳納的礦業(yè)權(quán)價款。故此壓覆補(bǔ)償不是針對實際壓覆資源儲量的經(jīng)濟(jì)價值的補(bǔ)償，因而無需（通常也不應(yīng)當(dāng)）再作延伸、進(jìn)行追溯性的礦業(yè)權(quán)價值重新評估，并由建設(shè)單位補(bǔ)給礦業(yè)權(quán)人超出其已完成有償處置的礦業(yè)權(quán)價款。礦業(yè)權(quán)人借壓覆補(bǔ)償之機(jī)獲得超出已繳礦業(yè)權(quán)價款的額外收益，有違國家關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償管理的基本原則。

作為依登記生效主義而設(shè)定的礦業(yè)權(quán)登記管理制度，除了依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益外，也以保護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益、保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源以促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，壓覆礦床的建設(shè)工程屬于國家重點建設(shè)項目這一事實則又強(qiáng)化了社會公益性質(zhì)，這是“137號文”規(guī)定以礦業(yè)權(quán)人直接損失為主進(jìn)行必要性補(bǔ)償制度設(shè)計的根源所在。當(dāng)然，假如礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為還有法規(guī)政策中未能涵蓋的理應(yīng)納入補(bǔ)償范圍的其他合理投入或者損失，可以與對方當(dāng)事人進(jìn)行平等協(xié)商，必要時可提請政府部門進(jìn)行調(diào)解或者行政裁決，也可以向人民法院提起訴訟。

3 司法實踐中存在的問題及其后果

近幾年，因壓覆礦床補(bǔ)償問題引發(fā)礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位之間的爭議糾紛并訴諸法律的案例屢見不鮮。從一些判例看，法院往往以礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)為理由，判決按壓覆礦床的礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行補(bǔ)償。如2017年最高人民法院就四川省廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司與蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛一案所作的二審終審判決[3]。該案終審民事判決書（（2017）最高法民終493號）中指出：“探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價值，不僅包括探礦權(quán)人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單地等同于權(quán)利人對該種用益物權(quán)的實際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補(bǔ)償或賠償其相應(yīng)的財產(chǎn)價值。關(guān)于‘137號文’，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補(bǔ)償問題。因此，蘭渝鐵路公司有關(guān)以‘137號文’作為案涉項目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價值的補(bǔ)償依據(jù)的主張，本院不予支持?！薄把a(bǔ)償范圍包括被壓覆資源礦業(yè)權(quán)價值、煤礦后期開采的影響損失，同時考慮因延遲補(bǔ)償所產(chǎn)生的資金利息損失等?！庇捎谖茨軠?zhǔn)確理解“137號文”的本義，這一終審判決意見推翻了一審法院依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及“137號文”有關(guān)規(guī)定作出的正確判決，明確否定了原國土資源部制定實施的“137號文”的適用效力?；谧罡咚痉C(jī)關(guān)判決的權(quán)威性和案例的現(xiàn)實示范性，一些地方法院和律師也循例盲從、誤解錯推，對理解和處理壓覆礦床補(bǔ)償問題產(chǎn)生了誤導(dǎo)性后果，加大了政府部門協(xié)調(diào)解決礦床壓覆問題的難度。從地方人民法院針對礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償糾紛作出類似判決日漸增多的情況看，除了不應(yīng)將尚未完成礦產(chǎn)勘查工作的區(qū)塊范圍所對應(yīng)的探礦權(quán)適用建設(shè)項目壓覆礦床嚴(yán)格審批制度規(guī)定外，針對礦產(chǎn)資源行政管理及礦業(yè)權(quán)糾紛還存在著不少更為突出的問題。

(1)法院對行政管理規(guī)定徑行解釋不當(dāng)。關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》及“137號文”等在內(nèi)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，業(yè)已形成了一項較為完整、自成體系、一脈相承的行政管理制度。依照對法律法規(guī)政策“誰制定、誰解釋”原則，礦產(chǎn)資源壓覆審批及相關(guān)事項屬于礦產(chǎn)資源行政管理范疇，“137號文”應(yīng)由自然資源（原國土資源）行政主管部門負(fù)責(zé)解釋。法院在審判中對規(guī)范性文件的某些規(guī)定存疑的，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)咨詢而非徑行解釋。尤其是在民事案件而非行政案件審理過程中，法官自行解釋行政機(jī)關(guān)文件實為不妥。

(2)有的法院裁判處理不夠規(guī)范。司法權(quán)具有中立性、獨立性和行使的被動性。依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，法院在審查行政行為時應(yīng)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請對規(guī)范性文件進(jìn)行有范圍、有條件的附帶審查。也就是說，人民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性及必要的合理性審查，應(yīng)以申請主體成功啟動對規(guī)范性文件的附帶審查程序為前提[4]。如無當(dāng)事人申請，司法機(jī)關(guān)不得主動對行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為進(jìn)行審查。在審理案件過程中，法官發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)按程序向制定機(jī)關(guān)提出處理的司法建議，以促其對規(guī)范性文件與審查標(biāo)準(zhǔn)修正而非直接改判[5]。在本案審理中，法庭將礦業(yè)權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)并按通常情況下的礦業(yè)權(quán)損害賠償，順理成章地適用物權(quán)保護(hù)原則，卻忽略了基本的事實前提，尤其是對包括“137號文”在內(nèi)的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)與政策措施關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償管理制度的本義和宗旨理解不夠全面，故難免作出偏頗的判斷和不當(dāng)判決。

事實上，礦業(yè)權(quán)所包括的探礦權(quán)、采礦權(quán)并非真正的用益物權(quán)，本文限于篇幅且基本不影響對案情分析的理解，不做贅述[6]。此外，所謂礦業(yè)權(quán)價款，在“137號文”制定實施時，僅指礦業(yè)權(quán)人在獲得對國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地時對國家投資的返補(bǔ)或者支付的對價，而非所探明資源的價值。也就是說，當(dāng)時礦業(yè)權(quán)人向國家繳納的探礦權(quán)價款或者采礦權(quán)價款并非完全意義上的、體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值的礦業(yè)權(quán)價值。對于經(jīng)過測算的壓覆礦產(chǎn)資源儲量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在評估時會考慮實際壓覆資源占整個礦區(qū)資源總儲量的比例而做必要的分割式測算。若礦業(yè)權(quán)屬于無償取得即按規(guī)定無需向國家繳納礦業(yè)權(quán)價款的，則礦業(yè)權(quán)價款一項不納入壓占補(bǔ)償范圍。如依法院判決按照市場價格對壓覆礦產(chǎn)資源重新評估的價值進(jìn)行補(bǔ)償，就背離了壓覆礦床管理制度的本義。于法官而言，依民法有關(guān)規(guī)定保護(hù)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的初衷是好的，但不宜脫離礦產(chǎn)資源行政管理的目標(biāo)和實際，否則會因建設(shè)項目被附加不合理的巨額補(bǔ)償而影響國家公益目標(biāo)。

此外，從管理角度看，由于對建設(shè)項目壓覆礦床管理問題缺乏系統(tǒng)性理論研究，導(dǎo)致政策與法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)整范圍等明顯不對應(yīng)，程序性規(guī)定不夠完善而減損了可操作性，在礦產(chǎn)資源有償使用制度發(fā)生重大改革后，作為管理依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件亦未及時跟進(jìn)調(diào)整，實踐中出現(xiàn)的一些新問題難以得到有效解決。因此，亟待結(jié)合多年來的實踐，從理論、制度上進(jìn)行全面梳理分析，對建設(shè)項目壓覆礦床管理制度予以完善，將行之有效的政策措施上升為法律法規(guī)規(guī)定。

4 對策建議

(1)修改完善建設(shè)項目壓覆資源管理制度。經(jīng)過多年實踐，建設(shè)項目壓覆礦床管理制度已經(jīng)比較成熟。但是，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定過于原則、缺乏理論指導(dǎo)，具體規(guī)定則散見于主管部門和各地出臺的規(guī)范性文件之中，而其中不少規(guī)定又不盡一致，易生歧義。因此，宜以“137號文”為基礎(chǔ)，對現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定加以梳理分析和修改完善，并吸收借鑒地方出臺的相關(guān)政策，在對礦床壓覆及補(bǔ)償?shù)墓芾砟繕?biāo)、基本原則予以明確統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，結(jié)合《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）規(guī)定，將主要對國家出資勘查形成礦產(chǎn)地征收價款改為不分勘查出資主體而一律基于探明資源儲量計征礦業(yè)權(quán)出讓收益中，并將法律規(guī)定中原則上禁止壓覆的對象由“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”調(diào)回至“不得壓覆重要礦床”研究制定專門的部門規(guī)章或在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法管理條例》中單列章節(jié)，重點明確細(xì)化礦床壓覆的補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)，明確地方政府屬地化行政主導(dǎo)與調(diào)處職責(zé)，以及必要時由具有相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對壓覆區(qū)域范圍和礦業(yè)權(quán)人損害補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行論證評估等，并進(jìn)一步完善相關(guān)程序以增強(qiáng)可操作性。

有法律專業(yè)人士認(rèn)為，“‘137號’文是由原國土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，是調(diào)整監(jiān)管單位內(nèi)部履行審批職責(zé)的管理性規(guī)范。”“‘137號文’關(guān)于壓覆補(bǔ)償?shù)囊?guī)定僅為建議性、原則性的規(guī)定，并不是強(qiáng)制性規(guī)范，不能作為法院解決壓覆補(bǔ)償爭議的依據(jù)?！盵7]顯然，這是由于對礦產(chǎn)資源行政管理的理論與制度理解不夠所致，“137號文”視為管理部門內(nèi)部適用規(guī)范，否認(rèn)其對建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源行為所具有的普遍約束力是錯誤的。這也暴露出因立法工作滯后而過度依賴層級效力不高甚至與法律法規(guī)規(guī)定不一致的規(guī)范性文件作為資源管理的主要依據(jù)的問題，進(jìn)一步凸顯強(qiáng)化礦產(chǎn)資源管理法治建設(shè)的必要性和緊迫性。

(2)對重要礦產(chǎn)資源與其他礦種的礦床壓覆及補(bǔ)償處置應(yīng)區(qū)別對待。明確規(guī)定建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，以及屬于探礦權(quán)勘查區(qū)塊的，無需辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批，由項目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人參照“137號文”明確的補(bǔ)償范圍自主協(xié)商解決補(bǔ)償事宜。市、縣級自然資源主管部門可根據(jù)本地實際情況制定具體辦法或措施以加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并出具建設(shè)項目用地審批所需的相關(guān)證明文件。

(3)合理保留“兩礦區(qū)”管理制度。建議在對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂時，保留并結(jié)合實際變化對“國家規(guī)劃礦區(qū)”和“對國民經(jīng)濟(jì)有重要價值的礦區(qū)”的概念及相關(guān)制度予以完善而不是一概取消，以便從礦種和礦區(qū)兩個維度完整地實現(xiàn)對影響國家戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)發(fā)展的重要礦區(qū)和戰(zhàn)略性資源的有效管控，并通過壓覆補(bǔ)償管理實施有效保護(hù)。

(4)加強(qiáng)行政指導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，確保礦床壓覆管理規(guī)定落實。對于礦床壓覆制度包括程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵暾睦斫夂蛨?zhí)行。建設(shè)單位在項目論證階段即應(yīng)向擬建工程所在地的省級自然資源主管部門了解相關(guān)區(qū)域礦產(chǎn)資源賦存和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，盡量避免壓覆礦床或從源頭上減少礦床壓覆及補(bǔ)償爭議。在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時，應(yīng)附具自然資源主管部門的證明意見。在建設(shè)項目無法避開礦產(chǎn)資源或與重要礦床的開采而發(fā)生矛盾時，則由有關(guān)主管部門權(quán)衡利弊作出決定[1]。

(5)加強(qiáng)普法宣傳，做好行政、司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)。在推動立法、指導(dǎo)礦床壓覆補(bǔ)償?shù)戎贫韧晟婆c實施的同時，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)與人民法院、檢察機(jī)關(guān)等加強(qiáng)溝通交流，形成礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政權(quán)與司法權(quán)之間、公權(quán)與私權(quán)之間的正確共識與良性互動及協(xié)調(diào)機(jī)制，盡可能避免錯判誤釋，引導(dǎo)礦業(yè)投資者、礦業(yè)權(quán)人和律所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提升對資源管理的專業(yè)理解和對法律權(quán)利的正確認(rèn)識，切實保護(hù)重要礦床、保障國家重大建設(shè)項目及礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。