賈永生

（萊陽市自然資源和規(guī)劃局照旺莊自然資源和規(guī)劃所，山東萊陽 265225）

0 引言

國土資源作為生產(chǎn)和生存的根本，對社會進步和人民生活具有重要價值。隨著國土資源管理體制改革的不斷深入，地方行政機關(guān)必須控制國土管理，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，增強對國內(nèi)的國土資源使用和相關(guān)的管理，創(chuàng)造出和諧可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境，對資源管理過程中的問題及缺陷提出解決措施，保證管理過程的效率及質(zhì)量。

1 概述

1.1 概念

國土資源是一個國家賴以生存和發(fā)展的組成部分。它們是由自然資源和社會經(jīng)濟資源組成的物質(zhì)單位。經(jīng)濟資源是嚴格意義上的國土、河流、海洋、生物、礦產(chǎn)等自然資源。自然資源的開發(fā)與國土利用、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)。這一時期人民生活水平提高，對生態(tài)環(huán)境的認識也有所提高，人們可以找到新的發(fā)展道路。

1.2 國土資源

大體的說，國土資源主要包含著國土的主權(quán)范圍，以及在其中所有的自然經(jīng)濟社會資源的總稱，并且做出了如下的細分定義。第一，自然資源：是在國土的范圍內(nèi)可以運用著生產(chǎn)方式給人類和社會一定的經(jīng)濟價值，可以讓人類和社會的生活水平狀態(tài)有著明顯的提升且得到資源，比如較為常見的森林、礦產(chǎn)、海洋土地等，其他的都隸屬于自然資源的范圍。第二，經(jīng)濟資源：是利用人類和社會做生產(chǎn)勞動及其他方式帶給的經(jīng)濟效益，為固定資產(chǎn)，最多見的就是工業(yè)資源和農(nóng)業(yè)資源等。第三，社會資源：主要是人力資源和為人力資源服務的文化科技教育等其他的基礎條件。

1.3 國土資源管理的意義和作用

國土資源管理也就是國家使用者行政、法律、經(jīng)濟以及科學技術(shù)等其他的措施對造成國土資源各項行為產(chǎn)生影響，進而調(diào)整的一項行政管理活動。其主要目的就是能夠協(xié)調(diào)國內(nèi)的國土資源開發(fā)和使用，以及維持經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，保護并改善自然環(huán)境，保證人體健康，推動當下經(jīng)濟以及社會的持續(xù)發(fā)展。國土資源科學管理是我國當前生產(chǎn)生活的重要組成部分，既是城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化不斷發(fā)展的重要支撐，也是嚴格落實可持續(xù)發(fā)展理念的重要載體。在建設有中國特色社會主義道路上，要加強國土資源管理。在國土資源管理創(chuàng)新改革過程中，充分推進行政保障和保護工作，促進和提高國土資源管理部門的服務和建設能力，為建設生態(tài)文明建設貢獻力量。

1.3.1 不斷更新管理理念

在推進國土資源健全管理的過程中，理念更新在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著重要作用，最重要的是從思想認識和作用上培育有關(guān)國土部門有效領(lǐng)導作用。國土資源管理部門相關(guān)管理理念的更新，是對國家最新政策的解讀和細化，也是國土資源領(lǐng)域創(chuàng)新的重要組成部分。從這個角度來看，我們可以首先積極突破傳統(tǒng)的國土資源管理方式，對現(xiàn)有的成本控制、資金投入和市場周期嚴格按照劃分進行差異化管理。落實產(chǎn)權(quán)和資源權(quán)，針對管理過程中的問題提出針對性的、通用的改進管理措施。

1.3.2 不斷完善管理職能

在國土資源管理理念更新中，管理部門的管理職能可以不斷完善。管理職能的完善和落實是對管理理念最直接的詮釋。此外，在推進創(chuàng)新的過程中，加強國土資源管理是全面推進生態(tài)文明建設、健康功能建設的基礎。從基礎功能入手，抓好生態(tài)文明建設。同時，在國土資源管理中持續(xù)改進。從大眾化的角度不斷加強監(jiān)督管理，有效杜絕不科學行為。根據(jù)規(guī)章制度和約束，發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)問題，可以及時報告、制止和糾正，保持促進國土資源的健康發(fā)展和生態(tài)文明的可持續(xù)建設。

1.3.3 不斷更新管理模式

不斷推進國土資源管理模式創(chuàng)新，不斷加強信息技術(shù)的應用，在商業(yè)、政治和經(jīng)濟的充分幫助下，在管理創(chuàng)新和改進中發(fā)揮重要作用。國土資源主管部門在加強國土資源管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設的過程中，需要進行科學計算、積累和創(chuàng)新。

2 基層國土資源管理中存在的問題

2.1 管理觀念存在錯誤

一些單位和個人不了解國土使用的基本法律知識，違法違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮，老問題解決不了，新矛盾層出不窮，造成市場組織混亂。個別企業(yè)情況嚴重，部分村民不了解國土的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)，不了解國家有關(guān)國土的法律法規(guī)，導致在承包地上建房，破壞國土資源。雖已辦理充分合法手續(xù)，但未經(jīng)許可擅自修建國土。同時，部分礦主為降低成本，通過非法手段牟取暴利，擾亂經(jīng)營礦業(yè)市場規(guī)則。

2.2 監(jiān)管和制度管控仍需加強

國土資源管理具有區(qū)域分散、管理關(guān)系復雜的特點，我國國土利用資源管理效率低、關(guān)系復雜，干預和不鼓勵居民使用國土資源，否則將影響國家政策和國土管理的正常發(fā)展。造成這種情況的主要原因是政策變化不夠，執(zhí)法過度，過程不公平公正?；诖耍斜匾訌妼@些問題的管理。

2.3 執(zhí)法力度不夠

現(xiàn)階段國土資源管理的經(jīng)濟法律制度不完善，執(zhí)法難度大，執(zhí)法力度不夠，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是行政執(zhí)法問題比較復雜，很多部門和機構(gòu)都有權(quán)力。二是執(zhí)法質(zhì)量不高，成員濫用職權(quán)隨意批改國土，執(zhí)法不規(guī)范，無助于提高執(zhí)法的聲譽和效力。三是國土信息化人員素質(zhì)低下，地方保護主義思想強，將國土資源視為人情。四是執(zhí)法能力有待提高，一些國土資源局缺乏獨立性、信息匱乏、執(zhí)法機構(gòu)不足，不利于提高執(zhí)法機構(gòu)的流動。加之，嚴厲執(zhí)法導致干部群眾關(guān)系緊張，導致部分地區(qū)無法容納公示批評、追加訴訟等方式。

2.4 缺乏溝通與協(xié)作

新時代，資源的管理更加復雜。除了專業(yè)性，系統(tǒng)性也很重要。為了做好這項工作，需要加強不同部門之間的交流與合作。國土資源管理內(nèi)容較多，涉及多個部門進行管理，部門間有效的溝通協(xié)調(diào)是有效推進這項工作的必要條件，但目前缺乏有效的部門間溝通，大部分部門都有自己的規(guī)定缺乏溝通，必然導致資源管理效率低下，難以保證自然資源的合理開發(fā)利用。尤其是一些執(zhí)法工作與其他部門協(xié)作時，需要花費大量的時間和精力進行溝通協(xié)調(diào)，不僅會影響國土資源管理工作的正常穩(wěn)定進行，還會降低工作的功能性。在利益分配和安排上存在矛盾，不利于管理的科學發(fā)展。

2.5 技術(shù)支持不足

國土資源管理涉及多個領(lǐng)域和管理內(nèi)容，為保證國土資源管理的有效開展，需要完善的技術(shù)體系作為支撐，但目前我國國土資源管理的技術(shù)支持不足，很多專業(yè)化的管理工作無法開展。此外，國土管理團隊建設缺乏技術(shù)支持。由于缺乏技術(shù)支持，無法保證足夠的物力和財力配置，也影響著國土和資源質(zhì)量的進一步改善和管理。

2.6 工作人員問題

就當下來看，在基層的管理部門之中，工作人員大多都比較雜亂。沒有專業(yè)的技術(shù)水平和人員，并且在這些部門中的人，對于相關(guān)的管理知識都了解的比較少，并且缺少著相關(guān)的技術(shù)內(nèi)容和基礎。在此之外，在國土資源管理的工作人員缺少對于國土資源的保護意識，并且在工作中還有非常普遍的管理審批以及開發(fā)等亂象，一定程度上導致國土資源的開發(fā)和使用出現(xiàn)了浪費，增加了我國的資源負擔。

2.7 體制問題

從我國在基層的國土體制作出改革之后，國內(nèi)的資源管理實施了垂直管理，這有助于國土資源的管理可以自主并且獨立的進行工作。但是在改革之后，國內(nèi)的基礎管理仍然處在雙重管理的模式之下，國土相關(guān)的管理部門除去對上級所賦予的轄區(qū)內(nèi)所有權(quán)負責之外，還應該對在整個轄區(qū)之內(nèi)所計劃的資源承擔著相關(guān)的招商責任，這一因素也致使相關(guān)工作出現(xiàn)很大的困難，這是在管理過程中出現(xiàn)了更多的失誤。

3 基層國土資源管理優(yōu)化分析

3.1 落實國家宏觀調(diào)控政策

在當下國內(nèi)國土資源管理體制并不完善的形勢下，存在管理部門內(nèi)部的職權(quán)比較雜亂等問題。應該加強相關(guān)體制的制定，發(fā)揮用地統(tǒng)籌以及管控作用，促進土地的建設及經(jīng)濟和社會發(fā)展基礎設施建設，增強環(huán)境保護，使之與產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠相互對應。

相關(guān)部門在開展國土管理和資源管理工作中，要把科學發(fā)展觀和宏觀調(diào)控作為現(xiàn)階段管理的主要任務，全面貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策法規(guī)，提高審查的有效性。第一，加強資源和參與宏觀調(diào)控，圍繞培育和科學規(guī)劃管理，廣泛研究落實建設用地供應政策。第二，要注意糾正國土資源開發(fā)秩序，整合國土資源，促進規(guī)模化開發(fā)。關(guān)注大建設項目土壤安全，積極參與大建設項目規(guī)劃，在規(guī)劃調(diào)整、空間要求和指標等前期工作的論證和實施中積極推進土壤供應，避免常態(tài)化。第三，促進整個分區(qū)規(guī)劃質(zhì)量的提高，優(yōu)化國土利用結(jié)構(gòu)，保障經(jīng)濟發(fā)展適度基本需求。全面落實招拍掛，優(yōu)化以市場發(fā)展為基礎的配置資源，建設資源節(jié)約型社會。各級部門要自覺貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策，維護中央宏觀調(diào)控的有效性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，確保中央宏觀調(diào)控的順利實施。

3.2 加強環(huán)境管理和生態(tài)保護的監(jiān)測和考量

在國土資源管理方面，要能夠依托先進技術(shù)開展管理工作，打造實用高效的技術(shù)支撐體系，以強大的技術(shù)支撐，不斷提高國土資源管理的質(zhì)量和效率。建立信息系統(tǒng)，確保各類信息及時有效傳遞和信息透明，確保國土資源管理公開透明。在保護綠地和資源的過程中，除了合理安排外，還必須優(yōu)化監(jiān)控管理，科學保護環(huán)境，確保大氣保護，規(guī)劃污水收集系統(tǒng)，沿線必須支持管網(wǎng)，生活污水和工業(yè)污水完全收集和處理，以避免對環(huán)境有害。制定合理有效的水處理措施，定期清理河流垃圾，改善河流、沿河國土景觀的科學設計，持續(xù)改進污染控制技術(shù)，加強粉塵污染的控制和治理。

3.3 擴大制度建設，完善執(zhí)法

法律能夠保證基礎國土資源在管理過程中能夠有序并且高效的開展。推動國土資源的管理工作，就應該遵守一系列的法律規(guī)定，從當下的管理現(xiàn)狀來看，很多的國土資源開發(fā)利用者有著較低的法律意識，并且管理部門內(nèi)部的工作人員在執(zhí)法的時候力度較低，很難樹立起法律的權(quán)威性，導致國土資源的相關(guān)管理難以得到保證。加強國土資源管理執(zhí)法，要創(chuàng)新相關(guān)制度，依法管理，促進制度化、規(guī)范化發(fā)展。

在當下國內(nèi)基層國土資源管理并不健全的體制下，相關(guān)的管理部門還應注重體制建設的增強，對建設用地的統(tǒng)籌以及管控進行監(jiān)督，讓土地建設計劃和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎設施的建設等其他相關(guān)發(fā)展相對應，統(tǒng)籌國土資源的開發(fā)和使用計劃，并且按照計劃實施，使國土資源得到有效的利用。在對國土資源進行開發(fā)時，不可因噎廢食，必須合理且合法的使用，不可以把國土資源使用在高污染高耗能低水平的相關(guān)建設、產(chǎn)能過剩的相關(guān)產(chǎn)業(yè)之中。

因此，一是細化目標，確保對具體人和崗位負責，與人員考核、薪酬福利掛鉤，提高人員水平。二是補充日常業(yè)務會議、學習教育、執(zhí)法檢查等內(nèi)部制度，通過制度規(guī)范建立制度管理和行為體系，處理違法建設、違法采礦等相關(guān)行為。三是科學推進國家資源開發(fā)利用，有關(guān)部門要保持準確執(zhí)法態(tài)度，避免以暴制暴，依法執(zhí)法，廣泛查處，嚴格管理，及時處理，確保國家資源得到有效利用。

3.4 明確部委職責，加強部門合作

第一，為促進國土資源管理效率的普遍提高，需要組織分會關(guān)系，明確各部門的職責和權(quán)限，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合。第二，明確地方服務的責任和權(quán)利，各部門嚴格履行職責，積極參與國土資源管理，參與并提高國土資源管理效率，保障國土資源有效利用。

3.5 對稅制的調(diào)整和刪減

為改變國土資金資源依賴的局面，政府必須從違法用地源頭削減增稅，科學調(diào)整稅制?，F(xiàn)行的稅制和稅收體制改革，改變縣鄉(xiāng)政府責任過重的局面，維護政府間的平衡和財力。縣財政收入中，國土出讓金也可在一定程度上減少地方政府非法出讓國土的行為，國土出讓金的管理也應受到政府嚴密監(jiān)控。

3.6 加強人員綜合技能

目前，國土管理機構(gòu)部分員工存在知識不足的問題，因此必須創(chuàng)建一個優(yōu)秀的人才庫。在尋找人才時，管理者應該強調(diào)人才不僅要掌握基礎的知識，還要學習新技術(shù)，提高綜合技能。此外，要組織管理團隊到其他國土資源部門學習，實地調(diào)研，開發(fā)更先進的管理方法和人力資源，最終能夠獲得工作經(jīng)驗，通過對部分員工的實時考核，提升管理水平。

3.7 健全國土資源管理法律體系，加強執(zhí)法力度

法律作為對基層國土資源相關(guān)管理工作能夠有序并且高效進展的重要保障，推動著國土資源管理工作的發(fā)展。必須增加歷法的強度，給予國內(nèi)的國土資源相關(guān)且完整統(tǒng)一的法律地位，確定出界限各個項目的開發(fā)使用以及法律所賦予的各種條件，讓國內(nèi)的國土資源在進行開發(fā)和使用的時候，充分地表現(xiàn)出法律的精神。讓國內(nèi)的國土資源各項發(fā)展都有著國家所制定的法律保證，保證土地征收和征用能夠表現(xiàn)出法律的精神，增強對于集體土地所有權(quán)的保障。

4 結(jié)語

當下國土的經(jīng)營活動可以穩(wěn)定的展開，對于國土的短缺改善及經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的促進有著很重要的意義。所以，應對缺陷和問題進行必要檢查，確定出資源管理的改善措施，充分將資源的作用及價值發(fā)揮出來，讓國土資源創(chuàng)造出更多更好的財富和收益。在這個背景下，本文對新時期國土資源管理進行論述，首先分析國土資源的內(nèi)涵與價值，在此基礎上論述國土資源管理中存在的問題，最后提出解決策略。希望通過本文的研究，為國土資源管理提供理論參考。