葉菊珍，朱子睿

（1.衢州市政府投資項目評審中心，浙江 衢州 324000；2.南昌大學經(jīng)濟管理學院，江西 南昌 330031）

1 推行施工過程結(jié)算的背景

政府投資項目作為我國工程建設(shè)領(lǐng)域的重要組成，其項目管理規(guī)范程度體現(xiàn)了建筑行業(yè)的規(guī)范程度[1]。但當前建筑市場存在工程價款結(jié)算不及時、拖欠工程款和農(nóng)民工工資屢禁不止、履約糾紛頻發(fā)等問題[2]。推行施工過程結(jié)算進一步貫徹落實了中央“六保、六穩(wěn)”要求，有效解決了上述問題，并實現(xiàn)了企業(yè)減負，激發(fā)了建筑市場活力，是政府投資項目管理的一項重大改革。2016 年至今，國務(wù)院和住建部先后多次發(fā)文明確要求全面推行施工過程結(jié)算；隨后各省市陸續(xù)推出一系列推進施工過程結(jié)算的規(guī)范性文件。

2 現(xiàn)階段竣工結(jié)算模式存在的問題分析

竣工結(jié)算是施工企業(yè)按照合同約定全部完成所承包工程，經(jīng)質(zhì)量驗收合格，并符合合同要求之后，發(fā)承包雙方才進行的一種結(jié)算。這種結(jié)算方式存在事后控制的典型弊端，導(dǎo)致工程建設(shè)項目“三超”頻頻發(fā)生，嚴重影響了工程建設(shè)項目的投資效益[3]。分析如下。

2.1 參與方人員的“兩專”能力待提高

參與項目管理的相關(guān)人員專業(yè)技術(shù)能力不足，缺乏專業(yè)科學精神，不能很好的滿足項目建設(shè)需要。專業(yè)技術(shù)能力不足指缺乏運用專業(yè)知識解決爭議事項的能力，使得爭議和糾紛被迫拖延到辦理竣工結(jié)算時才解決，造成竣工結(jié)算的拖泥帶水。專業(yè)科學精神欠缺，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，投資決策階段對項目成本的影響占比很大，項目管理人員缺乏過程造價的科學管理意識，控制重點大多集中在施工階段，如合同價格、變更價格和竣工結(jié)算等，導(dǎo)致工程建設(shè)項目“三超”頻頻發(fā)生，嚴重影響了工程建設(shè)項目的投資效益。

2.2 合同條款設(shè)置不嚴謹及不合理

①合同條款設(shè)置不嚴瑾，以變更調(diào)價條款為例，對重新組價項目既規(guī)定了組價方式，又要求組出的價格應(yīng)報發(fā)包人審核確定。由于發(fā)包人不一定具有按約定組價方式組價的能力，可能存在組價錯誤的風險。②合同條款設(shè)置不合理，造成實際約束力下降，導(dǎo)致履行困難，即使勉強履行，也會因索賠爭議導(dǎo)致結(jié)算困難。

2.3 不重視項目結(jié)算資料收集與管理

存在隱蔽工程資料不完整、工程變更手續(xù)不規(guī)范或未辦理情況。項目實施過程中未對鋼筋、管線等不能在竣工圖上復(fù)原的內(nèi)容做隱蔽記錄；設(shè)計變更、工程洽商記錄、現(xiàn)場簽證內(nèi)容不全或簽章不規(guī)范?？⒐D簡單復(fù)制施工圖，設(shè)計變更、圖紙會審記錄等均未在竣工圖上體現(xiàn);或雖有所體現(xiàn)，但與上述資料的相關(guān)內(nèi)容或?qū)嶋H建成情況相互矛盾；造成結(jié)算審核工作推進困難。

3 推行施工過程結(jié)算彰顯的優(yōu)勢分析

3.1 施工過程結(jié)算的定義

施工過程結(jié)算(階段性結(jié)算)指在工程項目實施過程中，承發(fā)包雙方依據(jù)施工合同，對約定結(jié)算周期(時間或進度節(jié)點)內(nèi)完成的工程內(nèi)容(包括合同內(nèi)容、現(xiàn)場簽證、工程變更、索賠等)開展工程價款計算、調(diào)整、確認及支付等的活動[4]。是一項包括驗收、計價、結(jié)算、支付的系統(tǒng)工程，它與國際通行的FIDIC 合同條件下期中支付異曲同工[1]。

3.2 推行施工過程結(jié)算彰顯的優(yōu)勢分析

推行施工過程結(jié)算有利于發(fā)承包雙方對工程項目的工程質(zhì)量、進度、變更、結(jié)算造價進行分段控制，對工程項目的進程和效益進行分段掌控，從而減少工程缺陷，保證工程建設(shè)順利完成。

3.2.1 工作重心向施工過程轉(zhuǎn)移

實施施工過程結(jié)算的項目，發(fā)承包雙方把工程竣工結(jié)算分解到施工合同約定的形象節(jié)點之中，分段對質(zhì)量合格的已完工程進行價款結(jié)算。這種結(jié)算方式能進一步實現(xiàn)工程造價的動態(tài)控制，有利于施工單位在過程中掌控成本并及時糾偏，減少承包人資金占用，避免墊資施工，有利于承包人資金回籠，償還經(jīng)營債務(wù)，降低內(nèi)部運營成本，避免企業(yè)經(jīng)營風險，有力保證項目的施工質(zhì)量和施工安全。

3.2.2 具有更高的準確性與時效性

承包人依據(jù)合同約定的結(jié)算周期和方式遞交已完工工程結(jié)算價款支付申請，發(fā)包人對已完工工程進行結(jié)算審核。在過程結(jié)算審核中，遇到雙方爭議部分，可以及時解決問題，不會因甲乙雙方人員的變動造成結(jié)算銜接出現(xiàn)問題，也不會因結(jié)算資料不齊全、變更情況不清晰等因素影響結(jié)算進度。如《關(guān)于在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中推行施工過程結(jié)算的實施意見》（浙建〔2020〕5 號）以文件的形式強調(diào)了施工過程結(jié)算審核的時效性，明確了發(fā)包人的審核時限，相比竣工結(jié)算更具有準確性和時效性，有利于縮短整個項目的結(jié)算時間，減少發(fā)承包雙方的重復(fù)計量與核價工作。

3.2.3 增強了工程投資的事前預(yù)控和動態(tài)管控能力

實施施工過程性結(jié)算的項目，建設(shè)單位應(yīng)在每一階段過程結(jié)算完成后，組織監(jiān)理、全過程造價咨詢單位將實際結(jié)算價款與施工圖預(yù)算、設(shè)計概算、投資估算進行對比分析，如出現(xiàn)結(jié)算超概（預(yù)）算的情況，應(yīng)及時查找原因并糾偏，確保整個工程實施階段處于受控狀態(tài)，克服事后監(jiān)督的被動性，更好地控制造價。如浙建〔2020〕5 號實施意見要求，對實施施工過程結(jié)算項目，建設(shè)單位應(yīng)按已確認的過程結(jié)算文件足額支付工程結(jié)算價款。因此，建設(shè)單位必須做到投資控制關(guān)口前移，檢查每個支付節(jié)點的投資情況，增強項目事前預(yù)控和動態(tài)管控，促進工程投資提質(zhì)增效。

4 推行施工過程結(jié)算面臨的阻礙分析

4.1 全過程造價咨詢工作的定位有待明確

目前推廣的全過程造價咨詢包含了代建、監(jiān)理、造價咨詢等服務(wù)，其是否可以同時承擔過程結(jié)算，沒有相關(guān)政策支持，根據(jù)以往結(jié)算審核情況看，很多結(jié)算爭議問題都是清單編制以及招標文件編制考慮不周引起的，由項目原招標代理、清單編制、工程簽證等服務(wù)的咨詢單位來承擔過程結(jié)算審核，存在一定的風險。

4.2 施工過程結(jié)算節(jié)點劃分有待商榷

不是所有的項目都適合采用施工過程結(jié)算，強行推行過程結(jié)算可能在部分項目上會適得其反。如果過程結(jié)算節(jié)點劃分不合理，就會出現(xiàn)由于計價邊界不清造成的項目漏算、錯算、重復(fù)計算情況，產(chǎn)生糾紛，不利于合理計價。

4.3 施工過程投資控制管理有待加強

項目推行施工過程結(jié)算后，由于工程變更簽證、合同價款調(diào)整等引起工程造價增減并入過程結(jié)算同期支付，投資控制的重心也就轉(zhuǎn)移到對過程結(jié)算節(jié)點的造價控制上。經(jīng)了解，我省各縣市都有出臺政府投資建設(shè)項目工程變更實施細則，規(guī)定了項目變更的審批程序，從實施情況看，工程變更未按規(guī)定進行事前審批或?qū)徟鷾笄闆r依然存在。

4.4 風險管控和爭議處置能力有待提高

投標報價時，為獲得最大的經(jīng)濟效益，施工單位經(jīng)常會采取不平衡報價方式，將前期結(jié)算的工程節(jié)點報價抬高，后期結(jié)算的工程結(jié)算節(jié)點報價降低，加上前期結(jié)算節(jié)點的工程款支付比率加大，后期結(jié)算項目極可能會出現(xiàn)施工單位積極性不高、建設(shè)單位約束手段有限的情況，從而導(dǎo)致后期項目推進緩慢，出現(xiàn)惡意停工、項目甩項等問題，增加了管控風險。工程價款結(jié)算具有專業(yè)性、復(fù)雜性的特點，在結(jié)算過程中，發(fā)承包雙方經(jīng)常會出現(xiàn)對清單編制內(nèi)容、合同條款理解等的分歧和爭議，且難以有效解決，造成結(jié)算辦理困難，影響后續(xù)項目順利實施。

4.5 過程結(jié)算相關(guān)的保障性政策尚不完善

目前施工過程結(jié)算還處在起步階段，各地可借鑒的成熟經(jīng)驗較少?，F(xiàn)行施工合同中對建設(shè)單位結(jié)算款拖欠的懲罰措施是支付欠款利息和工程停工，而工程停工也會給施工單位帶來的負面影響，從實踐層面中對于過程結(jié)算的問題解決意義不大，而以利息為主的違約責任力度不夠，效用不高；施工過程結(jié)算相關(guān)配套制度還不完善，如資金管理辦法、監(jiān)管評價制度、工作流程、全過程造價咨詢計費標準等。采取什么樣的措施保證政策落地見效，是現(xiàn)階段推行施工過程結(jié)算的一道難題。

5 推行施工過程結(jié)算合理化建議

5.1 準確定位全過程造價咨詢工作

實施施工過程結(jié)算的項目，全過程造價咨詢可提供（不限于）招標文件、控制價的審核，協(xié)助施工合同簽訂，工程預(yù)付款和進度款及其價款支付的審核，工程變更、簽證及索賠管理，材料、設(shè)備購置的詢價提供核價建議等，施工過程結(jié)算和竣工結(jié)算審核及工程技術(shù)指標分析等服務(wù)。各地市建設(shè)主管部門可根據(jù)地方實際情況，組織發(fā)改、財政、監(jiān)管等部門召開專題研討會，確定全過程造價咨詢的具體工作職責和工作內(nèi)容，準確定位，實現(xiàn)其角色和任務(wù)的轉(zhuǎn)變，更好地服務(wù)施工過程結(jié)算。

5.2 優(yōu)化施工過程結(jié)算節(jié)點劃分

選擇施工過程結(jié)算節(jié)點必須牢牢把握實施便利和可操控性的原則。招標人和發(fā)承包雙方應(yīng)在招標文件、施工合同中約定施工過程分段結(jié)算節(jié)點。結(jié)合本市項目特點、施工工期等情況，按質(zhì)量驗收分部（工程）節(jié)點分段要求，擬提出以下分段節(jié)點劃分：①房屋建筑類工程：單體工程可以按基礎(chǔ)工程（含地下室、樁基工程）、主體結(jié)構(gòu)工程（含二次結(jié)構(gòu)工程）、裝修及安裝工程、附屬配套工程等進行劃分；群體工程可以按施工方案分區(qū)塊結(jié)合上述劃分節(jié)點進行劃分。②市政基礎(chǔ)設(shè)施工程：單體工程可以采用施工段和專業(yè)相結(jié)合的劃分方式；綜合類工程可以采用單項工程和專業(yè)工程相結(jié)合的劃分方式。

5.3 提高工程項目投資管理成效

建設(shè)單位應(yīng)前移投資控制管理關(guān)口，以降低工程管理的風險，在每一階段過程結(jié)算完成后，組織監(jiān)理、全過程造價咨詢單位將實際結(jié)算價款與施工圖預(yù)算、設(shè)計概算、投資估算進行對比分析，如出現(xiàn)結(jié)算超概（預(yù)）算的情況，應(yīng)及時查找原因，進行實時糾偏，避免出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象。同時，建設(shè)單位應(yīng)主動承擔起政府投資項目管理的主體責任，按文件規(guī)定及時辦理工程變更簽證審批手續(xù)和變更價款審核，為結(jié)算順利實施提供實時性依據(jù)，從而提高工程項目投資管理成效。

5.4 提高對建設(shè)市場主體的信用管理水平

加快推進信用能力體系建設(shè)，規(guī)范市場秩序，建立守信激勵，失信懲戒的評價制度。對在過程結(jié)算中表現(xiàn)較差的全過程咨詢單位、施工單位和建設(shè)單位給予信用聯(lián)合懲戒，對于出具過程咨詢成果不及時、誤差率大、出現(xiàn)重大失誤等的全過程造價咨詢企業(yè)和因為過程質(zhì)量不合格、造價資料缺失等原因造成無法施行過程結(jié)算的施工單位，可直接降低其在建設(shè)市場的信用等級，嚴重者可以直接列入黑名單，使其退出建設(shè)市場；而對于惡意拖欠工程款的建設(shè)單位可將其列入失信名單，并申請法院對其進行強制執(zhí)行。對于表現(xiàn)良好的企業(yè)，則可以給與激勵措施，包括在政策上的支持，減少抽查概率、簡化審批手續(xù)等。通過信用管理手段和政策規(guī)定相結(jié)合的方法推動建設(shè)工程過程結(jié)算的落實。

5.5 進一步增強風險管控意識和爭議處理能力

為確保項目順利實施，預(yù)防施工單位不平衡報價帶來項目管控風險，招標人在招標時可分段設(shè)置投標總價上限，并設(shè)定約束不平衡報價的條款，施工合同中應(yīng)對分段結(jié)算的價款支付比率做合理約定。這樣，即使投標單位采用不平衡報價，帶來的負面影響也在建設(shè)單位投資管理的相對可控范圍。發(fā)承包雙方應(yīng)進一步完善造價動態(tài)管理機制，提高工程價款的結(jié)算能力；全面掌握工程現(xiàn)場實施情況，整理收集技術(shù)經(jīng)濟材料，運用BIM 技術(shù)和信息技術(shù)，進行精準計量，實現(xiàn)對造價進行動態(tài)管理，隨時進行糾偏，為竣工后結(jié)算打好基礎(chǔ)。及時處置爭議，有助于化解發(fā)承包雙方的矛盾。施工合同中應(yīng)設(shè)置爭議處置條款，在辦理施工過程結(jié)算時，大部分施工過程爭議和糾紛都在過程結(jié)算階段就可以有效化解，若遇到實在解決不了的爭議，也可以延到辦理竣工結(jié)算時統(tǒng)一協(xié)商解決，有利于過程結(jié)算的快速辦理。

5.6 進一步完善過程結(jié)算相關(guān)的保障性政策

首先，細化《建設(shè)工程施工合同示范文本》專用條款中的安全文明基本費支付、市場價格波動引起的調(diào)整、工程款支付等條款，以適應(yīng)施工過程結(jié)算。其次，完善施工過程節(jié)點驗收、結(jié)算審核、過程監(jiān)督等流程，并建立相應(yīng)的規(guī)章制度體系。創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索綜合監(jiān)管、聯(lián)動監(jiān)管，切實發(fā)揮信用檔案的作用，推進施工過程結(jié)算健康發(fā)展。最后，建議選擇一批典型項目試點，并在項目論證階段，組建專家組對項目是否適宜推行施工過程結(jié)算進行專項論證，并在項目審批時予以明確。

6 結(jié)語

推行施工過程結(jié)算，實現(xiàn)了工程造價的動態(tài)控制，規(guī)范了工程款的結(jié)算與支付，提高了財政資金的使用效率，縮短了竣工結(jié)算的時間，解決了“結(jié)算難”問題，是建筑行業(yè)結(jié)算方式的一次重大變革。目前，施工過程結(jié)算還處試點推廣階段，需要我們在推進過程中不斷摸索、總結(jié)和優(yōu)化，加之有關(guān)部門的協(xié)同配合，保證政策有效落地，從而發(fā)揮它的最大作用。