蔣 慧， 孫有略

(廣西民族大學 民族法與區(qū)域治理研究協同創(chuàng)新中心， 廣西 南寧 530006)

一、問題的提出

在第五次中央民族工作會議上，習近平總書記強調，“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”(1)《以鑄牢中華民族共同體意識為主線推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展》，《人民日報》2021年8月29日，第1版。。綱舉目張，這一原創(chuàng)性重大論斷，為做好新時代黨的民族工作指明了前進方向，也進一步推動了中華民族成為認同度更高、凝聚力更強的命運共同體。從“中華民族多元一體格局”到“中華民族共同體意識”，反映的是中華民族建設與國家治理緊密關聯的時代特征。這也就意味著要推動各民族共同走向社會主義現代化，除了需要完善差別化區(qū)域支持政策，還需要將新發(fā)展理念的貫徹作為民族地區(qū)高質量發(fā)展的著力點。而治理現代化無疑是一劑良方妙藥，治理現代化的實質是制度現代化，其本質是實現中國式善治，根本在于最大程度實現人民的主體性，進一步回應以人民為中心的國家治理新格局。提升民族事務治理體系和治理能力的現代化水平，不僅關系到各族人民獲得感、幸福感、安全感的提升，也關系到中華民族共同體意識的鑄牢基礎。

治理作為公共或私人的機構管理其共同事物的方式，包含著協調、過程、互動與治理主體的多元四個特征(2)俞可平：《論國家治理現代化》，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第23頁。。國家治理體系的效能，事關“兩個一百年”奮斗目標的實現，也是新時代總結歷史經驗、應對風險挑戰(zhàn)的有力保證。中華民族的偉大復興與中國特色社會主義、中國的現代化發(fā)展道路，三者之間既相互交織又相互影響。而圍繞鑄牢中華民族共同體意識構建的價值體系，蘊含了現代性的創(chuàng)造潛能并形成系統的全方位整合機制，為貫穿于國家治理體系治理能力現代化全過程提供了可能(3)朱軍：《鑄牢中華民族共同體意識的歷史演進與治理意蘊——基于秩序視角的分析》，《云南社會科學》2021年第5期。。黨的十八大以來，通過統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局……為黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革提供了有力保障(4)何毅亭：《中國特色社會主義制度和國家治理體系形成的歷程和成就》，《人民日報》2019年12月2日，第9版。。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”(5)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》梳理了我黨帶領各族人民團結奮斗的歷史，并提出要“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”，“完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”(6)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。，也為國家治理末端發(fā)揮更大治理效能指明了方向。基層治理是國家治理體系的基石，民族地區(qū)基層治理作為國家治理體系重要組成部分，在治理機制與治理環(huán)境上均存在一定的特殊性，如一般的國家治理機制在民族地區(qū)有特別的體現方式，與其他的社會治理環(huán)境相比民族地區(qū)也存在更多的限制條件(7)漆彥忠：《民族地區(qū)社會治理模式變遷與有效治理——從“禮治”到“善治”》，《廣西民族研究》2019年第2期。。因此，在鑄牢中華民族共同體意識的大背景下，深刻剖析民族地區(qū)基層治理的諸種邏輯，并探索其未來轉向無疑具有重要意義。

近年圍繞民族地區(qū)基層治理研究主要從民族村與城市社區(qū)兩個維度展開，并集中于鄉(xiāng)村振興視閾下的民族村治理、各民族互嵌式社區(qū)治理、鑄牢中華民族共同體意識下的基層治理法治化等幾個方面：

其一，從鄉(xiāng)村振興的角度闡述民族村治理。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)軔于黨的十九大報告，并隨后在2018年的中央一號文件、政府工作報告中貫徹實施。鄉(xiāng)村振興是實現各族縮小差距、共同富裕的重要路徑，能夠為鑄牢中華民族共同體意識奠定較為堅實的現實基礎。民族鄉(xiāng)村秩序從本質上看，其實是民族鄉(xiāng)村治理的一種均衡狀態(tài)(8)賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理與秩序——村治理研究論集》，武漢：華中師范大學出版社，2003年，第5頁。，有學者認為，從管理民主到治理有效，是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本走向(9)管前程：《鄉(xiāng)村振興背景下民族地區(qū)村莊治理的發(fā)展走向》，《貴州民族研究》2019年第2期。。在鄉(xiāng)村振興的目標模式上，有現代型鄉(xiāng)村、自治型鄉(xiāng)村、服務型鄉(xiāng)村、福利型鄉(xiāng)村與和諧型鄉(xiāng)村五種目標模式，分別對應鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務、鄉(xiāng)村福利和鄉(xiāng)村秩序五種路徑(10)王猛：《鄉(xiāng)村振興下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標模式及實現路徑》，《廣西民族研究》2019年第6期。。然而民族地區(qū)農村“空心化”問題無疑給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來了現實難題，有學者指出其根源在于城鄉(xiāng)分割，進而導致就業(yè)收入、社會制度、生活條件、文化認知等方面的差距(11)黃開騰：《論鄉(xiāng)村振興與民族地區(qū)農村“空心化”治理》，《北方民族大學學報》(哲學社會科學版)2019年第2期。。同時，社會階層分化、城鎮(zhèn)化、現代化進程的影響同樣存在，這些問題也是民族村治理的現實障礙(12)季晨、周裕興：《鄉(xiāng)村振興背景下少數民族農村社會治理面臨的新問題及應對機制》，《貴州民族研究》2019年第4期。。推進民族村治理機制的創(chuàng)新，有學者提出應該加強農村基層黨組織建設、堅持法治化原則、健全法治與德治相結合的治理體系(13)廖林燕：《鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新研究》，《西北民族大學學報》(哲學社會科學版)2018年第1期。。

其二，從城市各民族互嵌式社區(qū)建設的角度探討基層治理。社區(qū)作為國家治理的基本單元，早在2014年中央民族工作會議上，習近平總書記就提出“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區(qū)環(huán)境”(14)《中共中央政治局召開會議研究進一步推進新疆社會穩(wěn)定和長治久安工作》，《人民日報》2014年5月27日，第1版。，打造一種共同參與的社會實踐空間，促進各民族交往交流交融，也有利于夯實中華民族共同體意識的社會基礎(15)陳紀、蔣子越：《各民族互嵌式社區(qū)建設：鑄牢中華民族共同體意識的社會條件探析》，《貴州民族研究》2021年第4期。。目前學界在各民族互嵌式社區(qū)建設的功能、定位等基礎問題上已經形成豐富的成果，在實證研究方面也有了一定的突破。譬如，有學者指出，應該尊重歷史背景與地區(qū)差異，強化政策的社會融合導向，以城市少數民族流動人口安置作為建立各民族互嵌式社區(qū)環(huán)境的入手點和突破點(16)郝亞明：《族際居住格局調整的西方實踐和中國探索——兼論如何建立各民族相互嵌入式社區(qū)環(huán)境》，《民族研究》2016年第1期。；同時，各民族互嵌式社區(qū)應以需求為導向轉變發(fā)展方式，形成反脆弱性發(fā)展的良性耦合(17)鄧濤、吳開松：《治理現代化導向下民族地區(qū)社區(qū)發(fā)展轉向與路徑選擇》，《湖北民族學院學報》(哲學社會科學版)2019年第1期。。有學者認為各民族互嵌式社區(qū)建設除了有社區(qū)認同、抵制滲透功能之外，還具有涵化、民族整合的效果(18)楊鹍飛：《民族互嵌型社區(qū)建設的特征及定位》，《新疆師范大學學報》(哲學社會科學版)2015年第4期。。在實證研究中，有學者基于多個案例的比較，歸納出民生內嵌型治理、社區(qū)-高校互嵌合作、少數民族居民互助幫扶三種模式(19)張鵬、張為波：《民族互嵌式社區(qū)治理：模式比較、現實困境與未來走向》，《廣西民族研究》2018年第1期。；有學者以成都的藏族漢族等多民族社區(qū)為例，認為民族互嵌式社區(qū)的格局為增進各族之間“交往交流交融”創(chuàng)造了真實的社會環(huán)境和條件，但更多的表現是民族之間的交往和交流而非民族融合(20)來儀、馬曉玲：《我國城市民族互嵌式社區(qū)建設研究——以成都市為例》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2016年第11期。；還有學者以寧夏回族自治區(qū)為例，認為少數民族農村轉移人口“被市民化”、社會階層利益分化會影響民族互嵌的進程及頻度(21)王麗宏、馬宗保：《新型城鎮(zhèn)化背景下的寧夏民族互嵌型社區(qū)建構研究》，《寧夏社會科學》2017年第2期。；有學者以南寧市中華中路社區(qū)實踐為例，提出應該從多元主體參與機制、治理績效評估機制、法治運行保障機制三個方面進行完善民族互嵌式社區(qū)治理(22)蔣慧、孫有略：《鑄牢中華民族共同體意識下民族互嵌型社區(qū)治理研究——以南寧市中華中路社區(qū)為例》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2021年第6期。。

其三，從鑄牢中華民族共同體意識角度探討民族地區(qū)基層治理法治化。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“建設中國特色社會主義法治體系”，“建設社會主義法治國家”(23)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第1版。。依法治國是國家治理的基本方略，用法律來保障民族團結也是民族事務治理必須堅持的方向(24)王希恩：《我國民族事務治理體系的基本構成及完善》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2020年第6期。，鑄牢中華民族共同體意識下的民族地區(qū)基層治理同樣也需要堅持法治化道路。在具體的實踐困境上，有學者指出，依法治理民族事務面臨著主體不適應性、客體特殊性、環(huán)境復雜性等問題(25)彭謙、馬雅琦：《法治視域下的民族事務治理：困境分析與路徑選擇》，《北方民族大學學報》(哲學社會科學版)2019年第4期。；有學者則認為，民族區(qū)域自治權行使不充分、“三治”結合的治理體系不健全是民族地區(qū)基層治理的新問題(26)彭振：《民族事務治理法治化的實踐及發(fā)展路徑》，《云南民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。；還有學者通過梳理民族事務治理從“人治”到“法治”的變遷，發(fā)現民族習慣法與制定法的沖突、官僚體系“體制性遲鈍”與民族政治“效率需求”的沖突等問題同樣不可忽視(27)楊鹍飛：《論我國民族事務治理法治化：理念轉變、現實困境與路徑選擇》，《廣西民族研究》2015年第5期。。與此同時，鑄牢中華民族共同體意識入法還存在著頂層設計不足、條款的剛性缺失以及制度銜接等方面的問題(28)蔣慧、孫有略：《“鑄牢中華民族共同體意識”入法：理論闡釋、規(guī)范考察與制度完善》，《廣西民族研究》2021年第3期。。為此，有學者提出將鑄牢中華民族共同體意識的表述納入憲法、健全立法評估制度等解決方案(29)李涵偉、程秋伊：《鑄牢中華民族共同體意識的法治進路》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版)2021年第8期。。通過法治方式促進各民族交往交流交融，既是鑄牢中華民族共同體意識的根本路徑，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求(30)田釩平：《民法典視野下鑄牢中華民族共同體意識的法理探討》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2021年第2期。。在路徑選擇上，有學者認為民族地區(qū)農村集體產權改革應該把保護權利作為邏輯起點、改善民生作為具體路徑、群眾路線作為工作方法，這對于鑄牢中華民族共同體意識同樣具有重要的戰(zhàn)略意義(31)羅東：《農村集體產權改革與鑄牢中華民族共同體意識》，《湖北民族大學學報》(哲學社會科學版)2021年第5期。。

綜合來看，以民族村與城市社區(qū)兩個維度建立參照系定位民族地區(qū)基層治理境況，進而探索國家治理體系治理能力現代化的核心問題，對于夯實中華民族共同體意識的基礎、進一步提升制度的治理效能具有重要意義。不可否認，學者們的深刻洞見提供了不少極具思想穿透力的分析框架，但是仍有可以進一步拓展的空間，比如在各民族互嵌式社區(qū)建設上，有關于各民族互嵌式社區(qū)形成機制、運行機制、評價機制等內外環(huán)境變量方面的研究著墨點還不夠；鑄牢中華民族共同體意識的法理基礎研究仍相對薄弱，亟待多學科共同創(chuàng)建相應的話語體系。而在民族地區(qū)基層治理的歷史演變與現實邏輯上的研究也相對缺乏，時空因素較少進入分析視野?；诖耍疚膶臍v史和現實梳理民族地區(qū)基層治理的動態(tài)過程，以便更好地在新的時空環(huán)境中感知民族地區(qū)基層治理新變化和新需求，同時以制度架構與實際生活的勾連和互嵌為基礎，繪制鑄牢中華民族共同體意識與民族地區(qū)基層治理邏輯轉向的畫卷。

二、民族地區(qū)基層治理演變的歷史脈絡

(一)傳統封建社會的“雙軌政治”

在中華民族悠久的歷史長河中，基層治理始終伴隨著封建王朝的興衰，執(zhí)政者也必須時刻對其進行關注和思考。民族地區(qū)的基層治理作為封建王朝治理體系的一部分，也經歷了一般地區(qū)的基層(鄉(xiāng)村)治理的過程，既表現出基層治理共有的特征，同時還表現出民族性、封閉性和獨立性的特征(32)王猛、李世祥：《民族鄉(xiāng)村治理的秩序邏輯：基于歷史與現實的分析》，《云南民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。。費孝通將中國傳統的基層治理結構概括為“雙軌政治”，用以解釋中央皇權到地方的自上而下的官僚機器，以及以士紳為中心自下而上影響皇權的村社自治兩條軌道平行運作狀態(tài)。這種“上通下達，來去自如”的政治雙軌格局，可謂韋伯意義上的“理想型”概念(33)周丹丹、李若暉：《古代中國地方力量“自下而上”的運作——重論費孝通的雙軌政治》，《復旦學報》(社會科學版)2019年第3期。。在政治的另一軌，尤其強調士紳在基層社會所發(fā)揮的重要作用，士紳作為地方精英不僅需要與地方政府共同管理當地事務，還肩負著鄉(xiāng)村風俗塑造者、社會治理擔當者等多重角色。而當政令和人民接觸時，就會轉入自下而上的政治軌道，紳權會在官府與民眾之間建立某種緩沖，也是兩條治理軌道的交匯地帶，自上而下的政策與村落執(zhí)行的博弈在這一場域進行。這其中宗族扮演著民間權威的角色，并且宗族間交流互動還會在一定程度上影響地方治理形態(tài)。因此，宗族力量在傳統的社會治理中也有較為顯著作用，是地方政權不得不依仗的地方性非正式統治力量。傳統鄉(xiāng)村社會自治治理格局的產生也主要依托士紳和內部宗教，由此形成了以倫理、禮俗為核心規(guī)則的“禮治秩序”(34)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：上海人民出版社，2013年，第46-50頁。。因此，在傳統封建社會民族地區(qū)基層治理體制也會呈現出一種“縣政紳治”的結構。在這種狀態(tài)下，“皇權不下縣，縣下行自治”使得士紳、族長等成為主導基層治理的重要力量，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳是這個階段治理的重要特征(35)梅小亞：《新時代民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯與路徑選擇》，《貴州民族研究》2018年第12期。。在整個鄉(xiāng)村社會彌散著一股強烈的宗法倫理道德的社會氛圍下，宗族對家族和家鄉(xiāng)的治理工作能夠更快地獲得地方民眾的認可。

與此同時，民族地區(qū)的民族性、封閉性、獨立性也使得“雙軌政治”的治理格局表現出獨特的一面。民族地區(qū)一般處于中央王朝的偏遠地帶，與繁華的中原地帶相比，其發(fā)展條件也相對惡劣，而交通阻塞、語言不通等因素使得大多數地方處于封閉狀態(tài)，對外交流相對較少。由此，加劇了其傳統治理因素的延續(xù)性，即在中央皇權難以介入的情況下，民族地區(qū)基層治理長期依靠內部的文化習俗、自身規(guī)則體系，用以維持治理秩序的穩(wěn)定，在這個階段宗教儀式、風俗習慣將會被大量運用于基層治理。從全國范圍來看，在這個階段民族地區(qū)的基層也相對較難自主地形成中華民族共同體的意識。因此，在沒有外部力量影響或者說國家力量長期被懸置的情況下，傳統封建社會民族地區(qū)基層治理也呈現出依靠內部規(guī)則而自發(fā)形成穩(wěn)定秩序的特征。

當然，這一特性的生成并不單單是由民族地區(qū)特殊性所決定，歷代統治者所采取的羈縻政策也是重要的影響因素(36)吳承富：《當代中國少數民族村社政治體系變遷：以西南少數民族村社作為研究對象》，長沙：國防科技大學出版社，2018年，第37頁。，即中央王朝根據少數民族的特征和居住范圍設置郡縣，承認少數民族首領的統治地位，并任命其為地方官吏，從而達到“因其俗以為治”的目的。譬如，清末邊疆地區(qū)國防危機治理，亦是民族地區(qū)治理的一個重要展現窗口，尤其是十九世紀末英國相繼入侵云南邊境的片馬、江心坡、班洪等本屬中國之土司轄地。改土歸流也開始成為當時統治者邊疆治理、團結民族地區(qū)的一個重要方式。在清朝前期，統治者的主要考慮是如何加強對少數民族地區(qū)的統治，這一個時期的邊政問題主要表現為內政問題，因此在相當長的時間里中央王朝的統治者多采用間接治理邊疆的方式。當清末外國侵略者侵入、國土淪陷后，統治者則以威德并施、整肅邊地吏治與改土歸流為重要手段，希望收到“治同內地”的效果(37)楊力源：《邊疆治理與中華民族共同體意識演進》，《云南行政學院學報》2020年第5期。，用以固邊守土與維護國家統一。伴隨著外國侵略者的不斷侵入，少數民族也深刻認識到不會有任何一個民族能夠幸免于難，只有更加地團結才能戰(zhàn)勝敵人。尤其是在改土歸流這一議題上，少數民族地區(qū)民眾普遍認為與“吾人同種”，云南土司與土民在本質上均為滇省人民一員，在法律上無階級之別，一切所享權利也應平等。由此可見，當時人們已經有著較為強烈的中華民族意識，認為國境內漢族以外的各民族，均為中國一部分。大部分人們能從中華民族一體的高度來審視各民族之間的關系，在一定程度上也起到了推動民族平等團結的作用。而這種休戚與共的命運共同體認識，不僅促進中華民族共同體從“自在”走向“自覺”，挫敗了境外勢力分裂國家的陰謀，也為國家版圖的定型奠定了實體基礎。

(二)民國政府時期的“國家介入”

在民國政府時期，雖然民族地區(qū)的基層還保留著大部分傳統的非正式制度，但政權變動、戰(zhàn)爭等客觀因素的存在，也使得來自國家的外部力量在這一時期開始更多地介入民族地區(qū)基層事務。由于國土幅員遼闊、民族地區(qū)往往具有特殊的地理環(huán)境，國家政權也很難在鄉(xiāng)村建立正式的基層官僚機構，而非正式的“委托-代理”結構形成正好解決了國家政權對民族地區(qū)基層難以觸及的難題，即通過在鄉(xiāng)村內部尋找代理人，以特定代理人的基層治理，實現對鄉(xiāng)村社會的間接控制。此外，為更好地對民族地區(qū)經濟社會、族際關系進行治理，這一時期還通過推行保甲制度、建立設治局等方式，加大對基層社會的控制。保甲制度不僅完善了基層行政組織體系，還為設治局有效治理構建了組織框架，而設治局設立司法處和法院也在一定程度上建立了管轄區(qū)域內的政治秩序(38)王江成：《民國時期設治局對邊疆民族地區(qū)的治理》，《湖北民族學院學報》(哲學社會科學版)2015年第6期。。與此同時，民國政府時期對邊疆民族地區(qū)的開發(fā)也多與戰(zhàn)爭、政策因素有關，這在支撐反侵略戰(zhàn)爭的同時，也校正了中國近代經濟布局的不平衡性(39)王希恩：《民國時期邊疆民族地區(qū)的開發(fā)及局限》，《中央民族大學學報》(哲學社會科學版)2013年第2期。。事實上，這種建設和開發(fā)對民族地區(qū)的深入程度極為有限，因為工業(yè)企業(yè)的布局或者文化教育機構的安置多集中于大城市或交通便利的地區(qū)。雖然也有華中大學遷往白族集中的大理等個案，但是相較于少數民族廣闊的地域分布來說，這種點狀分布的狀況對民族地區(qū)整體基層治理的影響還是很小。

另一方面，國共兩黨在民族地區(qū)基層開展的各種政治運動與統戰(zhàn)政策，也使得國家統治力量與政治權力開始形塑民族地區(qū)基層治理秩序。早在大革命時期，諸多中國共產黨的領導人就開始擘畫鄉(xiāng)村政權與鄉(xiāng)村治理的未來圖景，并涉及土地改革、鄉(xiāng)村公共服務等領域，為鄉(xiāng)村治理提供了思想啟蒙(40)龔夢：《中國共產黨鄉(xiāng)村治理的百年演進及基本經驗》，《湖北大學學報》(哲學社會科學版)2021年第3期。。作為中國共產黨在少數民族地區(qū)進行武裝起義并創(chuàng)建革命根據地的較早實踐，1929年的百色起義既打造了西南邊疆民族地區(qū)唯一的紅色根據地，也是運用馬克思主義民族理論進行民族地區(qū)基層治理的有益嘗試。中國共產黨還通過“打土豪分田地”、“減租減息”等運動，消除民族地區(qū)基層治理中的不利因素，同時還舉辦各種夜校、訓練班，建立民族地區(qū)基層代理隊伍。中國共產黨這種自下而上的民族地區(qū)基層治理方式，為各族人民共同締造新中國奠定了堅實的政治基礎，中華民族共同體意識的形塑也初具雛形。國民黨則在民族鄉(xiāng)村設置黨政軍事特務機構，通過自上而下的力量進行民族地區(qū)基層治理，企圖同化甚至消滅少數民族，這與中國共產黨所堅持的各民族同屬于中華民族大家庭的思想完全相反。而這些對民族地區(qū)基層進行軍事化管理的行動，實際上是對少數民族的壓迫，最終也造成多地起義。雖然在這一時期出現了諸多汲取農民的資源為主要目的的“贏利型經紀”，使得鄉(xiāng)村治理遭遇了“內卷化”(41)杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第36頁。，但由于民族地區(qū)固有的封閉性，以及特殊的社會環(huán)境，政治權力的介入還極為有限，并未從根本上觸及基層治理的秩序根基。此時的國家介入只能算是正式結構與非正式結構在基層治理問題上的遭遇戰(zhàn)，并未從根本上形塑民族地區(qū)基層治理的格局，對于中華民族共同體意識的催生作用也比較小。

(三)新中國成立后的“國家進入”

新中國成立以后，國家治權開始滲透到民族地區(qū)基層的全部。新中國的誕生意味著中國人民推翻了壓在頭上的帝國主義、封建主義、官僚資本主義“三座大山”，實現了民族獨立與人民解放。中國以統一多民族國家的形態(tài)展現在世人面前，中華民族徹底結束了近代以來任人宰割、四分五裂的局面。新中國成立初期，社會形勢錯綜復雜，帝國主義、國民黨反動勢力的陰謀破壞活動不斷，對民族地區(qū)整體的社會秩序造成極大威脅。尤其是在廣大的南方地區(qū)，山高林密、坡陡溝深等地理環(huán)境為土匪的活動提供了客觀條件，加上處于新舊政權交替之際，不少政治性企圖較強的土匪開始勾結國民黨殘余部隊發(fā)動暴亂。為進一步鞏固國家政權、全面維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定，中央政府在全國范圍內開展鎮(zhèn)壓反革命運動。在這場聲勢浩大的運動中，基本清剿了長期盤踞在民族地區(qū)的土匪及分裂勢力，為民族地區(qū)經濟社會的發(fā)展提供了有力保障。同時，政府堅持“慎重穩(wěn)進”的民族工作指導方針，逐步推進民族地區(qū)的民主改革和社會主義改造。如1953年新疆廢除殘存的伯克制(封建農奴制)，青海果洛地區(qū)成立以部落主要頭人為首的工作分團進行民主改革工作，云南廢除景頗族、佤族等民族地區(qū)的家長奴隸制等，這一系列做法為實行民族區(qū)域自治創(chuàng)造了有利條件。依據《中華人民共和國憲法》(1954)民族區(qū)域自治制度得以在憲法層面確立，隨后新疆、廣西、寧夏和西藏幾個自治區(qū)相繼成立。民族區(qū)域自治是中央人民政府將過去的“民族管理”轉變?yōu)椤懊褡逯卫怼钡膫ゴ髧L試(42)周世中、劉曉華：《法治化：中央人民政府治理西南民族地區(qū)的歷程——新中國建國以來中央人民政府對西南民族地區(qū)的治理》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2019年第11期。，在這種科學民主的治理模式下既能維護國家主權和領土完整，又有利于保障民族地區(qū)群眾自主管理民族事務，中華民族共同體意識的形塑也開始形成規(guī)模。由于各民族地區(qū)的發(fā)展情況不同，伴隨著社會轉型和現代化進程的加劇，民族區(qū)域自治制度在新的社會實踐中正在經受考驗。由此，自治條例成了民族地區(qū)地方治理體系和治理能力現代化的重要突破口。各民族地區(qū)通過自治條例對國家層面的法律法規(guī)做出變通規(guī)定，在統一與自治中達到一種均衡狀態(tài)，進而推動民族地區(qū)社會治理的現代化，而社會治理的現代化同樣也促進民族區(qū)域自治制度不斷地完善和創(chuàng)新。這一階段國家政權的構建秩序與民族地區(qū)的自發(fā)秩序開始“遭遇”，國家對民族地區(qū)基層治理的進入也相對溫和，各民族對中華民族共同體的認同也在國家政治、經濟等方面的支持下逐步發(fā)展。

農業(yè)的社會主義改造是這一時期鄉(xiāng)村治理的主要內容。尤其是在中國這樣一個農業(yè)大國，沒有強大的第一產業(yè)進行支撐是很難推進國家整體的工業(yè)化步伐。因此，從1953年開始，我黨結合當時的社會環(huán)境積極引導農民大力開展農業(yè)合作化運動，通過組織化的形式最大限度去調動農民的積極性，以各種類型合作社的方式匯聚基層治理的強大動力。1962年通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，將人民公社實行的管理體制進行確認。在這個階段，人民公社制度也在少數民族地區(qū)得以建立和鞏固，并成為鄉(xiāng)村治理的重要內容。而這種權力高度集中的治理體制，不僅突破了幾千年來小農經濟資源整合能力弱的弊端，還能將國家基層政權與鄉(xiāng)村經濟組織進行同步建設，使得短期內的農副產品產量大幅增加。在發(fā)展大生產的人民公社階段，“集權式鄉(xiāng)村動員機制”使得基層出現了“政社合一”的全能主義治理方式。鄉(xiāng)村社會成為高度行政化、組織化和政治化的社會單元，有學者指出在這一時期人民公社已經達到了國家組織力量對中國基層社會的完全控制(43)費正清、麥克法夸爾編：《劍橋中華人民共和國史(1949—1965)》，謝亮生等譯，北京：中國社會科學出版社，1990年，第384頁。。由于這一時期的治理形式中行政指令比較常見，而人民公社還掌握著農民的生產及政治生活，實現了對土地及其他生產資料和社區(qū)資源的壟斷(44)文豐安：《我國農村社區(qū)治理的發(fā)展與啟示：基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角》，《湖北大學學報》(哲學社會科學版)2020年第2期。，也使得國家政治力量對民族地區(qū)基層的控制與嵌入達到了頂峰。并且，人民公社對鄉(xiāng)村社會的政治管理、經濟發(fā)展與意識形態(tài)控制，使得民族地區(qū)原有的自發(fā)秩序開始瓦解，宗法宗族制度、風俗習慣等難以持續(xù)發(fā)揮治理效用。而這一階段對廣大民族地區(qū)鄉(xiāng)村的整合，也使得民族地區(qū)的基層治理失去多樣性，全國的基層治理呈現出高度的同質化。國家的強勢進入使得構建秩序與自發(fā)秩序之間的張力不斷擴大，甚至可以說嚴重沖擊了原有的民族地區(qū)基層治理體系。盡管國家的進入會在某些方面表現出一定的優(yōu)勢，比如在大生產、大建設上能夠實現多頻共振，但是也在某些方面使得民族地區(qū)基層失去內在的秩序活力。中國共產黨實事求是地推行民主改革和社會主義改造，帶領著少數民族走上社會主義道路，進而實現中華民族社會變革，把受壓迫的少數民族從奴隸制或是封建農奴制中解放出來，調動了各族人民團結一心共同建設社會主義的積極性。因此，在這一階段，“共同的政權性質、制度基礎、主導文化、人民政治思想及黨的領導，成為各民族的社會主義共性”(45)李維漢：《關于民族理論和民族政策的若干問題》，北京：民族出版社，1980年，第89頁。，各族群眾對中華民族共同體的認同也達到前所未有的高度。

(四)改革開放以后的“鄉(xiāng)政村治”

改革開放以后，我國社會環(huán)境發(fā)生深刻變化，民族地區(qū)基層治理也由此迎來轉型。家庭聯產承包責任制的改革使得人民公社體制賴以生存的經濟基礎瓦解，國家也需要新的組織形式來彌補基層治理的“真空”。譬如，1980年廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村通過選舉產生了中國第一個村民委員會，民族地區(qū)基層治理也由此掀開了嶄新的一頁。而1983年發(fā)布的《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》標志著我國以“鄉(xiāng)政村治”為特征的基層治理模式進入制度化運行階段，通過建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為基礎的農村政權來行使國家權力，將鄉(xiāng)村公共事務的決策權、管理權讓渡給農村和農民組織，從而更好地激發(fā)基層活力。在此格局下的管理組織體系具有自治性，主要體現在村委會的基層群眾性自治機構定位，以及村民小組是這一自治機構中最基層的自治組織，而作為被管理者的農民還具有高度的自主性，并且其市場經濟理念、“經濟人”的特性也在不斷增強(46)杜威漩：《小農水治理對農村社會管理制度的嵌入性——以人民公社制度和“鄉(xiāng)政村治”制度為例》，《農業(yè)現代化研究》2016年第2期。。

“鄉(xiāng)政村治”格局的形成，既是出于農村市場經濟發(fā)展和社會全面進步的需要，也是為了保持農村社會穩(wěn)定和化解當時社會矛盾(47)于建嶸：《岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷》，北京：商務印書館，2001年，第312頁。。當然，這種轉變也意味著國家權力對鄉(xiāng)村的管控和直接干預相對減少，但由于民族地區(qū)傳統的自發(fā)秩序逐漸式微，如鄉(xiāng)村精英的流失、宗族制度權威下降等，使得國家權力的大幅度“撤退”后，民族地區(qū)基層治理遠沒有釋放出令人期待的制度效應。這其中也有兩方面的原因：一方面，國家秩序退場后，民族地區(qū)傳統的自發(fā)秩序雖然能在一定程度上復蘇，但由于其所依賴的經濟基礎已然瓦解，并且傳統的鄉(xiāng)村文化也面臨著來自現代文明的沖擊，使得傳統自發(fā)秩序的再構建難以有效推進；另一方面，在城市化轉型的背景下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理資源的供給不足，使得自上而下的制度設計在有效運轉的問題上面臨著諸多掣肘，治理空心化、碎片化問題較為突出。由此，在政治秩序離場后民族地區(qū)鄉(xiāng)村既無法自主解決基層治理的諸多問題，也難以利用原有的自發(fā)秩序彌補治理真空，就間接形成了所謂的“鄉(xiāng)村秩序危機”，并影響了各民族對中華民族共同體的認同。

(五)新時代進程的“命運共同體”

中華民族在歷史進程中是由多元組成一體的民族共同體，盡管出現了內部戰(zhàn)亂紛爭、列強入侵等現象，中華民族仍以自身經濟、文化、情感紐帶持續(xù)發(fā)揮著團結各族兒女的功能，同仇敵愾對抗入侵壓迫，團結一致推進社會進步，中華民族匯聚一體的主流進程沒有改變。2017年黨的十九大召開后，全國掀起了對“鑄牢中華民族共同體意識”討論的熱潮。在2019年全國民族團結進步表彰大會上，習近平總書記提出：“實現中華民族偉大復興的中國夢，就要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團結進步事業(yè)作為基礎性事業(yè)抓緊抓好。我們要全面貫徹黨的民族理論和民族政策，堅持共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展，促進各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起，推動中華民族走向包容性更強、凝聚力更大的命運共同體。”(48)習近平：《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》，《人民日報》2019年9月28日，第2版。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國民族工作和民族團結進步事業(yè)也開啟了新征程。面對百年未有之大變局的深刻形勢，在加快建設社會主義現代化國家的進程中，黨的民族工作和理論在不斷地因時而進、因勢而新，鑄牢中華民族共同體意識成為加強和改進民族工作的應有之義、開創(chuàng)之舉。以鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線，推進中華民族共同體建設，是黨的民族工作理論和實踐的智慧結晶，是新時代黨的民族工作的根本遵循，是新時代黨的民族工作的“綱”，所有工作要向此聚焦(49)《以鑄牢中華民族共同體意識為主線推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展》。。鑄牢中華民族共同體意識就是讓每一個中華民族的成員都認同和維護中華民族的共同利益，自覺地認同、歸屬于中華民族大家庭。

民族事務是公共事務的一部分，民族地區(qū)基層治理作為國家治理體系和治理能力現代化系統工程的重要組成部分，同樣是實現國家長治久安的基礎性工作。廣大民族地區(qū)居民在長期生產生活中形成的石牌、村規(guī)民約等特殊行為規(guī)范，不僅僅是對原有基層治理經驗的總結，其中蘊含的民族團結進步內涵與中華民族共同體意識具有深刻的關聯性。民族地區(qū)基層治理層面更多體現的是應緊扣“促進民族地區(qū)發(fā)展，構筑各民族互補共生，鑄牢中華民族共同體意識”時代主題(50)包蓮、陳文權：《鑄牢民族地區(qū)基層法治屏障：多重困境及多維化解——以吉林省前郭爾羅斯蒙古族自治縣為例》，《黑龍江民族叢刊》2021年第3期。，通過不斷提升中華民族整體認同，從而有效推動中華民族共同體的全面建設。尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的背景下，作為全黨工作重中之重的“三農”問題也被擺到更加突出的位置，更應該堅持以鑄牢中華民族共同體意識作為關鍵主線，促使民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理政策、治理結構、治理機制實現轉型升級(51)鄭世林、毛海軍：《鄉(xiāng)村振興背景下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理路徑研究》，《財經問題研究》2021年第5期。。

綜上，基于歷史與現實中各民族交往交流交融的具體實踐，在統籌推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，民族地區(qū)運用獨特的治理資源，形成了適合地區(qū)發(fā)展的社會治理模式，并根據地區(qū)政策的治理需求，形成共同的治理目標，推動民族地區(qū)實現治理效能最大化。與此同時，中華民族共同體意識的構建也在五千多年優(yōu)秀傳統文化中汲取養(yǎng)分，并從歷代國家治理的傳統思想中總結經驗教訓，不斷打牢中華民族共同體的思想基礎。此外，我國立足于民族和民族問題的實際，通過不斷的制度調適逐漸提高民族事務治理的效能，最終走出了一條經得起歷史和實踐檢驗的中國特色民族地區(qū)社會治理的正確道路。

三、鑄牢中華民族共同體意識與民族地區(qū)基層治理現代化的生成

(一)鑄牢中華民族共同體意識下民族地區(qū)基層治理現代化的理念指向

首先，鑄牢中華民族共同體意識要求民族地區(qū)的基層治理要堅持以人民為中心的主體地位。鑄牢中華民族共同體意識作為國家治理現代化的強大動力，對于統一社會心理基礎、整合政治資源具有重要的價值(52)呂朝輝：《同頻共振：鑄牢中華民族共同體意識與國家治理現代化的互構理路》，《湖南社會科學》2021年第5期。，其實踐要求也決定了要堅持社會治理共同體的系統性與人民主體性的邏輯自洽。一方面，鑄牢中華民族共同體意識匯聚了各族人民團結一家親的深刻內涵，能夠為基層治理的現代化奠定思想基礎。習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上強調，“各族人民親如一家，是中華民族偉大復興必定要實現的根本保證”(53)習近平：《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》。。而國家治理現代化的目標，也是需要各族人民的廣泛認同和支持才能實現的，其內在要求就是鑄牢中華民族共同體意識所奠定的堅實思想基礎。另一方面，邁向現代化的過程中也需要激發(fā)各族群眾智慧的創(chuàng)造力，其動力來源正是鑄牢中華民族共同體意識。習近平總書記提出的“四個共同”，深刻地闡述了我國各民族的歷史關系和歷史貢獻，而鑄牢中華民族共同體意識則能夠最大限度地依靠各族群眾，激發(fā)其智慧源泉為實現中華民族偉大復興貢獻力量。

習近平總書記指出，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的”(54)《完善和發(fā)展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2014年2月18日，第1版。。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的轉變也呼吁民族地區(qū)基層治理的制度邏輯發(fā)揮更大效能，堅持以人民為中心既是我國國家治理取得成功的經驗總結，也是我國國家治理現代化的根本價值遵循。民族地區(qū)基層治理現代化不僅僅是物的現代化，更應該是人的現代化。這需要在國家治理的實踐中始終尊重人民群眾的主體地位、始終維護人民群眾的根本利益、始終貫徹黨的群眾路線(55)寧潔、韓橋生：《以人民為中心：我國國家治理現代化的價值導向》，《江西社會科學》2020年第6期。，強調以人民為中心的民族地區(qū)基層治理，也為實現國家治理的現代化提供了可能。為此，民族地區(qū)基層治理的邏輯轉向需要堅持以人民為中心，進一步整合其治理的秩序資源，邁向治理的現代化。

其次，鑄牢中華民族共同體意識要求民族地區(qū)基層治理實現基本公共服務均等化。早在2014年的中央民族工作會議上，習近平總書記就提出“要以推進基本公共服務為重點，促進社會公平”(56)《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行》，《人民日報》2014年9月30日，第1版。。2018年12月印發(fā)的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中提到，力爭到2035年基本公共服務均等化基本實現(57)《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見〉》，2018年12月12日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/12/c_1123843910.htm，2021年6月15日。，民族地區(qū)則是這一目標實現的關鍵點?；竟卜站然暮诵氖谴龠M機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化，能夠有效回應鑄牢中華民族共同體意識下民族地區(qū)基層治理的要求?；竟卜站然械摹盎尽敝赶蛏鐣餐w需求不充分的領域，而基本公共服務存在差距是常態(tài)，“均等”的程度即需要確定如何保持各地區(qū)獲得感一致條件下的基本公共服務差距(58)繆小林、張蓉等：《基本公共服務均等化治理：從“縮小地區(qū)間財力差距”到“提升人民群眾獲得感”》，《中國行政管理》2020年第2期。。推進基本公共服務均等化，是加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會充滿活力又和諧有序的重要保障。一方面，在政策過程上，均等化政策的演進是從服務數量向服務質量的轉變過程，通過漸進式反饋和不斷調整的制度變遷能夠有效應對外部沖擊，也更加具有穩(wěn)定性，而這種通過由部分領域試點到全面推進的政策演進符合漸進主義制度變遷理論的要求。另一方面，在治理策略上，為了能夠在短時期內構建基本公共服務體系，政府所采取的行政權力主導、自上而下推動的運動式治理策略，不僅能夠有效彌補市場經濟體制下政府職能的缺位，也能夠通過用政治動員的方式組織和集中有限的社會資源，回應公眾的現實需求、實現公共價值的回歸，進而重塑政府的公共性。

基本公共服務均等化的政策通過需求機制、供給機制以及監(jiān)督機制保證整個系統有效運行，而公民則作為同心圓嵌入在這三個機制當中，以交涉性協商參與的方式能夠實現機制順暢地運行。在需求機制上，地方政府會在政策制定過程中為實現基本公共服務效益的最大化，通過吸收公眾的意見和建議，可以有效糾正政策制定的獨斷性與偏離性。在供給機制上，由于新公共管理運動的影響，市場供給基本公共服務成為一種常見的方式。但由于私人資本逐利性與公共服務公益理性之間的矛盾難以調和，政府需要增強其合法性基礎(59)韓清穎、孫濤：《政府購買公共服務有效性及其影響因素研究——基于153個政府購買公共服務案例的探索》，《公共管理學報》2019年第3期。，為滿足不同群體的需要。作為一種壓力型體制中上級政府問責風險的回應策略，地方政府也需要提升公民公共服務的滿意度和獲得感。在監(jiān)督機制上，多層次、多主體的監(jiān)督是實現公共服務均等化的關鍵環(huán)節(jié)，在實現全過程、動態(tài)化監(jiān)督的同時，還要堵住公共服務監(jiān)管的漏洞，因此引入公民的廣泛參與對于制約權力濫用、樹立監(jiān)管權威無疑具有重要的現實意義。

最后，鑄牢中華民族共同體意識要求民族地區(qū)基層治理能夠有效推進國家治理模式的轉變。黨的十八大提出“五位一體”建設表明原有以經濟治理為主的模式已經不能完全適應中國發(fā)展的新形勢，國家治理模式亟待轉型。而基本公共服務均等化是人民生存和發(fā)展最基本條件的均等化，涉及到基本民生性服務、公共事業(yè)性服務等方方面面建設，體現了“五位一體”總體布局的治理要求。在“五位一體”總體布局的統籌推進下，民族地區(qū)正視民族事務治理工作，促進新形勢下國家治理模式升級轉型，民族團結更長久，民族關系更牢固(60)胡志平：《公共服務均等化與國家治理轉型的“三維”匹配》，《探索》2016年第3期。。其一，實現國家社會治理模式轉換升級，符合民族地區(qū)治理規(guī)律需要，能有效化解社會矛盾沖突，也為實現制度認同提供堅實的基礎。國家治理作為一種公共性實踐，在推進民生改善、增進社會福祉方面具有協調公共服務供需不平衡、縮小經濟水平差距的重要功能。東西部經濟和城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平的不同，民族地區(qū)、農村地區(qū)生活福利差距、水平被拉大，出現種種利益沖突，矛盾容易激化升級，破壞民族團結發(fā)展。轉變社會治理模式，完善民族地區(qū)共建共治共享的社會治理制度，能夠保證社會安全穩(wěn)定、和諧社會格局、維護民族團結。而民族地區(qū)加快治理能力現代化，促進地區(qū)發(fā)展，可以激發(fā)各族群眾的情感共鳴，增強他們對國家制度、治理模式的認同，增強民族團結。其二，在中國經濟步入新常態(tài)背景下，轉變社會治理模式可以縮小區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，具有經濟增長質量化效應。一些民族地區(qū)由于自然、地理等原因，當地經濟發(fā)展不充分、教育水平有差距、人民生活水平不高。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，補齊民族地區(qū)基礎設施建設的短板。比如對基礎設施建設和教育投入的完善和擴大，帶來機會公平和初始條件均等化，群眾生活水平和生活質量可以得到提升。同時民族地區(qū)民生持續(xù)改善也能給當地經濟創(chuàng)造更多有效的需求，為推動供給側結構性改革提供內生動力，實現創(chuàng)新發(fā)展的經濟新常態(tài)目標，加快民族地區(qū)治理模式轉型。其三，促進社會發(fā)展成果更公平惠及全體人民，滿足各族人民基于共同富裕的美好生活愿景，是社會治理現代化的基本要求。加大民族地區(qū)社會治理模式朝著現代化前進，轉變傳統城鄉(xiāng)分割型治理模式，扶持政策向著貧苦地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點人群傾斜，提高群眾共建和共享水平，破解少數人壟斷享有社會權利難題，縮小區(qū)域發(fā)展差距，能夠有效促進民族地區(qū)經濟社會均衡發(fā)展。綜合來看，基于鑄牢中華民族共同體意識的共識下，民族地區(qū)凝心聚力、團結一致開展民族事務治理工作符合我國治理體系和治理能力現代化的發(fā)展要求，也滿足我國社會治理模式轉變要求，能夠促進地區(qū)高水平民生保障、高質量經濟發(fā)展，進而也加強各族人民對中華民族共同體的強烈共識和歸屬。

(二)鑄牢中華民族共同體意識下民族地區(qū)基層治理現代化的實踐路徑

第一，堅持發(fā)揮“中國之治”的制度優(yōu)勢。制度是關涉到執(zhí)政黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題(61)宋才發(fā)：《制度優(yōu)勢是“中國之治”的根本優(yōu)勢》，《廣西社會科學》2020年第2期。，也是一國在長期實踐探索中不斷的總結與升華。“中國之治”具有合目的、合實際、合規(guī)律的制度邏輯，包含著傳統的文化底氣、科學理論底氣，其本質是“人民之治”，并打上強烈的中國特色烙印，是對推進國家治理體系和治理能力現代化的回應。發(fā)揮“中國之治”的制度優(yōu)勢，一方面，要增強各族群眾的“五個認同”。在中國特色社會主義語境下，政治認同的本質是對黨的領導和黨的核心的認同。我們堅持對黨的領導和黨的核心的認同，也要堅持對黨的執(zhí)政道路和指導思想選擇——中國特色社會主義道路和習近平新時代中國特色社會主義思想的認同，這是實現中華民族偉大復興的關鍵和基礎。同時，我們還需要加強各族群眾對根本制度和基本制度的認同，尤其是民族區(qū)域自治制度的認同；對國家治理和民族地區(qū)治理的認同，全方位提升民族地區(qū)治理能力與治理體系現代化。當然，各族人民基于對自身政治身份的認同，也能不斷加深對國家意識的認同，不斷增強對國家對社會的責任感。因此，要增強民族地區(qū)群眾的身份認同，讓各族人民牢記中華兒女的身份，牢記自己建設國家與社會的責任和使命。另一方面，要加快推進民族團結進步示范區(qū)建設。推進民族團結進步示范區(qū)的建設，需要不斷總結成功經驗、發(fā)揮好示范帶動作用，使一批可復制的經驗得以不斷推廣，進而才能提高各民族對國家的信任感、歸屬感、責任感。只有各族群眾深植對國家的情感，有效的國家治理才能提升各族人民的政治安全感、社會幸福感、生活滿意感，中華民族大家庭的向心力才會更加穩(wěn)固。除此之外，法律的信仰對各族群眾的作用也十分重要。還要貫徹落實習近平法治思想的要求，在民族地區(qū)健全更完善的法治體系，樹立起民眾對法律的信仰，細化民族工作法律法規(guī)，唯有如此才能讓民族關系團結得更緊密、更牢固。

第二，治理主體上實現多元主體的協同?；鶎又卫聿粌H規(guī)范公共權力的調整，同時還會對自治力量進行有效培育，以及通過法治對民權民生予以保障(62)馬友樂：《社會治理精細化：科學內涵、基本特征與現實依據》，《領導科學》2016年第35期。。而民族地區(qū)基層治理現代化的過程也須遵循這一邏輯，為此需要先理順多元化的治理主體及其相互之間的協同關系。多元的治理主體至少包括黨委、政府、社會、公眾四大方面，其中，黨的領導既是推進民族地區(qū)基層治理現代化的根本保證，也是中國特色社會主義最本質的特征。習近平總書記強調“黨的工作最堅實的力量支撐在基層”(63)《看清形勢適應趨勢發(fā)揮優(yōu)勢善于運用辯證思維謀劃發(fā)展》，《人民日報》2015年6月19日，第1版。，由此可以看出，通過黨的建設引領是基層治理的應有之義。政府是民族地區(qū)公共服務的提供者和基層治理現代化的主導者，社會組織既是政府與社會的“黏合劑”，也是政府管理的“減肥劑”(64)文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。，被賦予了較高的期待，公眾則是基層治理現代化的依靠者和主力軍。要實現以上多元主體之間的協同，必須要有一個良性的互動過程，協商與合作則是最佳的運行模式。協商是多元主體之間相互交涉的過程，各利益相關者能夠依據一定的規(guī)范對公共事務進行商討，以此達成最大的共識。在協商的過程中，雖然各主體之間角色和作用各不相同，但在話語權上是平等的，由此也能最大程度保障協商結果的可接受性，以及凸顯以人民為中心的價值導向。同時，還需要在協商互信的基礎上，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢對公共事務進行共同治理。譬如，新世紀以來轉型成功的廣西羅城仫佬族“冬”組織，在對家族內部成員之間糾紛的調解、家族內部事務的商議等方面就起到了重要作用，這也進一步提升了民族地區(qū)基層治理現代化的水準。

第三，治理方式上做好制度之間的有機協調。以人民為中心的民族地區(qū)基層治理制度設計，深刻闡述了治理現代化的轉向邏輯。而在具體的治理實踐中，還存在著正式制度與非正式制度的區(qū)別。正式制度是基于國家成文法、規(guī)范性文件以及各類政策而形成的，如民族區(qū)域自治制度、興邊富民行動等；非正式制度則是各族群眾在長期的生活、交往過程中形成并在特定范圍具有約束力的行為準則，如風俗習慣、文化傳統、價值信念等。正式制度傳達的是一些顯性的社會規(guī)范，非正式制度則具有強烈的文化特征，與一定文化傳統中的概念、符號分不開(65)章榮君：《社會治理精細化趨勢下“微治理”的生成邏輯》，《湖湘論壇》2018年第6期。。要實現民族地區(qū)基層治理現代化，一方面，要處理好正式制度之間的有機協調，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與興邊富民行動的對接，以及人口較少民族聚居行政村“一達到、二退出、三保障”和“四通八達”目標的實現，這些都需要明確各部門之間的責任分工，并建立健全綜合評價監(jiān)測體系強化具體落實。另一方面，還要做好正式制度與非正式制度之間的協調，如部分民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約具有鄉(xiāng)村社會秩序生成的功能，其不僅是鄉(xiāng)村治安秩序治理的規(guī)范，也是鄉(xiāng)村社會解決民間糾紛的機制、社會治理的重要保障(66)宋才發(fā)、劉偉：《發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的法治作用》，《河北法學》2020年第6期。。應該在尊重國家成文法的前提下，結合民族地區(qū)的特點，在地方立法、執(zhí)法過程中將國家法與習慣法綜合考慮，進一步探索二者之間的均衡路徑，充分發(fā)揮這類非正式制度在民族地區(qū)基層治理中的作用。

第四，治理過程上實現多維度的整合。治理的過程并非單一的向度，除了有自上而下的國家治理外，還應該考慮地方政府之間、中央各部門之間的橫向聯動，以及中央與地方之間的縱向互動過程，進一步突出其動態(tài)性與多變性。新時代統籌推進的“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，乃至國家治理體系治理能力現代化的最終目標，均需要多個主體共同形成合力，僅靠單一的治理邏輯向度也是難以完成的。因此，民族地區(qū)基層治理的現代化并不是單一的自上而下或單向度的存在，治理過程與治理主體、治理對象以及所依托的制度之間應該是緊密聯系、有機協調的(67)陳進華：《治理體系現代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。，共同組成完整意義上的治理實踐。作為一種系統性存在的治理效果，鑄牢中華民族共同體意識是一個涉及政治、經濟、文化、社會等多方面的整體性運行系統，其所釋放的強大動能可以有效推進民族地區(qū)基層治理的現代化。為此，需要以復合型思維促進民族地區(qū)基層治理過程中的多向度整合，綜合運用國家邏輯、市場邏輯、社會邏輯等因素的有機結合，實現縱向與橫向之間的治理聯合聯動。同時還要堅持問題導向，聚焦社會轉型時期的差異性與不平衡性，加強民族地區(qū)發(fā)展政策的傾斜力度，包括宏觀層面的頂層設計與微觀層面的具體實施，進而凝聚各民族的價值共識、增強各民族的情感認同，最終實現民族地區(qū)基層治理的現代化。

第五，治理技術上借助現代化信息手段。基層治理現代化所追求的是一種“開放-合作”式的治理模式，并希望借助暢通的信息溝通和交流的虛擬場域，推動主體間激烈辯論與信息交換，進而形成日益變化的環(huán)境適應能力。而在信息化時代，新興技術已經逐漸融入到人民的日常生活，而傳統的目標責任制、網格化治理等手段也已經出現治理的不適應性。因此，民族地區(qū)基層治理需要借助網絡技術，實現信息化、智能化的精細治理。一方面，要打通各部門之間信息共享的壁壘，推動碎片化信息向開放、共享的方向轉換。民族地區(qū)基層政府在涉及醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、社會保障等領域的信息收集時，應盡快實現基礎信息的跨部門、跨區(qū)域開放共享。同時，還應該積極與企業(yè)、社會組織等主體之間構建橫向融合的數據體系，形成一個精細、暢通的環(huán)閉信息流，最終打造治理現代化的大數據平臺。另一方面，治理的現代化還需要推動基層信息化建設。譬如，當前廣西邊境0～3公里帶狀地區(qū)已經實現4G網絡全覆蓋，這對于提升民族地區(qū)邊境信息傳輸能力起到了重要作用。下一步應該以人民需求為導向，在涉及衣食住行、社會安全、公共衛(wèi)生等領域推進區(qū)域物聯網、智能傳感網建設，利用通信技術將人與物、物與物進行連接，推進治理技術由“低水平運用”向“智能深度融合”轉換(68)高立偉：《黨建引領下的基層治理智能化精細化研究》，《人民論壇·學術前沿》2019年第21期。，提升民族地區(qū)基層治理的現代化水平。

四、結語

治理的有效性寓于制度運行邏輯與公共生活的不斷調適之中，并最終落實到國家治理的偉大實踐。對于傳統深厚、幅員遼闊的多民族國家而言，如何有效進行恰當的頂層設計尤為重要。黨的十九屆四中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化目標，既是適應時代之變的必然選擇、立足中國特色社會主義偉大實踐的要求，也是創(chuàng)新國家治理體系、提高國家治理能力的需要，具有深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。制度的靈魂深植于生活，堅守治理體系現代化進程中的民族地區(qū)基層治理邏輯，不僅具有中國意義，更具有世界意義。新中國成立以來，“中國之治”取得了歷史性成就，領導制度、政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度等方面的優(yōu)勢不斷疊加，形成了“中國藥方”治理的示范效應。而中國特色的民族問題正確解決道路也在不斷得到印證，為世界各國民族問題解決提供新的可供效仿經驗。鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族事務治理的主線和國家治理的重要內容，也承擔著為國家治理、全球治理提供經驗與方案的歷史重任，反映了以中華民族偉大復興為目標的國家治理實踐的體系化。立足于新的時空環(huán)境，民族地區(qū)基層治理尤其需要堅持黨的領導，堅持以人民為中心，堅持以鑄牢中華民族共同體意識為精神動力和智慧源泉，開啟治理現代化的轉型之路，唯有如此才能不斷將制度優(yōu)勢轉化為治理現代化的效能。