■ 張 惠/侯華麗

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

節(jié)約集約用地、提高土地利用效率是我國土地管理工作的長期要求。建設(shè)用地是經(jīng)濟發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，根據(jù)我國土地利用計劃管理制度，對新增建設(shè)用地指標(biāo)長期實行“自上而下”的計劃配置[1-2]。同時，由于缺乏強有力的用地指標(biāo)使用情況監(jiān)管考核機制，地方政府往往重指標(biāo)申請報批而輕指標(biāo)供用管理[3]，產(chǎn)生土地“批、供、用”環(huán)節(jié)的不銜接、不平衡問題，批而未供和閑置土地數(shù)量不斷累積，存量建設(shè)用地問題十分突出，成為當(dāng)前土地利用管理工作面臨的主要矛盾，嚴(yán)重制約土地資源的節(jié)約集約和高效利用[4]，迫切需要推進存量建設(shè)用地盤活，推動更高質(zhì)量發(fā)展[5]。“增存掛鉤”機制作為一項創(chuàng)新性土地利用計劃管理制度，其建立初衷是通過引入經(jīng)濟激勵機制，引導(dǎo)各地區(qū)將土地管理的工作重心轉(zhuǎn)移到存量土地盤活上來，推動完成批而未供和閑置土地的處置任務(wù)[6]。目前，“增減掛鉤”政策尚處于實施初期階段。文章認(rèn)為，有必要從經(jīng)濟學(xué)基本原理出發(fā)，進一步夯實政策理論基礎(chǔ)、深刻把握內(nèi)在運行機理，為“增存掛鉤”機制更為有效地實施提供理論支撐。

1 “增存掛鉤”機制的實施進展與政策效果

2018年，“增存掛鉤”機制在自然資源部官方文件中被正式提出，以存量建設(shè)用地處置為導(dǎo)向，要求各級自然資源主管部門分解下達新增建設(shè)用地計劃時，要在原先因素法測算結(jié)果基礎(chǔ)上，根據(jù)所轄各地區(qū)批而未供和閑置土地處置兩項任務(wù)的完成情況，相應(yīng)獎勵或核減一定比例的計劃指標(biāo)[7]。這一時期，主要實行新增計劃指標(biāo)獎懲數(shù)量與存量土地處置情況相掛鉤，“增存掛鉤”表現(xiàn)為激勵型政策，地方政府為避免被核減新增計劃指標(biāo)，會傾向于做出完成至少一項存量土地處置任務(wù)的理性選擇。到2020年，“增存掛鉤”機制已轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸@取年度新增計劃指標(biāo)的重要來源?！蹲匀毁Y源部關(guān)于2020年土地利用計劃管理的通知》(自然資發(fā)〔2020〕91號)明確，未納入重點用地保障的項目用地，年度能夠配置的計劃指標(biāo)總量按照一定的比例規(guī)則與處置存量土地數(shù)量直接掛鉤，對2017年底前和2018年以來批準(zhǔn)的批而未供土地，分別按處置完成量的50%和30%核算計劃指標(biāo)；對納入2020年度處置任務(wù)的閑置土地，按處置完成量的50%核算[8]。同時，繼續(xù)在核算得到的計劃指標(biāo)總量基礎(chǔ)上實施一定的獎懲性指標(biāo)激勵，強化“增存掛鉤”機制的激勵作用。

“增存掛鉤”機制自實行以來，取得了良好的政策效果。一方面，該政策以改革土地利用計劃管理方式為基本遵循，通過將新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)配置與批而未供和閑置土地處置情況相掛鉤，有效敦促地方政府盤活存量用地、提高土地資源要素配置效率[9]。據(jù)統(tǒng)計，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設(shè)用地722.9萬畝，盤活利用閑置建設(shè)用地169.7萬畝[10]，較好地完成存量土地處置任務(wù)。另一方面，“增存掛鉤”的政策內(nèi)涵與操作規(guī)范，以及節(jié)約集約利用土地制度改革的頂層設(shè)計均在該政策的推進過程中得到深化。鑒于“增存掛鉤”機制表現(xiàn)出良好的政策效應(yīng)，該改革已通過2019年新修訂的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》上升至部門規(guī)章層面，并在2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》中，作為深化土地管理制度改革的一項重點工作部署實施。

2 “增存掛鉤”機制的模型構(gòu)建

現(xiàn)行“增存掛鉤”機制下，各地政府需要付出一定的管理成本進行存量土地處置，由此得到的新增計劃指標(biāo)可支撐地方項目用地需求，為地方帶來相應(yīng)的土地收益，因此，地方政府是否選擇處置存量土地和處置存量土地的多少，構(gòu)成了一種經(jīng)濟決策行為[11-12]。文章運用經(jīng)濟學(xué)邊際分析方法[13-14]，初步構(gòu)建抽象化的數(shù)學(xué)模型，嘗試從理論上解析“增存掛鉤”機制的運行機理。

2.1 初始存量參數(shù)設(shè)定

當(dāng)前，“增存掛鉤”機制下能夠用于核算新增計劃指標(biāo)的初始存量分為批而未供土地和閑置土地兩種類型，其中，在實際管理工作中，地方政府在批準(zhǔn)土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，擁有兩年的供地時間，滿兩年未供出才構(gòu)成真正的批而未供土地，否則為未完成供地程序的土地。因此，批而未供土地進一步細(xì)分出兩種情形，據(jù)此分別設(shè)定初始存量土地相關(guān)參數(shù)（表1）。

表1 模型初始存量參數(shù)設(shè)定

2.2 存量處置決策變量設(shè)定

地方政府的決策行為，表現(xiàn)為存量土地處置的數(shù)量。以處置完成率作為模型的變量，反映地方政府完成相關(guān)存量處置任務(wù)的能動性（表2），并構(gòu)建存量土地處置量關(guān)于處置完成率的函數(shù)為：

表2 存量處置決策變量設(shè)定

2.3 新增計劃指標(biāo)函數(shù)構(gòu)建

三種類型的初始存量B1、B2和B3分別按處置完成量的α1、α2和α3核算新增計劃指標(biāo)（α1、α2和α3為核算比例系數(shù)），且根據(jù)批而未供和閑置土地兩項處置任務(wù)完成情況，在核算的計劃指標(biāo)基礎(chǔ)上再進行獎勵β1倍或核減β2倍（0＜β1，β2＜1），則年度按處置完成量核算新增計劃指標(biāo)增量共計：

實行獎懲政策后實際新增計劃指標(biāo)量為：

2.4 成本收益決策模型構(gòu)建

地方政府在進行存量土地處置決策時，期望目標(biāo)是通過選擇恰當(dāng)?shù)拇媪客恋靥幹靡?guī)模，實現(xiàn)成本最低、收益最高的決策。根據(jù)邊際分析法，地方政府每增加一單位的存量土地處置規(guī)模，相應(yīng)產(chǎn)生一定量的邊際成本 和邊際收益 ，當(dāng)邊際成本恰好等于邊際收益時，地方政府的存量土地處置達到最佳規(guī)模。具體而言，地方政府行為決策的邊際成本是開展存量土地處置工作所耗費的管理成本的抽象化，為簡化分析，假定地方政府存量土地處置的邊際成本是隨處置規(guī)模線性遞增的函數(shù)，表現(xiàn)為隨著處置規(guī)模的增加，地方政府面臨的批而未供或閑置土地的處置難度也加大，需要付出更多的管理成本，這與地方政府先易后難開展存量土地處置工作的實際相一致。地方政府存量土地處置決策的邊際收益由兩部分構(gòu)成：其一是存量土地處置直接帶來的收益MR1，隨處置規(guī)模的增加而減小；其二是由存量土地處置規(guī)模核算得到的新增計劃指標(biāo)量（包含獎懲性指標(biāo)）所產(chǎn)生的收益MR2，隨新增計劃指標(biāo)量的增加而遞減，且由于新增計劃指標(biāo)量也是存量土地處置規(guī)模的線性函數(shù)，因此，邊際收益整體上與處置規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，為簡化分析，假定該函數(shù)關(guān)系為負(fù)線性相關(guān)關(guān)系。最終，地方政府面臨的成本收益決策模型為：

式（4）中，k1表示存量土地處置邊際成本與處置規(guī)模的正線性相關(guān)關(guān)系，因此k1＞0；k2表示存量土地處置邊際收益與處置規(guī)模的負(fù)線性相關(guān)關(guān)系，因此k2＜0；b為參數(shù)，表示邊際收益函數(shù)的縱截距。

3 “增存掛鉤”機制的模型解析

“增存掛鉤”機制建立起新增計劃指標(biāo)量與存量土地處置規(guī)模、存量處置成本與新增指標(biāo)收益之間的聯(lián)系，構(gòu)成政策激勵作用的基礎(chǔ)。基于上述邊際分析模型，通過解析內(nèi)在機理，可以更好地判斷“增存掛鉤”機制的實施效果。

3.1 實現(xiàn)土地管理工作重心向存量處置轉(zhuǎn)移

用以配套項目落地的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)代表受法律保護的新的土地發(fā)展權(quán)，是地方政府不可或缺的發(fā)展要素。在當(dāng)前“計劃指標(biāo)跟著項目走”的計劃改革背景下，非重點保障的項目用地指標(biāo)需由處置存量進行掛鉤核算。因此，當(dāng)且僅當(dāng)新增計劃指標(biāo)為0時，存量土地處置率η1、η2和η3才能同時取0，即不需要進行存量處置；否則，地方政府必須將工作重心轉(zhuǎn)移到“向存量要增量”上來，積極主動盤活消化現(xiàn)有批而未供和閑置土地，以爭取更大的發(fā)展權(quán)。

3.2 實現(xiàn)存量和增量土地資源配置效率雙提升

一方面，存量處置工作直指配置失當(dāng)?shù)呐垂┖烷e置土地資源，根據(jù)《關(guān)于完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，批而未供土地需辦理土地供應(yīng)手續(xù)，閑置土地需動工開發(fā)或置換使用，少部分由政府收回處置。因此，年度能夠完成數(shù)量為B1η1＋B2η2的存量土地指標(biāo)供應(yīng)和數(shù)量最多可達B3η3的閑置土地資源盤活，有效減少指標(biāo)和資源浪費，得到符合社會生產(chǎn)需要的有效資源配置結(jié)果。另一方面，增量計劃指標(biāo)的審批使用以滿足市場實際需求、保障具體項目落地為目標(biāo)，能夠最大限度確保供應(yīng)量趨近于實際計劃指標(biāo)增量 ,從源頭避免產(chǎn)生新的批而未供和閑置土地問題。

3.3 實現(xiàn)有效存量處置規(guī)模和最優(yōu)增量配置規(guī)模

“增存掛鉤”實行前，新增計劃指標(biāo)配置與存量土地處置工作無明顯關(guān)聯(lián)，地方政府存量土地處置和新增計劃指標(biāo)開發(fā)兩項工作具有獨立性，反映在邊際成本和邊際收益的關(guān)系上，地方政府根據(jù)存量土地處置邊際成本MC和邊際收益MR1兩條曲線，有意愿主動處置的存量土地規(guī)模僅為M1，且由于增量指標(biāo)的獲取成本幾乎為0（自上而下分配而得），因此，面對一定的土地開發(fā)邊際收益，地方政府往往選擇“重增量輕存量”“先增量后存量”，導(dǎo)致存量處置工作較難推進。通過實施“增存掛鉤”機制，地方政府在進行存量土地處置工作時，能夠與新增計劃指標(biāo)帶來的邊際收益MR2直接產(chǎn)生聯(lián)系，此時，新增計劃指標(biāo)邊際收益MR2不再是0成本，而是以存量處置成本MC為前提，即若不進行存量土地處置，則不存在新增計劃指標(biāo)的收益，MR2和MC共同決定了最優(yōu)的新增計劃指標(biāo)量A*；與MC相對應(yīng)的變?yōu)榭傔呺H收益曲線MR，兩者共同決定了地方政府新的存量土地處置規(guī)模M2，存量土地處置工作也取得最大效率。根據(jù)現(xiàn)行新增計劃指標(biāo)與存量土地處置規(guī)模相掛鉤的比例規(guī)則，M2具備核算得到A*的可能性，同時實現(xiàn)存量土地處置規(guī)模和新增計劃指標(biāo)配置的最優(yōu)，體現(xiàn)出“增存掛鉤”機制的有效性。（參見圖1）

圖1 “增存掛鉤”機制的成本收益分析

3.4 土地節(jié)約集約利用高水平地區(qū)“獎勤罰懶”作用不顯著

實行“增存掛鉤”機制，對于批而未供和閑置土地問題相對突出的地區(qū)具有普遍意義上的成效，但由于節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)一般具有高供地率、低閑置率的特征，批而未供土地B1＋B2和閑置土地B3的初始存量少甚至為0，同時，剩余存量土地處置難度相對更大，導(dǎo)致存量土地處置的邊際成本MC較高，處置水平M1較低，即使是考慮了新增計劃指標(biāo)帶來的邊際收益，此類地區(qū)能夠?qū)嵤┑挠行Т媪客恋靥幹靡?guī)模M2也不高。相反，節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)理論上的最優(yōu)新增計劃指標(biāo)量A*并不低，現(xiàn)行“增存掛鉤”的比例規(guī)則下M2難以核算得到效率最優(yōu)的A*，實際新增計劃指標(biāo)Al往往低于A*，不利于充分發(fā)揮“增存掛鉤”政策的正向激勵作用，無法獲取全部土地開發(fā)收益，產(chǎn)生如圖2陰影部分所示的效率損失。

4 優(yōu)化“增存掛鉤”機制的路徑探索

為提升“增存掛鉤”機制在節(jié)約集約用地水平較高地區(qū)的實施效率，妥善解決節(jié)約集約用地水平較高地區(qū)土地資源配置不充分的問題，文章從“增存掛鉤”的內(nèi)在機理出發(fā)，提出政策優(yōu)化調(diào)整的兩種思路，確?！蔼勄诹P懶”落到實處。

4.1 科學(xué)優(yōu)化新增計劃指標(biāo)核算比例規(guī)則

由圖2可得，現(xiàn)行“增存掛鉤”機制在節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)出現(xiàn)效率損失的主要原因在于由存量土地處置規(guī)模M2核算得到的實際新增計劃指標(biāo)Al低于最優(yōu)新增計劃指標(biāo)量A*。因此，直接優(yōu)化方法即在核算規(guī)則中納入反映地區(qū)以往節(jié)約集約用地水平的特征參數(shù)（如人均建設(shè)用地面積），對核算新增計劃指標(biāo)的比例系數(shù)進行調(diào)整，使得“快?！钡貐^(qū)獲得高于一般地區(qū)的核算比例，用以彌補處置量的不足，使得“快?！钡貐^(qū)新增指標(biāo)數(shù)量提高到接近于A*的水平。

圖2 “增存掛鉤”機制在土地節(jié)約集約利用高水平地區(qū)的成本收益分析

4.2 探索建立新增計劃指標(biāo)跨區(qū)域交易機制

基于市場配置資源的有效性，建議以市場化為導(dǎo)向，加快探索建立“增存掛鉤”機制下新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)跨區(qū)域交易機制，通過提升“增存掛鉤”機制的靈活性實現(xiàn)土地資源更高效配置。一般而言，節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)剩余存量土地多為處置難度大的“硬骨頭”，且更加注重土地利用效益，因此，此類地區(qū)存量土地處置邊際成本MCα、新增計劃指標(biāo)邊際收益MC2α也較高，在差異化的邊際成本和邊際收益作用下，一般地區(qū)有意愿處置的存量土地規(guī)模Mb經(jīng)掛鉤規(guī)則核算后超出最優(yōu)新增計劃指標(biāo)量的部分，可以與高水平地區(qū)進行交易，以彌補Mα與之間的差距，既能增進一般地區(qū)剩余計劃指標(biāo)的價值實現(xiàn)，又能提升整體地區(qū)的供需適配效率和集約用地效率。（參見圖3）

圖3 指標(biāo)跨區(qū)域交易背景下“增存掛鉤”機制的成本收益分析

5 結(jié)語與展望

在推動土地要素市場化配置的政策要求下，創(chuàng)新完善存量建設(shè)用地盤活的經(jīng)濟機制愈發(fā)成為改革的方向。文章基于經(jīng)濟學(xué)原理和方法，解析建設(shè)用地“增存掛鉤”這一存量盤活機制的經(jīng)濟內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)在一般情況下，“增存掛鉤”機制能夠?qū)崿F(xiàn)更有效率的土地資源要素配置，但在節(jié)約集約用地水平較高的地區(qū)，政策“獎勤罰懶”的導(dǎo)向作用可能難以充分發(fā)揮。鑒于此，文章從政府和市場雙重角度出發(fā)，提出優(yōu)化“增存掛鉤”機制的建議。后續(xù)研究將在理論和實踐層面，著重探索“增存掛鉤”機制與全國性建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制的有效銜接，建立完善交易規(guī)則和保障體系，以實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地資源要素高效配置。