范 奇

（西南大學教師教育學院，重慶北碚400715）

高校法治工作建設(shè)的重心在于高校治理權(quán)限與機制要素的法治化。近年來，高校外部環(huán)境與內(nèi)部治理場域發(fā)生著深刻變化。在外部環(huán)境上，在人工智能時代教育將走向何方成為時代之問，“我們可以預(yù)測到計算機、機器人、人工智能將會錯綜復(fù)雜地融入我們個人生活和職業(yè)生活中”[1]，但我們無法得出精確的結(jié)果；后疫情時代，高等教育的治理空間和策略在發(fā)生位移，“網(wǎng)絡(luò)化流動治理”逐漸成為一種融合公共價值、突出信息技術(shù)優(yōu)勢的新的治理路徑[2]。在內(nèi)部場域中，新公共管理理念是激發(fā)高等教育治理模式革新的主要動力，由“管制”到“管理”再到“共治共管”的治理模式更新趨勢明顯[3]，在高校人才治理層面面臨著新的系統(tǒng)性危機，出現(xiàn)了“資源浪費、結(jié)構(gòu)失衡、教育不公”[4]等不良后果。在此背景下，準確把握與厘清高校行政法治邏輯與機制要素成為當前高等教育領(lǐng)域法治研究不可回避的課題之一。法治主體“內(nèi)外部治理”要素的關(guān)鍵面向是治理權(quán)類型，推進高校治理現(xiàn)代化必須明確高校行政法治中的治理權(quán)規(guī)范類型及其機制。

一、理論基礎(chǔ)：行政部門法視域與高校治理權(quán)的類型

（一）研究高校治理權(quán)的行政部門法視域

卡爾·拉倫茨曾言：“每個學科都會發(fā)展出一些思維方式以及以此為基礎(chǔ)的某種研究方法，用以確定其素材以及證明其陳述的正確性。”[5]關(guān)于教育法學（包括高等教育法學）研究方法論（本門學科定位）的爭鳴素來已久。早有學者提出教育法學的研究對象包括“教育法律關(guān)系、規(guī)范、制度與意識”[6]四個部分，但并未直接觸及學科性質(zhì)定位問題。法學領(lǐng)域的學者敏銳地觀察到教育法同憲法、行政法的密切關(guān)聯(lián)，通過域外比較及本土經(jīng)驗考察得出結(jié)論，其調(diào)整對象主要是教育行政法律關(guān)系[7]。隨后有學者就教育法與行政法的關(guān)系總結(jié)出五種觀點：“隸屬說”“相對獨立說”“完全獨立說”“發(fā)展說”“基本法說”[8]。也有學者主張從社會法或行業(yè)法的角度來構(gòu)建教育領(lǐng)域的糾紛解決機制[9]。在目前教育法典化的背景下，學科性質(zhì)問題研究又出現(xiàn)了一股熱潮。如有學者從教育法的法律關(guān)系類型化視角出發(fā)，證成“教育法是獨立的部門法”[10]；也有學者從領(lǐng)域法學視角來認識教育法學的理論定位[11]；還有學者從兩大法系以及不同法治地區(qū)之間的經(jīng)驗比較出發(fā)對教育法學的學科進行了詳盡梳理[12]，但未回答到底支持何種觀點；而在傳統(tǒng)學界具有較大影響的一類觀點是，教育法整體上是隸屬于行政法的子部門法[13]。

觀點爭鳴說明此問題的價值，同時也說明學科知識之間的差異性與選取合適研究視角的重要性。確定適當視角是本研究的前提。高校法治及治理權(quán)問題研究可置于行政部門法視域下展開，理由如下：

其一，基于主權(quán)者的立法意志。如2008年國務(wù)院發(fā)布的《中國法治建設(shè)白皮書》中明確了我國的7類部門法，其中現(xiàn)行有效的教育法（包括高等教育法、教師法等）都被歸屬于行政法這類部門法之下。在2021年4 月，全國人大的年度立法工作計劃中同樣將教育法視為一類行政立法，將教育法典歸為行政立法領(lǐng)域中的一部特殊法典。

其二，在法律移植層面我國受傳統(tǒng)大陸法系影響較深，而傳統(tǒng)大陸法系的基本經(jīng)驗是，將高等教育領(lǐng)域的法制改革與權(quán)利保障問題置于憲法學與行政法學的研究領(lǐng)域之下。在德國，施密特·阿斯曼將“學術(shù)行政法”視為行政法各論中第三個重要的“關(guān)聯(lián)領(lǐng)域”，其認為：“‘現(xiàn)代社會高度依賴學術(shù)與科技，學術(shù)與科技體系中的每個變化都會牽動社會的基礎(chǔ)?！虼?，學術(shù)的促進、為其組織設(shè)定基本規(guī)范、協(xié)助科技能被接受也就成為國家重要的核心任務(wù)。”[14]辛格（Singh）將教育法置于特別行政法之下，與之并列的是交通法、建筑法等[12]。毛雷爾認為高等學校是“其他公法團體和國家設(shè)施”，是文化領(lǐng)域“間接國家行政”的表現(xiàn)[15]。日本教育法學也處在公法學者的視野范圍內(nèi)，如室井力的“教育行政領(lǐng)域論”、永井憲一的“教育人權(quán)法說”等[12]。韓國也將教育法視為一類行政部門法[16]。

其三，從公私法互動的機理邏輯看，公法可視為一類相對于私法的“特殊法”[17]，按照矛盾哲學原理公法具有兼容私法的特質(zhì)，因此將高等教育法歸為公法范疇事實上解決了“主要矛盾”問題。換言之，高校的一般法律關(guān)系可置于民事法律視角下，對于特殊法律關(guān)系，如公法義務(wù)與職責，受教育權(quán)實現(xiàn)、學術(shù)自由權(quán)保障、職業(yè)自由權(quán)保障等多重法權(quán)、法益問題，必須置于公法范疇之下其權(quán)利義務(wù)關(guān)系才能得以圓滿刻畫。日本學者兼子仁也提出過“教育特殊法”[18]的觀點，認為在“在探究特殊的法律理論與其對應(yīng)的特殊法律關(guān)系以及個別的行政等問題時，必須委托給特殊法學”[19]。因此可從特殊公法視角構(gòu)建高校領(lǐng)域的“學術(shù)行政法”。

其四，從我國目前的法治實踐而言，高等教育法治置于公法領(lǐng)域之下具有可行性與必要性。例如，“田永案”事實上確立了高校特殊行政主體地位，同時“田永案”也演繹出高校辦學自主權(quán)的法理內(nèi)涵[20]。相比，高校學位授予領(lǐng)域的正當程序更是推動我國行政法領(lǐng)域的“法定程序”向“正當程序”理論邁進[21]。這實際上體現(xiàn)了行政法總論與分論的互動效果。因此，高等教育法治問題置于公法領(lǐng)域既是依法治校的實踐需求（制約權(quán)力），也是行政法理論推進的內(nèi)在必然（判例累積）。

（二）高校治理權(quán)的規(guī)范類型劃分

治理權(quán)屬于公法上的組織權(quán)范疇。在羅美歐·毛恩布萊?！懂敶聡鴩曳ǖ幕驹瓌t》中對組織權(quán)的概念界定為，“君主設(shè)置國家行政機關(guān)和其他必要機構(gòu)，規(guī)定其職責范圍，制度業(yè)務(wù)規(guī)程的權(quán)力的總稱”[22]。廣義層面的組織權(quán)包括“行政單位的機構(gòu)設(shè)置、事物權(quán)限、權(quán)限的內(nèi)部機構(gòu)分配、內(nèi)部規(guī)章制度、業(yè)務(wù)規(guī)程和程序”等[22]。也有學者稱其為“組織規(guī)范”：“這種規(guī)范以有關(guān)行政機關(guān)設(shè)立的規(guī)定及該機關(guān)所掌管事物的規(guī)定為核心，進而包括規(guī)定行政機關(guān)關(guān)系的規(guī)范?！盵23]高校治理中的組織權(quán)規(guī)范是指應(yīng)對內(nèi)外部治理需求、提升治理實效，包括權(quán)限分配、機構(gòu)設(shè)置、行為規(guī)范以及程序規(guī)則等一系列法律規(guī)范要素的總和。

傳統(tǒng)學界在研究高校治理權(quán)的規(guī)范類型（包括要素）時，停留在單個或部分規(guī)范類型上。如認為現(xiàn)代大學治理的現(xiàn)實邏輯主要在于平衡自治與法治這對關(guān)系[24]，僅僅關(guān)注到國家法律層面的法權(quán)要素與高校自主層面的權(quán)利要素；另有學者將國家法律層面的法權(quán)要素視為高校治理權(quán)的唯一規(guī)范要素[25]，有悖高校自主權(quán)實踐規(guī)律。在國家機構(gòu)改革推動黨政合署辦公的背景下，高校黨委領(lǐng)導下的校長負責制獲得新的規(guī)范意涵，黨的法規(guī)成為影響高校治理的首要法權(quán)要素?！案鶕?jù)功能主義理論，學校由許多不同的子系統(tǒng)或者部分構(gòu)成，它們都有各自的目的，將這些部分組合在一起就構(gòu)成了功能的整體。”[26]鑒于此，從整體功能視角出發(fā)，綜合組織權(quán)的類型特征，本文將我國高校治理權(quán)規(guī)范類型劃分為“黨規(guī)法”“國家法”和“校內(nèi)法”三個系統(tǒng)層面，并對其作用表現(xiàn)及機制展開分析。

第一，作為高校行政價值引領(lǐng)與政策依據(jù)之“黨規(guī)法”。僅從狹義概念上看，黨的法規(guī)是指調(diào)整黨組織、黨員關(guān)系及其組織和行為的各類制度規(guī)范，但實際上黨的法規(guī)有著極其豐富的層次內(nèi)涵。第一層次是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的7類法規(guī)文本，第二層次是黨內(nèi)決議、決定、通知等規(guī)范性文件，第三層次則是黨的領(lǐng)導過程中而形成的“不成文紀律”[27]。由此在廣義層面，“黨規(guī)法”的調(diào)整與影響范圍極廣，作為執(zhí)政黨其領(lǐng)導與調(diào)整的范圍和對象應(yīng)該是全面的、系統(tǒng)的、全局的?！爸袊厣鐣髁x制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”[28]。黨的十八大以來，在全面加強黨的領(lǐng)導背景下高校黨建工作得到實質(zhì)性的增強，2014 年至今共有7 部加強高校黨建工作的黨規(guī)文件①出臺，黨內(nèi)規(guī)范對高校治理工作的領(lǐng)導進入一個全面系統(tǒng)的新時期。

第二，作為高校行政權(quán)力設(shè)定與行為規(guī)制之“國家法”。國家法主要是從高校外部視角所界定的具有正式法源地位的一種調(diào)整高校行為的秩序規(guī)則。外部行為規(guī)范在法律效果層面主要有兩種功能，即“建立秩序”與“規(guī)范秩序”之雙重功能?！敖⒅刃颉笔侵笍恼娼沂靖咝Ｖ卫頃r的積極行政功能，通過國家法律規(guī)范的授權(quán)對高校行政職權(quán)進行配置以實現(xiàn)高校秩序而順利承擔發(fā)展高等教育任務(wù)；同時公權(quán)力（利）具有“權(quán)利性、義務(wù)性、責任性”[29]三性合一的內(nèi)在屬性特征，義務(wù)性和責任性實際就為高校權(quán)力（利）的行使劃定了一個合理界限，并對偏離法規(guī)范核心要素——正義的權(quán)力行為給予負面后果評價?！耙?guī)范秩序”從反面限定了高校行政之消極范圍，高校行政應(yīng)遵守基本權(quán)利的防御界限。因此，國家法系統(tǒng)從正、反兩面為高校治理提供了權(quán)責明晰機制。

第三，作為高校權(quán)利實施與治理創(chuàng)新之“校內(nèi)法”?！靶?nèi)法”的主要載體是章程。大學章程是一種銜接外部規(guī)范與統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)部治理規(guī)則的總體規(guī)范。外部規(guī)范指黨規(guī)法與國家法，大學章程將黨中央的價值定位和頂層設(shè)計理念以及高校行政法治貫徹落實其中，教育部或地方教育主管機關(guān)對高校章程的“核準”與“審批”本質(zhì)是一種合規(guī)制審查。統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)部治理規(guī)則有三個層次內(nèi)涵：一是指明大學章程作為校園治理的“總綱法”性質(zhì)，二是強調(diào)大學章程是內(nèi)部治理的直接依托，三是澄清大學章程在內(nèi)容上的抽象性。校內(nèi)法的核心使命是提高大學“內(nèi)生層面”的發(fā)展質(zhì)量，“應(yīng)當以其引導性積極維護大學固有的傳統(tǒng)和永恒的價值激發(fā)全體師生從事高深學問研究的熱情，提供自下而上的內(nèi)在情理需求遵循維護大學內(nèi)生發(fā)展的客觀法則，承擔堅守大學理想的責任和使命”[30]。同時從合法層面而言，大學章程提供了一條佐證大學內(nèi)部治理合法與正當性的“自我合法化”路徑。無論是內(nèi)生發(fā)展抑或自我合法要素主要指向都是高校內(nèi)部的法人化改革，章程所要匹配的機制正是法人治理與創(chuàng)新機制。

二、高校治理價值引領(lǐng)與依據(jù)之“黨規(guī)法”及機制

“黨規(guī)法”可謂高校治理的“拱心石”。“黨規(guī)法”在高校治理權(quán)中的規(guī)范作用主要體現(xiàn)在價值引領(lǐng)層面，進而通過體制設(shè)計與制度重塑兩重機制發(fā)揮治理功效。

（一）“黨規(guī)法”的價值引領(lǐng)是高校治理的政治保障

在2018年的全國教育大會上習近平總書記指出，教育改革發(fā)展觀包括“堅持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導，堅持把立德樹人作為根本任務(wù)，堅持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，堅持社會主義辦學方向”[31]等一系列命題，為新時期高校的治理現(xiàn)代化指明了根本性方向，高校要遵循“為人民服務(wù)”的宗旨及突出“四個服務(wù)”意識，培養(yǎng)具有堅定共產(chǎn)主義理想信念、積極踐行社會主義核心價值觀及不斷提升個人品德素質(zhì)、文化修養(yǎng)的愛國主義青年。2020 年的全國研究生教育會議上習近平總書記強調(diào)，必須“推動研究生教育適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展需要……加快培養(yǎng)國家急需的高層次人才，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出貢獻”[32]。此次會議明確了新時代我國研究生教育的十大行動路線，并形成正式規(guī)范性文件——《關(guān)于加快新時代研究生教育改革發(fā)展的意見》，描繪了至2035 年我國研究生教育強國之路在總體結(jié)構(gòu)、體制機制、培養(yǎng)模式、服務(wù)能力及國際影響力等層面的全景式藍圖。黨的價值引領(lǐng)是新時代高校治理克服市場與社會機制內(nèi)在弱點、化解高等教育深層次結(jié)構(gòu)性矛盾、打開高校多元綜合性發(fā)展廣闊空間的鑰匙所在，為我國高等教育事業(yè)發(fā)展和人才強國戰(zhàn)略實施注入不竭動力。

（二）提升高校治理實效的體制設(shè)計與制度重塑機制

價值引領(lǐng)是機制運行的保障?！包h規(guī)法”的機制作用體現(xiàn)在體制設(shè)計與制度重塑兩方面。

在體制設(shè)計方面，“黨規(guī)法”是體制設(shè)計的直接來源。2014 年習近平總書記在北京大學師生座談會上明確了高等教育改革的首要性與必要性，高等教育強國整體規(guī)劃綱要提上議程；2015 年通過了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》，黨中央對社會主義高等教育發(fā)展規(guī)律認識達到一個新高度，高等教育事業(yè)建設(shè)進入一個新時代；2016 年國務(wù)院要求在教育領(lǐng)域全面深化“放管服”改革，推動高等教育進行整體結(jié)構(gòu)性變革和走向內(nèi)涵式發(fā)展；2017 年教育部下發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，對現(xiàn)代大學與辦學制度、人才培養(yǎng)與管理制度、人事聘任與學術(shù)評價制度等體制機制進行了頂層規(guī)劃與設(shè)計。在高等教育改革領(lǐng)域，最有代表或卓有成效的體制改革之一的是學位管理體制及其授權(quán)審核機制改革。2017 年的《學位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確了學位授權(quán)審核制度整體性改革方向，隨后《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》對“政校關(guān)系”、審核體制、審核方式、組織實施、考核標準以及審核監(jiān)管等內(nèi)容進行了統(tǒng)籌性規(guī)范。本輪體制改革“已突破高校辦學自主權(quán)資源配置的傳統(tǒng)界限，觸及政校學位關(guān)系、審核規(guī)制模式、規(guī)制理念等更本質(zhì)的內(nèi)容和縱深環(huán)節(jié)”[33]，一個新的學位制度規(guī)制時代開啟?？傊贫仍O(shè)計必須遵循現(xiàn)代社會價值原則與事物發(fā)展規(guī)律，黨中央對高等教育體制機制的“放管服”改革是高校治理現(xiàn)代化的根本保障，也是實現(xiàn)2050年我國高等教育強國目標的前提。

在制度重塑方面，“黨規(guī)法”為高校管理體制重塑提供依據(jù)。高校根據(jù)黨中央的會議精神及教育行政部門政策文件，進行規(guī)則填補和制度重塑。例如，根據(jù)《中國教育現(xiàn)代化2035》，重點高校正著力完善以“非升即走”為核心內(nèi)容的教師聘任及職稱考評制度。根據(jù)全國研究生教育會議精神及《教育部關(guān)于全面落實研究生導師立德樹人職責的意見》，高校普遍對博士生教育培養(yǎng)模式進行改革，重視培養(yǎng)過程與質(zhì)量、破除對畢業(yè)前置論文的強制要求，一套新的研究生培養(yǎng)監(jiān)督機制將會落地。一部分高校已放棄前置論文要求而將培養(yǎng)重心落實到博士論文質(zhì)量本身上，如2021 年11 月，清華大學啟動了“文科博士論文質(zhì)量全面審查工作”[34]。根據(jù)中共中央、國務(wù)院的《完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》以及科技部等三部門《關(guān)于事業(yè)單位科研人員職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵納入績效工資管理有關(guān)問題的通知》，高校進一步改革了科研成果所有權(quán)與使用權(quán)制度及其方案。如2021年3月，復(fù)旦大學開展“科研人員所有或長期使用權(quán)試點”，通過“賦權(quán)”探索新的成果轉(zhuǎn)化機制[35]。

三、高校治理權(quán)力設(shè)定與規(guī)制之“國家法”及機制

從國家法層面而言，高校行政法治的基本邏輯是：作為首要原則的“依法之治”、作為進階要求的“良法善治”以及作為高階要求的“公平正義”。作為一種價值引領(lǐng)，需要一套具體的行政法治措施與機制予以實現(xiàn)，包括高校行政主體、行為、程序及救濟四個層面②。

（一）主體層面的賦權(quán)與落實機制

從主體結(jié)構(gòu)層面看，“每一個組織，不論它的目的或性質(zhì)如何，都涉及權(quán)力的某種分配。每一個組織必定有一個管理機構(gòu)，它以整體的名義作出各種決定，并在關(guān)系到組織目的時，總比單個成員有更多的權(quán)力”[36]。擁有權(quán)力是組織設(shè)定集體目標、約束組織成員、構(gòu)建義務(wù)性秩序的要素前提，對組織賦權(quán)的正當性在于義務(wù)秩序的合法性及合理性程度。黨領(lǐng)導高等教育體制改革的整體走向是，確認高校獨立法人主體地位，進一步激活高校辦學自主權(quán)。辦學自主權(quán)的本質(zhì)即是一種賦權(quán)機制，通過“外部權(quán)力聯(lián)結(jié)與下放裝置”對高校行政權(quán)限進行確認與規(guī)范，為高校內(nèi)部權(quán)力（利）的自主行使提供合法性、正當性?！霸诮M織法層面，《高等教育法》與《教育法》對自主辦學權(quán)利（力）的確認與賦予，是立法機關(guān)居于政府與高校之間對高等教育事業(yè)行政管理權(quán)限的一次有效分配?！盵37]近年來，通過“放管服”改革，“政校關(guān)系”調(diào)整方式從事前審批趨向事中事后監(jiān)管，有利于充分調(diào)整高校的積極性，以問題為導向采取更有針對性與回應(yīng)性的治理策略。

賦權(quán)的同時要做好權(quán)力（利）的承接與落實工作，確保高校行政治理的科學性、民主性與精確性。2019年6月全國人大常委會首次對《高等教育法》的實施情況進行了合法性監(jiān)督檢查，辦學自主權(quán)的實施情況是重點檢查問題之一，實際就是要確保國家層面教育行政權(quán)放得“合理、得當”，而高校自身也要提高承接能力，“確保高校能夠‘接得住’”[38]。是否能接得穩(wěn)、接得好，需要從行為、程度及救濟層面進行有效規(guī)范，做好“規(guī)范秩序”之設(shè)計，形成一種符合教育規(guī)律、確保受教育權(quán)公平實現(xiàn)、激發(fā)學術(shù)創(chuàng)造與成果轉(zhuǎn)化的常態(tài)化制度。

（二）行為層面的選擇自由與風險防控機制

選擇（形式）自由是行政法教義學上的概念，強調(diào)行為主體在權(quán)限范圍內(nèi)對實施行為的形式具有裁量性，裁量以效率為準則。在公共行政上，行政效率與法具有內(nèi)在契合性，效率可謂一種“珍惜資源原則”[14]，指示著行政手段與目的達成之間的匹配性和契合度。高校行政相比政府行政而言更具專業(yè)上的特殊性，其形式自由范圍理應(yīng)更大，但就效率內(nèi)在向度而言，內(nèi)涵不止于成本、效能等傳統(tǒng)效率資源之衡量，還應(yīng)包括公平公正、有教無類、平等博愛等大學精神價值之實現(xiàn)，這又給高校行為形式自由加入了教育善治的限定標準。隨著高校治理事項的精細化與治理程度加深，高校卷入司法審查的領(lǐng)域逐漸增多，面臨的法律風險也在增加，不僅表現(xiàn)為學生與教師兩大群體因不服高校行為決策引發(fā)的矛盾，也包括高校行為決策不當引發(fā)的內(nèi)部治理與社會風險。如，2019 年的“柴麗杰訴上海大學博士學位評定案”，不僅僅是一起學位法律糾紛案件，更引發(fā)了對高校二級學院的規(guī)則權(quán)限大小以及行為的正當性邊界的重新考量；2021 年6 月的“復(fù)旦大學某青年教師持刀傷人案”，若僅從形式合法性層面而言，學院按照聘任合同約定的解約條件作出解聘決定并非不當，但高校在創(chuàng)設(shè)這類“非升即走”制度時是否充分考量了良法善治等實質(zhì)正義理念以及大學教育之精神，在具體實施過程中是否嚴格不折不扣執(zhí)行量化標準，而未對教師本人的情況進行綜合性考慮，是值得商榷的。

2020 年《教育部關(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》第6 章明確提及要完善針對辦學過程中出現(xiàn)的重大、復(fù)雜案件和問題的風險防控體系和決策評估機制。一方面，要建立以預(yù)審機制為核心的校園法治風險預(yù)警前端機制和及時備案審查的后端機制，對案件行為性質(zhì)、影響范圍、涉及群體以及對師生的損益程度等問題，吸納社會力量和專業(yè)人士進行事前預(yù)警評估；另一方面，要發(fā)揮校內(nèi)法治機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，其作用不局限于法律咨詢或顧問層面，而是要將法律意見真正融入高校黨委及行政的決策之中，起到實質(zhì)性合法、合理性審查功能之作用，將抽象憲法、法律條款轉(zhuǎn)化為生動的鮮活的校園行為規(guī)范。

（三）程序?qū)用姹Ｕ先烁褡饑兰皺C制

法律程序經(jīng)歷社會的變遷后更注重對實質(zhì)正義的追求，演繹出一種具有技術(shù)性且符合規(guī)范性的理想模式，趨向人格尊嚴的價值模式成為一個新的增長點，“尊嚴方法是對特定政治結(jié)構(gòu)和政治過程所認可的個人觀念進行分析，它關(guān)注作為政治理想的人類價值”，可謂“對作為政治理想的人類尊嚴的一個注釋”[39]。我國高校承擔著教書育人、科研、社會服務(wù)、國際交流以及文化創(chuàng)新五大使命。教育的本質(zhì)在于愛，根本使命是立德樹人；科研所追求的是“全心全意為科研服務(wù)”的天職使命觀；社會服務(wù)本質(zhì)是公法給付精神的體現(xiàn)，目的是拓展民眾公共福祉、實現(xiàn)共同富裕；國際交流是培養(yǎng)具有世界眼界人才及提升我國綜合國力、國際話語權(quán)的重要途徑；文化創(chuàng)新的根本在于營造積極、活躍、主動和有擔當?shù)拇髮W校園文化思想。可見，高校的根基在于人，以人格尊嚴為基礎(chǔ)的程序正義理論與機制作為高校的治理策略性手段尤為契合。

在實現(xiàn)機制層面，首先需要完善基礎(chǔ)性程序規(guī)則，包括事前、事中及事后程序。區(qū)分決策行為的行政性與學術(shù)性在程序規(guī)制上的差異，行政性行為可按照傳統(tǒng)行政法治規(guī)則進行，學術(shù)性行為需考量同行評議、專家咨詢、必要性公開等機制嵌入的適當性。其次，提高程序性規(guī)則的實質(zhì)正義程度。實質(zhì)正義指向規(guī)則內(nèi)容合理性及其結(jié)果評價維度，僅僅設(shè)置形式規(guī)則不能實質(zhì)性地解決高校成員心系問題，會降低師生對高校規(guī)章制度的信賴程度。如雖設(shè)置了校長郵箱，但在缺乏充分的信息公開以及對應(yīng)的處理機制情形下校內(nèi)成員的建議效力如何是存疑的。因此需要將合理性、可接受度、相關(guān)及不相關(guān)因素等要素貫穿整個程序過程。最后是以人格尊嚴作為正當程序的內(nèi)在檢視指標，防止法治工具主義思想對人的主體性價值的僭越。如“非升即走”制度只可作為提升學術(shù)競爭力、激發(fā)科研創(chuàng)新的一種輔助手段，切莫使其作為超越高校成員人格尊嚴的一種目的。

（四）救濟層面的實質(zhì)性化解糾紛機制

2020 年中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025 年）》第5 章“提升治理法治化水平”中明確指出，化解社會矛盾的重心在于預(yù)防、調(diào)處與形成綜合處理機制，而其關(guān)鍵在于實質(zhì)性地化解矛盾糾紛，增加社會安全感、保障人民權(quán)益。高校治理過程中的矛盾糾紛存在外溢的風險，應(yīng)努力將矛盾糾紛化解于校園之內(nèi)?！督逃筷P(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》第5 條明確提出了“校內(nèi)救濟、行政救濟與司法救濟”三類主要的救濟機制。其一，校內(nèi)救濟主要制度形式是申訴。其優(yōu)點在于救濟范圍原則上具有開放性，啟動條件僅僅為校園成員認為高校制度或行為侵犯其正當權(quán)益即可，具有基礎(chǔ)性與兜底性，在救濟主體上也具有廣泛性，包括校內(nèi)行政人員、教師、學生及其他工作人員；但是，它的缺陷在于制度的規(guī)范性、公開性及公正性常常備受質(zhì)疑，主要表現(xiàn)在申訴委員會的運行程序、處理規(guī)則等方面有待完善[40]。受公務(wù)人員內(nèi)部行政處理制度的影響，這類制度可能成為阻礙高校成員進行外部救濟的前置制度，因此制度改革的重點在于完善基本規(guī)則、進行“外部化改造”，以銜接行政與司法救濟。其二，廣義的行政救濟包括行政申訴、復(fù)議以及仲裁等形式。實踐中的主要困境是高校成員（特別是教師）提起行政復(fù)議救濟的依據(jù)并不充足，作為一類具有公共行政屬性的高校，其作出的人身、財產(chǎn)處分以及各類限制自由的行為是對教師和學生受教育權(quán)、勞動權(quán)及文化權(quán)等基本權(quán)利的限制，理應(yīng)得到行政法治規(guī)則的檢視與約束。如2021 年6 月教育部針對各類高校團體及專家提呈的《中華人民共和國教師法修訂草案（征求意見稿）》第52 條中，明確指出按照申訴內(nèi)容性質(zhì)分別提起行政復(fù)議與訴訟救濟。因此制度實踐和完善的重點在于逐漸提煉可納入復(fù)議范圍的高校行為。其三，司法救濟是法治國家的“拱頂石”。其優(yōu)點在于形式公正性與實體合法性監(jiān)督的專業(yè)程度較高，但相比于申訴救濟也存在廣度有限和靈活程度不高等缺點。針對不同類型化的校內(nèi)糾紛可形成兩類救濟模式，以侵權(quán)行為為基礎(chǔ)的民事訴訟（如著作權(quán)糾紛、人身傷害等）和以高校行政行為為基礎(chǔ)的行政訴訟，而對于隱蔽性或潛在性的學校矛盾及異化糾紛事實上很難介入，需要發(fā)揮糾紛化解多元途徑的合力作用?；舅悸肥?，在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上將申訴制度打造為學校糾紛化解的主渠道，將行政復(fù)議作為校外救濟的主陣地，而將司法救濟作為兜底的保障手段。在三類救濟機制的銜接上，以當事人的利益訴求為基礎(chǔ)設(shè)置開放性基準③，充分踐行“無漏洞救濟”的法治國家人權(quán)保障理念。

四、高校治理權(quán)利實施與創(chuàng)新之“校內(nèi)法”及機制

（一）章程的契約法治精神是高校法人化治理的基礎(chǔ)

從歷史溯源的角度看，“校內(nèi)法”出自學生行會共同體針對內(nèi)部管理而達成的聯(lián)合宣言。在19 世紀初美國的“達特茅斯學院案”中，馬歇爾法官指出大學章程即是一個與國王達成有效對價的“捐贈契約”，大學章程出現(xiàn)了一個歷史性的轉(zhuǎn)向，邁入一個更注重平等、自主精神的契約時代[41]。歷史環(huán)境的差異塑造出兩大法系下章程的兩條平行發(fā)展路線，但不論是“特許令狀”還是“捐贈契約”都內(nèi)含一種契約法治精神，是基于大學共同體由“本質(zhì)意志”所聯(lián)合的內(nèi)在結(jié)構(gòu)屬性所決定。契約法治精神主要體現(xiàn)在平等、自主和守信三方面：平等是從主體人格層面來講的，人之所以稱其為人，是因為享有受他人尊重的人格，因此平等是一種人格意義上的“尊嚴”；自主是從主體權(quán)能層面而言的，權(quán)利能力的差異決定了每個人都具有不同于他人的行動能力，因此自主是一種行為能力下的“差異”；守信是從主體約束層面來看的，主體之間交往貴在誠信，因此守信是社會活動一種基本“品格”。

高校法人改造本質(zhì)是通過一種擬人化技術(shù)讓其具備類人格主體，準用基于人格而形成的三類契約法治精神。其一，“平等”是指高校法人主體的權(quán)利能力一律平等。在法律主體的資格要件和準入許可上采取一種模糊化和開放性的處理方式，按照主體的能力大小和特色資質(zhì)進行區(qū)分，打破傳統(tǒng)行政集權(quán)管理中的等級次序排列思維，踐行憲法上的“平等精神”。其二，“自主”是指高校法人主體根據(jù)自身各異的行為能力行事。行為能力受制于高校主體的“自身素質(zhì)”，影響高校“素質(zhì)”的因素主要有外部和內(nèi)部兩種：外部因素包括歷史環(huán)境和社會整體環(huán)境，基于歷史優(yōu)勢而形成的重點與非重點大學劃分直接決定了現(xiàn)今高校的整體地位和實力，基于整體環(huán)境而形成的發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)劃分影響高校競爭的軟實力；內(nèi)部因素主要是指法人治理結(jié)構(gòu)，通過自主化制度安排形成特色的治理效果。外部環(huán)境相對于高校自身治理而言無能為力，但高校可以通過優(yōu)化內(nèi)部法人化治理機構(gòu)，改變現(xiàn)實處境而爭取更多的外部資源。其三，守信是指高校依靠契約手段實現(xiàn)內(nèi)部治理的民主化與外部管理的合作化?！吧鐣跫s與普通市民契約的精髓定位在兩個或者多個主體之間的相互的、互惠的協(xié)議，雙方都有權(quán)利和義務(wù)”[42]。通過權(quán)利與義務(wù)的雙向聯(lián)結(jié)形成互惠的共同體結(jié)構(gòu)，不僅有利于培養(yǎng)高校成員獨立與自主精神，也可形成平等與協(xié)作的外部教育行政管理關(guān)系。

（二）章程效力的實現(xiàn)及法人化治理機制

學界對高校章程問題批判較多的一個點是，章程缺乏效力性和可實施性。第一，效力問題的癥結(jié)在于高校章程的法律性質(zhì)模糊。我國的法規(guī)范體系是按照法律效力位階次序依次排列的，呈現(xiàn)出明顯的上下等級序列特征，即“創(chuàng)造規(guī)范的權(quán)力從一個權(quán)威被委托給另一個權(quán)威，前者是較高的權(quán)威，后者是較低的權(quán)威”[43]。高校章程的“位階”決定其效力，代表性觀點認為其是國家法律、法規(guī)之下的“下位法”，但這種法律定位較為理想。我國高校類型差異較大，還存在公立與民辦高校之分，而章程本身是與國法相對的一類治理機制，不應(yīng)將兩者進行同一位階比較，作為一類按照法治社會原理所構(gòu)建的軟法規(guī)范，對高校內(nèi)部治理起到統(tǒng)籌安排之效用，在此意義上國家法可對章程起到一個類似于“社會規(guī)范性審查”[44]的事實依據(jù)作用。第二，可實施問題的關(guān)鍵在于明確章程的事物屬性及實施機制。我國法律體系受傳統(tǒng)大陸法系影響較深，高校因承擔著社會主義國家五大教育使命而呈現(xiàn)濃厚的公法學特征，高校章程可作為公法人治理過程中的一種公法契約，借用公法契約機制可將高校章程規(guī)定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容落實。例如，高?！芭c教師之間的合同，與學生之間的合同，與后勤人員間的合同等，使大學章程的內(nèi)容變成合同的內(nèi)容，并與相應(yīng)的主體簽訂”[45]。教師聘任制也可作為這類實施機制的一部分。事實上，公法契約機制還可拓展至校內(nèi)各類組織機構(gòu)之間關(guān)系調(diào)整和運行領(lǐng)域，甚至外溢作為“府學（政校）關(guān)系”的調(diào)整機制④。

高校法人化治理機制主要可從主體定位、結(jié)構(gòu)重塑及自律與監(jiān)督機制三個方面來看。

第一，清晰界定高校公法人的法律主體定位與內(nèi)涵。首先，在形式層面，公法人蘊含著極強的人格擬制技術(shù)，“目的就是為了在法律關(guān)系中占主導地位的個人主義想象空間中為團體法律關(guān)系的整體化處理找到一個支點”[46]，具備擬制性與建構(gòu)性功能特征、推動法人制度成為橫跨公私法領(lǐng)域的聚合組織自由意志的裝置，是推動高校法人治理內(nèi)生性動力的前提。其次，在內(nèi)容層面，公法人是公共行政主體的一種專業(yè)性表達，能夠?qū)⒔M織權(quán)力進行分配和責任義務(wù)的均衡分擔，破除傳統(tǒng)行政組織的科層制弊端，耦合專業(yè)性與行政性，實現(xiàn)組織機構(gòu)的靈活化、分殊化以及專業(yè)化變革需求。再次，在功能層面，公法人是治理組織結(jié)構(gòu)最佳化與行為方式契約化的一種追求，表現(xiàn)為“組織最適誡令”原則，實現(xiàn)“合法、完美、可接受以及可行”等要素之相互配合[47]；行為方式契約化是指高校行政“平權(quán)化”與“契約化”的過程，平權(quán)化、合作化、民主化成為治理方式。最后，在結(jié)果層面，公法人是對獨立性、行政性及專業(yè)性的高校公共組織的確認，高校行政的權(quán)力（利）來源與性質(zhì)本身具有一定的獨立性或本源性，在訴訟層面具有完整的被告主體資格和在專業(yè)層面的自治主體地位。

第二，實現(xiàn)高校法人治理結(jié)構(gòu)的重塑?；谡鲁痰母咝７ㄈ嘶卫淼囊话憬Y(jié)構(gòu)模式是，以教職工代表大會、學生代表大會等校內(nèi)民主參與組織為治理“底座”，以學術(shù)委員會、學位評定委員會等為代表的學術(shù)組織和高校行政職能部門為治理“兩翼”，以校黨委、校長辦公室作為最高決策機構(gòu)[48]。配置這四類組織要素，形成一個最終有賴于高校差異化行為能力的法人治理模式，需要使得不同高校每類治理層級內(nèi)部要素的合理化與最佳化。一是決策機構(gòu)關(guān)系，法定表達是“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，在一般法人層面表現(xiàn)為執(zhí)行董事會，而《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》第16 條指出，事業(yè)單位法人可以探索理事會、董事會等多種形式治理機構(gòu)，《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》第9 條對理事會的基本職能進行了明確，因此決策層面主要是處理黨委、校長、董事與理事之間的關(guān)系，應(yīng)該明確各自在不同層面的關(guān)系和作用：黨委是領(lǐng)導與重大事項決策權(quán)，校長是行政與校內(nèi)事項擬定權(quán)，董事與理事一般是決策咨詢以及監(jiān)督權(quán)，至于如何設(shè)置組織機構(gòu)原則上屬于組織形式自由。二是“兩翼”的關(guān)系，理想狀態(tài)是并行發(fā)展，但實際而言兩者不可分割（如存在“雙肩挑”教師）。可行的思路是“合作共治”，行政提高效率為其提供平臺、學術(shù)促使學校整體質(zhì)量提升反哺行政治理效果。三是“底座”關(guān)系，底座的根基是否穩(wěn)固關(guān)鍵是民主參與、利益共享，實際就是要保障“全過程人民民主”。校內(nèi)民主是整個社會乃至國家治理民主的一個分支，應(yīng)充分利用信息公開、決策參與、代表建言以及公眾郵箱等機制實現(xiàn)校內(nèi)全過程民主⑤。

第三，健全和完善高校自律和監(jiān)督機制。自律和監(jiān)督在詞語性質(zhì)上分屬于“自治”與“他治”兩個范疇，但就高校內(nèi)部而言兩者具有統(tǒng)一性，共同指向組織內(nèi)部的治理監(jiān)察問題。高校監(jiān)察是“自律”與“監(jiān)督”兩種形式的有效結(jié)合與統(tǒng)一。1992 年《關(guān)于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》較為詳細地規(guī)定了監(jiān)察機構(gòu)的領(lǐng)導機制、機構(gòu)權(quán)限與職責、工作原則、機構(gòu)設(shè)立人員、編制等問題；1998年《高等教育法》對內(nèi)設(shè)組織機構(gòu)自主設(shè)置權(quán)限進行確認；2008年中央紀委、教育部等多個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強高等學校反腐倡廉建設(shè)的意見》，將高校反腐倡廉建設(shè)與傳統(tǒng)監(jiān)察工作相結(jié)合，并指示建立高校內(nèi)部監(jiān)察制度體系；隨后各高校章程建設(shè)過程中以不同形式對監(jiān)察機制進行了規(guī)定，如《北京大學章程》第30條明確規(guī)定監(jiān)察委員會的基本組織原則；新時代國家監(jiān)察委員會的建設(shè)，使得高校監(jiān)察制度體系得到新的發(fā)展。目前在高校監(jiān)察體系中，“主要存在廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、審計監(jiān)督、學術(shù)懲戒、人事監(jiān)管等多種監(jiān)督形式，它們在改革過程中不斷交織疊加，進而形成了當前監(jiān)察機構(gòu)、人事部門、審計機構(gòu)、學術(shù)懲戒機構(gòu)共同作用的格局”[49]。完善自律和監(jiān)督機制既要注重監(jiān)察的分類與層次性，又有必要實行監(jiān)察過程的統(tǒng)籌配合。如行政部門人員的法律及紀律監(jiān)督、一般高校教師的師德監(jiān)督以及學術(shù)不端領(lǐng)域的查處等，在調(diào)查、處理規(guī)則及決定形式等方面存在差異；同時高校內(nèi)部教師崗位及職能往往具有多重性，目前高校內(nèi)部職員查出的問題也涉及多個領(lǐng)域，必須聯(lián)合監(jiān)察、人事、審計和學術(shù)評議等多元機構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)督效果的協(xié)同化與不斷提升。

五、結(jié)語：“三位一體”推進我國高校治理現(xiàn)代化

《中國教育現(xiàn)代化2035》中強調(diào)大學治理現(xiàn)代化離不開系統(tǒng)發(fā)展和協(xié)同推進?！按髮W不僅僅是一所教授一定數(shù)量學科的學校，而是最如實、最具代表性地反映這個時期的機構(gòu)?！盵50]作為現(xiàn)代社會主體維度中最為復(fù)雜的組織之一，高校的現(xiàn)代化治理是“黨規(guī)法”“國家法”和“校內(nèi)法”三類系統(tǒng)綜合的結(jié)果。三類規(guī)范類型在具體的治理過程中存在一定的功能差異，是按照從外部到內(nèi)部、從抽象到具體的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)排列的。在頂端與抽象層面，黨的全面領(lǐng)導是高校特色發(fā)展的根本保障；在中端與中間層面，黨的意志上升為國家意志，通過國家法律對高校治理權(quán)進行設(shè)定與規(guī)制，按照社會主義國家建設(shè)發(fā)展需要落實五大高校職能使命，為高校治理填充了框架與內(nèi)容；在底座與具體層面，通過章程的公法契約構(gòu)造將黨的價值理念與法律規(guī)定的權(quán)力（利）具體轉(zhuǎn)化為法人權(quán)利，為高校法人化治理提供行為依據(jù)與規(guī)范約束，也有利于高校的治理創(chuàng)新。但以高校為耦合機體，三類規(guī)范類型又是一個不可拆分的整體。高校既需要執(zhí)行黨和國家的意志，引領(lǐng)社會之主流價值觀，倡導學術(shù)之自由理念，又必須在充分發(fā)揮自身的法人化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上將此意志轉(zhuǎn)化為具體的制度方案，形成特色治理模式。高校實際承載著權(quán)力與權(quán)利之博弈價值，在自由和秩序的矛盾有機體中演繹著真理的蛻變，也需要在國家法律的框架內(nèi)設(shè)置權(quán)力（利）運行的鏈條裝置，為國家與社會發(fā)展充當好晴雨表與傳感器角色。按照三類規(guī)范類型的邏輯，對不同的治理權(quán)規(guī)范要素作出合理安排，“黨規(guī)法”“國家法”和“校內(nèi)法”“三位一體”，系統(tǒng)地推進我國高校治理現(xiàn)代化建設(shè)是新時代高校發(fā)展的必由之路。

注釋

①分別是《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》（2014年）、《關(guān)于進一步加強和改進新形勢下高校宣傳思想工作的意見》（2015年）、《關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》（2016 年）、《普通高等學校學生黨建工作標準》（2017 年）、《關(guān)于高校黨組織“對標爭先”建設(shè)計劃的實施意見》（2018年）、《關(guān)于高校教師黨支部書記“雙帶頭人”培育工程的實施意見》（2018 年）以及《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（2021年），詳見文獻[51]。

②關(guān)于高校行政法治四個層面的理論架構(gòu)在本人參與的另一篇文獻中已提出，具體見文獻[37]，此處主要是在高校治理的三層次邏輯與背景之下進行的更為系統(tǒng)邏輯總結(jié)與闡釋，部分內(nèi)容進行了更新與深化。

③例如，我國臺灣地區(qū)行政救濟機制設(shè)置上即是尊重學校成員的自由選擇權(quán)，參見文獻[52]。

④例如，在德國，德國各州頒布的《高等學校法》確認了作為財團法人的公立高校地位，通過行政協(xié)議、“目標合約”等“治理百寶箱”實現(xiàn)了“政校關(guān)系”的“平等、合作化”，“其實質(zhì)是吸納私法的‘契約’要素，實現(xiàn)公法上的‘合意’，促使公法人制度‘自治功能’與‘績效功能’的有機統(tǒng)一”，參見文獻[53]；在法國，1984 年《薩瓦里法案》對高等教育合同制的引入，1998 年教育合同的政策得到重申，合同成為高校權(quán)力的運行機制，并隨著2007年《大學自治與責任法》以及2013年《高等教育與研究法》頒布實施后“合同制”更加深化，參見文獻[54]；在美國，以資助合同或科研經(jīng)費協(xié)議為基礎(chǔ)的府學互動關(guān)系是常態(tài)，參見文獻[55]。

⑤例如，2019 年12 月1 日重慶市軌道環(huán)線“沙正街站”正式更名為“重慶大學站”，對提升重慶大學社會知名度及城市文化底蘊意義重大，而這正是重大學子積極建言獻策的結(jié)果。