張波

（大慶油田有限責任公司，黑龍江大慶 163453）

0 引言

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的持續(xù)推進，農(nóng)業(yè)土地資源作為開展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的重要基礎。近年來逐漸在分配利用方面暴露出了不少問題，無論是對農(nóng)業(yè)土地資源的保護，還是對土地資源價值的發(fā)揮，都顯得有所不足。要想從根本上解決這些問題，使農(nóng)業(yè)土地資源在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮出更大作用，對農(nóng)業(yè)土地資源合理分配利用策略的探究顯然十分必要。

1 當前我國農(nóng)業(yè)土地資源分配與利用存在的問題

1.1 利用方式相對單一

在我國農(nóng)業(yè)資源稟賦多元的情況下，農(nóng)業(yè)土地資源的分配與利用同樣需要多元化為核心的特征，只有根據(jù)各區(qū)域的環(huán)境、氣候、地形等各方面的優(yōu)勢特點，因地制宜確定最合適的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)競爭力的有效提升，并將完善的區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構建起來。然而從目前來看，由于當代農(nóng)民對農(nóng)業(yè)土地資源利用的重要性仍缺乏清晰認識，土地資源利用選擇通常只是根據(jù)以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習慣或自身短期規(guī)劃來確定，很少會進行長期性、整體性的規(guī)劃。因此，各區(qū)域的農(nóng)業(yè)土地資源利用方式往往都比較單一，且大多用于農(nóng)作物種植，并不能夠真正做到因地制宜利用土地資源，而在土地利用方式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不夠多元化的情況下，區(qū)域農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展自然也會受到很大限制。另外，單一的農(nóng)業(yè)土地資源利用，還意味著區(qū)域農(nóng)業(yè)生物多樣性的不足，這對生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展也是非常不利的[1]。

1.2 土地利用率總體偏低

在農(nóng)業(yè)土地資源利用缺乏合理規(guī)劃的情況下，還可能會出現(xiàn)土地利用率偏低的問題，使我國農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展受到巨大限制。例如在耕地利用方面，很多農(nóng)民對耕地地力條件、地形條件、區(qū)域氣候條件等因素的了解并不深入，雖然能夠根據(jù)以往經(jīng)驗及有關農(nóng)業(yè)部門、技術人員的建議來進行農(nóng)作物種植，但農(nóng)作物布局的合理性卻仍然有所不足，并不能夠?qū)⒏氐膬?yōu)勢與價值充分利用出來，有時甚至還可能會出現(xiàn)農(nóng)作物生長條件要求與耕地環(huán)境矛盾的情況，使農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量大大降低，而這也正是土地利用率較低的直接體現(xiàn)。另外，在林地利用方面，很多林區(qū)存在著優(yōu)質(zhì)林地、草地面積占比較低的問題，大部分林地的單位蓄積量、生長量并不高，即便森林資源保護、植樹造林等工作取得了較大成果，林地面積也正處于逐年增加的狀態(tài)，其能夠帶來的生態(tài)效益卻仍然顯得比較有限。

1.3 行政監(jiān)管存在缺失

農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用不僅需要由政府部門負責引導，同時還需要以完善的行政監(jiān)管體系作為基礎支撐，以實現(xiàn)對“耕地不合理利用”、“賣土”、“盜土”等違法違規(guī)行為的有效監(jiān)督與打擊。然而從目前來看，由于農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用通常會涉及國土部門、發(fā)改部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、生態(tài)環(huán)境部門等多個政府部門的工作，具體的主管部門、監(jiān)管部門并不明確，而“賣土”、“盜土”等違法行為的處理又需要由公安部門負責，其他政府部門并沒有執(zhí)法權。因此，有關行政監(jiān)管工作往往處于比較混亂的狀態(tài)，即便地方政府及各部門能夠?qū)r(nóng)業(yè)土地分配及利用提起重視，但在不同部門間工作難以協(xié)同的情況下，也同樣很難保證行政監(jiān)管工作的有效性[2]。

1.4 土地供需矛盾突出

農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用的關鍵，是要盡可能滿足各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的土地資源需求，并保證土地資源利用方向的合理性，以達到推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益的目的。然而從目前來看，由于我國總人口正處于不斷增加的狀態(tài)，可利用耕地又常常會在各種原因的影響下不斷減少。因此，可利用耕地面積往往無法滿足廣大農(nóng)民的土地利用需求，土地供需矛盾十分突出。以耕地面積為例，據(jù)自然資源部公布的第三次國土調(diào)查結果顯示，2021年我國現(xiàn)有耕地面積為1.2786億hm2，在世界范圍內(nèi)位居前列，但人均耕地面積不足0.093 hm2，仍然遠低于世界平均水平，其他類型的農(nóng)業(yè)土地資源雖然在具體數(shù)據(jù)上存在一定差異，但供需矛盾同樣比較突出。由此可見，如果未來不能對土地資源進行有效保護、合理開發(fā)與合理利用，那么隨著我國人口的持續(xù)增加，土地供需矛盾還將會進一步加劇。

1.5 土地質(zhì)量不斷降低

農(nóng)業(yè)土地資源分配利用不僅需要考慮到各類農(nóng)業(yè)土地的面積，同時還需要深入貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，做好土地資源保護工作，以免土地資源的實際利用價值受到影響，但由于當前很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地利用都缺乏規(guī)范，因此常常會出現(xiàn)耕地退化等土地質(zhì)量下降的問題，有些農(nóng)業(yè)土地甚至因嚴重損害而無法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響非常大。例如，有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染較為嚴重，對于輪作等農(nóng)作物種植方式的運用也并不規(guī)范，常常會出現(xiàn)耕地土壤肥力下降、土地鹽堿化等問題，使土地質(zhì)量及利用價值大大降低。還有些地區(qū)則存在著林地被大面積侵占、生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞等問題，農(nóng)業(yè)土地資源常常會在水土流失、土地沙化等因素的影響下逐漸減少[3]。

1.6 土地浪費較為嚴重

除土地質(zhì)量降低、土地退化問題外，當前我國農(nóng)業(yè)土地資源的分配利用還存在著浪費嚴重的問題，對各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動開展及農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的影響同樣非常大。例如，有些地區(qū)在全面推動城市化建設的同時，未能充分考慮到耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的巨大利用價值，常常會為了滿足城市建設需求而盲目占用過多的耕地，雖然在短期內(nèi)取得了較高經(jīng)濟效益，但卻使耕地價值發(fā)揮受到極大限制，土地利用的長期效益與綜合效益均比較低。還有些地區(qū)，在中青年勞動力大量外出務工的情況下，出現(xiàn)了部分耕地無人耕種或利用不到位的情況，并未能夠通過科學的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃與實踐來充分發(fā)揮出農(nóng)業(yè)土地利用價值，其造成的土地浪費問題同樣比較突出。

2 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地資源合理分配與利用的有效措施

2.1 落實土地利用規(guī)劃

以往我國的農(nóng)業(yè)土地資源利用形式過于單一，主要是由土地利用規(guī)劃缺位所導致，在農(nóng)民對農(nóng)業(yè)土地地理條件、地形條件因素等缺乏明確認知且規(guī)劃能力不足的情況下，無論做出怎樣的農(nóng)業(yè)土地利用選擇，都很難改變區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)土地利用單一化的現(xiàn)狀。要想有效解決農(nóng)業(yè)土地資源分配利用問題，需要將土地利用規(guī)劃工作有效落實到位[4]。

例如，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的選擇上，應組織熟悉各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的專家學者組建農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃團隊，前往各村鎮(zhèn)展開農(nóng)業(yè)土地資源實際勘查調(diào)研工作，將各村鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)土地資源優(yōu)勢明確下來，同時選擇一個或幾個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為推薦發(fā)展方向，使有關農(nóng)業(yè)土地資源規(guī)劃利用能夠真正做到因地制宜，并突破常規(guī)農(nóng)作物種植的局限，向著藥材種植、禽畜規(guī)模化養(yǎng)殖、果蔬花卉種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工等具有地域特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方向持續(xù)發(fā)展。從生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度來看，則需要全局視角出發(fā)，展開縣市級的農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)劃，將各村鎮(zhèn)的自然環(huán)境、地形條件等差異與土地利用規(guī)劃聯(lián)系起來，以提升區(qū)域農(nóng)業(yè)生物多樣性，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化創(chuàng)造良好基礎。

2.2 推廣先進農(nóng)業(yè)技術

為解決當前我國農(nóng)業(yè)土地分配利用的利用率偏低問題，在各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中將農(nóng)業(yè)土地的可利用價值充分發(fā)揮出來，還需由各級農(nóng)業(yè)部門及基層農(nóng)技推廣機構積極推廣先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，不斷提升有關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的科學性。例如在耕地利用方面，應通過技術人員下鄉(xiāng)指導、農(nóng)閑時節(jié)組織技術培訓活動、建立村鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務站點等方式，對測土配方施肥技術進行推廣，同時為廣大農(nóng)民提供耕地土壤肥力診斷等服務，使農(nóng)戶能夠明確耕地土壤肥力情況，并據(jù)此選擇最為合適的農(nóng)作物進行種植，或是根據(jù)種植農(nóng)作物的養(yǎng)分需求來進行土壤改良、科學施肥，以盡可能提升農(nóng)作物的單位面積產(chǎn)量[5]。

從林地利用的角度來看，則需要在鼓勵、引導個人承包林地的同時，對森林病蟲害防治、植苗造林、苗木栽前處理等方面的營林技術進行宣傳推廣，使有關林地承包人能夠積極參與到營林造林工作中來，并通過科學造林與合理的林業(yè)經(jīng)營來有效提升林地單位蓄積量、生長量，使其能夠逐漸成為優(yōu)質(zhì)林地，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟與生態(tài)效益。

2.3 完善行政監(jiān)管體系

對于政府部門來說，要想實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)土地資源分配利用的有效監(jiān)管，遏制“賣土”、“盜土”等違法違規(guī)行為，為農(nóng)業(yè)土地資源合理分配、利用提供支持，就必須要將完善的行政監(jiān)管體系建設起來，為各項監(jiān)管工作的落實執(zhí)行提供基礎支撐。

從具體措施來看，行政監(jiān)管體系的建設首先應從監(jiān)管責任劃分入手，由地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，建立面向農(nóng)業(yè)土地資源分配利用監(jiān)管的健全責任機制，將國土部門、公安部門、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門等各部門的監(jiān)管責任明確下來，并在其責任履行方面提出具體要求。其次，則是要建立多部門協(xié)同的行政監(jiān)管工作機制，依托互聯(lián)網(wǎng)、信息系統(tǒng)建立信息共享與實時溝通平臺，使各部門能夠在平臺上對自身掌握的農(nóng)業(yè)土地資源分配利用信息進行實時更新，并在實際工作中與其他部門展開實時溝通，以達到高效開展合作監(jiān)管工作的目的。最后，還要充分尊重農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地分配、規(guī)劃、利用方面的主體地位，依據(jù)有關法律法規(guī)來保障農(nóng)民的知情權、參與權，確保村莊集體資源資產(chǎn)使用能夠得到全體村民的認可與支持。

2.4 重視土地補充與利用

面對日益凸顯的農(nóng)業(yè)土地供需矛盾，需進一步提高對農(nóng)業(yè)土地補充、優(yōu)化的重視，從增加農(nóng)業(yè)土地面積、提升農(nóng)業(yè)土地利用水平兩方面入手，有效緩解土地供需矛盾。在土地補充方面，應加強對區(qū)域土地開發(fā)整理復墾補充耕地的長期規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依據(jù)土地適宜性條件，有計劃有步驟地推進耕地后備資源的開發(fā)利用，同時加強對農(nóng)村居民點的整理，通過拆并空心村與零星居民點的方式，將條件合適的非農(nóng)業(yè)用地改造為耕地，使農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地的面積增長能夠與人口總量增長相適應。在農(nóng)業(yè)土地利用方面，則需要從區(qū)域農(nóng)業(yè)土地資源利用現(xiàn)狀出發(fā)，對有關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術展開創(chuàng)新優(yōu)化，使農(nóng)民能夠利用有效的農(nóng)業(yè)土地來創(chuàng)造出最大化的價值[6]。

2.5 加強農(nóng)業(yè)土地保護

在農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量不斷降低的整體形勢下，為實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)土地資源的有效分配利用，加強農(nóng)業(yè)土地保護同樣是十分必要的。例如在農(nóng)業(yè)污染控制方面，需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，全面加強對農(nóng)業(yè)污染管控與治理工作，降低農(nóng)藥化肥過度使用等污染問題對農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量的影響，同時對已經(jīng)受到農(nóng)業(yè)污染影響的農(nóng)業(yè)土地進行科學治理，以有效解決土地退化問題[7]。在水土流失、土地沙化等問題的處理上，則需要面向整個區(qū)域制定系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境整治方案，將各項農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復、保護措施嚴格落實到位，通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、轉變耕地重用輕養(yǎng)理念等方面入手，有效提高農(nóng)業(yè)土地抵抗自然災害的能力，以防止耕地災毀現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.6 規(guī)范土地利用行為

在對農(nóng)業(yè)土地浪費問題的處理中，還需注意對各類農(nóng)業(yè)土地利用行為加以規(guī)范。例如，在非農(nóng)業(yè)建設活動占用土地較多的情況下，需要將占用耕地補償制度嚴格落實到位，按照“先補后占”的原則，對非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)業(yè)用地的項目進行審批，在占用耕地前先補充與占用耕地數(shù)量和質(zhì)量，同時建立土地開發(fā)復墾專項基金，加強對開發(fā)整理補充耕地的管理，確保補充耕地質(zhì)量與數(shù)量。同時，還需要合理調(diào)整基本農(nóng)田布局，調(diào)出規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域內(nèi)以及城鎮(zhèn)周邊未來建設發(fā)展范圍內(nèi)的現(xiàn)有基本農(nóng)田，為城鎮(zhèn)發(fā)展預留空間，同時將生產(chǎn)條件較好、集中連片的現(xiàn)有一般農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，保證基本農(nóng)田的保護面積不減少，使基本農(nóng)田的穩(wěn)定性能夠得到保證。

在部分農(nóng)業(yè)土地無人利用或利用不到位的情況下，則需要加強耕地承包責任制度建設，嚴厲禁止耕地閑置、荒蕪等行為，并通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)土地利用形式、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)新扶持力度等方式，吸引青壯年勞動力返鄉(xiāng)，從事各種具有較高經(jīng)濟效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，并對各種農(nóng)業(yè)土地優(yōu)化利用的技術防范積極學習，從根本上解決農(nóng)業(yè)土地浪費問題。

3 結語

當前，我國農(nóng)業(yè)土地資源的分配與利用雖然存在著不少問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也因此受到了很大的限制，但只要能夠明確農(nóng)業(yè)土地資源利用率不高、利用方式單一等現(xiàn)實問題的根本原因，同時從農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)劃、先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術推廣、土地利用行政監(jiān)管、土地補充與科學利用、土地保護及土地利用行為規(guī)范等方面入手，采取合適的應對策略，就能使農(nóng)業(yè)土地資源分配、利用的合理性得到顯著提升。