蘇麗娜

內蒙古自治區(qū)地處祖國北疆，北部與俄羅斯、蒙古國接壤,中蒙邊境線長達3211公里，占全部邊境線的76%。內蒙古是“歐亞大陸橋”的橋頭堡，對蒙開放的口岸11個，區(qū)位優(yōu)勢明顯。隨著“一帶一路”的推進，中蒙合作水平更加深入，雙方的物流、資金流主要通過內蒙古口岸進行輻射。在長期的中蒙經貿交往中，人民幣在蒙古國形成一定的規(guī)模。

一、內蒙古自治區(qū)對蒙古國人民幣跨境使用現狀

中蒙兩國是全面戰(zhàn)略合作伙伴關系，經貿往來關系密切。隨著兩國貿易、投資的不斷加深，人民幣在蒙古國的流動規(guī)模不斷擴大，發(fā)揮著流通、支付和儲藏的功能。

（一）內蒙古對蒙古國貿易、投資情況

1.內蒙古對蒙古國貿易發(fā)展情況。2021年，內蒙古自治區(qū)外貿進出口1235.6億元，同比增長17.2%。全區(qū)對蒙古國外貿進出口312.7億元，同比增長12.5%,占全區(qū)外貿進出口總額的25.3%。內蒙古對蒙口岸在國際貿易交往中較好地發(fā)揮了暢通物流的橋梁與輻射作用。出口商品主要有汽車、鋼鐵、農產品等；進口商品多為煤炭、銅精礦和鐵礦石等我國相對短缺的能源性、原料性商品。中蒙貿易在疫情期間有所回落，但總體呈現逐年增加且為結構性逆差態(tài)勢。

2.內蒙古對蒙古國境外人民幣投資情況。從內蒙古自治區(qū)成為跨境人民幣結算試點以來至2021年末，內蒙古對蒙古國以人民幣進行的直接投資近11億元，占全區(qū)以人民幣對外直接投資的3%左右。投資領域主要涉及煤炭開采及洗選業(yè)、批發(fā)業(yè)、農業(yè)等。除經審批規(guī)模較大的企業(yè)外，口岸地區(qū)多數以民營企業(yè)特別是個體經營者未履行相關審批手續(xù)直接對蒙進行投資。對蒙投資的境外企業(yè)不論其境外注冊資本為何種貨幣，實際對外支付的投資款及境外日常營運資金主要以人民幣為主。

據估算，內蒙古在蒙古國投資的企業(yè)近3000家，占蒙古國外資企業(yè)總數的四分之一左右。對蒙境外投資中民營企業(yè)占比較高，它們?yōu)榭刂凭惩馔顿Y企業(yè)決策權和主動權，多以獨資或者高占比控股形式設立，涉足的產業(yè)十分廣泛，但主要集中在礦產資源領域。蒙古國地廣人稀，基礎設施薄弱，從事資源開發(fā)的境外企業(yè)首先需解決公路建設、自備發(fā)電、供水等配套問題，這就造成開發(fā)資金需求量巨大。許多企業(yè)在支付大量的前期探礦、采礦以及其它相關費用后，由于后續(xù)資金不能及時到位，有些項目處于停滯狀態(tài)。如二連浩特市XX礦業(yè)有限公司因拖欠銀行貸款，其境外投資企業(yè)已停產，等待銀行處理。目前，受國際經濟不景氣。市場需求萎縮及疫情等多種因素影響，境外投資企業(yè)總體盈利水平較低?！白叱鋈ァ钡钠髽I(yè)因資金困難問題嚴重影響了生存與發(fā)展。

（二）中蒙商業(yè)銀行間人民幣支付、結算情況

中國是蒙古國的友好鄰邦，是蒙古國最大貿易伙伴和外資來源國，兩國經貿的快速發(fā)展，促進了人民幣的跨境流動。

1.中蒙商業(yè)銀行間金融合作情況。2001年7月，中國人民銀行與蒙古國中央銀行對邊貿結算問題達成一致意見。2004年7月，中蒙兩國中央銀行簽署了《中國人民銀行與蒙古銀行關于支付和結算的協定》。2011年5月，中蒙兩國中央銀行簽署雙邊本幣互換協議，金額為50億元人民幣；2014年兩國續(xù)簽雙邊本幣互換協議，將互換金額擴大至150億元人民幣。

2002年2月，農業(yè)銀行內蒙古分行同蒙古國貿易與發(fā)展銀行建立了人民幣賬戶，這是中蒙建立的第一個人民幣賬戶行關系。目前，內蒙古的農業(yè)銀行、中國銀行和內蒙古銀行等9家商業(yè)銀行與蒙古國所有的11家商業(yè)銀行建立了賬戶行結算關系。金融服務產品有人民幣資金匯劃、人民幣現鈔調運、信用證、保函、人民幣跨境融資等十幾項業(yè)務品種。

2.中蒙跨境人民幣收付情況。從內蒙古成為跨境人民幣業(yè)務試點以來，中蒙人民幣結算業(yè)務快速發(fā)展,規(guī)模逐年擴大。從2010年6月至2021年末，中蒙跨境人民幣收付近1260億元，其中主要集中在貨物貿易項下，占跨境人民幣結算收付總額的90%以上，貨物貿易逆差為150億元左右。中蒙貿易和人民幣結算長期逆差，人民幣通過這些渠道輸入蒙古國。中蒙兩國經濟實力差距大以及蒙古國對我國經濟上的高度依賴，是人民幣對蒙古國凈流入的根本原因。

3.中蒙跨境調運人民幣現鈔情況。隨著中蒙經貿合作的進一步發(fā)展，雙方商業(yè)銀行的跨境人民幣業(yè)務也不斷拓寬。但由于從中國匯入蒙古國商業(yè)銀行的人民幣數額大量增加，蒙方商業(yè)銀行已不能滿足企業(yè)和個人提取人民幣現鈔的需求，這樣就制約了人民幣結算業(yè)務的發(fā)展。經中國人民銀行和中國海關總署批準，2002年農業(yè)銀行二連浩特分行向蒙古國貿易與發(fā)展銀行辦理大額人民幣現鈔調出業(yè)務。從2011年至2021年，蒙方商業(yè)銀行從二連口岸調運人民幣現鈔出境約180億元，同時也從蒙古國調運少量小面額和殘損人民幣入境。對蒙的雙向人民幣調運有效地解決了蒙古國商業(yè)銀行人民幣結算解付問題。通過2011年至2021年跨境人民幣結算和調運情況分析，內蒙古商業(yè)銀行對蒙調出的人民幣現鈔，主要是中蒙跨境人民幣貨物貿易結算形成的逆差。目前現鈔調運在對蒙人民幣跨境使用中占有非常重要的地位。

（三）中蒙人民幣現鈔流出入情況

內蒙古與蒙古國經貿往來密切、兩國人口跨境流動較頻繁，人民幣現鈔相應地需求較大。疫情以來，因兩國口岸經常關閉，對蒙進出境客運量呈現異常狀態(tài)。以2019年為例，內蒙古對蒙口岸進出境客運量598.95萬人次，邊境地區(qū)人民幣現鈔流出量約為73.43億元；從蒙古國回流人民幣現鈔約82.52億元；人民幣現鈔在蒙古國的滯留量約為8.7億元。目前對蒙人民幣現鈔流出入的方式主要有以下三種：一是商業(yè)銀行跨境調運人民幣現鈔；二是通過海關正常攜帶流出入；三是私自攜帶流出入。中國海關規(guī)定人民幣現鈔出入境限額為2萬元，由于此限額已無法滿足中蒙客商的資金需求，大量人民幣現鈔以非法私自攜帶方式出入境。

（四）地下錢莊

在中蒙經貿交往中，市場主體的一些金融業(yè)務需求無法通過銀行辦理，這樣就催生了非法經營金融業(yè)務的地下錢莊，有些地下錢莊在蒙古國是合法的非銀行金融機構。這些地下錢莊能夠按照客戶的要求，將人民幣資金秘密地進行跨國流動，且?guī)追昼姷劫~，還規(guī)避一些政策管制。據了解，地下錢莊已具有一定的規(guī)模。

二、內蒙古自治區(qū)對蒙古國人民幣跨境流動存在的問題

（一）對蒙商業(yè)銀行人民幣結算問題

中國將對蒙跨境人民幣業(yè)務劃分為經常項目、資本項目并進行嚴格管制。而在蒙古國，人民幣可以自由進行貨幣兌換和賬戶資金劃轉，管理相對寬松。蒙古國政局動蕩多變，具有國情的特殊性和貿易、投資的特殊性。我國各商業(yè)銀行制定的跨境人民幣業(yè)務審核標準缺乏對蒙古國政局多變等情況的考慮。同時，蒙古國主權評級較低，中方商業(yè)銀行總行對蒙授信額度少，有些銀行對蒙甚至沒有授信額度，以上對蒙人民幣業(yè)務嚴格的限制致使許多業(yè)務產品難以開展，不利于業(yè)務拓展。

（二）個人跨境人民幣業(yè)務問題

中蒙邊境地區(qū)個人跨境人民幣匯款憑客戶本人證件、跨境人民幣結算收/付款說明及其填寫的資金真實性用途承諾書辦理,能夠滿足兩國居民經常項下的各種需求。但也出現了一些不規(guī)范操作，如貿易代理公司在結算中企業(yè)對公賬戶和工作人員對私賬戶混用，對蒙境外投資款通過個人項下匯款流出等情況。2014年開展個人跨境貿易人民幣結算以來，對蒙個人跨境人民幣匯款逐年下降。其原因是邊境地區(qū)商業(yè)銀行根據“展業(yè)三原則”及反洗錢的相關要求，加強了相關單證審核，對無法確認真實性的個人跨境人民幣匯款進行退匯處理。由于邊境地區(qū)個人項下跨境人民幣業(yè)務需求的多樣性，部分正常結算因為無法提供商業(yè)銀行要求的單據而不能辦理，口岸地區(qū)對蒙個人跨境人民幣匯款大幅下降，對跨境人民幣業(yè)務整體長遠發(fā)展十分不利。

（三）跨境人民幣現鈔調運問題

由于人民幣是特殊貨物，二連浩特海關要求人民幣現鈔通過貨運通道通關，押運人員通過客運通道出關，造成人貨分離的情況。后經當地人民銀行與上級部門、海關等多部門反映、協商，開辟綠色通道予以解決。2018年，二連浩特海關再次規(guī)范了人民幣現鈔的通關管理，要求跨境調鈔使用專用運鈔車輛或箱式貨運車輛通關，蒙方押運人員從客運通道通關，此規(guī)定造成蒙古國商業(yè)銀行調運人民幣現鈔成本上升、不安全、不方便的局面。人民幣現鈔調運流程的變動對蒙古國商業(yè)銀行跨境人民幣業(yè)務產生了一定的影響，蒙方商業(yè)銀行在二連浩特口岸人民幣現鈔調運數量大幅減少，部分改為從我國香港空運調鈔。后又經當地人民銀行、金融辦與二連浩特海關反復溝通，暫時恢復原有的報關流程。隨著人民幣跨境使用的不斷擴大，人民銀行應對全國的人民幣調鈔流程進行統(tǒng)一規(guī)范。

（四）中國海關人民幣出入境問題

在中蒙邊境地區(qū)的貿易中，由于圖格里克匯率波動較大，口岸的中國商戶對外幣認可度低且兌換不便利，加之邊貿商品利潤較低，出于交易成本考慮，貿易結算全部采用以人民幣結算。近些年，蒙古國居民來我國貿易、學習、旅游購物、探親、看病等情況較多，兩國居民相互往來也會攜帶一定數額人民幣現鈔，但每人每次出入境只能攜帶不超過2萬元人民幣現鈔的規(guī)定遠遠不能滿足需求，許多人就采取超限額非法攜帶的方式出入境，這樣不利于人民幣的跨境正常使用。

（五）非正規(guī)渠道人民幣流動問題

從對蒙投資情況看，官方統(tǒng)計與實際投資數據差距巨大。民營企業(yè)和個人為了營運的需求，千方百計采取各種渠道進行資金運作。地下錢莊可以按照客戶要求，24小時隨時辦理匯款、匯兌、融資業(yè)務，并且能夠規(guī)避一些政策管制，嚴重影響了邊境地區(qū)的金融秩序。

三、政策建議

（一）支持邊境貿易創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化邊境地區(qū)金融服務

探索創(chuàng)新金融服務模式，推動向北開放和“一帶一路”發(fā)展，建議成立邊境貿易結算中心，堅持“本幣優(yōu)先”原則，提高邊境貿易結算便利化程度。

1.簡化個人邊境貿易結算手續(xù)。邊境貿易結算中心可根據相關貿易證件，直接為邊民辦理貿易、服務貿易跨境人民幣業(yè)務。當地人民銀行根據物流和資金流的實際情況確定一個結算上限額度，實行風險可控的限額管理制度。同時，人民銀行加強對邊民跨境人民幣業(yè)務的事后監(jiān)管，通過跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)進行個人項下跨境人民幣業(yè)務非現場監(jiān)測,發(fā)現異常情況進行現場檢查，及時對業(yè)務進行處置。定期在商業(yè)銀行內部發(fā)布邊民跨境人民幣業(yè)務黑名單，從源頭上保證人民幣跨境資金的正常匯劃。

2.協調商業(yè)銀行增加授信。內蒙古地區(qū)邊民互市貿易進口來源地的大多數國家信用評級較低，邊境貿易結算中心可以與進口來源地國家中規(guī)模較大、信譽良好的商業(yè)銀行進行合作，在風險可控的情況下，協調各商業(yè)銀行增加授信額度，豐富跨境人民幣業(yè)務產品，優(yōu)化邊境貿易金融服務。

3.制定符合實際的審核標準。有些商業(yè)銀行制定的跨境人民幣業(yè)務審核標準，沒有考慮邊境貿易的特殊性，真實性審核難以把握。邊境貿易結算中心可以借鑒全國各地的做法，結合本地區(qū)實際，出臺針對不同貿易的具體結算審核標準，便利業(yè)務操作。

4.擴大跨境人民幣結算范圍。內蒙古地區(qū)部分口岸地理位置偏僻，客商進行跨境人民幣結算路途遙遠。邊境貿易結算中心可以與信用社合作，利用其在邊境地區(qū)分布比較廣的特點，通過信用社在前臺接收跨境人民幣業(yè)務單據，邊境貿易結算中心在后臺進行業(yè)務辦理的方式，解決口岸地區(qū)金融服務與支持弱的問題。

5.推動邊民互市貿易區(qū)設立外幣兌換點。內蒙古地區(qū)的邊民互市貿易全部采用人民幣結算，其原因是盧布、圖格里克等貨幣匯率波動較大，口岸的中國商戶對外幣認可度低且兌換不便利。邊境貿易結算中心可以協調推動各口岸在邊民互市貿易區(qū)設立外幣兌換點，便利商戶、游客商品交易。

（二）順應人民幣國際化需求，確保對蒙現鈔調運順利開展

人民幣國際化是順應市場需求，人民幣的跨境使用已經比較廣泛。應充分滿足境外對人民幣現鈔的需求，確保人民幣現鈔調運在我國境內以最快的速度、最安全的方式及最少的費用通關出入境。建議一是人民銀行與海關、邊檢等部門進行協商，建立科學、高效的跨境人民幣現鈔調運機制，形成《人民幣現鈔調運出入境管理辦法》，規(guī)定每個部門的具體責任，便于人民幣現鈔跨境調運。二是按照屬地的原則，在邊境地區(qū)人民銀行成立人民幣現鈔跨境調運工作組，充分考慮境外商業(yè)銀行調鈔成本的承受能力，安全、高效、費用低，全面支持人民幣現鈔的境外使用。三是及時了解人民幣現鈔跨境流通狀況，加強境外商業(yè)銀行的人民幣知識培訓，減少假鈔對國際社會的危害，維護人民幣的國際信譽。

(三)放寬人民幣現鈔出入境限額，支持人民幣境外使用

人民幣現鈔出入境個人攜帶2萬元的標準已不符合實際需求，為順應新的經濟形勢，保證人民幣對外使用的健康發(fā)展，應進一步放寬人民幣現鈔出入境限制政策，增強金融服務與監(jiān)管的靈活性。同時加強與海外機構及境外金融機構的溝通和聯系工作，及時了解和掌握人民幣在境外流通、兌換和沉淀量的信息，全面監(jiān)測人民幣現鈔境外流通使用情況。

(四)鼓勵中蒙人民幣跨境流通，推動蒙古國人民幣跨境使用

目前蒙古國對中國經濟依賴程度遠高于俄羅斯、美國和日本等國，我國已成為蒙古國最主要的市場提供者。人民幣在蒙古國的流通屬于市場自發(fā)的推動，中蒙兩國在本幣結算和貨幣互換的順利開展對跨境人民幣業(yè)務起到了推動作用，也有利于我國“一帶一路”發(fā)展以及與蒙古國“草原之路”規(guī)劃的對接合作。