隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市更新需求也日益迫切。在2021、2022年的政府工作報(bào)告中連續(xù)兩次提及“城市更新”，提出城市更新中應(yīng)推進(jìn)的各項(xiàng)工作。黨中央、國(guó)務(wù)院擘畫我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來(lái)藍(lán)圖，開(kāi)啟了城市更新發(fā)展的新階段。本文基于貴州省的城市發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合城市更新行動(dòng)目標(biāo)，探討新形勢(shì)下城市更新規(guī)劃的新模式，以推進(jìn)貴州高質(zhì)量發(fā)展。

一、城市更新的內(nèi)涵與價(jià)值

城市更新旨在對(duì)城市原有建成區(qū)的城市空間形態(tài)與功能模塊進(jìn)一步優(yōu)化和完善，是通過(guò)對(duì)城市老舊街區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等功能區(qū)塊實(shí)施功能疏解、環(huán)境改造、品質(zhì)更新、管理提升，以此來(lái)提高城市整體環(huán)境、增加城市功能、改善居民生活等目的的過(guò)程。城市更新是城市發(fā)展的常態(tài)，不僅是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施等物理層面的改善，更是以全局性思維和系統(tǒng)化手段再現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)、富活力的城市軟實(shí)力的綜合體現(xiàn)。城市更新需要政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和居民等多方合作，需要制定相關(guān)政策和規(guī)劃，加強(qiáng)投資和資金管理，以提高效率和質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)城市的高水平建設(shè)、高質(zhì)量管理。

黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新可以助力美麗中國(guó)的發(fā)展，在提升城市形象和品質(zhì)、增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展、提高居民生活質(zhì)量、保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)和建立健全城市管理體系等方面都有著積極的作用和意義。

二、城市更新中存在的主要問(wèn)題

2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》，住建部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，明確實(shí)施城市更新行動(dòng)要轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉，堅(jiān)持尊重和保護(hù)歷史文化風(fēng)貌，嚴(yán)禁大拆大建、拆真建假、以假亂真等行為?，F(xiàn)階段，中國(guó)城市更新具有大規(guī)模、高密度、綜合性、長(zhǎng)周期、多元化的特點(diǎn)，在推進(jìn)新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展中取得一定的成效，但也存在一些問(wèn)題。

（一）制度架構(gòu)不完整，難以滿足城市更新的實(shí)際需求

城市更新相關(guān)的指導(dǎo)政策和法律法規(guī)的缺位，會(huì)導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目推進(jìn)困難或預(yù)期效果難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段，國(guó)家和地方均未出臺(tái)城市更新方面的法律法規(guī)，已有政策往往僅以“指導(dǎo)意見(jiàn)”“工作通知”“實(shí)施辦法”“實(shí)施方案”等形式出現(xiàn)，缺乏對(duì)城市更新的制度保障。例如，城市更新通常涉及大量征用土地，在與土地所有者進(jìn)行談判時(shí)，若無(wú)相應(yīng)的制度管理規(guī)定就極易產(chǎn)生分歧，從而影響城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)。此外，城市更新還涉及多方利益，如各方利益發(fā)生沖突，城市更新進(jìn)程就會(huì)受到阻礙。例如，城市更新會(huì)涉及原有居民遷移問(wèn)題，如果相關(guān)的安置和補(bǔ)償未進(jìn)行妥善處理，就會(huì)引發(fā)居民的不滿與抵制，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)事件。

（二）居民參與性差，城市更新中多元主體之間的合作機(jī)制尚不健全

城市更新需要政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和居民等多方合作，但現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)城市更新的實(shí)施往往由政府單一主導(dǎo)，居民參與感不強(qiáng)，從而導(dǎo)致城市更新進(jìn)展緩慢。比如，在實(shí)施項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，雖然有專業(yè)人員參與，也有參照標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)規(guī)劃，但如果規(guī)劃不能滿足老百姓的實(shí)際需求，就可能會(huì)導(dǎo)致城市更新效果不佳或產(chǎn)生負(fù)面影響。又如，有些老舊小區(qū)改造雖已轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，社區(qū)所屬街道、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、業(yè)委會(huì)、物業(yè)等共同參與的模式。但在實(shí)際過(guò)程中，除了市、區(qū)級(jí)政府主管部門和負(fù)責(zé)施工的責(zé)任單位參與較多，其他主體參與度均較低。

（三）依賴政府財(cái)政過(guò)重，市場(chǎng)化的資金注入缺乏動(dòng)力

資金來(lái)源匱乏，集資途徑單一，過(guò)度依賴政府財(cái)政撥款，是現(xiàn)階段制約城市更新的根本原因。比如，在推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作中，加裝電梯部分因資金需求大，差額的部分需要社區(qū)居民們分?jǐn)偝鲑Y，但通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，大部分住戶并無(wú)出資意愿，僅有部分高層住戶同意分?jǐn)偵僭S費(fèi)用，較大資金缺口導(dǎo)致這類項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展。又比如，同樣是在老舊小區(qū)改造中，政府預(yù)算往往更多用于維護(hù)電線路改造、道路修繕、外墻整修、完善夜間照明設(shè)備等方面，而養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、文化娛樂(lè)設(shè)施、托幼服務(wù)等品質(zhì)提升類項(xiàng)目因資金需求較大而難以推行。

（四）綠色低碳理念的落地抓手不足，造成“偽生態(tài)”更新模式

建設(shè)宜居、綠色、韌性、人文、智慧的城市，需要找到低碳發(fā)展的路徑。在過(guò)往的城市更新中，短周期的“大拆大建”模式雖然對(duì)城市的物理空間進(jìn)行了改造，讓城市有了煥然一新的外貌，似乎也符合城市空間設(shè)置的生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但這缺乏對(duì)城市本身的自然稟賦差異的關(guān)注，忽略了各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等背景差異，最終導(dǎo)致千城一面，金玉其表，城市內(nèi)在服務(wù)功能缺失。貴州不同于江南水鄉(xiāng)，也不同于華北平原，不同城市有各自的地域人文特征和生態(tài)系統(tǒng)，若以同一標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)城市發(fā)展模式來(lái)對(duì)城市進(jìn)行更新，并不是對(duì)綠色的尊重，也不是低碳路徑的選擇，這種“偽生態(tài)”式城市更新反而會(huì)付出更多的代價(jià)。

（五）“漠視歷史”式更新行動(dòng)導(dǎo)致文化生態(tài)破壞和變異

對(duì)歷史文化遺跡的保護(hù)是城市更新中正確處理傳統(tǒng)與現(xiàn)代關(guān)系的關(guān)鍵一環(huán)。城市更新需要兼顧歷史文化保護(hù)和城市發(fā)展，對(duì)具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑進(jìn)行修繕與維護(hù)，對(duì)帶有傳統(tǒng)風(fēng)貌的小鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃與保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)中一些地區(qū)往往更關(guān)注區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地的有效使用，城市面貌雖然煥然一新，但城市文脈蕩然無(wú)存；一些地區(qū)在城市更新中只重視了對(duì)歷史形式、符號(hào)本身的復(fù)制，仿古街、老建筑變得千篇一律，未能真正實(shí)現(xiàn)歷史文脈傳承與城市建設(shè)發(fā)展的共贏。

三、貴州城市更新的優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善城市更新相關(guān)制度

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，只有完善相關(guān)法律政策體系，才能夠更加規(guī)范城市更新的目標(biāo)設(shè)置、程序過(guò)程、資金籌措等，助推城市更新順利開(kāi)展。在城市更新的總體制度框架中，政府應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，出臺(tái)國(guó)家層面關(guān)于城市更新的法律法規(guī)，以確保城市更新的合法性和規(guī)范性。同時(shí)，應(yīng)對(duì)已有的相關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)等進(jìn)行效果評(píng)估，以便規(guī)范城市更新的程序與要求，加強(qiáng)城市更新的監(jiān)督和管理。此外，還需關(guān)注城市更新與城市規(guī)劃戰(zhàn)略的系統(tǒng)性與連續(xù)性。依據(jù)國(guó)家國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，按照“三級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)、細(xì)化城市功能布局、改進(jìn)城市要素配置，確保城市更新項(xiàng)目符合國(guó)土空間規(guī)劃管理要求。政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，把城市更新納入城市總體規(guī)劃，明確城市更新區(qū)域的土地用途、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃，確保城市更新不會(huì)對(duì)環(huán)境和社會(huì)造成負(fù)面影響。

（二）完善社會(huì)參與通道，建立多元主體合作的長(zhǎng)效機(jī)制

可成立市、區(qū)級(jí)城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極引導(dǎo)各方社會(huì)力量參與到城市更新中來(lái)，更多鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本、市場(chǎng)力量參與城市更新改造，建立和完善市場(chǎng)參與機(jī)制。尤其要注重搭建政府、專家、設(shè)計(jì)師、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)居民、文創(chuàng)團(tuán)隊(duì)等跨界融合的工作平臺(tái)，廣泛征集各方意見(jiàn)，為舊城更新匯集資源、凝聚力量。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，讓政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社區(qū)等各方在資金籌措、規(guī)劃制定、實(shí)施管理等方面共同合作，讓城市更新在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、文化傳承、社會(huì)公平等方面發(fā)揮更大的作用。

（三）以城市體檢為抓手，探索政府自上而下引導(dǎo)和市場(chǎng)自下而上參與的可操作路徑

城市體檢是城市更新的重要前提。正如人為了保持健康而需要體檢一樣，城市在進(jìn)行升級(jí)改造前，也需要進(jìn)行體檢，以便有針對(duì)性地解決問(wèn)題。要充分考慮居民在住房、交通、醫(yī)療、教育等方面的需求，以提高城市的居住舒適度和安全性。通過(guò)城市體檢反饋的數(shù)據(jù)信息，精準(zhǔn)查找出城市更新在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等方面的短板與不足，以此進(jìn)行針對(duì)性的整改，推動(dòng)城市居住環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

城市體檢的方式有很多，可下沉到社區(qū)，調(diào)查群眾需求，傾聽(tīng)原住居民心聲，征求各方意見(jiàn)，找到最大公約數(shù)，按照自下而上的方式確定公共設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施改善、園林綠地公共空間等，形成切實(shí)可行的更新實(shí)施方案和詳細(xì)設(shè)計(jì)?？赏ㄟ^(guò)“創(chuàng)意策劃—規(guī)劃設(shè)計(jì)—改造建設(shè)—運(yùn)營(yíng)管理—社區(qū)治理”路徑，由政府牽頭做好頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)合同、協(xié)議等方式引進(jìn)市場(chǎng)化企業(yè)，培育和引入規(guī)?；瘜?shí)施運(yùn)營(yíng)主體，并在更新和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不斷回應(yīng)居民和社會(huì)的需求，不斷優(yōu)化服務(wù)、完善功能、改善業(yè)態(tài)，與所在社區(qū)、居民形成良性互動(dòng)、共同成長(zhǎng)的有機(jī)整體。

（四）以微更新的“化零為整”，推動(dòng)城市更新的點(diǎn)線面發(fā)展

微更新既是對(duì)城市物理空間的改造，也是對(duì)居民生活方式的重塑。微更新是利用老城區(qū)、街區(qū)和老舊社區(qū)閑置的土地房屋資源，新增、改造公共服務(wù)設(shè)施和便民商業(yè)設(shè)施，特別是在養(yǎng)老、托育、停車等方面，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)配套設(shè)施、服務(wù)設(shè)施共享為目的，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、營(yíng)業(yè)一體的可持續(xù)發(fā)展循環(huán)體系。以點(diǎn)、線、面結(jié)合的形式整合其中要素，系統(tǒng)性推進(jìn)城市更新。規(guī)劃好城市更新的時(shí)間點(diǎn)，制定具體計(jì)劃；構(gòu)建好城市更新的項(xiàng)目點(diǎn)，以試點(diǎn)、樣本工程為模板，持續(xù)推進(jìn)城市更新的項(xiàng)目庫(kù)；把握好城市更新的任務(wù)點(diǎn)，按照相應(yīng)制度規(guī)范，落實(shí)城市更新的具體任務(wù)。統(tǒng)一城市更新的思想線，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院及貴州省對(duì)城市更新的戰(zhàn)略舉措；制定城市更新的建設(shè)線，聚焦城市基礎(chǔ)配套短板，切實(shí)提升城市的內(nèi)在品質(zhì)；策劃城市更新的產(chǎn)品線，以創(chuàng)新賦能城市更新，打造具有文化傳承基因的經(jīng)典工程；統(tǒng)籌城市更新區(qū)域發(fā)展面，統(tǒng)籌面向城市更新經(jīng)濟(jì)面，認(rèn)真協(xié)調(diào)城市更新的社會(huì)參與面。

（五）以建設(shè)低碳城市為目標(biāo)，積極探索城市更新的“C模式”發(fā)展路徑

隨著我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入存量時(shí)代，城市建成區(qū)的低碳化改造是實(shí)現(xiàn)“低碳城市”的主要手段，因此具有低碳城市理念和低碳設(shè)計(jì)手段的城市更新成為城市建成區(qū)低碳化改造的主要方式。應(yīng)積極探索城市更新的“C模式”發(fā)展路徑，推動(dòng)城市全面綠色轉(zhuǎn)型。建立底線思維，將城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等作為約束城市發(fā)展的硬指標(biāo)；樹(shù)立全局思維，城市與非城市地區(qū)是一個(gè)整體，應(yīng)當(dāng)建立緊密的和諧共生關(guān)系，城市內(nèi)部各條塊也是一個(gè)整體，應(yīng)當(dāng)立治有體、施治有序；突出問(wèn)題導(dǎo)向，抓住城市發(fā)展中真正的痛點(diǎn)和短板，實(shí)施精準(zhǔn)系統(tǒng)治理。例如，引導(dǎo)綠色高效的城市建設(shè)方式，完善城市功能，提升空間效率，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展；推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，聚焦人民群眾的需求，提高城市尤其是縣城的承載能力，建設(shè)宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游的“人民城市”。

（作者單位：中共貴州省委黨校文史教研部）

責(zé)任編輯：陳正源 邱春華