王璇　郭紅燕　文思嘉

排污許可證后監(jiān)管是以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的關(guān)鍵內(nèi)容，也是全面推行排污許可“一證式”管理的重要支撐。當前，排污許可制改革已進入新階段，在固定污染源排污許可“全覆蓋”基礎(chǔ)上，全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正在努力構(gòu)建企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會共同監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局，各地在證后監(jiān)管制度、機制或模式等方面進行了諸多有益探索。本研究選取海南省為典型研究對象，結(jié)合實地調(diào)研及訪談等，重點總結(jié)其排污許可制實施及證后監(jiān)管方面的經(jīng)驗做法，識別存在的問題并提出對策建議，以期為推動地方深入實施排污許可制提供更多借鑒。

一、海南省排污許可證后監(jiān)管工作取得積極進展

“十三五”以來，海南省一直持續(xù)推進排污許可改革工作，從2016年被確立為排污許可證制度改革試點省份，到2017年核發(fā)全國第一張統(tǒng)一編碼的排污許可證，再到2020年提前完成固定污染源排污許可全覆蓋，基本搭建起固定污染源“一證式”管理模式。截至2021年底，海南省發(fā)證企業(yè)和登記企業(yè)數(shù)量分別為1357家、8201家，總體呈現(xiàn)出固定污染源規(guī)模小、數(shù)量少、行業(yè)類型多等顯著特點。海南省在確保發(fā)證質(zhì)量基礎(chǔ)上，以“強證后監(jiān)管”為重點，在排污許可制度建設(shè)、證后監(jiān)管等方面開展了大量工作。

（一）規(guī)范和細化排污許可證后管理要求

一是開展排污許可地方立法。海南省制定和實施《海南省排污許可管理條例》（下稱《省條例》），將排污許可相關(guān)管理制度以法律形式予以固化，這是排污許可制改革以來全國首批排污許可管理的地方性法規(guī)。與《排污許可管理條例》對比，《省條例》在證后監(jiān)管方面做了部分探索和細化，包括：首次明確污染物排放口信息化管理要求，對排污單位的排放口實行“卡片式管理”，并規(guī)定相應(yīng)罰則；首次提出將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域有關(guān)固定污染源的執(zhí)法檢查集中到依照排污許可證監(jiān)管上，生態(tài)環(huán)境部門依證加強事中事后監(jiān)管；提出建立排污信息共享與聯(lián)合獎懲機制，完善環(huán)保信用管理制度，明確環(huán)保誠信信息應(yīng)作為監(jiān)督管理、財政補貼、政府采購、銀行貸款等的參考依據(jù)；明確將為企業(yè)提供服務(wù)的排污許可技術(shù)機構(gòu)一并納入信用管理范疇。

二是制定證后管理的規(guī)范與細則。為進一步加強固定污染源全過程監(jiān)管，制定《關(guān)于加強固定污染源排污許可證后管理工作的通知》，細化排污許可證質(zhì)量復核、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告制度等重點任務(wù)和要求，明確管理部門和排污單位責任。同時，為更好指導基層證后監(jiān)管工作，研究制定《海南省排污許可證、排污登記質(zhì)量技術(shù)審查/質(zhì)量復核要點》《海南省排污許可證執(zhí)行報告審核要點》《海南省排污許可證現(xiàn)場檢查記錄單》等配套規(guī)范細則，自上而下統(tǒng)一監(jiān)管或檢查標準和尺度，從而有效推動制度執(zhí)行層層落實。

（二）開展排污許可證后自評估與全復核

一是開展證后執(zhí)行情況自評估。一方面，開展典型重點行業(yè)排污許可證后實施情況自評估。委托第三方專業(yè)技術(shù)單位對重點發(fā)證企業(yè)實施綜合評估，涉及石化化工、造紙、火電等行業(yè)，對各企業(yè)管理體系重構(gòu)情況、產(chǎn)排污節(jié)點申報真實性等進行現(xiàn)場“審計式”核查，并形成評估報告。另一方面，開展排污單位證后執(zhí)行情況全覆蓋核查。對截至2020年底核發(fā)排污許可證的所有排污單位執(zhí)行報告提交及自行監(jiān)測開展等證后執(zhí)行情況進行核查，并于2021年2月公開通報，共發(fā)現(xiàn)671家排污單位未按期提交排污許可證年度執(zhí)行報告年報（占比超50%）、192家未開展自行監(jiān)測，以上相關(guān)情況均已抄送省發(fā)改委、銀保監(jiān)會等部門實施聯(lián)合懲戒。此外，針對許可執(zhí)行報告提交率不佳的情況，市縣層面按照“年報全審、季報抽查”頻次審核執(zhí)行報告，并建立動態(tài)提醒機制，督促企業(yè)整改和落實執(zhí)行報告制度。

二是對發(fā)證登記全覆蓋工作進行全復核。采取“全面核查+重點抽查”等形式，按行業(yè)推進排污許可證質(zhì)量復核工作。截至2021年底，已重點對2020年7月31日前發(fā)證的1051家排污單位實現(xiàn)發(fā)證質(zhì)量復核全覆蓋，發(fā)現(xiàn)至少存在一項問題的排污單位占比超過20%（主要是新標準發(fā)布后未及時變更排污許可證、土壤重點監(jiān)管單位遺漏地下水和土壤監(jiān)測等問題），至少存在兩項問題的占比為9.82%。在此基礎(chǔ)上，針對以上發(fā)現(xiàn)的典型問題，均已要求市縣層面進行匯總和整改。

三是利用大數(shù)據(jù)推行信息化監(jiān)管。建立和完善省級排污許可管理信息平臺，探索開發(fā)智能化審核，對已發(fā)排污許可證基本信息、管理要求等進行邏輯分析，實時監(jiān)管各市縣發(fā)證情況。對接自行監(jiān)測系統(tǒng)，通過內(nèi)置計算程序，實時掌握各排污單位達標排放情況、實際排放量占許可排放量比例情況，及時提醒告知排污單位做好日常管理，并將超許可排放濃度、超許可排放量等違法行為線索移交執(zhí)法部門予以查處。

（三）主動幫扶企業(yè)提升排污許可證后管理水平

一是研究編制排污許可管理手冊。梳理全網(wǎng)優(yōu)秀的排污許可宣傳及使用鏈接內(nèi)容，編制《海南省排污許可管理工具手冊》，共分為政策法規(guī)、管理名錄、技術(shù)體系、信息系統(tǒng)操作四個篇章，采用圖文形式對排污許可管理制度進行詳細介紹，幫助各級管理部門、排污單位、技術(shù)單位了解與排污許可管理制度相關(guān)的法規(guī)政策和技術(shù)規(guī)范的要求，指導做好常態(tài)化的排污許可證申領(lǐng)登記及日常管理工作。

二是主動為企業(yè)送服務(wù)、送政策。以重點園區(qū)重點企業(yè)為突破，持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境服務(wù)進園區(qū)、進企業(yè)活動和排污許可管理專題培訓，直接服務(wù)企業(yè)600余家，現(xiàn)場解答近200條，收集問題近300條，登記難點問題也均召集相關(guān)處室討論后予以答復，當好排污單位環(huán)保管理的“店小二”。三亞市、文昌市等探索預告知方式，先行告知指導排污單位完善排污許可證后管理工作和做好迎檢準備，強化政企溝通互動，助力企業(yè)自主整改、自我提升，更好地落實排污單位主體責任。

（四）探索排污許可與環(huán)評、與執(zhí)法等制度銜接融合

一是統(tǒng)籌銜接環(huán)評與排污許可審批。印發(fā)《關(guān)于固定污染源排污許可證分級管理有關(guān)職責分工的通知》，系統(tǒng)整合環(huán)評與排污許可申請，明確推行“誰審批環(huán)評、誰核發(fā)排污許可”分級審批，實現(xiàn)從申請到審批的全聯(lián)動。印發(fā)《關(guān)于重點園區(qū)試行環(huán)境影響評價與排污許可證銜接有關(guān)事項的通知》，明確重點園區(qū)實行“同步編制、一窗受理、同步審批”工作模式，實現(xiàn)環(huán)評和排污許可兩事項“同步辦理、無縫銜接”，進一步提高審批服務(wù)效率，讓企業(yè)一次性領(lǐng)取環(huán)評批復和排污許可證兩個審批文件。以光大環(huán)保能源（屯昌）有限公司醫(yī)療廢物處置項目為例，8個工作日即完成環(huán)評審批及排污許可證核發(fā)，較原來減少了37個工作日。

二是統(tǒng)籌整合各類固定源相關(guān)檢查。自2018年以來，海南省生態(tài)環(huán)境廳將分散在各職能處室的有關(guān)固定污染源檢查統(tǒng)一到按證執(zhí)法檢查上來，由廳執(zhí)法局牽頭、各處室積極配合印發(fā)年度排污許可證執(zhí)法檢查工作方案，最大限度合并同類檢查，減少檢查頻次，提高檢查效率。執(zhí)法局制定排污許可證現(xiàn)場檢查記錄單，現(xiàn)場檢查執(zhí)法采用移動執(zhí)法方式，全流程記錄違法行為，形成檢查臺賬和清單，為后續(xù)處罰及整改獲取第一手資料。

三是統(tǒng)籌建立線上企業(yè)服務(wù)綜合平臺。針對現(xiàn)有環(huán)境管理業(yè)務(wù)平臺較多的現(xiàn)狀，借排污許可制度改革契機，匯集各業(yè)務(wù)平臺后建立一站式線上企業(yè)服務(wù)綜合平臺——“海南省環(huán)保企業(yè)服務(wù)中心”，分“業(yè)務(wù)服務(wù)”和“咨詢服務(wù)”兩大板塊，全面涵蓋環(huán)評與許可、監(jiān)測、輻射、應(yīng)急等業(yè)務(wù)平臺和環(huán)評信用平臺、環(huán)評技術(shù)服務(wù)平臺等咨詢平臺，滿足不同類型企業(yè)辦理各類生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)的多樣化需求，減少線上“跑腿”，有效提升生態(tài)環(huán)境政務(wù)服務(wù)便捷性。

二、存在的主要問題

（一）依證監(jiān)管執(zhí)法“最后一公里”落地難

證后監(jiān)管是排污許可制效能有效釋放的重要保障，依證監(jiān)管不到位則會影響排污許可制的權(quán)威性。結(jié)合調(diào)研來看，海南省“依證監(jiān)管”工作有待強化與深化，其問題主要包括：一是證后監(jiān)管的技術(shù)支撐不夠。國家及海南省層面均尚未出臺依證監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范指南，現(xiàn)有規(guī)范性文件對違反排污許可證要求的違規(guī)情形及對應(yīng)罰則的規(guī)定不夠具體，部分達標判別標準不一致，使得基層執(zhí)法人員完全執(zhí)行相關(guān)處罰存在一定難度。二是基層執(zhí)法人員數(shù)量有限，環(huán)境、法律等相關(guān)專業(yè)背景不足，對于排污許可制度中涉及的管理要素、監(jiān)管要點等掌握有限，暫時不能與排污許可監(jiān)管工作量大、專業(yè)化程度高的要求相匹配。三是執(zhí)法部門前期較少參與到前端排污許可制度制定，且后續(xù)相關(guān)許可執(zhí)法系統(tǒng)培訓不足，其對于排污許可制度認識有限，導致現(xiàn)場執(zhí)法行動效果有限。如有的基層執(zhí)法人員到現(xiàn)場檢查就看有沒有證、能否達標排放，而浮于表面的檢查形式無法對企業(yè)違規(guī)行為形成足夠威懾作用。

（二）中小微企業(yè)證后管理規(guī)范性不足

對比來看，央企、國企及大型民企多配有專職環(huán)保管理人員，基本能夠主動落實排污許可證中的相關(guān)要求，而中小微企業(yè)自我管理能力不足、“按證排污”落實情況不盡如人意，表現(xiàn)為：一方面，部分企業(yè)缺乏“按證排污意識”，“重申領(lǐng)輕落實”的問題仍未徹底扭轉(zhuǎn)。部分小微企業(yè)對排污許可制的認識具有片面性，以為“拿到證就是萬事大吉”，有的“拿證之后鎖進柜子里”，對于如何對照排污許可證載明事項規(guī)范管理則表示“茫然”。另一方面，少數(shù)企業(yè)自身管理水平低，較難嚴格落實許可證后管理要求。由于缺乏相關(guān)專業(yè)環(huán)保人員和技術(shù)支撐，再加上資金經(jīng)費有限，部分小微企業(yè)執(zhí)行證后管理要求更是“五花八門”。海南省市某聯(lián)合執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，小微企業(yè)不同程度存在一項或多項排污許可制度執(zhí)行不規(guī)范或違法問題，如執(zhí)行報告超期提交、自行監(jiān)測頻次不達標或監(jiān)測項目遺漏、自動監(jiān)測設(shè)備安裝不到位、危廢管理不規(guī)范等。

（三）部分排污許可限期整改問題陷入“無解”僵局

盡管相關(guān)規(guī)定（包括《排污許可管理條例》《關(guān)于固定污染源排污限期整改有關(guān)事項的通知》）已經(jīng)明確和規(guī)范歷史遺留問題的清理工作要求，但實際推進中，仍有部分排污許可限期整改問題陷入“死循環(huán)”，無法得到根本解決。截至2021年底，海南省下發(fā)的限期整改通知書均已到期，仍有近半數(shù)的限期整改問題未能完成，主要是部分排污單位因歷史原因?qū)е乱?guī)劃或選址不符無法補辦環(huán)評手續(xù)等。與全國其他地區(qū)一樣，以上情況須由地方政府統(tǒng)籌解決，而規(guī)劃涉及相關(guān)法律法規(guī)及部門較多，項目類型可能涉及民生保障，短期內(nèi)無法得到統(tǒng)一解決。

三、相關(guān)對策建議

（一）筑牢依證監(jiān)管制度支撐體系

一是指導和規(guī)范基層許可執(zhí)法。以提高基層執(zhí)法能效為目標，多出接地氣、好操作的配套技術(shù)指南，例如，研究制定排污許可行政執(zhí)法手冊，明確達標排放、可行性技術(shù)等關(guān)鍵問題的判定標準，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范自主裁量權(quán)，提升基層執(zhí)法人員“一證式”執(zhí)法監(jiān)管水平。同時，建立持續(xù)培訓機制，開發(fā)線上和線下培訓課程，著力提高基層執(zhí)法人員相關(guān)的專業(yè)素養(yǎng)，更好地匹配排污許可制精細化管理的需求。

二是建立監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法部門聯(lián)動機制。強化排污許可日常管理與執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動，加強信息共享、線索移交和問題反饋，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、問題銷號的排污許可執(zhí)法監(jiān)管機制，形成多方合力。排污許可證審批部門在日常工作中定期向執(zhí)法部門移送疑似排污許可違法行為的排污單位清單，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢突出靶向性；監(jiān)測部門按照排污許可證要求開展排污單位自行監(jiān)測幫扶指導，并及時將發(fā)現(xiàn)的問題清單移送排污許可證審批部門或執(zhí)法部門進行處理；執(zhí)法部門將在執(zhí)法監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題清單及時反饋給排污許可證審批部門，加強信息互動交流。

（二）加強對中小微企業(yè)證后管理幫扶和指導

一是加強對中小微企業(yè)的技術(shù)幫扶。對于企業(yè)而言，落實排污單位主體責任，部分企業(yè)缺得更多的不是意愿和決心，而是路徑和方法。首先，針對排污單位法人或環(huán)保管理人員，持續(xù)開展排污許可普法宣傳教育，鼓勵采取專題課、定期培訓、公開信等方式，引導排污單位正確理解排污許可制度，強化企業(yè)“持證排污、依法排污”法律意識。其次，在排污許可質(zhì)量復核和監(jiān)管檢查工作中，采取專家評估、定向幫扶、咨詢培訓等方式加強對企業(yè)的幫扶指導，主動把脈問診、提供解決方案，助力企業(yè)規(guī)范環(huán)境行為。最后，加快發(fā)展排污許可第三方服務(wù)市場，培育排污許可第三方服務(wù)機構(gòu)，通過市場機制為企業(yè)落實排污許可制提供專業(yè)服務(wù)。

二是推動守法激勵和違法懲戒。一方面，加快實施排污單位環(huán)境信用監(jiān)管。強化排污許可的信用約束，將信用評價結(jié)果與執(zhí)法正面清單制度有機融合，對正面清單內(nèi)的排污單位原則上以非現(xiàn)場方式為主開展執(zhí)法檢查，而不按證排污或證后執(zhí)行不到位的企業(yè)則納入重點監(jiān)管名單，加強監(jiān)督檢查頻次。增強正向激勵，將信用評價結(jié)果與稅收、銀行貸款等經(jīng)濟手段相掛鉤，提高企業(yè)守法積極性。另一方面，嚴懲重罰違法排污行為。適時開展排污許可證專項執(zhí)法檢查工作，對發(fā)現(xiàn)的無證排污、不按證排污、逃避監(jiān)管等行為予以嚴厲打擊，督促排污單位落實主體責任。定期曝光排污單位違法典型案例，引導社會公眾、社會組織等監(jiān)督參與，倒逼企業(yè)積極整改和規(guī)范自身排污行為。

（三）探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管執(zhí)法”新方式

信息化是排污許可監(jiān)管效能提升的重要路徑，而《排污許可管理條例》增設(shè)了非現(xiàn)場檢查執(zhí)法模式，即檢查執(zhí)法有現(xiàn)場與非現(xiàn)場兩種形式，應(yīng)當充分予以利用。因此，建議在開展排污許可清單式執(zhí)法檢查全覆蓋過程中，可充分依托互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)，開展排污許可管理平臺與移動執(zhí)法系統(tǒng)深度融合，運用大數(shù)據(jù)智能協(xié)同分析，識別違法行為并對違法情況進行預警預測，實現(xiàn)執(zhí)法精準化和高效化。具體來說：對在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、執(zhí)行報告等開展監(jiān)督檢查，實行非現(xiàn)場檢查執(zhí)法。對于瞬時超標或者記錄不夠規(guī)范的情形，對排污單位提出預警；對達到違法處罰情節(jié)的，可以開出預罰單。執(zhí)法人員對預罰單進行核對，篩查、修改錯誤罰單。對于需要現(xiàn)場核實的，執(zhí)法人員應(yīng)前往排污單位進行執(zhí)法檢查，對于不需要現(xiàn)場核實的（如執(zhí)行報告中排污總量超標等），可直接將罰單送達違法者。

（四）分類妥善解決“老大難”類歷史遺留問題

建議有關(guān)地方政府應(yīng)落實好屬地責任，統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)排污許可歷史遺留問題等相關(guān)工作，包括：根據(jù)實際情況制定處置方案，實現(xiàn)分類處置，對于已按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)地方人民政府依法處理、整治規(guī)范的，盡快完成排污許可證核發(fā)工作；對不符合發(fā)證條件或整改無望的排污單位，要堅決依法關(guān)停。同時，應(yīng)重點關(guān)注因用地、規(guī)劃或標準限制等原因難以補辦環(huán)評手續(xù)的民生工程類的排污單位，探索創(chuàng)新管理方式，予以引導規(guī)范。

作者：王璇，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心高級工程師、碩士；

郭紅燕，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員、博士，系本文通信作者；

文思嘉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心工程師、碩士