陶安捷，萬向陽

（1.中國人民公安大學 犯罪學學院，北京 100038；2.湖北警官學院 治安管理系，湖北 武漢 430034）

伴隨著我國經(jīng)濟總量持續(xù)躍升和社會面貌不斷改善，環(huán)境保護日漸成為關乎國計民生和可持續(xù)發(fā)展的國家重要戰(zhàn)略考量。自1997 年環(huán)境污染罪入刑以來，2005 年中國石油吉林石化公司雙苯廠污染松花江案、2014 年內(nèi)蒙古騰格里沙漠環(huán)境污染案、2016 年我國近半國土被嚴重霧霾圍城等層出不窮的突發(fā)環(huán)境事件表明，我們已經(jīng)進入了以環(huán)境風險為標志的“風險社會”。環(huán)境風險的范圍之大、程度之深，以及高度的復雜與復合化遠遠超出了傳統(tǒng)“法治國”所設定的個人應對和承擔風險的范疇。預防和控制風險，承擔公民和社會安全義務，合理規(guī)劃未來社會生活成為行政法治的重要任務?！皩ζ茐纳鷳B(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例?！盵1]在公共安全視角下，從環(huán)境風險規(guī)制與源頭消解社會矛盾、強化社會面整體防控、維護公共秩序和國家安全有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，警察權在環(huán)境保護領域的配置和行使具有必要性和正當性。當前，我國環(huán)境風險規(guī)制體系已初具規(guī)模，二十余個部門承擔了不同領域的大量環(huán)境風險規(guī)制任務?；诠舶踩卫砗凸仓刃蚓S護，公安機關同樣常態(tài)化直接或間接介入到環(huán)境風險的規(guī)制之中，部分地區(qū)成立了“環(huán)境警察部門”[2]，以專業(yè)性打擊環(huán)境犯罪，消弭環(huán)境風險，如對放射性廢物、民用爆炸物、危險化學品生產(chǎn)運輸?shù)谋O(jiān)管，對違法生產(chǎn)、使用劇毒農(nóng)藥等行為的打擊處理，對重特大環(huán)境安全事件的應急預案制定等。但與此同時，當前仍有部分環(huán)境風險無法進入傳統(tǒng)的風險規(guī)制機構視野，或者傳統(tǒng)的風險規(guī)制機構沒有力量加以規(guī)制，例如走私罪犯將走私柴油的儲油罐深埋地下，不僅導致地下水中總石油烴和強致癌物多環(huán)芳烴的檢出率嚴重超過國家標準，同時也成為嚴重威脅當?shù)丨h(huán)境安全的隱患。

長期以來，理論界對于環(huán)境風險規(guī)制的研究成果主要集中在法治視野尤其是行政法視野下，側(cè)重以法學的外部視角審視環(huán)境風險。1近年來，對環(huán)境風險規(guī)制問題的研究逐漸變得明確化和體系化。相關研究探討了環(huán)境風險規(guī)制對行政法和環(huán)境法帶來的挑戰(zhàn)和發(fā)展，并細化到合作規(guī)制、風險溝通、風險管理等層面，風險規(guī)制的具體環(huán)節(jié)是其主流的研究方向。本研究關注環(huán)境風險的公共安全層面，首先對環(huán)境風險規(guī)制概念和作為相關分析視角的公共安全進行界定，其次對公安機關參與環(huán)境風險規(guī)制的規(guī)范基礎包括價值基礎和法律依據(jù)進行闡釋，之后分析和提出公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)，最后就公安機關如何更好規(guī)制環(huán)境風險的路徑進行論證和闡釋。目的是希望公安機關將在環(huán)境領域發(fā)揮的作用向預防層面延伸，同時期望在環(huán)境風險規(guī)制政策形成過程中強化基于公共安全影響的評估。

一、公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的認識

（一）環(huán)境風險規(guī)制的界定

1986 年，德國學者貝克的《風險社會》一書給行政法學界觀察人類活動提供了一種嶄新的視角，人類生活在一個充斥風險的現(xiàn)代社會，曾經(jīng)基于秩序行政合理性的控制模式愈發(fā)顯得力不從心。重金屬污染、新型污染物危害、霧霾頻發(fā)等環(huán)境問題，因其高度的復雜性、科技性和不確定性，已然超出個人預見的可能，甚至針對環(huán)境問題進行規(guī)制的行為本身，也會對環(huán)境造成未知的風險。因此，民眾會持續(xù)訴求行政機關要完善制度和政策安排，加強對環(huán)境風險的控制。近些年來，我國在評估化工企業(yè)對環(huán)境造成的影響并控制其許可數(shù)量，設立污染物排放種類、總量、濃度等相關標準，以及完善環(huán)境風險事件應急預案等方面都取得了重大突破。

在環(huán)境科學研究者看來，環(huán)境風險是指由于自然或人為活動引發(fā)的，在自然環(huán)境中發(fā)生或者經(jīng)過自然環(huán)境傳遞，超出人類社會最大可承受程度的危害生態(tài)、人體健康和社會財富的不確定事件。[3]

從特征上看，不確定性是環(huán)境風險最為突出的特征。環(huán)境風險的不確定性是指環(huán)境風險所導致的環(huán)境事件在發(fā)生時間、影響范圍、損害程度上都超出了傳統(tǒng)行政決策或人類活動的認知程度。[4]從其相關特征來看，例如來源的廣泛性、風險的擴張性、風險的潛在損害性，以及區(qū)域和全球性等都是廣泛被認可和接受的環(huán)境風險的共性特征。

作為學術詞匯使用的“規(guī)制”概念發(fā)源于經(jīng)濟學界，法學層面成熟的“規(guī)制”常常被定義為三方面基本元素的結合：制定規(guī)則；監(jiān)督與檢查；執(zhí)行與制裁。[5]法學學科使用“規(guī)制”一詞，應當側(cè)重于結合法律規(guī)范探討相關規(guī)制的政策和行為，突出法學的獨立研究進路，與公共管理學、社會學等學科劃出界限。通常認為，風險規(guī)制是指設立專業(yè)的行政機構，對可能造成公共危害的風險進行評估和監(jiān)測，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段來消除或者減輕風險。[6]

（二）作為分析視角的公共安全

公共安全的概念毫無疑問有著多重面向，涉及不同的學科領域，一個“放之四海而皆準”的“公共安全”用于不同領域的學術研究，這是不精確和不恰當?shù)模呐戮窒抻诜▽W領域，“公共安全”也應有刑法、行政法、警察法等不同面向。

本研究中“公共安全”作為一個分析視角，應當視其為法學與行政管理學的交叉，包括兩個層面：

第一，堅持法治主義的立場探討公共安全，即在實證法的基礎上，對環(huán)境風險規(guī)制的現(xiàn)狀和相關制度進行探討；

第二，公安機關承擔了幾乎所有的維護公共安全秩序穩(wěn)定的職能，在公共安全視野下探討環(huán)境風險規(guī)制，應當重點探討公安機關在環(huán)境風險規(guī)制中的行政作用、警察權對環(huán)境風險的介入、公共安全應在多大范圍和程度上作為規(guī)制機構在制定環(huán)境風險規(guī)制政策時的考量因素，這些研究問題具有行政管理屬性。

本研究語境中的“公共安全”是社會公眾享有及國家依法保障的良好的社會秩序和生活環(huán)境，公眾的人身財產(chǎn)、人格發(fā)展和基本權利有最大限度不受侵犯的安全保障。在公共安全視野下考察環(huán)境風險規(guī)制，就是要著眼于環(huán)境風險及其規(guī)制過程中可能發(fā)生的自然災害、群體性事件、重大安全責任事故、環(huán)境違法和犯罪等公共安全問題進行治理及預防研究。

二、公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的基礎

（一）公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的價值基礎

1.推進“五位一體”總體布局

新的歷史時期面臨新的形勢和任務，把生態(tài)環(huán)境建設納入中國特色社會主義事業(yè)建設總布局，是黨和國家的戰(zhàn)略部署?！拔逦灰惑w”思想的深刻內(nèi)涵是政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)相互影響，相互作用。新中國成立以來，公安機關在防范危害政權安全的政治風險，規(guī)避危害金融秩序的系統(tǒng)性金融風險，分類預警社會不穩(wěn)定因素，以及評估公共安全網(wǎng)絡輿情等方面作出了突出貢獻，但對環(huán)境風險領域的應對涉足較少。當前，站在“五位一體”良性互動的戰(zhàn)略高度，可以看到環(huán)境風險規(guī)制對公共安全具有同樣重大而深遠的影響。深入探索公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的機理和任務，既可為應對傳統(tǒng)公共安全領域風險提供助力，也是公安機關推進“五位一體”總體布局的職責擔當所在。

2.落實總體國家安全觀的戰(zhàn)略部署

把生態(tài)安全納入國家安全的大格局中探索思考，是以習近平總書記為核心的黨中央應對世界安全形勢的新變化，是堅持走中國特色國家安全之路的重大戰(zhàn)略舉措。環(huán)境安全具有基礎性、戰(zhàn)略全局性和社會政治影響性，直接關系到公民的生存發(fā)展權等憲法權利。正因如此，環(huán)境就是民生，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉?？疾熘型饩熘贫鹊钠鹪春桶l(fā)展，維護合理的環(huán)境秩序及保障環(huán)境安全，是與人民安居樂業(yè)同等重要的重大民生利益，是警察職能的重要體現(xiàn)?！碍h(huán)境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件?！盵7]在當前因環(huán)境問題而不斷引發(fā)群體性事件、重大安全責任事故等重大治安、刑事案件的大背景下，公安機關尤其是環(huán)境警察部門要深刻認識到規(guī)制環(huán)境風險和化解社會矛盾與維護公共安全、國家安全的內(nèi)在聯(lián)系，要充分體現(xiàn)公安機關的人民性、先導性、主動性特點，進而充分發(fā)揮公安機關維護環(huán)境安全和公共安全的職能。

3.構建更加合理的環(huán)境風險規(guī)制權力配置體系

當前環(huán)境執(zhí)法權力配置體系錯綜復雜。長期以來，公安機關在環(huán)境違法和犯罪案件的打擊處理中依賴于環(huán)境保護部門的案件移送，對許多應當拘留違法行為人的環(huán)境違法案件和應當立案偵查的環(huán)境犯罪案件缺乏介入，部分地區(qū)設立的環(huán)境警察部門也由于其對自身主要職責的認識不明確以及環(huán)境警察制度不夠系統(tǒng)和完善，面臨著“管什么，怎么管，管到哪”的困局。[8]從警察權的運作角度觀察，部分環(huán)境違法犯罪活動在發(fā)生之前就通過警務活動進行合法、有效及適當介入，在社會層面能將部分風險和干預的程度降到最小，在行政相對人層面能將罰沒財物和人權限制的程度降到最低，在社會公眾層面能使環(huán)境污染產(chǎn)生的危害限制在可控的范圍以內(nèi)。這也從一個側(cè)面為公安機關介入環(huán)境風險規(guī)制提供了正當性基礎。環(huán)境風險涉及社會生活的方方面面，在長期的公共安全治理過程中，雖然公安機關常常介入到環(huán)境風險的規(guī)制之中，尤其是在規(guī)制部分高度復雜的環(huán)境風險，例如危險化學品管控時，有著豐富的經(jīng)驗和充分的法律依據(jù)，但仍非常缺乏以公共安全為視角對環(huán)境風險規(guī)制進行的理論化研究。學界應通過探索公安機關介入環(huán)境風險的范圍、機制、程序，找準公安機關與環(huán)境保護等部門在環(huán)境風險規(guī)制中的不同定位，為構建權責明確的環(huán)境風險規(guī)制權力配置體系貢獻力量。

（二）公安機關參與環(huán)境風險規(guī)制的法律依據(jù)

我國立法對于環(huán)境風險規(guī)制所作出的基于公共安全考量內(nèi)容可追溯到2009 年通過的《放射性物品運輸安全管理條例》，其明確要求運輸放射性物品說明書應當包含風險要素情況說明的內(nèi)容，并交公安機關治安部門備案。2015 年實施的《環(huán)境保護法》強化了政府應對突發(fā)環(huán)境事件時的行為義務，新增“建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制”的規(guī)定，這在一定程度上是對“預防為主，防治結合”原則的完善，對公安機關具有一定的指導意義?！董h(huán)境保護法》第63 條規(guī)定了公安機關依法參與的4 類環(huán)境保護部門防控環(huán)境風險行為，并在同步實施的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》中將其細化為23 種具體情形便于執(zhí)法。1環(huán)境影響評價制度、排污許可證制度、環(huán)境監(jiān)測制度、符合技術標準的防治污染設施運行的監(jiān)督檢查制度，這些環(huán)境風險規(guī)制往往需要公安機關強權介入才能保障。

1.刑事法律規(guī)范依據(jù)

對于我國刑事法律應對風險社會形成的變革而言，環(huán)境犯罪可以作為其中一個觀察窗口。風險社會理論對刑事法律理念最大的沖擊在于刑法正經(jīng)歷著由“古典刑法”特別強調(diào)對具體法益造成實際損害的侵害犯，到“風險刑法”以懲治危險犯為中心的轉(zhuǎn)變，從而起到提前保護法益，進行一般預防和發(fā)揮刑法規(guī)范的行動指引功能。[9]我國自1997 年新修訂版《刑法》施行以來，十一次通過的《刑法修正案》，僅有《修正案（四）》“第5、6、7 款”，和《修正案（八）》“第47 款”，涉及“第六章第六節(jié)”的破壞環(huán)境資源類犯罪。其中《修正案（八）》“第47 款”將“非法采礦罪”改為抽象危險犯，體現(xiàn)了風險預防的思想，其余之“修正”僅僅是為適應時代的發(fā)展和犯罪新形勢所作的修補。目前來看，現(xiàn)行《刑法》“破壞環(huán)境資源保護罪”涉及污染環(huán)境罪等15 個罪名，其中的“非法處置進口的固體廢物罪”、“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”等5 個罪名屬于抽象危險犯，其他罪名都是具體危險犯。對于風險的規(guī)制更多的是通過司法上的個案正義，達到間接預防風險的效果，即通過對個案犯罪人施以刑罰，預防后來人犯罪。正因如此，公安機關通過對“破壞環(huán)境資源保護罪”的偵查，達到預防、威懾和懲治環(huán)境犯罪目的，這是對環(huán)境風險加以規(guī)制的重要體現(xiàn)。另外，海關緝私警察通過對《刑法》第155 條相關“走私罪”的偵查，是防止外來生物入侵、重大疫情、各類進口廢物污染等環(huán)境風險的重要手段。

2.行政法律規(guī)范依據(jù)

環(huán)境風險規(guī)制的行政法律依據(jù)主要來源于警察法律規(guī)范和環(huán)境法律規(guī)范。以環(huán)境風險規(guī)制的任務導向分類，可以分為傳統(tǒng)的以污染控制為導向和現(xiàn)代社會以風險預防為導向的環(huán)境風險規(guī)制。傳統(tǒng)的通過行政命令、行政強制等措施促使行為人履行環(huán)境保護義務的方式仍然是環(huán)境風險規(guī)制的重要和有效手段，相關具體措施包括設定污染物排放標準、設定行為義務、行政許可制度、設立監(jiān)督機制等。如《環(huán)境噪聲污染防治法》“第19 條”規(guī)定，公安機關對排放偶發(fā)性強烈噪聲進行許可和向社會公告，這就必然涉及公安機關結合當?shù)厣鐣闆r進行綜合考量，對排放偶發(fā)性強烈噪聲可能出現(xiàn)的不良影響進行評估，最終決定是否許可；《大氣污染防治法》“第53 條”規(guī)定，公安機關交管部門對機動車排放檢驗進行監(jiān)督檢查，并核發(fā)機動車安全技術檢驗合格標志。近些年來，污染控制導向的環(huán)境政策出現(xiàn)了向防范環(huán)境風險為核心的轉(zhuǎn)變，具體到公共安全領域包括《放射性物品運輸安全管理條例》“第4 條”規(guī)定了公安機關參與制定放射性物品的具體分類和名錄；“第38 條”規(guī)定了公安機關行使放射性物品運輸?shù)呐鷾蕶嗪捅O(jiān)管權。另外，作為規(guī)范各類風險應對活動，減少風險危害的《突發(fā)事件應對法》“第50 條”和“第64 條”規(guī)定，公安機關是突發(fā)事件應急處置的法定且重要的國家機關，包括因環(huán)境風險導致的重特大環(huán)境事件的處置，如森林大火、水源地河流污染等，這對于公安機關依法做好環(huán)境風險的評估和預案建設工作具有重要指導意義。此外，相關行政法律依據(jù)還有以下法律法規(guī)：環(huán)境污染防治法類如《治安管理處罰法》、《放射性污染防治法》、《危險化學品安全管理條例》、《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等；自然資源法類如《森林法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》等。

三、公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的現(xiàn)實

（一）“重”污染控制導向，“輕”風險預防導向的風險規(guī)制

這是以環(huán)境風險規(guī)制的任務導向所作的分類。污染控制導向的風險規(guī)制是指公安機關通過行政命令、行政強制等措施來限制和禁止破壞環(huán)境行為。通過促使行為人履行環(huán)境保護義務的方式規(guī)制未知的環(huán)境風險，是當前環(huán)境風險規(guī)制的重要手段。風險預防導向的風險規(guī)制是指公安機關著眼未來的不確定性，對可能危害生態(tài)環(huán)境的事物和行為通過建立技術標準、采取信息公開、風險評估等措施，避免和減少由于污染行為導致的環(huán)境破壞。傳統(tǒng)的環(huán)境污染事件，肇事者往往是明確的，后果往往是可以通過保險體系加以補償?shù)?，被破壞的生態(tài)往往能通過高昂的經(jīng)濟代價加以補救。然而，著眼于傳統(tǒng)環(huán)境污染的制度設計在環(huán)境風險背景下就顯得力不從心，公安機關發(fā)現(xiàn)長期忽略的環(huán)境風險在造成了一些重大環(huán)境事件發(fā)生后，不得不立即對其進行不計成本的大規(guī)模過度反應就是這類問題的一個縮影。以核泄漏和化學品泄漏為例，此類環(huán)境事件一旦發(fā)生，往往會對社會生活造成高烈度、大范圍且不可修復的損害。公安機關在核原料、核廢料和化學品的生產(chǎn)運輸、核能技術單位安全生產(chǎn)、核泄漏和化學品泄漏事故的處置各個環(huán)節(jié)負有法定的重要職責，但其與《突發(fā)事件應對法》“第5 條”中“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估”的要求仍相距甚遠，目前僅有《放射性物品運輸安全管理條例》中規(guī)定運輸說明書應當盡到品名、物理化學形態(tài)等風險信息披露義務，而在劇毒化學品、放射性廢物、民用爆炸物等領域皆是空白。如果公安機關仍僅以避免污染事故發(fā)生的傳統(tǒng)防御觀念應對風險，忽略“高靈敏度工具”的顯著作用，1“高靈敏度工具”是指確保風險規(guī)制措施會較為便宜，能夠弱化相對方對降低風險政策抵制，并且有助于規(guī)制措施實施的手段。重要的“高靈敏度工具”包括標準公開、經(jīng)濟激勵、風險控制合同和環(huán)保自由市場主義。不關注現(xiàn)代環(huán)境風險高度科技性和不確定性等與傳統(tǒng)環(huán)境危害迥然不同的特性，對環(huán)境和人體健康可能產(chǎn)生的威脅不能主動加以干涉，那么愈發(fā)捉襟見肘的警力應對和部分違法犯罪愈打愈烈的現(xiàn)象和問題將在環(huán)境違法犯罪領域不斷出現(xiàn)。

（二）“重”封閉型，“輕”開放型的風險規(guī)制

這是以環(huán)境風險規(guī)制的開放程度所作的分類。封閉型風險規(guī)制是指公安機關利用強大的組織能力和信息體系，完成對環(huán)境風險的識別、預警和研判。開放型風險規(guī)制是指公安機關作為主導力量，與其他政府部門和非政府組織等力量合作，考慮公眾和其他利益群體關心的風險，綜合對環(huán)境風險作出研判和預防。一方面，公安機關容易忽視其他社會力量在提供風險信息和專業(yè)知識以及后期環(huán)境事件處置過程中提供專業(yè)的心理疏導、談判交涉服務等方面的重要作用，往往有“做大做強”的傾向，最后的結果就是把公安機關打造成包攬一切的行政機關。另一方面，公眾對外界危險事件發(fā)生的可能性及產(chǎn)生的不利后果的評價往往基于經(jīng)驗和直覺，即直覺模式。與公眾的認知模式相反，公安機關對環(huán)境風險的研判和規(guī)制依賴于專業(yè)的警務人員和其他具有豐富知識的專家，他們對風險的認知則是基于有意識的觀測風險的概率和定量計算，即規(guī)則模式。[10]兩種模式下對風險的預判大相徑庭，例如，節(jié)假日煙花爆竹的燃放導致的大氣污染所帶來的健康風險在公眾眼中遠不及核輻射和垃圾處理站；而在專家眼中，核輻射和垃圾處理站只要選址和運行得當，對健康的危害幾乎可以忽略不計，而煙花爆竹燃放導致的空氣中可吸入顆粒物增加以及火災對生命健康的威脅則更加致命，與此相類似的例子不勝枚舉。公安機關不重視在環(huán)境風險規(guī)制中專業(yè)知識判斷和民眾價值判斷的平衡問題，純粹依賴科學上的風險評價結果，同時未能有效借鑒一些較為成熟的學術成果在規(guī)制措施制定和施行階段的應用，1這些學術成果主要包括：一是對大眾在風險規(guī)制中的心理特點和價值傾向的研究，如有效啟發(fā)、信息連鎖效應、聲譽連鎖效應等；二是有效矯正風險規(guī)制中認知扭曲的工具如“成本收益分析”；三是定性因素同樣影響公眾對風險的判斷，如可控性、危險性、均勻性、遺傳性等。最終導致環(huán)境風險規(guī)制始終停留在個案的處理水平。當前，相關規(guī)制政策和手段存在隨意性、盲目性大以及程序制約不足、行政成本偏高等問題，例如，實踐中地域不同卻“一刀切”的強制禁鞭、禁鳴措施引發(fā)了不少警民沖突甚至流血事件。

（三）“重”實體型，“輕”程序型風險規(guī)制

這是以環(huán)境風險規(guī)制的性質(zhì)所作的分類。前者是指風險規(guī)制過程中能夠直接對相對人的權利義務產(chǎn)生影響的措施和手段。后者是指風險規(guī)制過程中應當遵循的順序、步驟和時限，對相對人的權利義務產(chǎn)生間接影響的措施。面對未知領域和不確定因素突出的風險領域，現(xiàn)行的法律規(guī)范仍然更傾向于解決實體性問題，因而忽視了程序規(guī)范的制定和完善。例如，危險特性不確定的化學品的信息披露、報告?zhèn)浒钢贫?；偶發(fā)性強烈噪聲的許可程序、公示范圍；航運公安發(fā)現(xiàn)停泊或航行中的船舶出現(xiàn)燃油泄漏的預警、通知、協(xié)調(diào)、第一時間防止危險擴大的規(guī)制程序和內(nèi)容；環(huán)境事件已經(jīng)不可避免即將發(fā)生時采取應急措施應當遵循的原則、步驟等內(nèi)容都沒有詳細規(guī)定。而對于行政命令權、行政強制權、行政拘留權、違反環(huán)境標準和禁止性規(guī)范的行政處罰權的規(guī)定更為常見。尤其是對于引發(fā)輿論大面積道德譴責的環(huán)境風險或長期被忽略的環(huán)境風險在得到關注的過程中，程序規(guī)范則顯得更加無足輕重，實體上限制人身自由或罰款反而成了其目的本身。需要引起深刻思考的是在風險社會視角下傳統(tǒng)的行政規(guī)制手段是否需要進行創(chuàng)新？在對未來不確定風險進行規(guī)制時，傳統(tǒng)秩序行政中的行政程序是否還應當?shù)玫阶袷?？總而言之，在傳統(tǒng)秩序行政有所轉(zhuǎn)向的過程中不變的是，若沒有程序性規(guī)范進行制度約束，再復雜的風險規(guī)制體系不僅無助于實體問題的解決，無法達到制度設計的初衷，而且會嚴重損害相對人的權利。

四、公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的改進

（一）明確公安機關參與環(huán)境風險規(guī)制的范圍和職責

當前以公共安全考量為基礎的環(huán)境風險規(guī)制，其相關規(guī)定散見于不同的法律文件，立法層次和表述也不盡相同，缺乏系統(tǒng)性和操作性。哪些是公安機關職權范圍內(nèi)需要加以規(guī)制的風險？這是回應日益嚴峻的環(huán)境風險挑戰(zhàn)并開展實務工作的原點，也是確定環(huán)境風險程度的基礎，至少包括以下四個方面：一是治安管理過程中對可能造成重大生態(tài)環(huán)境破壞的危險物質(zhì)的風險規(guī)制，如劇毒化學品、民用爆炸物、放射性廢物、腐蝕物等物品管理。公安機關要根據(jù)《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應對法》的要求，在日常管理活動中，與環(huán)境保護部門、工業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、非政府組織以及企業(yè)等加強溝通，建立完善的包含環(huán)境風險評估、環(huán)境風險信息公開、公眾意見反饋、環(huán)境事件應急預案機制等在內(nèi)的環(huán)境風險評估和管理制度，從污染控制、強化秩序、降低損害等角度發(fā)揮公安機關作用。二是對《環(huán)境保護法》中涉及破壞環(huán)境風險規(guī)制工作秩序行為的制裁。公安機關尤其要注重對環(huán)境保護部門在進行環(huán)境風險規(guī)制活動的保駕護航，但《環(huán)境保護法》“第63 條”僅局限于4 類環(huán)境風險規(guī)制的具體制度，尚有進一步擴展和完善的空間；三是部分法律法規(guī)授權公安機關對某一特殊類型環(huán)境風險進行規(guī)制，如《環(huán)境噪聲污染防治法》和《大氣污染防治法》中的相關規(guī)定；四是公安機關對涉及環(huán)境因素的犯罪行為進行偵查和對相關違法案件立案處理，通過對涉案人員的責任追究可間接起到環(huán)境風險規(guī)制效果。

（二）完善公共安全視野下環(huán)境風險規(guī)制的制度供給

2016 年11 月，國務院在印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中將風險預防和風險控制擺在了突出位置，開辟專章闡述“實行全程管控，有效防范和降低環(huán)境風險”。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出要推動綠色發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，守住自然生態(tài)安全邊界。公安機關尤其是新成立的環(huán)境警察部門，要強化預判和識別環(huán)境風險的意識和能力，把涉及公共安全的環(huán)境風險，尤其是可能導致重大公共安全事件發(fā)生的環(huán)境風險預防工作擺在突出位置，從”效率、效果、公平”等維度完善風險規(guī)制。這里要注意的是，“效率”意味著環(huán)境風險規(guī)制不是“絕對零風險”，“效果”應當是公民、法人權益之間的平衡，“公平”要求有相關的補償機制和救濟機制。

（三）建立公安機關參與環(huán)境風險規(guī)制的專家咨詢制度

正如環(huán)保部門為了減少汽車尾氣對大氣污染的風險而提高汽車燃料的經(jīng)濟性標準，促成消費者對于更小更輕型汽車的青睞，但同時也減緩了舊車的更新速度，對道路交通和生態(tài)環(huán)境帶來了額外的風險一樣，環(huán)境風險的規(guī)制通常也會犯“杜聶爾錯誤”。1德國心理學者迪特里?！ざ怕櫊栍?0 世紀90 年代進行了一項電腦實驗。參與者被要求模擬減輕地球上某些地區(qū)的居民所面臨的痛苦和危險，這些問題包括污染、貧窮、缺少醫(yī)療保障、農(nóng)作物肥料不足或過度狩獵和捕魚。參與者一旦通過選擇主動性措施，電腦就會預測該地區(qū)短期內(nèi)將會面對的情況。實驗表明：絕大多數(shù)的參與者只能關注單個的問題，而往往沒能注意到特定干預會帶來復雜的系統(tǒng)性影響。只有通過采取較小的、可逆的步驟或者一次性預見行動的全部后果才能避免產(chǎn)生嚴重的后果。風險的不確定性和系統(tǒng)性特征的一個突出體現(xiàn)即規(guī)制一種風險的同時往往給其他領域帶去新的風險因子。規(guī)制機構通過建立專家咨詢制度，借助專家的專業(yè)技能、經(jīng)驗和對風險的系統(tǒng)性把握，力圖避免因一次規(guī)制行為而帶來嚴重的后續(xù)影響。但近些年來，公共安全視域下的影響卻往往在環(huán)境風險評價中被忽略，如廈門滄海PX 項目引發(fā)的環(huán)境群體性事件。[11]當前專家咨詢制度是風險規(guī)制政策形成的核心程序設置，專家委員會則是專家咨詢制度的核心，應當建立公共安全領域的子專家?guī)?，在具體事項的權衡中，至少有一位公共安全領域的專家參與運行，并且應在重大事項中將其對公共安全影響的評估和意見傳達給當?shù)毓矙C關。專家的來源可以是當?shù)氐墓舶踩芯繖C構、公安院校的專家學者、在刑事或治安領域有所專長且實務經(jīng)驗豐富的警務人員等。這樣不僅能從專業(yè)角度考慮一項風險規(guī)制行動的多重影響，并且還能部分地將公眾對該政策的意見與科學評估加以整合，通過專家委員會進行交流，使行政機關在民主與科學的緊張關系中盡量達到最優(yōu)選擇。雖然專家咨詢制度無法最終決定規(guī)制政策和行動，但專家意見對規(guī)制的方向和重心有所調(diào)整，有助于在不同規(guī)制方案中形成涉及公共安全考量的最優(yōu)選擇。另外，提前評估環(huán)境風險規(guī)制措施對公共安全的影響，使公安機關做到未雨綢繆，不僅是風險預防理論的應有之意，同時其也應當成為在結合大量經(jīng)驗教訓總結基礎上的一種必要選擇。

（四）加強公安機關應對環(huán)境風險能力的應急預案建設

2015 年，國務院辦公廳在印發(fā)的新修訂《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》中明確指出公安機關是污染處置、應急保障和社會穩(wěn)定的關鍵力量。1具體內(nèi)容參見《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》中6.1 隊伍保障；6.3 通信、交通和運輸保障；附件2《國家環(huán)境應急指揮部及工作組職責》一.污染處置組；四.應急保障組；六.社會穩(wěn)定組相關規(guī)定。但當前公安機關對環(huán)境風險預案的建設工作并未上升到戰(zhàn)略高度加以重視。預案最為關鍵的作用是能縮短應急決策時間和規(guī)范應急應對措施，減少盲目性和隨意性處置的發(fā)生。公安機關尤其是環(huán)境警察部門在規(guī)制環(huán)境風險過程中，要把預案建設擺在重要位置，編制“總體預案、專項預案、現(xiàn)場預案”。其中，“環(huán)境風險總體預案”是依據(jù)公安機關職責，從總體上明確環(huán)境事件處置的方針、思路、組織機構、各部門相應職責以及組織協(xié)調(diào)工作如何展開；“環(huán)境風險專項預案”是指針對某種具體類型的環(huán)境事件，公安機關應充分考慮該環(huán)境事件的特點，對組織機構、處置方式、資源配置等內(nèi)容作出具體部署；“環(huán)境風險現(xiàn)場預案”是指基層公安機關對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生環(huán)境事件風險較大的區(qū)域，結合周邊氣候、地理等具體因素，對處置方式、資源配置等內(nèi)容進一步細化和闡釋。為此，要科學組織演練：一是可組織關鍵崗位人員進行規(guī)模較小的檢驗性演練，檢查相關人員的應急素質(zhì)和技能；二是可組織全員和全裝備示范性演練，對廣大民眾進行宣傳教育；三是可組織部分崗位人員進行研究性演練，探索進一步改進和完善預案空間。另外，公安機關風險研判和法制部門要做好環(huán)境事件預案的修訂與更新工作，針對不同因素影響下環(huán)境風險等級的變化以及法律、法規(guī)、政策等的變化，及時對環(huán)境事件預案進行動態(tài)調(diào)整，包括人員、機構、應急響應的優(yōu)先順序等內(nèi)容。