□ 王子立 劉永軍 麥家和

隨著全球以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際人才成為全球城市生產(chǎn)率增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步的重要推動(dòng)力。隨著決策者意識(shí)到國(guó)際人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，越來(lái)越多的國(guó)家和城市通過(guò)重新設(shè)計(jì)其移民政策來(lái)爭(zhēng)奪國(guó)際流動(dòng)的人力資本，形成了全球人才競(jìng)爭(zhēng)。[1]移民政策是全球城市吸引國(guó)際人才最主要的手段，被認(rèn)為是影響全球人才流動(dòng)的最重要和最有效的政策工具之一。在多項(xiàng)權(quán)威國(guó)際智庫(kù)排名中，新加坡、多倫多、阿姆斯特丹、慕尼黑（后文以“典型全球城市”代替行文）4座新興全球城市的綜合和人才競(jìng)爭(zhēng)力排名均靠前，已被公認(rèn)為全球領(lǐng)先的新興科技和創(chuàng)業(yè)中心，國(guó)際人才集聚經(jīng)驗(yàn)豐富。因此，客觀借鑒上述典型全球城市國(guó)際人才集聚的移民政策經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于打造全球人才創(chuàng)新高地、集聚國(guó)際人才、推動(dòng)科技創(chuàng)新具有重要意義。

一、移民政策視角下的全球城市國(guó)際人才流動(dòng)

（一）全球城市研究簡(jiǎn)述

全球城市（global city），又稱世界城市，是指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及政治層面可以影響全球事務(wù)的城市。[2]全球城市的理論研究始于1966年，西方學(xué)界較早開(kāi)始探析全球城市的概念、基本特征、功能與分類，以及可能的形成機(jī)制。全球城市對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，還是一個(gè)比較新的概念，關(guān)于什么是全球城市以及如何建設(shè)中國(guó)的全球城市，無(wú)論在理論研究上還是規(guī)劃設(shè)計(jì)上都處于初級(jí)階段。中國(guó)學(xué)界引介了西方全球城市理論，目前關(guān)于全球城市的研究趨勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)全球城市個(gè)性而不是共性的研究，研究方法逐步從定性研究轉(zhuǎn)向定量研究，研究重點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)主要城市如何邁向全球城市這一戰(zhàn)略問(wèn)題上，并從新的視角不斷完善全球城市理論。[3]隨著北京、上海、廣州、深圳、中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)北等區(qū)域中心城市具備沖擊全球城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和腹地資源，中國(guó)學(xué)界緊跟西方全球城市的新趨勢(shì)，研判中國(guó)某些城市或城市群成長(zhǎng)為世界級(jí)城市群或全球城市的路徑與政策。[4]但是之前中國(guó)學(xué)界對(duì)于全球城市的研究樣本選擇多集中于紐約、倫敦、巴黎、東京等傳統(tǒng)頂尖全球城市，對(duì)新加坡、多倫多、阿姆斯特丹、慕尼黑等移民背景深厚且后發(fā)潛力巨大的新興全球城市關(guān)注相對(duì)較少。

（二）全球城市評(píng)價(jià)體系

全球領(lǐng)先管理咨詢公司科爾尼（A. T.Kearney）與國(guó)際一流學(xué)者、智庫(kù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2021全球城市指數(shù)報(bào)告》（2021 Global Cities Index），[5]旨在對(duì)全球大城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與發(fā)展?jié)摿M(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。該報(bào)告由《全球城市綜合排名》（Global Cities Index）和《全球城市潛力排名》（Global Cities Outlook）兩部分組成。前者是對(duì)城市當(dāng)前表現(xiàn)的綜合評(píng)估，后者則是對(duì)潛在表現(xiàn)的前瞻性預(yù)測(cè)，二者分別評(píng)估了當(dāng)前全球城市的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Α?015年至今，《全球城市綜合排名》前四位一直被紐約、倫敦、巴黎、東京四座傳統(tǒng)頂尖全球城市占據(jù)，只是排位略有交替。在《2021全球城市綜合排名》中，新加坡（9）、多倫多（20）、阿姆斯特丹（22）、慕尼黑（26）四座后發(fā)新興全球城市在綜合城市排名榜比較靠前。北京（6）、上海（10）、廣州（60）居中國(guó)大陸地區(qū)城市排名前三位。相較于城市綜合排名，在《2021全球城市潛力排名》中，慕尼黑（3）、多倫多（8）、新加坡（10）、阿姆斯特丹（20）整體排名更為靠前，凸顯這四座新興全球城市蓬勃的發(fā)展?jié)摿ΑV州則從2019年（65）、2020年（54），持續(xù)躍升到2021年（34），位于北京（23）、深圳（26）、上海（30）之后，居中國(guó)大陸地區(qū)城市排名第四。

歐洲工商管理學(xué)院（INSEAD）發(fā)布的較為權(quán)威的報(bào)告《全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)2021》（The Global Talent Competitiveness Index 2021），[6]衡量的是國(guó)家（城市）培養(yǎng)人才、吸引人才、為人才提供成長(zhǎng)機(jī)會(huì)和留住人才的能力，報(bào)告中排名靠前的國(guó)家（城市）通常是最歡迎國(guó)際人才的國(guó)家（城市），它被世界各地的政府、企業(yè)和人才專家用作選擇的參考。該指數(shù)全球城市排名中新加坡（7）、慕尼黑（15）、阿姆斯特丹（16）、多倫多（21）都排位靠前，中國(guó)大陸地區(qū)城市里面，前9位為北京（64）、南京（76）、上海（77）、深圳（82）、杭州（88）、武漢（91）、蘇州（92）、珠海（96）、廣州（98）。上述排名雖不全面，但在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)城市全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)有待提高，國(guó)際人才集聚的現(xiàn)狀亟待改變。與典型全球城市相比，我國(guó)不少城市對(duì)國(guó)際人才的吸引力較弱，國(guó)際人才比例較低，應(yīng)結(jié)合實(shí)際把吸引和集聚國(guó)際人才融合于城市發(fā)展作為突破口，聚焦于“引才、用才、留才”，打造全球人才創(chuàng)新高地。

（三）移民政策對(duì)國(guó)際人才流動(dòng)的影響

根據(jù)科爾尼公司的定義，一個(gè)真正的全球城市的衡量標(biāo)準(zhǔn)是它吸引和留住全球資本、人才和理念以及長(zhǎng)期維持這種績(jī)效的能力。[7]正如加拿大多倫多大學(xué)城市研究專家理查德·佛羅里達(dá)（Richard Florida）所說(shuō)：“推動(dòng)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的不是工作或辦公室的密度，而是人才的密度，特別是對(duì)于全球城市而言，這些人才必須來(lái)自全球。”[8]可見(jiàn)，人才是全球城市建設(shè)的核心要素，促進(jìn)國(guó)際人才集聚已成為驅(qū)動(dòng)全球城市建設(shè)的重要條件。提高全球城市的人才吸引力，有助于打造全球城市人才高地，推進(jìn)全球城市建設(shè)進(jìn)程并提高全球城市的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。

國(guó)際人才是指以知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)為主要手段，直接為其他國(guó)家或區(qū)域提供產(chǎn)品和服務(wù)的高層次人才。[9]國(guó)際人才包括外籍人才、回流人才（海外族裔人才、海外留學(xué)人才）和國(guó)際學(xué)生（外國(guó)留學(xué)生、外國(guó)大學(xué)生）。國(guó)際人才集聚不僅有利于人才之間進(jìn)行交流，還能產(chǎn)生集聚效應(yīng)，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。[10]本文所指的國(guó)際人才集聚，即吸引和留住國(guó)際人才。國(guó)際人才集聚能夠顯著提升區(qū)域創(chuàng)新能力。國(guó)際人才流入為區(qū)域帶來(lái)了國(guó)外專業(yè)領(lǐng)先技術(shù)，促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新，同時(shí)通過(guò)與本地區(qū)人才的交流與合作，提高了本地區(qū)人才的專業(yè)水平，從而提升了區(qū)域人力資本的質(zhì)量；與此同時(shí)，不同背景的國(guó)際人才還為區(qū)域帶來(lái)了多元的文化，文化的多樣性激發(fā)了區(qū)域創(chuàng)新活力。[11]

全球城市的興起是一個(gè)要素流動(dòng)與集聚過(guò)程，特別是人才、知識(shí)、資本、技術(shù)、制度、信息與創(chuàng)新的全球流動(dòng)與匯聚。要素集聚是全球化經(jīng)濟(jì)一種特有的資源配置方式，它構(gòu)成了全球化經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)特征。進(jìn)而，國(guó)際人才呈現(xiàn)明顯的全球特征并具有高速流動(dòng)性，就成為全球城市最明顯的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。[12]在國(guó)際人才的流動(dòng)過(guò)程中，如何引導(dǎo)國(guó)際人才的流向以及如何影響國(guó)際人才流動(dòng)的意愿顯得頗為關(guān)鍵。人才跨國(guó)流動(dòng)是人力資本在世界范圍內(nèi)的重新配置，因此，必定會(huì)受到各國(guó)對(duì)人才控制程度與政策的影響，即人才跨國(guó)流動(dòng)規(guī)模必然會(huì)受到各國(guó)移民政策的影響。[13]有研究表明，一國(guó)的移民政策與國(guó)際人才流入有顯著的正相關(guān)關(guān)系。相比于短期項(xiàng)目交流和留學(xué)交流，移民具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，是世界各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際人才的最主要目標(biāo)。[14]本文認(rèn)為，足以影響國(guó)際人才流動(dòng)的移民政策主要包括工作簽證政策（吸引）和移民融合政策（留?。?。一方面，寬松、開(kāi)放、有吸引力的工作簽證政策可以有效地激勵(lì)國(guó)際人才流動(dòng)，作為外在因素推動(dòng)國(guó)際人才流動(dòng)；另一方面，積極有效的移民融合政策能夠促使國(guó)際人才加深對(duì)遷入地文化、制度、環(huán)境的認(rèn)同，增強(qiáng)認(rèn)同感和歸屬感，作為內(nèi)在因素引導(dǎo)國(guó)際人才流動(dòng)。典型全球城市即通過(guò)外在的簽證政策激勵(lì)提升國(guó)際人才的內(nèi)在融合認(rèn)同，雙管齊下，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，較為成功地實(shí)現(xiàn)國(guó)際人才集聚。由此，本文在移民政策視角下對(duì)典型全球城市國(guó)際人才集聚經(jīng)驗(yàn)的分析主要從工作簽證政策和移民融合政策兩個(gè)向度展開(kāi)。

二、工作簽證政策視角下典型全球城市（國(guó)家）①國(guó)際人才集聚的經(jīng)驗(yàn)

典型全球城市發(fā)展定位皆為全球創(chuàng)新中心與科技中心，為打造更具活力的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，需要努力擴(kuò)充人才庫(kù)，為此實(shí)施了許多有吸引力的工作簽證計(jì)劃，通過(guò)簡(jiǎn)化工作和居留許可流程，降低永久居留門檻等方式，使城市對(duì)國(guó)際人才更有吸引力，以便他們遷入、發(fā)展、創(chuàng)業(yè)。

（一）技術(shù)移民政策瞄準(zhǔn)高端創(chuàng)新人才

典型全球城市技術(shù)移民政策突出人才引進(jìn)高端化趨勢(shì)，紛紛通過(guò)簡(jiǎn)化移民程序、便利轉(zhuǎn)換永久居留以及提高審批效率等方式吸引、網(wǎng)羅國(guó)際高端創(chuàng)新人才。

為幫助新加坡科技公司雇用高技能外國(guó)人才，2020年1月，新加坡政府啟動(dòng)了Tech@SG計(jì)劃，該計(jì)劃由新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和新加坡企業(yè)發(fā)展局共同管理。在該計(jì)劃中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局負(fù)責(zé)提升新加坡作為投資和商業(yè)中心的地位，企業(yè)發(fā)展局負(fù)責(zé)支持該國(guó)中小型企業(yè)的發(fā)展。符合此計(jì)劃條件的公司有資格獲得最多10個(gè)新的就業(yè)準(zhǔn)證（employment pass）指標(biāo)以雇用高技能外國(guó)人才，有效期最長(zhǎng)為2年。Tech@SG計(jì)劃還支持就業(yè)準(zhǔn)證的更新并允許最多延長(zhǎng)3年。[15]作為Tech@SG計(jì)劃的擴(kuò)展，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局于2020年11月推出了科技準(zhǔn)證（Tech.Pass），于2021年1月開(kāi)放了這一全新工作簽證的申請(qǐng)，旨在吸引來(lái)自世界各地知名和快速發(fā)展的科技公司的技術(shù)專家、創(chuàng)始人和高端科技人才。[16]科技準(zhǔn)證讓準(zhǔn)證持證人可以享有更大的工作靈活性，工作身份轉(zhuǎn)換靈活，能夠參與廣泛的商業(yè)活動(dòng)而無(wú)須申請(qǐng)不同的準(zhǔn)證。持證人可以在新加坡創(chuàng)辦自己的公司，也可以一次受雇于多家公司，成為不止一家科技公司的董事和投資者。與其他工作準(zhǔn)證不同，科技準(zhǔn)證是獨(dú)立簽證，不與雇主關(guān)聯(lián)，可以更輕松地在不同的雇主之間轉(zhuǎn)換。新加坡政府希望科技準(zhǔn)證計(jì)劃能夠產(chǎn)生“飛輪效應(yīng)”（flywheel effect），進(jìn)一步鞏固其在該地區(qū)作為全球科技中心的地位。[17]科技準(zhǔn)證有效期為2年，如果持證人達(dá)到續(xù)簽標(biāo)準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)。這兩個(gè)項(xiàng)目都旨在吸引快速發(fā)展的外國(guó)科技企業(yè)的相關(guān)人員和經(jīng)驗(yàn)豐富的外國(guó)科技專業(yè)人士來(lái)到新加坡定居。

德國(guó)《專業(yè)人才移民法》于2020年3月1日生效，根據(jù)該法律，德國(guó)公司在從非歐盟國(guó)家雇用合格的專業(yè)人才時(shí)，能夠向當(dāng)?shù)赝鈬?guó)人管理局申請(qǐng)技術(shù)工人加速程序（beschleunigtes fachkr?fteverfahren）。[18]在 該法律框架下，雇主可通過(guò)加急程序雇用或培訓(xùn)來(lái)自歐盟以外國(guó)家的專家，可以縮短簽證、居留許可審批的時(shí)間，該加急程序同樣適用于外國(guó)專業(yè)人才的配偶和未成年子女。

荷蘭制訂了各種工作簽證計(jì)劃以吸引來(lái)自歐盟以外的高級(jí)技術(shù)移民，最常見(jiàn)的計(jì)劃是高級(jí)技術(shù)移民（kennismigrant）計(jì)劃。該計(jì)劃是一個(gè)簡(jiǎn)化的工作簽證計(jì)劃，使高級(jí)技術(shù)移民能夠到荷蘭生活和工作最長(zhǎng)5年，免受語(yǔ)言學(xué)習(xí)要求，并有資格享有在5年內(nèi)免除部分稅負(fù)的高級(jí)技術(shù)移民福利。[19]不但高級(jí)技術(shù)移民不需要另行申請(qǐng)工作許可證，雇主還可以為其家庭成員申請(qǐng)居留許可。

作為《加拿大全球技能戰(zhàn)略》和《臨時(shí)外國(guó)工人計(jì)劃》的一部分，加拿大全球人才簽證（global talent stream）旨在幫助加拿大創(chuàng)新型公司快速雇用公司發(fā)展所需的外國(guó)高級(jí)技術(shù)人才（工程師、程序員、設(shè)計(jì)師），加快雇用進(jìn)程。[20]該工作簽證計(jì)劃是一項(xiàng)可讓有關(guān)人員進(jìn)入享受快速申請(qǐng)通道的聯(lián)邦移民計(jì)劃，移民部門在10個(gè)工作日內(nèi)審批，專為加拿大的創(chuàng)新公司設(shè)計(jì)，幫助其獲得急需的高技能國(guó)際人才。

（二）創(chuàng)業(yè)移民政策持續(xù)增進(jìn)吸引力

典型全球城市作為所在區(qū)域的創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)中心，均重視引入國(guó)際創(chuàng)業(yè)投資人才。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，典型全球城市針對(duì)投資創(chuàng)辦企業(yè)的國(guó)際人才競(jìng)相出臺(tái)更加有吸引力的創(chuàng)業(yè)簽證政策。

新加坡創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)證（EntrePass）適用于希望在新加坡創(chuàng)業(yè)的外國(guó)商業(yè)專業(yè)人士和企業(yè)家，以支持其在新加坡創(chuàng)辦或經(jīng)營(yíng)由風(fēng)險(xiǎn)投資支持或擁有創(chuàng)新技術(shù)的企業(yè)。創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)證相對(duì)于新加坡其他工作準(zhǔn)證的優(yōu)勢(shì)是創(chuàng)業(yè)者可直接申請(qǐng)此簽證，不需要由雇主代為申請(qǐng)。該簽證不但申請(qǐng)門檻較低，沒(méi)有規(guī)定最低收入申請(qǐng)門檻，申請(qǐng)人不需要被征收外國(guó)勞工稅，并且不受外國(guó)勞工配額限制。首次申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)證有效期為1年，之后的每次續(xù)簽期都為2年，理論上可以無(wú)限續(xù)簽。但是，創(chuàng)業(yè)者必須滿足新加坡人力部設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括雇用的當(dāng)?shù)貑T工人數(shù)以及年度業(yè)務(wù)支出總額等方面的要求。如果創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)證持有人滿足最低商業(yè)支出和創(chuàng)造當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)的要求，可以為部分家人申請(qǐng)家庭團(tuán)聚簽證。[21]

加拿大政府通過(guò)創(chuàng)業(yè)簽證（Start-Up Visa）吸引來(lái)自世界各地的創(chuàng)業(yè)者來(lái)到加拿大創(chuàng)業(yè)，并為他們提供發(fā)展業(yè)務(wù)所需的資金和支持。加拿大創(chuàng)業(yè)簽證計(jì)劃要求外國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者與加拿大私人投資者（天使投資人、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、企業(yè)孵化器）合作，以幫助他們創(chuàng)業(yè)，然后向合格的外國(guó)創(chuàng)業(yè)者授予加拿大永久居留權(quán)。外國(guó)創(chuàng)業(yè)者首先通過(guò)指定的加拿大投資者合作方支持的工作許可來(lái)到加拿大，然后在他們的業(yè)務(wù)啟動(dòng)并運(yùn)行后有資格獲得永久居留權(quán)，進(jìn)而可以申請(qǐng)公民身份，申請(qǐng)?jiān)摵炞C不但無(wú)須提供資金來(lái)源證明，也沒(méi)有年齡限制，還可以被快速審核。[22]加拿大的創(chuàng)業(yè)簽證計(jì)劃讓創(chuàng)業(yè)者有機(jī)會(huì)移民加拿大，但移民創(chuàng)業(yè)者必須證明他們的業(yè)務(wù)具有創(chuàng)新性，能夠?yàn)榧幽么笕藙?chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，并且能夠在全球范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。

荷蘭創(chuàng)業(yè)簽證（verblijfsvergunning voor start-up）是為從歐盟以外國(guó)家來(lái)荷蘭的創(chuàng)業(yè)者提供的臨時(shí)居留許可，它給創(chuàng)業(yè)者提供1年的時(shí)間來(lái)開(kāi)始他們的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，但前提是必須接受商業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的荷蘭“指導(dǎo)員”的指導(dǎo)，當(dāng)創(chuàng)業(yè)者的產(chǎn)品或服務(wù)被認(rèn)為具有創(chuàng)新性并得到“指導(dǎo)員”的認(rèn)可時(shí)，才能給他們簽發(fā)此簽證?！爸笇?dǎo)員”會(huì)深入了解創(chuàng)業(yè)者的商業(yè)計(jì)劃，并根據(jù)具體需求為創(chuàng)業(yè)者提供支持。[23]1年期滿后，外國(guó)創(chuàng)業(yè)者如果符合條件可以根據(jù)自雇人士計(jì)劃轉(zhuǎn)換工作簽證，以延長(zhǎng)居留許可的期限。對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，不僅要為國(guó)際企業(yè)家設(shè)置專門的創(chuàng)業(yè)簽證，還要放寬他們?cè)趪?guó)際上雇用高技能員工的限制，為他們?cè)O(shè)置便利的居留和工作許可政策。創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)為了發(fā)展，通常很快需要在國(guó)際上雇用具有特定行業(yè)專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能的員工，為此荷蘭政府亦配套有重要?jiǎng)?chuàng)業(yè)員工簽證（essentieel startup personeel）。該簽證于2021年6月1日開(kāi)始試點(diǎn)，為期4年，根據(jù)該計(jì)劃創(chuàng)業(yè)公司可以為最多5名外籍員工申請(qǐng)重要?jiǎng)?chuàng)業(yè)員工簽證。

（三）國(guó)際學(xué)生政策面向未來(lái)儲(chǔ)備人才

從公共政策的角度來(lái)看，吸引畢業(yè)后進(jìn)入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的國(guó)際學(xué)生通常被認(rèn)為是最佳政策，因?yàn)榇伺e將勞動(dòng)力融入勞動(dòng)力市場(chǎng)和技能資格認(rèn)證產(chǎn)生的私人和社會(huì)成本降到最低。[24]典型全球城市都有全球頂尖或國(guó)際知名大學(xué)，新加坡有新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)等高校，阿姆斯特丹有阿姆斯特丹大學(xué)和阿姆斯特丹自由大學(xué)等高校，慕尼黑有慕尼黑大學(xué)和慕尼黑工業(yè)大學(xué)等高校，多倫多有多倫多大學(xué)和滑鐵盧大學(xué)等高校。以多倫多為例，多倫多大學(xué)在各種排名中常年穩(wěn)居全球前20，多倫多所在的安大略省的其他五所高校則能夠躋身世界前300名?；F盧大學(xué)擁有全球排名第15的計(jì)算機(jī)科學(xué)專業(yè)，其畢業(yè)生是硅谷公司第二大聘用高校來(lái)源。[25]不只是學(xué)校及學(xué)科實(shí)力強(qiáng)勁，多倫多高校國(guó)際學(xué)生的比例也比較高，如多倫多大學(xué)2021年注冊(cè)的95 055名學(xué)生中，國(guó)際學(xué)生占24 691名。[26]很多典型全球城市大學(xué)對(duì)國(guó)際學(xué)生給予力度很大的優(yōu)惠入學(xué)政策，如慕尼黑的大學(xué)自2013年以來(lái)就不對(duì)國(guó)際學(xué)生收取任何學(xué)費(fèi)。可見(jiàn)，典型全球城市的大學(xué)依靠全球排名和專業(yè)實(shí)力，以及對(duì)國(guó)際學(xué)生優(yōu)惠入學(xué)政策，吸引了大量國(guó)際學(xué)生的到來(lái)。國(guó)際學(xué)生被認(rèn)為是潛在的國(guó)際人才，通常被各國(guó)視為“理想移民”，他們?cè)谇髮W(xué)時(shí)被東道國(guó)文化的同化被視為對(duì)其未來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)表現(xiàn)有積極影響，當(dāng)他們畢業(yè)后選擇工作地點(diǎn)時(shí)，獲得簽證的難易程度和費(fèi)用會(huì)成為國(guó)際學(xué)生抉擇的重要考量因素。因此，典型全球城市通過(guò)設(shè)置專門的工作簽證政策，允許國(guó)際學(xué)生在學(xué)習(xí)期間實(shí)習(xí)或工作，并為他們畢業(yè)后提供身份轉(zhuǎn)換和留下來(lái)工作的渠道和制度安排。

在加拿大指定學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)（DLI）完成學(xué)業(yè)后，國(guó)際學(xué)生可以申請(qǐng)畢業(yè)后工作簽證（Post-Graduation Work Permit），該簽證是開(kāi)放式工作簽證，授予外國(guó)人在加拿大任何地方為任何雇主工作的自由，有效期為8個(gè)月至3年。與大多數(shù)加拿大工作簽證不同，申請(qǐng)?jiān)摵炞C不需要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)影響評(píng)估（LMIA） 。[27]該簽證使符合條件的畢業(yè)生能夠獲得寶貴的加拿大工作經(jīng)驗(yàn)，憑借在加拿大足夠的工作經(jīng)驗(yàn)，許多外國(guó)人有資格獲得加拿大的永久居留權(quán)。對(duì)于許多該簽證持證人來(lái)說(shuō)，新冠肺炎疫情大流行的破壞和不確定性已經(jīng)危及他們獲得申請(qǐng)永久居留權(quán)所需的工作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。加拿大政府為鼓勵(lì)國(guó)際學(xué)生在加拿大永久定居，對(duì)于在加拿大受疫情影響而持有已過(guò)期或即將到期的該簽證的外國(guó)人，允許其從2021年5月6日起可以申請(qǐng)另一個(gè)新型開(kāi)放式工作簽證（new open work permit），有效期為 18 個(gè)月，允許這些國(guó)際學(xué)生留在加拿大繼續(xù)尋找工作。[28]

荷蘭非常重視為國(guó)際學(xué)生提供完成學(xué)業(yè)后在荷蘭找到工作或創(chuàng)辦自己的公司所需的機(jī)會(huì)和時(shí)間。專門設(shè)置求職年（Zoekjaar）簽證允許來(lái)自非歐盟國(guó)家的應(yīng)屆畢業(yè)生和科研人員在荷蘭臨時(shí)居留長(zhǎng)達(dá)12個(gè)月。獲得荷蘭高校本科以上學(xué)歷或國(guó)際前200名非荷蘭高校碩士學(xué)位以上的外國(guó)畢業(yè)生在畢業(yè)3年內(nèi)均可申請(qǐng)求職年簽證，這使得荷蘭的外國(guó)留學(xué)生甚至可以在畢業(yè)后先回國(guó)一段時(shí)間，然后再回到荷蘭找工作。畢業(yè)生個(gè)人即可直接申請(qǐng)此簽證，不需要?jiǎng)趧?dòng)合同。在這一年臨時(shí)居留期間，畢業(yè)生可以自由進(jìn)入荷蘭勞動(dòng)力市場(chǎng)從事任何類型的工作，而不再需要雇主為他們申請(qǐng)另外的工作簽證。[29]持有此類簽證的畢業(yè)生屬于減薪標(biāo)準(zhǔn)，一旦在求職年找到工作，可以更容易地將求職年簽證轉(zhuǎn)換為高技術(shù)移民簽證。

新加坡政府為了吸引高素質(zhì)外國(guó)學(xué)生來(lái)新發(fā)展，向外國(guó)學(xué)生頒發(fā)工作假期準(zhǔn)證（Work Holiday Pass），旨在吸引高素質(zhì)外國(guó)大學(xué)生到新加坡工作。該計(jì)劃旨在吸引年齡18～25歲（澳大利亞人為18～30歲）的外國(guó)在校大學(xué)生、研究生和年輕畢業(yè)生到新加坡實(shí)習(xí)，并鼓勵(lì)他們完成實(shí)習(xí)后在新加坡正式工作。工作假期準(zhǔn)證只限于來(lái)自主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)（澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)、日本、荷蘭、新西蘭、瑞士、英國(guó)、美國(guó)、中國(guó)香港）的本科生或研究生。工作假期準(zhǔn)證允許符合條件的大學(xué)生、研究生和年輕畢業(yè)生在新加坡工作和居留6個(gè)月（澳大利亞人為1年），對(duì)于可實(shí)習(xí)的行業(yè)沒(méi)有限制。[30]

來(lái)自歐盟以外國(guó)家并具有受認(rèn)可的大學(xué)本科以上學(xué)位的外國(guó)大學(xué)生通過(guò)申請(qǐng)德國(guó)求職簽證（Visum zur Arbeitsplatzsuche），可以在德國(guó)居留最多6個(gè)月。外國(guó)留學(xué)生在德國(guó)成功完成學(xué)業(yè)后也可申請(qǐng)求職簽證，可在德國(guó)臨時(shí)居留長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月。[31]持求職簽證在德居留期間，外國(guó)大學(xué)生和外國(guó)留學(xué)生不但可以找工作，還可以參加實(shí)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)。

三、移民融合政策視角下典型全球城市國(guó)際人才集聚的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際人才的社會(huì)融合被視為促進(jìn)國(guó)際人才獲得永久居留權(quán)甚至最終歸化的一個(gè)重要因素。吸引國(guó)際人才可能是全球城市人才發(fā)展的第一個(gè)主要因素，但留住并有效地將國(guó)際人才融入城市，對(duì)于確保國(guó)際人才產(chǎn)生的各方面利益長(zhǎng)期存續(xù)至關(guān)重要。即使是高素質(zhì)的國(guó)際專業(yè)人士和國(guó)際學(xué)生，往往也會(huì)因?yàn)檎Z(yǔ)言障礙和缺乏對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)條件、生活環(huán)境的了解而在新的城市陷入困境。在典型全球城市，決策者均認(rèn)識(shí)到國(guó)際人才的成功融入和對(duì)其權(quán)利的保障對(duì)于支撐城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。同時(shí)，促進(jìn)國(guó)際人才成功融入全球城市的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，有利于吸引更多優(yōu)秀國(guó)際人才集聚。因此，為使國(guó)際人才能夠快速在新城市安頓下來(lái)后及時(shí)專注于工作，典型全球城市通過(guò)制定融合戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際人才融合、設(shè)置專門機(jī)構(gòu)全方位服務(wù)保障國(guó)際人才融合、開(kāi)展多樣化活動(dòng)促進(jìn)國(guó)際人才融合、借力數(shù)字化工具創(chuàng)新國(guó)際人才融合，提供多元化、全方位的服務(wù)保障國(guó)際人才及其家人生活需求，支持國(guó)際人才在典型全球城市順利開(kāi)啟職業(yè)生涯。

（一）制定融合戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際人才 融合

多倫多有超過(guò)一半的居民出生在加拿大以外，被認(rèn)為是世界上最具多元文化的城市之一，并因其良好的移民融合狀況得到國(guó)際認(rèn)可。為了信守多倫多的城市座右銘“多樣性和我們的力量”，這座城市努力制定移民融合政策并實(shí)施相應(yīng)項(xiàng)目、服務(wù)。由于認(rèn)識(shí)到新移民成功定居的重要性，以及移民對(duì)多倫多的影響，2013年2月，多倫多市議會(huì)批準(zhǔn)了第一版《多倫多新移民戰(zhàn)略》，并于2021年5月出臺(tái)第二版戰(zhàn)略。[32]《多倫多新移民戰(zhàn)略》是關(guān)于多倫多移民融合的框架和路線圖，該戰(zhàn)略旨在通過(guò)共享領(lǐng)導(dǎo)、更強(qiáng)大的協(xié)作以及更無(wú)縫和更協(xié)調(diào)的服務(wù)系統(tǒng)來(lái)改善國(guó)際人才的定居和融合條件，側(cè)重于引導(dǎo)、規(guī)范市政府下屬部門的移民融合相關(guān)的服務(wù)、職能和權(quán)力，以及在影響國(guó)際人才的問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性變革所必需的協(xié)作和影響。

（二）設(shè)置專門機(jī)構(gòu)全方位服務(wù)保障國(guó)際人才融合

新加坡在2009年建立國(guó)民融合理事會(huì)（National Integration Council），這一機(jī)構(gòu)由來(lái)自政府、社區(qū)和私人部門的代表組成，是新加坡實(shí)施移民融合政策的主要參與機(jī)構(gòu)。國(guó)民融合理事會(huì)與社區(qū)、學(xué)校、工作場(chǎng)所和政府的合作伙伴密切合作，幫助新移民了解新加坡獨(dú)特的多元文化背景和規(guī)范，并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立聯(lián)系，促進(jìn)社區(qū)、工作場(chǎng)所、學(xué)校和媒體的融合。[33]為增進(jìn)國(guó)際人才對(duì)新加坡的歷史和文化的了解，國(guó)民融合理事會(huì)為國(guó)際人才提供與社區(qū)進(jìn)行有意義的互動(dòng)的機(jī)會(huì)，與合作伙伴圍繞社區(qū)服務(wù)、體育和文化活動(dòng)開(kāi)展融合項(xiàng)目。國(guó)民融合理事會(huì)與合作伙伴密切合作，設(shè)定可衡量的目標(biāo)，如設(shè)定融合活動(dòng)中本地和外國(guó)參與者的數(shù)量指標(biāo)，并提高外國(guó)參與者對(duì)新加坡共同價(jià)值觀的理解，這有助于促進(jìn)社會(huì)融合和加深跨文化理解。例如，國(guó)民融合理事會(huì)和合作伙伴開(kāi)發(fā)了文化遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)之旅和社區(qū)之旅，幫助參與者更好地了解新加坡的不同社區(qū)。

多倫多新移民辦公室（Toronto Newcomer Office）作為多倫多新移民定居和融合的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)《多倫多新移民戰(zhàn)略》和其他直接相關(guān)的政策和戰(zhàn)略文件的執(zhí)行，開(kāi)展多倫多新移民日、新移民服務(wù)亭計(jì)劃等融合活動(dòng)。另外，多倫多新移民理事會(huì)（Toronto Newcomer Council）按地域在全市下設(shè)北部、南部、東部、西部四個(gè)分會(huì)，由多倫多市有移民經(jīng)歷的居民參與，能夠廣泛代表移民群體的背景和經(jīng)歷的多樣性，具體包括年齡、性別、種族背景、能力、移民身份和在加拿大的居留時(shí)間。[34]之所以強(qiáng)調(diào)理事會(huì)代表的廣泛性和多樣性，是為了在理事會(huì)參與制定社區(qū)、區(qū)域和市政規(guī)劃和政策時(shí)，能夠最大限度地代表最大范圍移民的聲音和訴求。這種廣泛的代表性反過(guò)來(lái)也有助于向最大范圍的移民群體宣傳和告知社區(qū)、區(qū)域和市政的規(guī)劃和政策，起到政府與移民之間溝通信息的“橋梁”作用。

阿姆斯特丹外籍人士服務(wù)中心（IN Amsterdam），由阿姆斯特丹及其周邊共8個(gè)城市的市政府、荷蘭移民和歸化局、稅務(wù)局聯(lián)合倡議，共同創(chuàng)建，為在荷蘭生活和工作的國(guó)際人才（高級(jí)技術(shù)移民、國(guó)際企業(yè)家、科研人員和國(guó)際學(xué)生）提供一站式服務(wù)。服務(wù)中心致力于幫助減輕國(guó)際人才面臨的移民行政流程負(fù)擔(dān)，通過(guò)提供快速簡(jiǎn)便的行政程序，簡(jiǎn)化注冊(cè)、申領(lǐng)等行政流程。服務(wù)中心的服務(wù)流程涵蓋居留和工作許可證（包括創(chuàng)業(yè)簽證）等多種移民手續(xù)、市政登記、高級(jí)技術(shù)移民30%免稅津貼以及許多其他官方事項(xiàng)。除了協(xié)助國(guó)際人才辦理在阿姆斯特丹定居所需的正式手續(xù)，包括在市政基礎(chǔ)管理系統(tǒng)中注冊(cè)、獲得公民服務(wù)號(hào)碼和獲得居留許可，服務(wù)中心還提供開(kāi)立銀行賬戶、購(gòu)買健康保險(xiǎn)、尋找專門的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、尋找最近的日托中心等實(shí)際幫助，以幫助國(guó)際人才輕松融入阿姆斯特丹的生活。服務(wù)中心的工作人員提供信息和咨詢服務(wù)，可以隨時(shí)就各種主題解答疑問(wèn)。服務(wù)中心定期舉辦免費(fèi)的講座與活動(dòng)，涵蓋醫(yī)療保健、稅務(wù)和財(cái)務(wù)問(wèn)題、創(chuàng)業(yè)、尋找住房、選擇學(xué)校等，即時(shí)回答國(guó)際人才遇到的任何問(wèn)題。[35]

為統(tǒng)籌實(shí)施移民融合工作，慕尼黑市政府社會(huì)事務(wù)部專設(shè)了跨文化工作辦公室（Die Stelle für interkulturelle Arbeit），負(fù)責(zé)慕尼黑所有市民的融合，通過(guò)支持并建立管理網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會(huì)和組織，積極塑造慕尼黑社會(huì)的多樣性以及市政管理的跨文化取向和開(kāi)放性。[36]在慕尼黑市的整個(gè)移民融合體系中，跨文化工作辦公室將跨文化導(dǎo)向和市政管理開(kāi)放作為一項(xiàng)跨部門政策，通過(guò)與部門、跨部門任務(wù)部門（如婦女平等機(jī)構(gòu)）、利益集團(tuán)和代表（如移民咨詢委員會(huì)）和獨(dú)立機(jī)構(gòu)合作，制定全市跨文化融合政策并推動(dòng)其實(shí)施。另外，慕尼黑專門設(shè)置國(guó)際人才服務(wù)中心（Amiga-Career Centerfür Internationals），作為服務(wù)于希望進(jìn)入慕尼黑就業(yè)市場(chǎng)的國(guó)際專業(yè)人士、國(guó)際學(xué)生的咨詢、聯(lián)絡(luò)中心，為來(lái)自世界各地的國(guó)際人才提供全面的建議和活動(dòng)地點(diǎn)。在入境前，國(guó)際人才可以通過(guò)該中心申辦居留許可，并獲得關(guān)于簽證和入境、家屬移民、工作和生活、學(xué)校和學(xué)習(xí)等方面的信息咨詢服務(wù)。國(guó)際人才入境后，通過(guò)該中心與來(lái)自教育、就業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域的合作伙伴建立的渠道，參加從研討會(huì)到行業(yè)咨詢會(huì)，再到招聘會(huì)等一系列的全流程的咨詢和招聘活動(dòng)。[37]該中心在國(guó)際人才入境前重點(diǎn)關(guān)注國(guó)際人才關(guān)于生活問(wèn)題的咨詢和支持，在國(guó)際人才入境后重點(diǎn)關(guān)注國(guó)際人才就業(yè)問(wèn)題的咨詢和支持。為了支持公司和企業(yè)快速雇用國(guó)際人才，慕尼黑設(shè)立了移民專業(yè)信息中心（Fachinformationszentrum Einwanderung），與慕尼黑外國(guó)人管理局、慕尼黑和上巴伐利亞工商協(xié)會(huì)、慕尼黑和上巴伐利亞手工藝協(xié)會(huì)、慕尼黑就業(yè)局合作，通過(guò)咨詢（電話、現(xiàn)場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)）和支持服務(wù)確保雇用程序加快。[38]

（三）開(kāi)展多樣化活動(dòng)促進(jìn)國(guó)際人才融合

多倫多新移民日于2015年首次設(shè)立，每年5月舉行活動(dòng)，以歡迎新移民來(lái)到多倫多，幫助他們了解和獲得廣泛的市政服務(wù)，并慶祝他們對(duì)這座城市的貢獻(xiàn)。該活動(dòng)包括一系列活動(dòng)，包括正式的舞臺(tái)節(jié)目、新加拿大公民入籍儀式、市政廳參觀、新移民市場(chǎng)和信息博覽會(huì)。[39]多倫多新移民服務(wù)亭計(jì)劃旨在增加新移民獲得定居服務(wù)的機(jī)會(huì)。新移民可以致電或直接到服務(wù)亭與工作人員會(huì)面，就有關(guān)教育、就業(yè)、醫(yī)療保健、住房等方面的信息進(jìn)行咨詢或?qū)で笾С郑@些服務(wù)是免費(fèi)和保密的，并且是以多種語(yǔ)言呈現(xiàn)的。[40]該計(jì)劃對(duì)于移民是無(wú)區(qū)別對(duì)待的，所有移民無(wú)論法律身份如何，都可以參與新移民服務(wù)亭計(jì)劃，而不必?fù)?dān)心被要求提供身份證明。

由新加坡國(guó)民融合理事會(huì)、人民協(xié)會(huì)和新加坡移民和關(guān)卡局合作開(kāi)展的新加坡公民之旅（Singapore Citizenship Journey）計(jì)劃致力于增進(jìn)新移民對(duì)新加坡歷史、文化、規(guī)范和價(jià)值觀的理解，提供與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行有意義互動(dòng)的機(jī)會(huì)。該計(jì)劃是一項(xiàng)強(qiáng)制性計(jì)劃，適用于已初步獲得新加坡公民身份的新移民。該計(jì)劃有三個(gè)環(huán)節(jié)：半日游、社區(qū)對(duì)話會(huì)和網(wǎng)上測(cè)試，16歲到60歲的新加坡準(zhǔn)公民必須在兩個(gè)月內(nèi)完成這三個(gè)環(huán)節(jié)才能獲得公民權(quán)。[41]半日游是指準(zhǔn)公民用半天的時(shí)間參觀新加坡國(guó)家博物館、市區(qū)重建局、國(guó)會(huì)大廈等地標(biāo)性建筑，以加深對(duì)新加坡歷史、未來(lái)規(guī)劃和國(guó)會(huì)制度的了解。社區(qū)對(duì)話會(huì)在準(zhǔn)公民所住的選區(qū)內(nèi)進(jìn)行，是一個(gè)互動(dòng)性比較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)里，由人民協(xié)會(huì)的基層領(lǐng)袖負(fù)責(zé)向準(zhǔn)公民介紹所住選區(qū)的社區(qū)活動(dòng)和志愿活動(dòng)，鼓勵(lì)準(zhǔn)公民與當(dāng)?shù)厝私佑|，使準(zhǔn)公民對(duì)社區(qū)有更進(jìn)一步的了解。網(wǎng)上測(cè)試主要測(cè)試準(zhǔn)公民對(duì)新加坡的了解，主要包括對(duì)新加坡的象征性標(biāo)志、法律、治理原則、全面防衛(wèi)和國(guó)民服役的必要性、種族和諧的重要性以及社區(qū)建設(shè)的了解。

（四）借力數(shù)字化工具創(chuàng)新國(guó)際人才融合

多語(yǔ)種應(yīng)用程序“Integreat”是一個(gè)緊湊而全面的應(yīng)用程序，作為慕尼黑新移民的數(shù)字指南，可解決新移民在慕尼黑的日常生活問(wèn)題。[42]該程序適用于智能手機(jī)和電腦，主要服務(wù)內(nèi)容包含慕尼黑咨詢和支持服務(wù)的信息和參考意見(jiàn)，具體功能涵蓋了廣泛的主題，例如，公共交通工具、學(xué)校、求職、生育。設(shè)置內(nèi)容簡(jiǎn)約化，方便外國(guó)人理解，并提供德語(yǔ)、英語(yǔ)、波斯語(yǔ)、保加利亞語(yǔ)、羅馬尼亞語(yǔ)和庫(kù)爾德語(yǔ)六種語(yǔ)言模式。此創(chuàng)新應(yīng)用程序的推廣，一方面節(jié)約了慕尼黑市政部門的服務(wù)管理成本，另一方面節(jié)約了國(guó)際人才的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本，便利國(guó)際人才在慕尼黑生活的同時(shí)，也節(jié)約了大量社會(huì)資源。

四、移民政策視角下典型全球城市國(guó)際人才集聚經(jīng)驗(yàn)的啟示

（一）以組織部門為主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際人才引進(jìn)與服務(wù)管理

典型全球城市均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)際人才事宜，而我國(guó)國(guó)內(nèi)主要城市現(xiàn)有國(guó)際人才主管部門眾多，一方面各部門之間職能有交叉和重疊現(xiàn)象，不便于國(guó)際人才的服務(wù)管理；另一方面，煩瑣的程序?qū)Σ皇煜ぶ袊?guó)國(guó)情的國(guó)際人才而言是巨大障礙，非常不利于吸引國(guó)際人才。[43]以廣州市為例，該市雖有運(yùn)行多年的針對(duì)外國(guó)人服務(wù)管理的“大外管”機(jī)制，即“廣州市外籍人員管理工作聯(lián)席會(huì)議”平臺(tái)，但它畢竟只是一個(gè)“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，缺乏獨(dú)立和專門的編制、制度、經(jīng)費(fèi)的支持與保障，各參與單位自身本職工作事務(wù)繁重，對(duì)于國(guó)際人才工作多以處理其自身所轄業(yè)務(wù)為限，對(duì)于必要延伸到其他領(lǐng)域的國(guó)際人才工作參與的積極性和精力都相當(dāng)有限，造成了協(xié)同能力不足等問(wèn)題。因此，設(shè)置明確的國(guó)際人才集聚主管機(jī)構(gòu)刻不容緩。根據(jù)典型全球城市經(jīng)驗(yàn)，吸引國(guó)際人才最有力的移民政策工具是工作簽證，雖然簽證管理在中國(guó)是中央事權(quán)，但廣州南沙自貿(mào)區(qū)依靠自貿(mào)區(qū)“先行先試”的政策紅利享有中央批準(zhǔn)的部分便利簽證政策②，這就為廣州市政府利用工作簽證政策吸引國(guó)際人才提供了思路和可行性。由于簽證管理事權(quán)的上位屬性，即便廣州市享有簽證政策便利，在現(xiàn)有行政體系中也只有具有高權(quán)力和高位階的部門才有能力充分調(diào)動(dòng)行政資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際人才事務(wù)，各級(jí)黨委組織部門則是最合適的選擇。廣州已據(jù)此開(kāi)展試點(diǎn)，廣州市黃埔區(qū)委人才工作局已于2022年2月18日揭牌成立，在黃埔區(qū)區(qū)委組織部加掛黃埔區(qū)委人才工作局牌子，這是中央人才工作會(huì)議上提出“在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高水平人才高地”后，粵港澳大灣區(qū)成立的首個(gè)區(qū)級(jí)人才工作局?？梢?jiàn)，由各級(jí)黨委組織部門作為各地國(guó)際人才工作的專門主管單位已被個(gè)別地方官方肯定，在組織部門加掛“人才工作局”牌子，既無(wú)需增加專門編制新設(shè)單位節(jié)約了行政資源，又能夠在黨委層面有力保障國(guó)際人才工作的順利開(kāi)展，既適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段黨政部門體制現(xiàn)狀，又堅(jiān)持了“黨管人才”這一人才工作的重要原則，待試點(diǎn)成熟后可全面推廣。

（二）在事權(quán)范圍內(nèi)著力優(yōu)化國(guó)際學(xué)生簽證政策實(shí)施

從全球城市國(guó)際學(xué)生求職簽證的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)際學(xué)生在讀期間實(shí)習(xí)、有條件工作和畢業(yè)后為其發(fā)放一定居留期限的求職簽證已成為常態(tài)。國(guó)際學(xué)生比直接引進(jìn)的外籍人才更熟悉引進(jìn)國(guó)的國(guó)情，相對(duì)本國(guó)人才則節(jié)省了義務(wù)教育階段的培養(yǎng)成本。[44]不只是吸引國(guó)際學(xué)生，高校和科研院所作為承接專家型人才、國(guó)際科學(xué)家最主要的主體，對(duì)于吸引和集聚高端國(guó)際人才非常重要。因此，提升高校和科研院所的教育水平和研究能力是吸引國(guó)際人才的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)加大對(duì)高等教育的投入，一方面可以提高教學(xué)質(zhì)量培養(yǎng)更優(yōu)秀的國(guó)內(nèi)人才，另一方面增強(qiáng)外國(guó)青年才俊來(lái)華留學(xué)意愿。以粵港澳大灣區(qū)為例，吸引國(guó)際人才來(lái)到大灣區(qū)區(qū)域大學(xué)進(jìn)行學(xué)習(xí)、研究，可以充分利用大灣區(qū)完備的、先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，同時(shí)加強(qiáng)銜接配套保障國(guó)際學(xué)生便利進(jìn)入職場(chǎng)，學(xué)以致用。

2017年人力資源社會(huì)保障部發(fā)布了《人力資源社會(huì)保障部、外交部、教育部關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，首次擬允許部分無(wú)工作經(jīng)歷的優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)。[45]在吸引優(yōu)秀國(guó)際學(xué)生來(lái)華留學(xué)后，仍需要完善留學(xué)生簽證政策，建立國(guó)際學(xué)生“留學(xué)可留才”的身份轉(zhuǎn)換制度。典型全球城市廣納各國(guó)的碩博士留學(xué)生，進(jìn)而使部分畢業(yè)生為其所用，帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至開(kāi)展創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)設(shè)置國(guó)際學(xué)生畢業(yè)后簽證轉(zhuǎn)換過(guò)渡期，方便其在華尋找工作機(jī)會(huì)，以達(dá)成“留學(xué)+留才”的效果?？蓞⒄盏湫腿虺鞘兴趪?guó)家允許國(guó)際學(xué)生在每一級(jí)的高等教育結(jié)束后，都能有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段用于實(shí)習(xí)和找工作的制度，增加留學(xué)生留在學(xué)校所在城市的誘因，讓他們熟悉與喜歡本地的環(huán)境，愿意繼續(xù)深造或工作，若是留學(xué)生所學(xué)專業(yè)屬于緊缺行業(yè)范疇，可搭配創(chuàng)業(yè)簽證、人才簽證等便利政策吸引其長(zhǎng)期居留。

（三）打造開(kāi)放、便利、數(shù)字化的國(guó)際人才簽證服務(wù)體系

梳理典型全球城市的工作簽證政策發(fā)現(xiàn)，友善、靈活、簡(jiǎn)化、開(kāi)放、多樣化的簽證政策是影響國(guó)際人才流動(dòng)的重要考量因素。如廣州可充分利用自貿(mào)區(qū)政策紅利和外國(guó)人聚居優(yōu)勢(shì)，大力爭(zhēng)取中央專項(xiàng)配套政策支持，大膽先行先試，勇于制度創(chuàng)新，適度為簽證政策“松綁”，讓國(guó)際人才在出入境、工作、生活、家庭團(tuán)聚等方面皆享有便利，在增加引才吸引力的同時(shí)，也能提升留才效果。在具體實(shí)踐上，可仿效阿姆斯特丹外籍人士服務(wù)中心致力于幫助減輕國(guó)際人才面臨的移民行政流程負(fù)擔(dān)的操作，如廣州可結(jié)合2016年公安部推出的《支持廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展16項(xiàng)出入境政策措施》，在國(guó)際人才創(chuàng)業(yè)，國(guó)際學(xué)生實(shí)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，國(guó)際人才及其家屬永久居留、稅收優(yōu)惠、子女入學(xué)、家政服務(wù)、過(guò)境免簽等方面在政策允許范圍內(nèi)加快制度創(chuàng)新并落實(shí)，充分運(yùn)用數(shù)據(jù)賦能，實(shí)行網(wǎng)上申辦，簡(jiǎn)化申報(bào)程序，加快審批進(jìn)程，提高國(guó)際人才簽證與停居留辦理工作的針對(duì)性、精準(zhǔn)性、有效性，著力減輕國(guó)際人才在穗辦理移民業(yè)務(wù)行政流程的負(fù)擔(dān)，為國(guó)際人才在穗學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、工作提供便利。

（四）充分依靠外國(guó)人管理服務(wù)工作站具體推進(jìn)國(guó)際人才融合

國(guó)際人才入境后，如果沒(méi)有合適的渠道和機(jī)會(huì)接觸、了解當(dāng)?shù)氐恼沃贫?、?jīng)濟(jì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，就會(huì)很難理解和熱愛(ài)移入城市，進(jìn)而很難長(zhǎng)期、永久居?。痪陀锌赡艹蔀檫^(guò)客，不僅不會(huì)為移入城市作出應(yīng)有的最大貢獻(xiàn)，而且可能引發(fā)國(guó)際人才和本地人的矛盾和對(duì)立。[46]從典型全球城市的移民融合經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有妥善解決國(guó)際人才融合問(wèn)題，才能讓國(guó)際人才“引得來(lái)、留得下、用得好、融得進(jìn)”。中國(guó)目前尚無(wú)政府部門單獨(dú)負(fù)責(zé)或者牽頭負(fù)責(zé)國(guó)際移民融合。2008年，中組部在《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》中指出，人力資源社會(huì)保障部建立專門服務(wù)窗口，為引進(jìn)人才落實(shí)居留和出入境、落戶、醫(yī)療、保險(xiǎn)、住房、子女就學(xué)、配偶安置等方面的特殊政策。[47]可見(jiàn)，應(yīng)由人力資源社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)落實(shí)針對(duì)國(guó)際人才的生活服務(wù)保障政策。但在各地近年來(lái)的實(shí)踐中，很多城市都在結(jié)合本地實(shí)際探索新型的外國(guó)人服務(wù)保障模式。如廣州曾經(jīng)在全國(guó)率先建立外國(guó)人管理服務(wù)工作站，截至2020年7月28日，廣州已建成98個(gè)外國(guó)人管理服務(wù)工作站，覆蓋全市11個(gè)行政區(qū)。[48]廣州可以充分利用現(xiàn)有廣泛布局、全市覆蓋的外國(guó)人管理服務(wù)工作站作為國(guó)際人才融合工作的實(shí)施主體，對(duì)國(guó)際人才開(kāi)展臨時(shí)住宿登記、法律咨詢、政策宣傳等常態(tài)化精準(zhǔn)咨詢服務(wù)，同時(shí)開(kāi)展出租屋管理、貨幣兌換、稅務(wù)管理、文化交流等一站式實(shí)際支持服務(wù)，并逐步擴(kuò)大服務(wù)覆蓋范圍、豐富服務(wù)內(nèi)容，加快構(gòu)建國(guó)際人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。外國(guó)人管理服務(wù)工作站除了自行履行自身職責(zé)，還可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式，探索國(guó)際人才社會(huì)融合項(xiàng)目化，幫助國(guó)際人才搭建在本地生活的社交網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性的融合，尤其是推進(jìn)社區(qū)層面的融合。加強(qiáng)國(guó)際人才引入和融合的緊密銜接，以融合營(yíng)造引才、留才、用才的良好氛圍。

注釋：

① 除個(gè)別聯(lián)邦制國(guó)家以外，簽證管理在大部分國(guó)家都屬于中央專屬事權(quán)，城市一般情況下沒(méi)有制定簽證政策的權(quán)限，故下文對(duì)典型全球城市簽證政策的探討即為其所在國(guó)家簽證政策的探討。

② 參見(jiàn)《廣東省自貿(mào)區(qū)建設(shè)及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展出入境政策措施》。