何文景 王紅岱

保障和提升工程質(zhì)量是一項“功在當代，利在千秋”、打基礎管長遠的工作，也是一項與人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定緊密相關(guān)的工作。建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險（IDI）試點是保險服務工程質(zhì)量提升和保障民生的制度嘗試，核心是引入獨立于既有參建各方的風險管理機構(gòu)（TIS）。自2017年國務院辦公廳發(fā)文推動工程質(zhì)量保險以來，IDI逐步從試點向非試點城市展開，本文通過總結(jié)全國其它地區(qū)試點經(jīng)驗，結(jié)合武漢光谷地區(qū)試點實踐，對相關(guān)問題進行了研究與歸納，并給出了可供參考的解決思路，以期能為建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的深化發(fā)展提供借鑒。

一、各地借助IDI制度提升工程質(zhì)量的經(jīng)驗做法

1. 我國開始推動IDI試點進程可以概況為以下四個階段

（1）理論探索階段。2002年，原建設部借鑒國外經(jīng)驗后提出在我國現(xiàn)有的工程質(zhì)量管理體系中引入工程質(zhì)量保險制度，并在北京、上海部分住宅項目進行試點；2005年，原建設部、原保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進建設工程質(zhì)量保險工作的意見》（建質(zhì)〔2005〕133號）明確工程保險由建筑工程一切險、安裝工程一切險、工程質(zhì)量保證保險和相關(guān)責任保險等一系列保險產(chǎn)品組成；2006年，上海市建委、原保監(jiān)會上海監(jiān)管局印發(fā)《關(guān)于推進工程風險管理制度試點工作的指導意見》（滬建交聯(lián)〔2006〕307號）明確了具體的保險責任和期限。

（2）局部試點階段。2011年，上海市人大常委會印發(fā)《上海市建設工程質(zhì)量和安全管理條例》，明確建設單位應當繳納“物業(yè)保修金”或投?！肮こ藤|(zhì)量保證保險”，實行保證金繳納和保險雙軌并行；2012年，上海市建委、房管局、金融辦、原保監(jiān)會上海監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的試行意見》，是國內(nèi)首個對IDI操作模式予以具體規(guī)定的文件，明確IDI承保模式為共保，引入風險管理機構(gòu)（以下簡稱TIS機構(gòu)）參與風險管理。

（3）多地試點階段。2016年，上海市住建委、金融辦、原保監(jiān)會上海監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的實施意見》，將投保IDI列為全市保障性 住宅、部分地區(qū)商品住宅土地出讓條件，即在上述兩類工程中強制實施IDI；2018年，住建部印發(fā)《關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動試點工作的通知》（建質(zhì)〔2017〕169號），明確在上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川9個省市試點IDI，標志著IDI全國試點工作的開啟；2018年，上海市房管局印發(fā)《關(guān)于清退本市住宅物業(yè)保修金有關(guān)工作的通知》（滬房物業(yè)〔2018〕39號），標志著IDI將逐步取代物業(yè)保修金，向強制試點邁進；2019年，9個試點省市均發(fā)布了相關(guān)試點文件，其中上海、江蘇、浙江、安徽、山東、廣東均有實際試點項目落地。

（4）強化推進階段。2022年2月17日，住房和城鄉(xiāng)建設部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司召開推進工程質(zhì)量保險工作視頻座談會，會議指出“推進工程質(zhì)量保險是加強質(zhì)量監(jiān)管、保障工程質(zhì)量的重要路徑，是現(xiàn)有質(zhì)量保障體系的有益補充”。2022年5月1日下午，住房和城鄉(xiāng)建設部在湖南長沙設主會場召開視頻會議，強調(diào)“要研究建立房屋質(zhì)量保險制度，以市場化手段進一步完善工程質(zhì)量 安全監(jiān)管機制”。特別是近期，習近平總書記對湖南長沙居民自建房倒塌事故作出重要指示，要求對全國自建房安全開展專項整治堅決防范各類重大事故發(fā)生。李克強總理作出批示，要求各地深入排查整治建筑行業(yè)尤其是經(jīng)營性自建房安全隱患，嚴防重特大事故發(fā)生。2022年5月24日，國務院辦公廳印發(fā)《全國自建房安全專項整治工作方案》，提出“研究建立房屋定期體

檢、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險等制度”。2. 值得借鑒的主要做法

一是政府投資項目IDI保費計入工程建設成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照住建部〔2017〕169號文件要求試點IDI的上海、江蘇、浙江等9省市均已發(fā)布試點文件，明確將IDI保費納入工程成本。 比如，深圳市目前有144個純政府投資項目投保IDI，保費共計 9.72億元，全部納入成本，其中深圳福田區(qū)群眾文化中心建設工程為政府投資項目，其IDI保費22824萬元已納入工程概算。

二是社會投資項目強制或激勵投保。上海市充分考慮未來的改革走向，實施將投保IDI與施工許可發(fā)放掛鉤、竣工驗收與質(zhì)量缺陷整改結(jié)果掛鉤兩項措施，強制要求住宅等社會投資項目投保IDI。廣州市將投保IDI列為土地出讓前置條件，并將保單出具與工程規(guī)劃許可證、施工許可證發(fā)放掛鉤。有些地區(qū)則采取優(yōu)惠政策激勵投保，如江蘇泰州，對申請試點IDI的住宅工程項目給予一定的提前預售和預售監(jiān)管資金比例下浮等優(yōu)惠。

三是更大力度創(chuàng)新投保模式。青島市嶗山區(qū)在借鑒上海、廣州等地做法基礎上，在全國首次探索建筑工程質(zhì)量、建筑安全綜合保險新模式（簡稱質(zhì)安保）。從2022年開始，嶗山區(qū)所有新建住宅工程均納入“質(zhì)安?！痹圏c，并將投?！百|(zhì)安保”納入住宅工程項目的土地出讓條件。

3. 全國范圍推廣IDI以來主要成效

一是住房質(zhì)量問題得到高效解決，有關(guān)投訴案件銳減。截至2021年，僅上海、廣東、江蘇三省已購買IDI 保險的項目達1123個，保費累計約52億元，保險金額共計約 3700億。在全國試點力度最強的上海地區(qū)，自2016年強制實施1DI保險至2020年底，全上海市累計承保項目790個，提供保險保障金額超過2670億元，理賠案件超過24095起，其中單次超過1000萬的重要理賠案件達到1508起。住房質(zhì)量投訴案件從試點之前的年均2萬件下降為個位數(shù)。質(zhì)量問題得到高效解決。比如，2019年，上海浦東新區(qū)東原逸墅項目發(fā)生外墻保溫開裂（涉及多棟樓），同時屋面及衛(wèi)生間漏水。保險公司接到業(yè)主報案后 3天內(nèi)派人現(xiàn)場查勘，認定應理賠后，委托維修單位將問題出現(xiàn)的區(qū)域清除至底層重做，并修補了屋面及衛(wèi)生間防水，共計賠付金額達230萬元。

二是減輕政府監(jiān)管壓力，完善現(xiàn)有工程質(zhì)量管控體系。保險公司通過聘請獨立的第三方TIS機構(gòu)，對投保IDI的工程項目從設計到施工、驗收各階段進行全流程質(zhì)量監(jiān)督，客觀評估工程項目的質(zhì)量風險，找出質(zhì)量缺陷，并向政府相關(guān)部門、建設單位和保險公司出具報告，同時給予施工單位整改建議，跟蹤施工單位整改，客觀上，形成了與監(jiān)理單位共同監(jiān)督的“雙保險”建筑工程質(zhì)量管控新模式，有效倒逼工程質(zhì)量提升。比如，經(jīng)初步統(tǒng)計， 僅廣東、江蘇兩省333個試點項目，通過TIS機構(gòu)的過程把控已 產(chǎn)生各類工程質(zhì)量檢查報告5230余份，發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題達到 70000余個，其中嚴重問題6500余個。廣州市根據(jù)IDI試點現(xiàn)場 管理實際情況，發(fā)布了全國首個詳細的TIS管理標準《廣州市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險質(zhì)量風險管理服務規(guī)程》，進一步規(guī)范 了TIS機構(gòu)的服務方式，明確界定TIS機構(gòu)和建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等原有各參建主體相互間的關(guān)系，為TIS機構(gòu)參與現(xiàn)場建設管理提供依據(jù)。

三是IDI保險市場加快成熟，風險分散能力不斷提高。從原 建設部推薦的法國IDI十年賠付情況來看，以2010年為例，簡單賠付率（總理賠額除以總保費額）達145%，由于法國建筑市場相關(guān)職業(yè)責任險相對成熟，IDI賠付后代位追償成功率也較高，實際賠付率預估超過200%。從上海市（全國其他地區(qū)投保項目尚未進入理賠期）近幾年情況來看，簡單賠付率也超過100%。2021年，人保財險、平安財險IDI業(yè)務保費收入共計39.6億元， 增速達110%，累計保費收入達到88.3億元，保險金額超過5200 億元，險種規(guī)模擴大，初步具備風險分散功能，隨著全國多地IDI 試點加快推進，其規(guī)模及風險分散能力還將不斷提升。

二、武漢光谷地區(qū)IDI保險試點工作情況、制約因素

1. 政策及實施細則已出

隨著全國IDI試點鋪開，湖北省武漢市也積極跟進，中國銀保監(jiān)會和湖北省人民政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于東湖科技保險創(chuàng)新示范區(qū)總體方案的通知》、武漢市人民政府印發(fā)《關(guān)于東湖科技保險創(chuàng)新示范區(qū)建設實施方案的通知》（武政〔2021〕17號）等文件把IDI試點列為建設東湖科技保險創(chuàng)新示范區(qū)的重要項目之一，湖北省住建廳印發(fā)《湖北建筑業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》、武漢市工改辦《關(guān)于推進試點區(qū)工程質(zhì)量潛在缺陷保險試點工作的通知》等文件具體要求在武漢東湖高新區(qū)、江漢區(qū)、漢陽區(qū)等地先行開展IDI試點。2022年2月，武漢東湖高新區(qū)管委會、武漢自貿(mào)片區(qū)管委會印發(fā)出臺《關(guān)于東湖高新區(qū)建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險試點工作暫行辦法及實施細則的通知》（武新管〔2022〕1號），文件明確了武漢光谷地區(qū)試點IDI有關(guān)措施。

2. 推動試點工作面臨的障礙

一是政府投資項目IDI保費納入成本費用有待破題。目前有 關(guān)政策允許將IDI保費納入成本費用。武政〔2021〕17號文規(guī)定 “在政府投資的學校、醫(yī)院項目上，探索將工程質(zhì)量潛在缺陷保 險相關(guān)費用納入工程建設概算審批范疇”。2022年3月，市工改辦《關(guān)于全市開展工程質(zhì)量潛在缺陷保險試點工作的指導意見（征求意見稿）》規(guī)定“各試點區(qū)對政府投資新建的科教文衛(wèi)建 筑（學校、醫(yī)院）、保障性住房保險費用列入項目總投資”。 2022 年2月，武新管〔2022〕1號規(guī)定“投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險的建設單位應當在工程概算中列明建設工程質(zhì)量潛在缺陷保險 費”。盡管有關(guān)文件明文支持，但IDI是新生事物，政府投資IDI項目庫尚未明確，導致有關(guān)部門在審批項目概算時較為審慎。

二是房地產(chǎn)不景氣社會投資項目自主投保意愿更低。盡管相對十幾億元、幾十上百億元的拿地和建安總成本而言，IDI費用 僅幾百萬元、幾千萬元，不在一個數(shù)量級，但是當前房地產(chǎn)“寒冬”下，社會投資項目自主投保意愿進一步降低。其一，住宅項目均會強制要求計提專項維修基金，IDI和專項維修基金功能重復，如果再購買IDI，則會多出一筆費用支出，開發(fā)商負擔較重。其二，一旦購買IDI，保險公司會通過TIS機構(gòu)嚴把工程建設質(zhì)量關(guān)以降低工程質(zhì)量風險，從而對工程質(zhì)量提出更高要求，必然給建設單位過程管理帶來更大壓力，進一步降低其投保意愿。

三是IDI保險制度與現(xiàn)行制度之間的街接問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)對工程質(zhì)量和質(zhì)量問題解決有一系列強制性制度安排，包括監(jiān)理制度、保修制度、專項維修基金制度等。而政府投資的還建房、保障性住房等工程建設項目，則由政府兜底，負責后期維保。 在現(xiàn)行制度下推行IDI，會遇到功能、責任交叉重疊的問題：其一，IDI和住宅專項維修基金功能重復，且不能“二選一”，專項維修基金為強制性；其二，監(jiān)理單位對工程質(zhì)量的監(jiān)理責任與IDI 中TIS機構(gòu)的工程質(zhì)量風險控制責任有交叉；其三，保修范圍、 期限、業(yè)務工作交叉重疊，如IDI制度中由保險公司負責業(yè)主保修的理賠受理、組織現(xiàn)場勘查和維修，現(xiàn)行制度要求房地產(chǎn)開發(fā) 企業(yè)，或者其委托的物業(yè)管理公司受理保修申請，組織施工單位維修。如何做好IDI和現(xiàn)行制度融合，有待探索。

三、有關(guān)建議

一是同步完善現(xiàn)階段工程質(zhì)量維保服務體系和IDI賠付體系。一方面大建設發(fā)展背景下，住房“滲漏裂”等質(zhì)量通病頻繁出現(xiàn)，質(zhì)量投訴居高不下，問題處理時效性差，僅武漢光谷地區(qū)近兩年住房質(zhì)量投訴案件高達26843件；另一方面，大部分住房質(zhì)量投訴只能靠各方多次協(xié)調(diào)推動，遲遲未能有效解決的投訴案積累較多，現(xiàn)階段住房質(zhì)保維修、專項維修基金等解決辦法效力不強。全區(qū)僅不足10名質(zhì)量監(jiān)督員負責在建房屋質(zhì)量監(jiān)管和投訴處理，人均監(jiān)管面積達400多萬方，工作量遠超國家和省市不宜超過30萬方/人的行業(yè)規(guī)定。建議進一步充實監(jiān)管力量，建強監(jiān)管隊伍，同時探索完善IDI理賠服務制度，由IDI先行賠付、高效維保方式逐步代替現(xiàn)階段多方協(xié)調(diào)方式。

二是建立決策機制，推動政府投資項目投保。當前，政府投資項目投保IDI遇到工程質(zhì)量監(jiān)管單位推動乏力、主管部門和后期維保責任單位未提前介入、審批部門批復難等共性問題。建議建立政府投資項目投保IDI決策機制。

三是出臺配套政策，支持社會投資項目投保。針對當前房地產(chǎn)市場不景氣，社會投資項目投保意愿降低，武新管〔2022〕1 號文中“鼓勵社會投資項目投?！彪y以落實等困難，加快研究出臺配套政策，支持社會投資項目投保。積極探索重大設計變更圖審費用部分減免、財政補貼、降低裝配率、提前預售等配套政策，增強社會投資項目投保意愿。待時機成熟，參照上海、廣州等地做法，研究出臺將投保IDI納入土地出讓條件、與施工許可發(fā)放掛鉤等強制措施推動IDI試點。

四是健全監(jiān)管機制，穩(wěn)妥有序推進試點擴面提質(zhì)，加快完善工程質(zhì)量保障體系。引進在其它試點地區(qū)有IDI投保經(jīng)驗、有賠付能力的保險公司、TIS機構(gòu)參與IDI試點，規(guī)范經(jīng)營行為。嚴格保險機構(gòu)、TIS機構(gòu)準入和退出機制，加強對保險機構(gòu)經(jīng)營行為、TIS 機構(gòu)參與工程質(zhì)量把控行為的監(jiān)管，在試點探索中優(yōu)化完善監(jiān)管機制，以保障試點工作順利推進。