王廣宇

南通市消防救援支隊(duì)，江蘇 南通 226000

重大火災(zāi)隱患是違反消防法律法規(guī)，不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生或者火災(zāi)危害增大，由此可能造成重大、特別重大火災(zāi)事故或嚴(yán)重社會(huì)影響的各類潛在不安全因素[1]。及時(shí)發(fā)現(xiàn)、整改重大火災(zāi)隱患，對(duì)于預(yù)防和減少火災(zāi)發(fā)生、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義，也是消防安全防范治理的重要內(nèi)容。關(guān)于重大火災(zāi)隱患的監(jiān)督整改程序，2006年出臺(tái)的《重大火災(zāi)隱患判定、督辦及立銷案辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)對(duì)其判定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督整改方式以及執(zhí)法程序作出規(guī)定(1)2006年公安部消防局下發(fā)《重大火災(zāi)隱患判定、督辦及立銷案辦法(試行)》，于2014年依據(jù)公安部《關(guān)于保留修改廢止部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》予以廢止。，但該文件已于2014年7月廢止。2017年國家標(biāo)準(zhǔn)《重大火災(zāi)隱患判定方法》(GB 35181—2017)發(fā)布實(shí)施，對(duì)重大火災(zāi)隱患的術(shù)語和定義、判定原則和程序、判定方法等從技術(shù)角度作出詳細(xì)規(guī)定[2]，但該標(biāo)準(zhǔn)并未提及重大火災(zāi)隱患督促整改過程中的執(zhí)法程序。近年來，陸續(xù)出臺(tái)、修訂的法律法規(guī)對(duì)此鮮有涉及，應(yīng)急管理部2021年發(fā)布實(shí)施的《消防救援機(jī)構(gòu)辦理行政案件程序規(guī)定》也未提及相關(guān)內(nèi)容，部分地區(qū)以下發(fā)規(guī)范性文件的形式進(jìn)行一定程度的規(guī)定，但法律效力不高、工作程序不夠規(guī)范，難以滿足當(dāng)前工作需要。

一、重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改程序

依據(jù)《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等法律規(guī)范及相關(guān)文件，簡要梳理重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改程序，以便下文分析。

(一)判定和立案

1.火災(zāi)隱患的發(fā)現(xiàn)

消防監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的情形，第一時(shí)間記錄情況和收集相關(guān)資料是整個(gè)監(jiān)督整改程序的關(guān)鍵，合法收集固定證據(jù)是監(jiān)督執(zhí)法的基礎(chǔ)，消防監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)在消防監(jiān)督檢查記錄中詳細(xì)記明，并收集建筑情況、使用情況等能夠證明火災(zāi)危險(xiǎn)性、危害性的資料[3]。

2.判定

首先，可以立即整改的火災(zāi)隱患不應(yīng)當(dāng)被判定為重大火災(zāi)隱患；其次，隱患要素分為直接判定和綜合判定。顧名思義，直接判定是指只要符合任一要素即應(yīng)當(dāng)判定為重大火災(zāi)隱患，《重大火災(zāi)隱患判定方法》共規(guī)定了10種可以直接判定的情形；除此之外，應(yīng)當(dāng)按照綜合判定要素予以判定，涉及復(fù)雜疑難的技術(shù)問題應(yīng)當(dāng)組織專家論證。

3.立案

經(jīng)集體議案或?qū)＜艺撟C，對(duì)不構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的，按照一般性火災(zāi)隱患處理，或按照消防安全違法行為的處理程序依法處理。對(duì)構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的，經(jīng)批準(zhǔn)后及時(shí)立案并制作《重大火災(zāi)隱患整改通知書》，相關(guān)情況抄送當(dāng)?shù)貦z察院、法院、紀(jì)委監(jiān)委及有關(guān)行業(yè)主管部門和上一級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)[4]。

根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》相關(guān)要求，對(duì)判定為重大火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)自檢查之日起7個(gè)工作日內(nèi)報(bào)告本級(jí)人民政府(2)原條文規(guī)定由所屬公安機(jī)關(guān)報(bào)告本級(jí)人民政府，由于機(jī)構(gòu)體制改革，修改為由消防救援機(jī)構(gòu)報(bào)告本級(jí)人民政府。，對(duì)影響公共安全的重大火災(zāi)隱患，還應(yīng)當(dāng)自確定之日起3個(gè)工作日內(nèi)制作并送達(dá)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》。但是，對(duì)于不屬于影響公共安全的，是否需要制作送達(dá)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》暫無規(guī)定，且理解上存在歧義。

(二)掛牌督辦

1.提請(qǐng)政府掛牌督辦

提請(qǐng)政府掛牌督辦是當(dāng)前督促整改重大火災(zāi)隱患最為普遍和常規(guī)的行政治理措施，特別是很多當(dāng)事人自身確無能力解決，確實(shí)無法保障消防安全投入，隱患問題已經(jīng)嚴(yán)重影響公共安全的，在工作實(shí)踐中，提請(qǐng)政府牽頭掛牌督促其整改是較為有效的措施?！掇k法》廢止后，部分地區(qū)以規(guī)范性文件的形式固定了這一做法，但在全國暫無統(tǒng)一規(guī)定。

2.采取綜合手段監(jiān)督整改

從工作實(shí)踐來看，重大火災(zāi)隱患的整改常常是復(fù)雜、綜合的工作，不僅當(dāng)事人自身應(yīng)積極配合，也需要行業(yè)部門的支持和配合。因此，要以政府掛牌督辦為基礎(chǔ)，建立多部門共同參與配合的監(jiān)督整改工作機(jī)制。

(三)延期

對(duì)確有正當(dāng)理由不能在限期內(nèi)整改完畢，當(dāng)事人在整改期限屆滿前提出書面延期申請(qǐng)的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，并作出是否同意延期的決定[5]。

(四)銷案

在重大火災(zāi)隱患整改期限屆滿或者收到當(dāng)事人的復(fù)查申請(qǐng)后，逐條核對(duì)整改情況，對(duì)復(fù)查不合格的應(yīng)當(dāng)予以行政處罰；復(fù)查合格或者經(jīng)專家論證重大火災(zāi)隱患已經(jīng)消除的，報(bào)批后予以銷案。

二、重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改實(shí)踐存在問題

(一)隱患內(nèi)容是否同時(shí)受案查處

當(dāng)重大火災(zāi)隱患同屬應(yīng)當(dāng)受案查處的消防安全違法行為時(shí)，如何處理要區(qū)分具體情況。一是直接判定的重大火災(zāi)隱患，且屬于法律規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)受案的情形，應(yīng)該直接受案。二是綜合判定的重大火災(zāi)隱患，如果各項(xiàng)判定要素屬于應(yīng)當(dāng)受案處罰的不同情形，應(yīng)當(dāng)按照各自案由進(jìn)行分別受案，依據(jù)裁量基準(zhǔn)，分別裁量，合并執(zhí)行。例如，江蘇省某單位消防控制室人員未持證上崗、室內(nèi)消火栓系統(tǒng)無水，應(yīng)當(dāng)分別按照《江蘇省消防條例》和《消防法》對(duì)上述兩個(gè)問題受案查處。三是綜合判定的重大火災(zāi)隱患，如果某一隱患，多部法律規(guī)范對(duì)其作出處罰規(guī)定，若均為罰款處罰，按照行政處罰“一事不二罰”的原則，應(yīng)當(dāng)按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

(二)對(duì)隱患內(nèi)容不服或存在異議

在討論當(dāng)事人對(duì)隱患內(nèi)容不服或存在異議是否可以提起行政復(fù)議或者訴訟之前，需要首先明確制發(fā)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》這一行為的法律性質(zhì)。從判定過程看，消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)單位進(jìn)行檢查，根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)判定是否存在重大火災(zāi)隱患，作出行政決定，制發(fā)相應(yīng)法律文書，設(shè)定當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利義務(wù)，這一過程符合具體行政行為的構(gòu)成要素。從法律文書看，重大火災(zāi)隱患屬于火災(zāi)隱患的一種特殊情形，對(duì)當(dāng)事人下發(fā)的《重大火災(zāi)隱患整改通知書》是責(zé)令改正通知書的形式之一[6]。從不利后果看，如果當(dāng)事人沒有在規(guī)定期限內(nèi)改正隱患內(nèi)容，消防救援機(jī)構(gòu)將采取處罰或者其他強(qiáng)制手段督促其履行義務(wù)。在消防監(jiān)督管理的語境下，制發(fā)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》與行政命令的內(nèi)涵基本契合，當(dāng)事人若違反這種行政命令會(huì)導(dǎo)致其他后續(xù)的義務(wù)或責(zé)任[7]。但縱觀整個(gè)重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改過程，下發(fā)《重大火災(zāi)隱患整改通知書》并不是最終的行政決定，更為確切地說，這是一個(gè)“尚未成就”的具體行政行為，為此，認(rèn)為其不具有可訴性，不能引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。

但是需要強(qiáng)調(diào)的是，如果重大火災(zāi)隱患內(nèi)容屬于依法應(yīng)當(dāng)受案查處或者需要采取臨時(shí)查封強(qiáng)制措施的違法行為，對(duì)處罰決定和強(qiáng)制措施不服，可以提出行政復(fù)議或者行政訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)或者訴訟機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將判定重大火災(zāi)隱患作為行政行為的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查。

(三)拒不整改重大火災(zāi)隱患的執(zhí)法程序

1.不及時(shí)消除火災(zāi)隱患另案處罰

重大火災(zāi)隱患未在限期內(nèi)整改完畢，期限屆滿前提出書面延期申請(qǐng)的，消防救援機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，如果消防救援機(jī)構(gòu)不同意當(dāng)事人延期整改的申請(qǐng)或者當(dāng)事人未申請(qǐng)延期且到期未整改，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照不及時(shí)消除火災(zāi)隱患另案處罰[8]。

2.拒不整改重大火災(zāi)隱患的執(zhí)法程序

被判定為重大火災(zāi)隱患的當(dāng)事人，但不符合《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》查封的實(shí)施條件，拒不整改的，如何執(zhí)法？實(shí)踐中消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)如何處理？特別是若一開始沒有采取查封措施，監(jiān)管部門在后續(xù)監(jiān)督整改過程中可能處于被動(dòng)地位。例如，消防救援機(jī)構(gòu)在對(duì)某單位重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改執(zhí)法過程中，一開始沒有實(shí)施查封程序，而是在第一次監(jiān)督檢查后時(shí)隔40天對(duì)其采取臨時(shí)查封強(qiáng)制措施，該查封行為在復(fù)議過程中即被確認(rèn)違法?？v觀其他安全領(lǐng)域的法律規(guī)范，有監(jiān)督整改重大事故隱患的相關(guān)規(guī)定值得借鑒參考，有些可以直接運(yùn)用。比如，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不整改重大事故隱患的，可以責(zé)令其暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備[9]?！吨腥A人民共和國刑法修正案(十一)》中也將危險(xiǎn)作業(yè)罪(3)因存在重大事故隱患被依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，停止施工，停止使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、場所或者立即采取排除危險(xiǎn)的整改措施，而拒不執(zhí)行的，可以判處一年以下有期徒刑、拘役或者管制。的范疇進(jìn)一步擴(kuò)大，第一次提出對(duì)未發(fā)生重大傷亡事故或未造成其他嚴(yán)重后果但有現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的違法行為追究刑事責(zé)任。

(四)綜合判定為重大火災(zāi)隱患部分整改是否可以銷案

綜合判定為重大火災(zāi)隱患的社會(huì)單位部分整改了隱患，復(fù)查時(shí)部分隱患沒有整改到位，但已不符合重大火災(zāi)隱患的判定要素，應(yīng)當(dāng)如何處理，是否可以因?yàn)椴环现卮蠡馂?zāi)隱患綜合判定要素而銷案？這個(gè)問題的關(guān)鍵在于：單從一次檢查情況來看，該單位不符合重大火災(zāi)隱患的綜合判定要素，但是重大火災(zāi)隱患整改是一個(gè)系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的過程，綜合判定要素是從總平面布置、安全疏散及滅火救援條件、消防設(shè)施、消防管理等多維度進(jìn)行考量。如果單位只整改一個(gè)隱患就因此銷案，不符合綜合判定方法的立法本意，也有違消防安全管理的初衷。

因此，到期未整改完畢的重大火災(zāi)隱患不應(yīng)當(dāng)銷案，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改程序督促當(dāng)事人整改隱患。同時(shí)，未整改完畢的部分應(yīng)當(dāng)按照《消防法》不及時(shí)消除火災(zāi)隱患進(jìn)行受案處罰。值得注意的是，由于復(fù)查時(shí)確實(shí)也不再符合重大火災(zāi)隱患綜合判定的要素，考慮到部分整改至少優(yōu)于不整改，建議按照一般火災(zāi)隱患的情節(jié)進(jìn)行處罰裁量，以體現(xiàn)行政處罰幅度與違法情節(jié)相當(dāng)原則。

三、重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改程序完善路徑

(一)頂層立法先導(dǎo)，不斷完善重大火災(zāi)隱患治理法律依據(jù)

其他安全領(lǐng)域的法律規(guī)范對(duì)重大事故隱患的監(jiān)督整改措施以及拒不改正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果進(jìn)行了規(guī)定，而《消防法》作為火災(zāi)隱患治理的直接法律依據(jù)，相關(guān)規(guī)定過于概括，與之配套的部門規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中僅列舉了8種火災(zāi)隱患情形，未區(qū)別一般火災(zāi)隱患進(jìn)行細(xì)化說明，僅在第二條中說明重大火災(zāi)隱患按照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，并未對(duì)其法律內(nèi)涵進(jìn)行明確界定。這一立法現(xiàn)狀必然導(dǎo)致各地在實(shí)際工作中“束手無策”抑或是“自說自話”。從本質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)任何執(zhí)法行為都是“執(zhí)行法律”的過程，重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改也不例外，為此，明確重大火災(zāi)隱患的法律內(nèi)涵是完善監(jiān)督整改程序的緊迫要求，應(yīng)將其整改義務(wù)區(qū)別于其他火災(zāi)隱患，并予以法治保障，不斷強(qiáng)化重大火災(zāi)隱患執(zhí)法的法律依據(jù)。

(二)規(guī)范性文件緊密銜接，逐步優(yōu)化重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改制度

法律規(guī)范具有一定的概括性和抽象性，在法律規(guī)范的宏觀規(guī)制下，相關(guān)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)對(duì)具體的步驟、程序和方法進(jìn)行明確。伴隨社會(huì)進(jìn)步發(fā)展、消防職能系列改革、法律規(guī)范陸續(xù)修訂，《重大火災(zāi)隱患判定方法》已經(jīng)從技術(shù)層面將重大火災(zāi)隱患的判定要素進(jìn)行重新定義，將《辦法》中的隱患條件重新梳理為直接判定和綜合判定，并根據(jù)消防安全技術(shù)的發(fā)展作出了更新修改。就全國范圍來看，重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改在立案程序、掛牌條件、銷案程序等方面各地區(qū)做法存在差異。再比如《中華人民共和國刑法修正案(十一)》施行以來，違法行為入刑標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接程序也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。為此，應(yīng)當(dāng)盡快重新制定出臺(tái)重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改及立銷案的具體實(shí)施辦法，縱向上與法律規(guī)范緊密銜接，形成制度保障[10]，橫向上與《重大火災(zāi)隱患判定方法》互為呼應(yīng)配合，形成統(tǒng)一、明確、規(guī)范的重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改制度，以適應(yīng)當(dāng)前工作任務(wù)要求。

(三)厘清主體職責(zé)，科學(xué)構(gòu)建部門聯(lián)合督辦機(jī)制

區(qū)別于一般火災(zāi)隱患，重大火災(zāi)隱患的監(jiān)督整改主體比較復(fù)雜，涉及消防、應(yīng)急管理、住建等部門，往往需要縱向和橫向多部門、單位、組織的密切配合與共同協(xié)作，但對(duì)于監(jiān)督整改主體的職責(zé)權(quán)限規(guī)定還不夠全面和明確。消防救援機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告重大火災(zāi)隱患之后，如何落實(shí)督促整改的職責(zé)，以及其他部門及相關(guān)單位的職責(zé)又如何來界定？這些問題在實(shí)際工作中都亟待明確。為此，厘清各主體之間的職責(zé)邊界，各司其職共同做好重大火災(zāi)隱患的監(jiān)督整改工作，要科學(xué)構(gòu)建部門聯(lián)合督辦機(jī)制。消防救援機(jī)構(gòu)作為牽頭部門，報(bào)告本級(jí)人民政府監(jiān)督整改情況，涉及的其他部門單位也應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行職責(zé)。各地消防安全委員會(huì)作為本地區(qū)消防安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要將監(jiān)督整改重大火災(zāi)隱患區(qū)別于整改一般火災(zāi)隱患，明確寫進(jìn)成員單位工作職責(zé)，落實(shí)開展聯(lián)合檢查、執(zhí)法活動(dòng)，構(gòu)建部門聯(lián)合督辦機(jī)制。

(四)論證平衡法益，消防安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)

所謂法益，指的是法律所保護(hù)的利益，其平衡即指法律制度上對(duì)利益的合理分配，以最大程度確保社會(huì)公正。個(gè)別社會(huì)單位僅注重短期的經(jīng)濟(jì)效益，忽視長遠(yuǎn)的安全效益，為此，可以出臺(tái)系列政策辦法，建立經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制[10]，將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與安全效益緊密連接起來。例如：當(dāng)事人整改合格銷案后，其整改支出可以按比例抵扣年度稅費(fèi)或者獲得一定的貸款利率優(yōu)惠等激勵(lì)政策；將整改不到位的納入失信名單，限制其參與招投標(biāo)活動(dòng)，或者采取貸款利率上浮等措施，倒逼當(dāng)事人積極整改，維護(hù)消防安全。監(jiān)督整改重大火災(zāi)隱患本質(zhì)目標(biāo)是維護(hù)消防安全、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)利益與安全效益形成良性互動(dòng)調(diào)節(jié)，對(duì)消防安全治理的法律效果和社會(huì)效果達(dá)到平衡與雙贏具有十分重要的作用。

四、結(jié)語

隨著法治理念和法律制度的進(jìn)步與發(fā)展，社會(huì)治理方式也需要與時(shí)俱進(jìn)，明確、規(guī)范重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改程序是規(guī)范消防行政執(zhí)法的題中之義?；诖?，本文對(duì)重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改的相關(guān)問題進(jìn)行探討，認(rèn)為構(gòu)建完整、系統(tǒng)的重大火災(zāi)隱患監(jiān)督整改制度仍需各方面共同努力?？偟膩碚f，需要從以下幾個(gè)方面著手：一是在法律規(guī)范層面區(qū)別于一般火災(zāi)隱患，明確重大火災(zāi)隱患法律內(nèi)涵，賦予監(jiān)督整改措施和程序更加強(qiáng)力的法律支撐；二是優(yōu)化配套程序規(guī)定，與技術(shù)規(guī)范分別從程序和技術(shù)層面共同規(guī)范重大火災(zāi)隱患的判定和監(jiān)督整改；三是搭建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，構(gòu)建部門聯(lián)合督辦機(jī)制，落實(shí)督促整改的職責(zé)；四是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，將社會(huì)單位的經(jīng)濟(jì)效益與安全效益緊密連接，使監(jiān)督整改取得良好的社會(huì)效果。