□文/ 王嘉萱

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］ 我國經(jīng)濟發(fā)展十分迅速，傳統(tǒng)的支付方式已很難滿足人們消費支付的需求，新興行業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展第三方支付在這種背景下應(yīng)運而生。在第三方支付市場飛速發(fā)展的同時，各種風(fēng)險也隨之顯露，嚴(yán)重制約整個行業(yè)的長期穩(wěn)定健康發(fā)展。本文分析第三方支付存在的風(fēng)險以及監(jiān)管中存在的問題，并提出對策建議。

一、第三方支付發(fā)展歷程

第三方支付是指具備一定實力和信譽保障的非金融機構(gòu)，通過與各大銀行、網(wǎng)聯(lián)簽約，充當(dāng)中介身份，與銀行支付結(jié)算系統(tǒng)接口對接而促成交易雙方進行交易的網(wǎng)絡(luò)支付模式。2021年，中國人民銀行在《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》中對第三方支付機構(gòu)的概念進行了更新，其是指“在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立并取得支付業(yè)務(wù)許可證，從事儲值賬戶運營、支付交易處理部分或者全部支付業(yè)務(wù)的非銀行支付機構(gòu)”。

20 世紀(jì)90年代，互聯(lián)網(wǎng)在我國快速發(fā)展，工具的普及和需求的增長以及當(dāng)時銀行仍需進一步完善的系統(tǒng)建設(shè)能力催生出支付服務(wù)。2002年6月，中國銀聯(lián)控股的銀聯(lián)電子支付服務(wù)有限公司ChinaPay揭牌。2003年10月，淘寶網(wǎng)首次推出支付寶服務(wù)。2004年12月，浙江支付寶網(wǎng)絡(luò)科技有限公司成立，第三方支付行業(yè)發(fā)展至此拉開序幕。

2005年，達(dá)沃斯世界經(jīng)濟論壇上，提出了第三方支付平臺的概念。隨著網(wǎng)絡(luò)購物的逐年興起，2005年支付寶公司提出擔(dān)保交易概念，第三方支付不僅提供收付款之類的基礎(chǔ)服務(wù)，還提供繳費、轉(zhuǎn)賬、還款等增值服務(wù)。從2008年開始，電商行業(yè)高速發(fā)展，中國第三方支付行業(yè)突飛猛進，進入快速擴張階段。

2010年，中國人民銀行頒布《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，對第三方支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、管理細(xì)則等方面內(nèi)容進行了定義，規(guī)定第三方支付機構(gòu)應(yīng)當(dāng)取得《支付業(yè)務(wù)許可證》。2011年，支付寶獲得全國首張《支付業(yè)務(wù)許可證》，第三方支付行業(yè)合法地位由此確立，行業(yè)也開始有序發(fā)展。2011～2015年，中國人民銀行共頒發(fā)10 批271 張《支付業(yè)務(wù)許可證》。從2013年開始，交易量保持50%以上的年均增速。

2016年4月，中國人民銀行發(fā)布《非銀行支付機構(gòu)分類評級管理辦法》，對支付機構(gòu)分級分類監(jiān)管，不再新設(shè)支付機構(gòu)；8月，第一批支付牌照到期時，不再核發(fā)新牌照。之后，監(jiān)管部門又陸續(xù)出臺了“無證經(jīng)營整治”“斷直連”“備付金集中存管”等一系列新規(guī)，開啟了對第三方支付機構(gòu)的專項整治。在以C 端為流量轉(zhuǎn)化的支付逐步成熟的情況下，B 端產(chǎn)業(yè)支付伴隨產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的快速崛起正逐漸成為我國移動支付新的增長點。2020年，第三方移動支付與第三方互聯(lián)網(wǎng)支付的總交易規(guī)模達(dá)到271 萬億元，中國的支付市場成為國際領(lǐng)先的支付市場之一。

二、第三方支付存在的風(fēng)險

（一）支付壟斷風(fēng)險。2020年第二季度，我國第三方支付綜合交易市場上，支付寶、財付通分別以49.16%、33.74%的市場份額位居前二位；在移動支付市場上，支付寶和財付通市場份額分別為55.6%和38.8%。目前已形成支付寶和財付通雙寡頭壟斷格局，給用戶利益和第三方支付行業(yè)發(fā)展帶來了不利影響。一是損害用戶的利益，頭部支付機構(gòu)獲得壟斷地位后，用戶對其他支付服務(wù)提供商的選擇變少，頭部支付機構(gòu)利用自身的壟斷地位，強行推行有利于自身的業(yè)務(wù)規(guī)則，用戶只能被動接受；二是可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險，當(dāng)前頭部支付機構(gòu)在支付業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)上均已形成了壟斷地位，占有絕對的市場優(yōu)勢，一旦頭部機構(gòu)出現(xiàn)危機，將會對整個第三方支付市場產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。2021年9月，央行明確指出，部分互聯(lián)網(wǎng)公司利用子公司將支付服務(wù)和信用服務(wù)與其他金融服務(wù)進行交叉嵌套，形成閉環(huán)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)流程難以滲透、速度變慢，容易導(dǎo)致風(fēng)險跨市場擴散。

（二）信息安全風(fēng)險。隨著信息技術(shù)的不斷進步，第三方支付機構(gòu)通過對用戶數(shù)據(jù)信息的收集和使用，不斷創(chuàng)新支付方式和手段，在改善用戶使用體驗的同時，信息安全風(fēng)險隨之而來。一是第三方支付機構(gòu)大量收集用戶信息。從起初用戶個人必要的身份認(rèn)證信息到用戶個人輔助認(rèn)證信息和工作生活信息，再到當(dāng)前的用戶個人生物特征信息等，支付機構(gòu)收集的信息更加全面和立體，但已遠(yuǎn)超正常開展業(yè)務(wù)所必需的限度。二是部分支付機構(gòu)過度追求用戶對便捷性的體驗，忽視了對其信息安全的保護，誘發(fā)電信詐騙，嚴(yán)重威脅用戶支付安全，容易引起信任危機。三是支付機構(gòu)違規(guī)使用用戶信息。部分支付機構(gòu)在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析用戶信息，在未經(jīng)用戶同意的情況下，開展精準(zhǔn)業(yè)務(wù)營銷，或是與其他企業(yè)進行合作，甚至是倒賣，將用戶信息再次開發(fā)使用，侵犯用戶合法權(quán)益。除此之外，自動登錄、自動付款等操作更易導(dǎo)致用戶信息及財產(chǎn)損失。

（三）資金沉淀風(fēng)險。由于買賣雙方在交易過程中存在資金收付的時間差，從而造成資金沉淀在第三方支付機構(gòu)，并且沉淀資金會隨著業(yè)務(wù)的擴展而逐漸龐大。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，禁止任何個人或者機構(gòu)“非法、變相吸收公眾存款”；《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則》規(guī)定，第三方支付企業(yè)都要繳納保證金，從而降低用戶在途資金的風(fēng)險，但如果第三方支付機構(gòu)因經(jīng)營不善而引發(fā)經(jīng)濟危機，可能會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。大多數(shù)企業(yè)并未在銀行設(shè)置專門的無息賬戶保護這筆資金，有的甚至把這筆資金產(chǎn)生的利息作為主要的收入來源。

（四）洗錢和信用卡非法套現(xiàn)風(fēng)險。第三方支付機構(gòu)不會對用戶進行嚴(yán)格審核，且交易過程存在隱蔽性，導(dǎo)致難以識別資金的真實流向。不法分子利用風(fēng)險預(yù)警機制的漏洞，通過支付平臺實施非法銷贓、非法套現(xiàn)洗錢、虛假交易等犯罪行為。用戶只需在線上用需要套現(xiàn)的信用卡完成支付操作，這樣資金就會被轉(zhuǎn)到支付平臺的賬戶上，從而規(guī)避監(jiān)管，非法套現(xiàn)。這種行為對我國金融秩序造成了很大影響，同時也加重了支付平臺的風(fēng)險。此外，不法分子利用支付機構(gòu)的信用卡虛擬賬戶充值功能來占用銀行的信用資金，通過制造虛假交易和信用卡透支消費，在收款方收到款項后直接提取，從而規(guī)避有關(guān)的利息費用，而且這筆貸款不存在任何使用限制，對第三方支付的交易安全存在極大威脅。

三、第三方支付監(jiān)管中存在的問題

（一）監(jiān)管法律位階太低。央行作為第三方支付機構(gòu)的監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)監(jiān)管第三方支付機構(gòu)的市場準(zhǔn)入和經(jīng)營行為。2010年中國人民銀行發(fā)布的《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》雖然在一定程度上填補了該領(lǐng)域的立法空白，但是作為部門規(guī)章，其法律效力低、位階不夠，許多懲罰性措施仍無法實施，很難有效管理第三方支付平臺。

（二）法律監(jiān)管模式缺乏聯(lián)動性。目前，對第三方支付平臺的監(jiān)管主要以央行為主，但隨著第三方支付平臺不斷衍生和疊加信貸、理財、保險等其他金融功能，尚沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，監(jiān)管不連貫。一個第三方支付平臺的業(yè)務(wù)可能同時歸屬于多個監(jiān)管部門，但各部門之間相互獨立，缺少聯(lián)動性，不能滿足當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展趨勢要求，而且相關(guān)的法規(guī)并沒有與刑事立法、民事立法和行政立法等有關(guān)法律進行銜接，導(dǎo)致很多配套性法律法規(guī)無法對已經(jīng)發(fā)生的監(jiān)管漏洞進行及時彌補。

（三）市場準(zhǔn)入制度不完善，且缺乏相應(yīng)退出機制。我國已經(jīng)對第三方支付市場實行準(zhǔn)入制度，未獲得央行批準(zhǔn)的機構(gòu)不得進入第三方支付行業(yè)開展業(yè)務(wù)，申請進入第三方支付市場的機構(gòu)必須滿足規(guī)定的最低注冊資本、管理人員資格、業(yè)務(wù)范圍等要求。目前的市場準(zhǔn)入制度還需完善。第三方支付行業(yè)需要不斷創(chuàng)新，潛在的風(fēng)險也隨之而來。第三方支付機構(gòu)與傳統(tǒng)的銀行既合作又競爭，隨著市場競爭的進一步激烈，一些第三方支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)已經(jīng)與銀行重疊，傳統(tǒng)銀行業(yè)已經(jīng)歷經(jīng)幾百年的發(fā)展，在應(yīng)對各種金融風(fēng)險方面經(jīng)驗豐富，而第三方支付機構(gòu)發(fā)展時間短，又急于在產(chǎn)品和業(yè)務(wù)方面推陳出新，自然是難以面對諸多風(fēng)險。央行應(yīng)當(dāng)對此種風(fēng)險采取審批或事后監(jiān)督，會更有利于第三方支付行業(yè)的健康發(fā)展。目前對于退出機制未作明確規(guī)定。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國已經(jīng)有200 多家機構(gòu)獲得支付牌照，市場經(jīng)濟的競爭機制將會使得一部分第三方支付機構(gòu)被迫退出市場，他們退出市場時會存在一些問題，例如營業(yè)時留存的用戶信息的處理、用戶遺留的資金、未轉(zhuǎn)出以及未轉(zhuǎn)入資金等問題，因此建立完善的第三方支付市場退出機制是十分必要的。

（四）用戶備付金管理制度不完善。用戶備付金存管制度于2017年中國人民銀行頒布的《用戶備付金集中存管通知》中首次提出，要求非銀行支付機構(gòu)按照業(yè)務(wù)種類的不同對用戶備付金進行比例交存，隨后央行對用戶備付金的存繳比例進行上調(diào)，要求非銀行支付機構(gòu)當(dāng)日集中交存總額一半以上的用戶備付金。但我國用戶備付金集中存管制度仍存在缺陷，比如對于客戶備付金收益分配、沉淀資金動用規(guī)則、資金清算規(guī)則等問題仍未明確；同時，雖然存繳比例在逐步提高，但是相對于龐大的用戶備付金規(guī)模來講依然是很少的一部分，非銀行支付機構(gòu)按照存繳比例在向銀行繳付用戶備付金后，其所占有的用戶備付金規(guī)模仍然很龐大，依舊存在發(fā)生備付金問題的風(fēng)險。

（五）沉淀資金利息歸屬不明。針對沉淀資金的利息的歸屬問題，目前并沒有明確的法律法規(guī)。沉淀資金數(shù)額巨大，需要監(jiān)管機構(gòu)著重監(jiān)管，第三方支付機構(gòu)如果私自挪用或?qū)Τ恋碣Y金不正當(dāng)管理，必然造成用戶重大損失。央行對沉淀資金的監(jiān)管十分重視，但是缺乏保險制度和保障機制，目前采取的做法是由第三方支付機構(gòu)和用戶自行約定沉淀資金利息的歸屬。巨大金額的沉淀資金會產(chǎn)生較大數(shù)額的利息，對于這筆利息的歸屬權(quán)的處理就顯得格外重要。

（六）對網(wǎng)絡(luò)套現(xiàn)問題規(guī)制力度不足。第三方支付主要發(fā)生于虛擬化的網(wǎng)絡(luò)交易過程當(dāng)中，不法分子往往會利用網(wǎng)絡(luò)的虛擬性進行虛假交易，從而實現(xiàn)套現(xiàn)和洗錢的目的。之所以無法杜絕洗錢和套現(xiàn)等違法行為，主要的原因是不法分子使用的洗錢賬戶或者套現(xiàn)賬戶都屬于非監(jiān)管性的賬戶，這也是監(jiān)管存在漏洞的地方。對于網(wǎng)絡(luò)套現(xiàn)帶來的危害，監(jiān)管機構(gòu)必須要予以重視，套現(xiàn)行為不僅僅侵犯第三方支付機構(gòu)用戶的利益，也會嚴(yán)重破壞我國的金融秩序。

四、第三方支付監(jiān)管機制完善建議

（一）明確監(jiān)管主體，建立協(xié)調(diào)機制。《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定，央行是我國第三方網(wǎng)絡(luò)支付的主管部門，并對其準(zhǔn)入、經(jīng)營等行為實施監(jiān)管，以規(guī)避各種風(fēng)險。在我國，由于第三方網(wǎng)絡(luò)支付涉及多個領(lǐng)域，一個單獨的政府部門無法全面監(jiān)管，所以應(yīng)當(dāng)由不同的政府部門根據(jù)職責(zé)和功能進行協(xié)同監(jiān)管，建立起以央行為主、多個部門共同監(jiān)督的多層次、多部門協(xié)同監(jiān)管體系。當(dāng)然，在立法中應(yīng)當(dāng)明確各自監(jiān)管的范圍和職責(zé)，避免出現(xiàn)職能交叉、監(jiān)管推諉等情況的發(fā)生。

（二）完善準(zhǔn)入制度，并建立退出機制。（1）對于第三方支付機構(gòu)的準(zhǔn)入制度仍有待完善。根據(jù)《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，擬在全國范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，注冊資本最低限額為1 億元人民幣；擬在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，注冊資本最低限額為3 千萬元人民幣。網(wǎng)絡(luò)支付的地域范圍難以準(zhǔn)確界定，單純針對區(qū)域?qū)ψ再Y本要求進行劃分是不合理的。建議取消注冊資本區(qū)域的限制，改為以開展的業(yè)務(wù)類型、業(yè)務(wù)數(shù)量來區(qū)分。若開展較少業(yè)務(wù)，注冊資本限額較低，若開展較多業(yè)務(wù)，注冊資本限額則相應(yīng)提高。（2）為了促進市場經(jīng)濟的良性循環(huán)，保障消費者的合法權(quán)益，有必要建立市場退出機制。市場退出機制的建立需要明確兩個問題：第一，要明確什么情況下要第三方支付機構(gòu)退出市場競爭。只有當(dāng)?shù)谌街Ц稒C構(gòu)不適合繼續(xù)從事第三方支付業(yè)務(wù)時，才能夠適用退出機制，比如第三方支付平臺出現(xiàn)重大違規(guī)操作、嚴(yán)重超出業(yè)務(wù)范圍、給消費者造成重大損害、長期虧損資不抵債扭虧無望。第二，如何退出市場對相關(guān)主體影響最小。應(yīng)當(dāng)通過法律明確退出程序問題、沉淀資金歸還問題和自有資金處置問題等。

（三）強化資金監(jiān)管。為了促使第三方支付平臺合法合規(guī)經(jīng)營，建議在市場準(zhǔn)入階段設(shè)置保證金制度。類似于商業(yè)銀行存款保證金制度，當(dāng)?shù)谌街Ц镀脚_出現(xiàn)違法違規(guī)的行為并且侵犯到消費者合法權(quán)益時，可以以該筆保證金對消費者進行賠償。保證金制度能夠使消費者得到實質(zhì)性的賠償，讓消費者無后顧之憂。

此外，應(yīng)盡快明確沉淀資金的利息歸屬問題。由于沉淀資金的所有權(quán)歸屬于用戶，但是第三方在支付機構(gòu)對該筆資金進行了管理或者保管行為，因此用戶應(yīng)當(dāng)支付第三方支付機構(gòu)一定的費用。制定相關(guān)法律法規(guī)，才能有效地解決沉淀資金利息的歸屬糾紛。

（四）加強信息安全監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)的開放性使第三方支付平臺在保護消費者隱私權(quán)方面困難增加，因此需要強化第三方支付機構(gòu)的信息安全監(jiān)管。首先，對于第三方支付機構(gòu)而言，保護消費者的隱私權(quán)是其法定義務(wù)?？梢詤⒖冀鹑跈C構(gòu)的信息安全管理體系，以更完善的信息安全管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展業(yè)務(wù)。其次，限制第三方支付機構(gòu)使用用戶信息的范圍，必須取得消費者同意后才可以使用。最后，制定第三方支付機構(gòu)侵犯用戶隱私權(quán)的懲罰制度，一旦用戶隱私被泄漏，不僅要對用戶進行賠償，還要嚴(yán)厲追究支付機構(gòu)的責(zé)任。對于侵犯用戶隱私數(shù)量多、范圍廣的，央行可以責(zé)令取消其從事第三方支付機構(gòu)的經(jīng)營資格，并可以在必要的時候追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。

（五）遏制違法犯罪。隨著我國第三方支付市場的大規(guī)模形成，為積極應(yīng)對當(dāng)前新形勢下第三方支付的發(fā)展，要加快建立“以政府監(jiān)督為主導(dǎo)、銀行履職為重點、行業(yè)自律為根本”的全方位監(jiān)管體系?？梢酝ㄟ^開展相關(guān)業(yè)務(wù)交流、信息共享，將用戶身份識別、大額交易報告等工作的各個環(huán)節(jié)落實到根本。首先，第三方支付需納入《反洗錢法》監(jiān)管范疇，并且完善《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等法規(guī)文件。目前，需要人大、央行等相關(guān)部門梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)，積極加快多個層次法律體系的建成，對第三方支付可能出現(xiàn)的犯罪活動進行有效且嚴(yán)格的監(jiān)督管理。其次，提高第三方支付洗錢防范技術(shù)。第三方支付機構(gòu)應(yīng)建立反洗錢實時監(jiān)測分析系統(tǒng)：（1）識別大額和可疑交易。對第三方支付平臺上的所有交易信息進行實時監(jiān)測，并生成相應(yīng)報告，與反洗錢監(jiān)測中心進行數(shù)據(jù)共享，保證監(jiān)管機構(gòu)可以在第一時間監(jiān)測到洗錢行為。（2）用戶風(fēng)險評級。通過引入人民銀行的征信系統(tǒng)，分析用戶的綜合信息和歷史交易記錄，評定并及時調(diào)整用戶風(fēng)險評級，對自己的用戶做到真正的了解。（3）各個機構(gòu)之間共建大數(shù)據(jù)平臺，在保護用戶信息的前提下，整合用戶交易信息資源共享。最后，加強第三方支付洗錢風(fēng)險防范國際合作。第三方支付洗錢活動隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及逐漸呈現(xiàn)出國際化趨勢，為打擊洗錢分子利用各個國家、地區(qū)之間在法律法規(guī)上的差異，需要世界各國積極加入反洗錢國際組織。

（六）加強第三方支付平臺監(jiān)管人才隊伍建設(shè)。第三方支付行業(yè)是以支付結(jié)算服務(wù)為基礎(chǔ)，同時涉及金融、科技、法學(xué)、人工智能等多個領(lǐng)域的綜合性新興行業(yè)。央行作為支付結(jié)算監(jiān)管單位，在支付流程層面進行監(jiān)管是其強項，但在其他領(lǐng)域能力較為薄弱。為加強監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，要加強人才引進力度，從各個領(lǐng)域引進新的專業(yè)人才，擴充人才隊伍；加大對現(xiàn)有人才的專業(yè)培訓(xùn)力度，提升其專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)，組建綜合能力強的政府監(jiān)管人才隊伍。