呂明瑜 朱汝月

(1.2.鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、問(wèn)題的提出

雖然我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度在《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)文件中已經(jīng)作出了規(guī)定，但該項(xiàng)工作真正在實(shí)踐中有規(guī)模地開展是近兩三年的事情。目前，伴隨“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”建設(shè)的快速推進(jìn)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度出現(xiàn)了以下互相關(guān)聯(lián)的錯(cuò)位問(wèn)題：一是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度運(yùn)行過(guò)程中“自查原則”制約機(jī)制乏力、專業(yè)性薄弱等先天局限越來(lái)越明顯，嚴(yán)重影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查的質(zhì)量與效率，迫切需要第三方評(píng)估制度及時(shí)發(fā)力予以彌補(bǔ)；二是公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度本身尚在發(fā)展初級(jí)階段，實(shí)踐中同樣也暴露出一系列不足或缺陷，難以滿足有效解決現(xiàn)實(shí)新問(wèn)題的需要。因此，基于建設(shè)“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”這一新要求，采取有效措施進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度是擺在我們面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

建設(shè)公平、自由、高質(zhì)量、高效率的市場(chǎng)，一方面需要市場(chǎng)規(guī)模與范圍的不斷拓展，另一方面還需要市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。2022年3月25日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》明確指出要“健全反壟斷法律規(guī)則體系，加快推動(dòng)修改反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則，健全審查機(jī)制，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，提高審查效能”等，這對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查及其第三方評(píng)估制度提出了更高要求。同時(shí)，我國(guó)新修改的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)增加了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于該法的修改決定已于2022年6月24日通過(guò)并自2022年8月1日起實(shí)行，這也為我們通過(guò)新《反壟斷法》優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度提供了契機(jī)。期待本文的探討能為進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制有所裨益。

二、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的確立與定位

(一)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的確立

自2016年以來(lái)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估作為促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查效率、提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查質(zhì)量的重要措施，受到黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，近幾年多個(gè)部門密集出臺(tái)了一系列文件，不斷推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估向縱深發(fā)展。2016年，《意見》第四條第三款明確指出：“鼓勵(lì)委托第三方開展評(píng)估?！?017年10月，發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則(暫行)》)第十三條規(guī)定：“鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和定期評(píng)估。”2019年2月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施指南》)(1)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局《實(shí)施指南》屬于階段性文件，其第二十四條規(guī)定：“本指南自發(fā)布之日起生效，有效期三年。”其發(fā)布時(shí)間為2019年2月13日，2022年2月12日有效期屆滿。該階段性文件對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作的啟動(dòng)與推進(jìn)發(fā)揮了非常重要的作用。，就公平競(jìng)爭(zhēng)審查的評(píng)估范圍與內(nèi)容、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序與方法、評(píng)估成果與運(yùn)用、評(píng)估保障措施與要求等作出全面、具體的規(guī)定，為開展第三方評(píng)估提供明確指引，引導(dǎo)評(píng)估工作在更大范圍內(nèi)向縱深發(fā)展。2020年5月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)第二條第四項(xiàng)明確指出：“對(duì)于擬適用例外規(guī)定的、對(duì)社會(huì)公共利益影響重大的、部門意見存在較大分歧的，以及被多個(gè)單位或個(gè)人舉報(bào)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，要優(yōu)先考慮引入第三方評(píng)估，保障審查質(zhì)量和效果?！?021年7月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部在修改2017年《實(shí)施細(xì)則(暫行)》的基礎(chǔ)上聯(lián)合發(fā)布的新《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)，直接增加了“第三方評(píng)估”專章(第五章)，就第三方評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估階段與環(huán)節(jié)、評(píng)估成果運(yùn)用、評(píng)估經(jīng)費(fèi)保障等作出了明確規(guī)定。特別是該細(xì)則明確規(guī)定了必須進(jìn)行第三方評(píng)估的兩種情形：一是“政策制定機(jī)關(guān)擬適用例外規(guī)定的”；二是“被多個(gè)單位或個(gè)人反映或舉報(bào)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的”(2)根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部五部門聯(lián)合印發(fā)的《實(shí)施細(xì)則》第二十二條之規(guī)定：“對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，存在以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)估：(一)政策制定機(jī)關(guān)擬適用例外規(guī)定的；(二)被多個(gè)單位或者個(gè)人反應(yīng)或者舉報(bào)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的?！?。這一規(guī)定，將《實(shí)施指南》中這兩種情形從之前的“鼓勵(lì)”進(jìn)行第三方評(píng)估提升為“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行第三方評(píng)估，在很大程度上進(jìn)一步強(qiáng)化了公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作。

(二)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的定位

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查采取“誰(shuí)制定誰(shuí)審查”的政策，即制定機(jī)關(guān)“自查”模式，上文列舉的一系列文件體現(xiàn)了現(xiàn)階段第三方評(píng)估為政策制定機(jī)關(guān)“輔助型”審查方式的功能定位，主要表現(xiàn)在：(1)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估未必是必經(jīng)程序，如《意見》僅是規(guī)定“鼓勵(lì)委托第三方評(píng)估”，《實(shí)施指南》采用了“可以引入”“鼓勵(lì)引入”等表述；(2)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估旨在“協(xié)助”政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自查，如2017年《實(shí)施細(xì)則(暫行)》第十三條規(guī)定“鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和定期評(píng)估”。2021年《實(shí)施細(xì)則》將“政策制定機(jī)關(guān)”和“公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議”確定為委托主體，按照“受托人依據(jù)委托人要求開展工作”這一基本原理來(lái)看，目前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的“輔助性”定位是非常清晰的。隨著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的推進(jìn)，第三方評(píng)估的地位也有所提升，如2020年《通知》第二條規(guī)定對(duì)于“擬適用例外規(guī)定的、對(duì)社會(huì)公共利益影響重大的、部門意見存在較大分歧的，以及被多個(gè)單位或個(gè)人舉報(bào)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的”四種政策措施要“優(yōu)先”考慮引入第三方評(píng)估；2021年《實(shí)施細(xì)則》則更進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于“擬適用例外規(guī)定的”和“被多個(gè)單位或個(gè)人反映或舉報(bào)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的”兩種情形“應(yīng)當(dāng)”引入第三方評(píng)估。但這種地位的提升，并未從根本上改變其“輔助性”的功能定位，它是政策制定機(jī)關(guān)用以協(xié)助進(jìn)行自我審查的一種渠道和方法，仍屬于政策制定機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的范疇內(nèi)，難以超越自我審查而成為真正具有獨(dú)立監(jiān)督功能的第三方評(píng)估制度。

三、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的運(yùn)行與成效

伴隨前述一系列政策措施的落實(shí)，全國(guó)掀起了公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的熱潮，諸如北京[1]、上海[2]、深圳[3]等地的許多政策制定機(jī)關(guān)相繼委托第三方機(jī)構(gòu)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估，目前全國(guó)多個(gè)省份公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作已經(jīng)推進(jìn)到縣級(jí)政策制定機(jī)關(guān)[4]。評(píng)估工作的運(yùn)行離不開啟動(dòng)、推進(jìn)與落實(shí)三個(gè)循序漸進(jìn)的環(huán)節(jié)。

(一)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的運(yùn)行

1.評(píng)估的啟動(dòng)。第三方評(píng)估整體工作由委托主體啟動(dòng)，通過(guò)一定的方式確定受托主體，再由受托主體啟動(dòng)具體評(píng)估工作，因此在啟動(dòng)環(huán)節(jié)，有必要著重探討委托主體和受托主體。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查語(yǔ)境下，第一方是起草、制定規(guī)范性文件的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織，它可以進(jìn)行自我審查和內(nèi)部評(píng)估(第一方對(duì)第一方)。第二方則有多種理解，如公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議、上級(jí)機(jī)關(guān)或組織、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和利益受到影響的行政相對(duì)人等，它們可以對(duì)第一方進(jìn)行審查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)(第二方對(duì)第一方)[5]。第三方是與第一方、第二方既無(wú)隸屬關(guān)系又無(wú)利益糾葛的一方，所以亦稱“獨(dú)立第三方”[6]，因此理論上公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的委托主體是多元的，主要包括：(1)政策制定機(jī)關(guān)；(2)政策制定機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議；(3)上級(jí)機(jī)關(guān)或組織；(4)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)；(5)利益受到相關(guān)政策文件影響的行政相對(duì)人；等等。

受托主體的選擇確定是第三方評(píng)估工作中不可或缺并且極為重要的一環(huán)，提高第三方評(píng)估質(zhì)量的關(guān)鍵在于受托主體的選擇。無(wú)論是當(dāng)前制度框架內(nèi)的輔助型第三方評(píng)估，還是建議構(gòu)建的獨(dú)立型第三方評(píng)估，根本上都是一種政策制定機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，前者可以視為政策制定機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，后者為外部監(jiān)督。既為監(jiān)督就需要具備獨(dú)立性，在人員配備和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面獨(dú)立于被評(píng)估主體。同時(shí)，受托主體還需要具備專業(yè)性，具備充足的競(jìng)爭(zhēng)法方向?qū)I(yè)知識(shí)，能夠做出專業(yè)判斷，形成科學(xué)的評(píng)估成果，提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效益。而根據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定和實(shí)務(wù)操作，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)如何選擇與確定，委托主體擁有較大自主權(quán)。

2.評(píng)估過(guò)程的推進(jìn)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作受制于委托主體信息公開情況,在信息公開程度高、文件充足的情況下，有利于充分發(fā)現(xiàn)違反審查標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)較高的文件，對(duì)于信息公開工作做得不夠充分的機(jī)關(guān),評(píng)估方往往較難獲取符合評(píng)估方案要求的文件，這不僅會(huì)影響評(píng)估工作的正常推進(jìn)，還有可能影響評(píng)估結(jié)論的準(zhǔn)確性[7]。公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的對(duì)象可以大致分為兩類：第一類為《實(shí)施細(xì)則》所稱的政策措施；第二類為公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作實(shí)施情況。相較于個(gè)別政策措施的審查而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作實(shí)施情況的評(píng)估范圍更廣、時(shí)間更長(zhǎng)，需要的原始支撐材料也更多，正因如此，委托主體通常會(huì)分批次報(bào)送文件(3)如《江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查白皮書(江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估報(bào)告)》第二部分有關(guān)江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況整體介紹：評(píng)估期間，中心工作組共收到紙質(zhì)材料53冊(cè)，拷貝電子材料27.8GB，會(huì)后累計(jì)接收電子材料19次，較為圓滿完成了資料的搜集、整理、分析等工作。，因而第三方評(píng)估過(guò)程的推進(jìn)一定程度上依賴于委托主體。實(shí)務(wù)中一些機(jī)關(guān)在報(bào)送截止時(shí)間之后提交材料，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不得已按照新提交材料情況修改評(píng)估報(bào)告，無(wú)端增加了工作量。同時(shí)，評(píng)估過(guò)程的推進(jìn)也離不開受托主體運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法將評(píng)估工作深入推進(jìn)。現(xiàn)階段受托主體在評(píng)估中較多采用定性評(píng)估的方法，即直接指出被評(píng)估的特定“政策措施”是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，如果認(rèn)定其違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，則一般會(huì)建議進(jìn)行修改或廢止。定量評(píng)估的方法因受到市場(chǎng)調(diào)研較少、數(shù)據(jù)支撐不足等限制而較少采用，其他方法如比較分析方法、成本效益分析方法等在實(shí)踐中采用也不多。

3.評(píng)估成果的運(yùn)用。評(píng)估方通過(guò)評(píng)估報(bào)告客觀呈現(xiàn)被評(píng)估機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作落實(shí)情況及政策措施違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)情況，評(píng)估成果的所有權(quán)屬于委托方。在評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收之后，開始進(jìn)入評(píng)估成果的運(yùn)用環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為政策制定機(jī)關(guān)即委托方根據(jù)評(píng)估報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行糾正，參考評(píng)估報(bào)告的建議進(jìn)行整改與完善，一些政策制定機(jī)關(guān)、聯(lián)席會(huì)議還組織開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估成果研討會(huì)、運(yùn)用會(huì)[8]，如重慶還形成了“專業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估、專家團(tuán)隊(duì)集體研討、專門會(huì)議審定結(jié)果、專函督促限期整改、專項(xiàng)跟蹤整改效果、專題報(bào)告評(píng)估情況”的“六?！蹦Ｊ絒9]，最大限度地把質(zhì)量和效率落到實(shí)處。同時(shí)，評(píng)估方的責(zé)任還有可能延伸至評(píng)估結(jié)果運(yùn)用過(guò)程中，評(píng)估方應(yīng)當(dāng)對(duì)自己出具的評(píng)估報(bào)告負(fù)責(zé)，因落實(shí)存在嚴(yán)重失實(shí)、定性錯(cuò)誤等情況的評(píng)估成果而造成不良后果的，應(yīng)視具體情況追究評(píng)估方的責(zé)任。

(二)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的成效

自2016年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落地以來(lái)，經(jīng)過(guò)六年多的探索、發(fā)展，成效初步呈現(xiàn)，對(duì)優(yōu)化我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境等發(fā)揮了重要推進(jìn)作用。與此同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度不斷跟進(jìn)，特別是近兩三年力度不斷加大，成效突出。首先，公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被評(píng)估主體公平競(jìng)爭(zhēng)審查整體工作落實(shí)情況的總結(jié)與反饋，可以從一個(gè)側(cè)面很好地發(fā)揮推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)激勵(lì)后進(jìn)的效果。以重慶為例，從2019年起連續(xù)三年開展評(píng)估，調(diào)動(dòng)了政策制定機(jī)關(guān)的工作積極性，提高了對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度，審查質(zhì)量大幅提升，被評(píng)估單位的內(nèi)部審查率從2019年的30%上升到2021年度的100%[10]。其次，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具備專業(yè)團(tuán)隊(duì)，工作效率高，能夠成為政策制定機(jī)關(guān)的好幫手，及時(shí)審查數(shù)量巨大的存量文件。以四川為例，2020年評(píng)估涉及10年來(lái)的4000多份文件，僅第一周就完成了對(duì)630份文件的評(píng)估審查[11]。最后，第三方評(píng)估具備獨(dú)立性，一定程度上克服了政策制定機(jī)關(guān)“左手管右手”的弊端，能夠真正審查出違反審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施。如江蘇省南通市委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估發(fā)現(xiàn)10份文件違反7項(xiàng)具體審查標(biāo)準(zhǔn)，存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，占抽查文件的8%，解決自我審查未發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查外部監(jiān)督[12]。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度存在的問(wèn)題

(一)上位法依據(jù)不明確

自2016年國(guó)務(wù)院關(guān)于確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的34號(hào)文發(fā)布后，公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估如同公平競(jìng)爭(zhēng)審查本身一樣，一直在國(guó)務(wù)院的行政管理制度框架下運(yùn)行，并無(wú)明確的上位法依據(jù)?？上驳氖莿倓傂抻喭ㄟ^(guò)并于2022年8月1日起施行的《反壟斷法》(4)2022年6月24日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)反壟斷法〉的決定》，決定新修訂的《反壟斷法》于2022年8月1日起施行。中增加了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，該法第五條規(guī)定：“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！钡珔s并未涉及公平競(jìng)爭(zhēng)審查的第三方評(píng)估制度。然而，就推進(jìn)我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估意義巨大：(1)其作為一種監(jiān)督方式對(duì)克服政策制定機(jī)關(guān)自我審查之不足具有重要意義，具有獨(dú)立性和專業(yè)性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠更客觀、更準(zhǔn)確地查出違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的文件，推動(dòng)破除地方保護(hù)主義和區(qū)域小循環(huán)；(2)沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)深入開展評(píng)估工作，可以總結(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在政府采購(gòu)、資質(zhì)審批和補(bǔ)貼發(fā)放等不同重點(diǎn)領(lǐng)域，以及不同行業(yè)的不同適用情況，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善提出建議，對(duì)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)有巨大實(shí)踐參考價(jià)值；(3)全國(guó)范圍內(nèi)廣泛而深入的公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估，有利于統(tǒng)一公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)與要求，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成與發(fā)展。遺憾的是，我國(guó)目前沒(méi)有法律來(lái)規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為[13]。《意見》《實(shí)施細(xì)則》等法律層級(jí)較低，因此，從快速推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的需要看，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估提供上位法依據(jù)是擺在我們面前的重要課題之一。

(二)功能定位存在缺陷

現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的輔助型定位契合我國(guó)客觀需要，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用：(1)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是專業(yè)力量的補(bǔ)充，可以協(xié)助政策制定機(jī)關(guān)對(duì)各種疑難政策文件進(jìn)行審查，從專業(yè)的角度給出審查建議；(2)第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性還體現(xiàn)在時(shí)間上專門投入方面，政策制定機(jī)關(guān)難以在兼顧日常工作的同時(shí)完成存量巨大的文件審查任務(wù)，第三方機(jī)構(gòu)的引入可以很好地緩解此種沖突；(3)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于被評(píng)估主體，以“局外人”的身份出具的評(píng)估報(bào)告，可以更好地起到推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、激發(fā)自我審查積極性的作用，還可以篩查出政策制定機(jī)關(guān)遺漏或者隱瞞但實(shí)質(zhì)上違反審查標(biāo)準(zhǔn)的文件，有效發(fā)揮監(jiān)督作用。但與此同時(shí)，我們也必須看到這種“輔助型”功能定位的缺陷也是非常明顯的，具體表現(xiàn)在：(1)實(shí)務(wù)中多數(shù)情況下是政策制定機(jī)關(guān)制定評(píng)估方案，決定存量和增量文件的抽查數(shù)量、評(píng)估方法、時(shí)間安排等，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)只能無(wú)條件接受，甚至在政策制定機(jī)關(guān)延誤材料報(bào)送時(shí)間的情況下，也只能盡量壓縮評(píng)估周期，保證按時(shí)完成評(píng)估報(bào)告，處于非常被動(dòng)的狀態(tài)；(2)雖然多地針對(duì)評(píng)估報(bào)告召開研討會(huì)，但評(píng)估結(jié)果是否落實(shí)、評(píng)估建議是否采納等都未可知，評(píng)估報(bào)告不具備強(qiáng)制執(zhí)行效力，無(wú)法制約政策制定機(jī)關(guān)；(3)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估費(fèi)用來(lái)源于委托主體，受制于委托主體的要求，而在輔助型第三方評(píng)估模式下，委托主體就是政策制定機(jī)關(guān)，這與第三方評(píng)估理應(yīng)具備的獨(dú)立性外部監(jiān)督功能相沖突，呈現(xiàn)出功能定位方面的嚴(yán)重缺陷，桎梏著第三方評(píng)估功能的發(fā)揮和縱深發(fā)展。

(三)受托主體遴選程序不規(guī)范

根據(jù)《實(shí)施指南》第十四條的規(guī)定，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)政府采購(gòu)的方式來(lái)確定，并未確定具體遴選方式，而實(shí)際操作中的遴選程序不規(guī)范及其危害后果表現(xiàn)在多個(gè)方面。(1)公開性不符合要求。一些地方政策制定機(jī)關(guān)采用直接指定的方式確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，而不是通過(guò)公開招標(biāo)或者其他競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)，難以保證公開性要求。(2)專業(yè)性不符合要求。實(shí)踐中部分第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)專業(yè)性不足，不能真正理解競(jìng)爭(zhēng)政策的含義，難以整體上把握國(guó)家各項(xiàng)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的聯(lián)系，存在根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)和典型案例“照本宣科”“照葫蘆畫瓢”的現(xiàn)象。(3)獨(dú)立性不符合要求。通過(guò)直接指定的方式確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，本身就容易遭受獨(dú)立性方面的質(zhì)疑，另外實(shí)務(wù)中也存在部分評(píng)估方在人員和資金方面未能真正獨(dú)立于被評(píng)估方，嚴(yán)重沖擊了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求。造成這些現(xiàn)象的原因與第三方評(píng)估市場(chǎng)尚處于起步階段，一定程度上存在魚龍混雜，難以辨別好壞有關(guān)，也與委托主體未采用科學(xué)的遴選方式有關(guān)。用于保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)卻通過(guò)直接指定的方式確定受托人，有違維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)公平與自由的制度宗旨與理念，不合理之處顯而易見。因此科學(xué)遴選評(píng)估機(jī)構(gòu)就成了極為重要的一環(huán)。

(四)評(píng)估責(zé)任追究不到位

受托主體在評(píng)估過(guò)程中，擁有評(píng)估調(diào)查權(quán)、獨(dú)立評(píng)審權(quán)、建議權(quán)、陳述申辯權(quán)等權(quán)利[14]，與此同時(shí)也承擔(dān)著義務(wù)。(1)保密義務(wù)。第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)在評(píng)估工作開始前簽訂保密協(xié)議，保證在評(píng)估過(guò)程中及工作完成后，嚴(yán)守保密義務(wù)，不得隨意將原始材料和評(píng)估報(bào)告通過(guò)各種方式公開，特別是涉及有關(guān)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的政策文件，未經(jīng)委托方允許一律不得公開。(2)回避義務(wù)。評(píng)估團(tuán)隊(duì)中有與被評(píng)估單位工作人員，特別是處于領(lǐng)導(dǎo)職位的人員具有親友關(guān)系的，或者與被評(píng)估政策文件具有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，避免干擾評(píng)估結(jié)果的公正性和獨(dú)立性。(3)質(zhì)量保證義務(wù)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用各種評(píng)估方法，出具科學(xué)的評(píng)估報(bào)告，不得偽造市場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)，不得出具嚴(yán)重失實(shí)的評(píng)估結(jié)論。(4)遵守法律法規(guī)和紀(jì)律義務(wù)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不得借助評(píng)估工作違反法律法規(guī)和相關(guān)紀(jì)律，并且應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受監(jiān)督，定期向委托主體報(bào)告工作進(jìn)展情況。然而，就目前實(shí)際情況來(lái)看，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)違約行為的，懲罰措施僅為《實(shí)施指南》第二十二條提及的部際聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行通報(bào)或納入信用檔案，何種程度下進(jìn)行通報(bào)和納入誠(chéng)信檔案無(wú)從得知，《意見》《實(shí)施細(xì)則》無(wú)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)責(zé)任追究的相關(guān)表述。由此可見，對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究屬實(shí)不到位，對(duì)其施加的制約性影響非常有限。

五、優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度的建議

(一)賦予第三方評(píng)估明確法律依據(jù)

新《反壟斷法》自2022年8月1日起施行，其突出亮點(diǎn)之一是增加了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。該法第五條(5)新《反壟斷法》第五條規(guī)定：“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。”第二款是對(duì)第一款建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的含義解釋，也可以理解為“自我審查”的定義。而基于“自我審查”的天然缺陷，在《反壟斷法》中確立“自我審查”制度的同時(shí)，有必要確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度，以有效彌補(bǔ)“自我審查”之不足。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建的第三方評(píng)估在一定程度上是“自我審查”的輔助方式，在未來(lái)的發(fā)展、完善過(guò)程中，會(huì)朝著同時(shí)涵蓋“輔助性”與“獨(dú)立性”雙重功能的方向發(fā)展，這同樣需要上位法依據(jù)的支持。因此，本文建議在新《反壟斷法》實(shí)施過(guò)程中，可對(duì)新修改施行的《反壟斷法》所增加的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”進(jìn)行解釋，在解釋中說(shuō)明“公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)行第三方評(píng)估制度”，即以“法律解釋”的方法，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要組成部分納入《反壟斷法》調(diào)整范圍，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估提供上位法依據(jù)。

(二)增設(shè)第三方評(píng)估獨(dú)立運(yùn)作類型

目前各省市開展的第三方評(píng)估工作，扮演著“協(xié)助”政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查的角色。然而，第三方評(píng)估僅具備輔助型的運(yùn)作類型是不完整的，其價(jià)值功能是難以充分發(fā)揮的，需要在此基礎(chǔ)上另設(shè)一種真正具備獨(dú)立性的第三方評(píng)估運(yùn)作類型。此前國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的多起違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的典型案例，均為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局審查的結(jié)果，在實(shí)踐中起到了很好的監(jiān)督與引導(dǎo)作用。但僅由這一個(gè)同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)督管理職能的部門開展此項(xiàng)工作，顯然無(wú)法滿足全國(guó)的實(shí)踐需要，而具備獨(dú)立性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則可很好滿足這一需要。事實(shí)上，具備獨(dú)立性的第三方評(píng)估可適用的范圍是廣泛的，包括但不限于：(1)上級(jí)對(duì)下級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的監(jiān)督評(píng)估；(2)區(qū)域性如特定省、市、縣等公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的監(jiān)督評(píng)估，常見如區(qū)域交叉互審模式；(3)全國(guó)性巡查機(jī)構(gòu)開展的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作監(jiān)督評(píng)估；等等。國(guó)家反壟斷局下設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，組織實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促指導(dǎo)各部門和地方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。事實(shí)上，其部分公平競(jìng)爭(zhēng)審查的管理監(jiān)督事務(wù)也可以由競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司委托具有獨(dú)立性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展。此種獨(dú)立性第三方評(píng)估類型中，因委托方并非“需要協(xié)助”的政策制定機(jī)關(guān)或其協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，而是來(lái)自外部的公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督主體，因而在評(píng)估方案制定、評(píng)估信息獲取、評(píng)估經(jīng)費(fèi)保障、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等方面具備天然優(yōu)勢(shì)，評(píng)估主體不必受制于被評(píng)估方，其需要負(fù)責(zé)的主體是委托主體，獨(dú)立性、專業(yè)性、高效性等特點(diǎn)可得到充分發(fā)揮，評(píng)估報(bào)告的客觀性、可信性也會(huì)顯著提升。

(三)建立受托主體統(tǒng)一的遴選標(biāo)準(zhǔn)與程序

通過(guò)政府直接委托方式確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，難以保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，從而違背第三方評(píng)估制度的初衷，由此亟須通過(guò)科學(xué)的遴選機(jī)制，選擇兼具專業(yè)性和獨(dú)立性的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條的規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。該法第十六條規(guī)定，政府采購(gòu)方式為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式。公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不具有唯一性、評(píng)估工作也不具備不可預(yù)見的緊急性(6)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十一條：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；(二)發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；(三)必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的?！保虼艘话悴灰瞬扇我粊?lái)源采購(gòu)方式。由于評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)尚處于起步階段，符合條件的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，實(shí)務(wù)中甚至出現(xiàn)第三方評(píng)估招投標(biāo)項(xiàng)目掛網(wǎng)3個(gè)月無(wú)人問(wèn)津的狀況[15]。為了緩解委托主體的此種尷尬處境，邀請(qǐng)招標(biāo)以及競(jìng)爭(zhēng)性談判不失為合適的遴選方式。健全遴選程序的同時(shí)，要兼顧第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，設(shè)置合理?xiàng)l件，如高等院校團(tuán)隊(duì)參與，必須具備經(jīng)濟(jì)法方向師資團(tuán)隊(duì)；律師事務(wù)所參加，必須擁有反壟斷案件從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)；等等。通過(guò)設(shè)置上述條件，從而確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。

(四)強(qiáng)化評(píng)估者的法律義務(wù)與違法責(zé)任

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的違法違紀(jì)行為多種多樣，如違反保密義務(wù)、違反回避義務(wù)、接受被評(píng)估主體不良干擾、偽造市場(chǎng)調(diào)研資料、篡改真實(shí)評(píng)估數(shù)據(jù)、評(píng)估報(bào)告嚴(yán)重失實(shí)、利用評(píng)估向被評(píng)估方謀取利益、評(píng)估過(guò)程中違反相關(guān)法律法規(guī)或紀(jì)律等。隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作的持續(xù)開展和深入推進(jìn)，也會(huì)有更多違規(guī)違紀(jì)情況發(fā)生。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守國(guó)家法律法規(guī)以及職業(yè)規(guī)范；嚴(yán)守保密義務(wù)，不能私自公開和使用評(píng)估原始材料和評(píng)估結(jié)果；嚴(yán)守回避義務(wù)，同時(shí)對(duì)自己出具的評(píng)估報(bào)告負(fù)責(zé)，更不得利用評(píng)估機(jī)會(huì)違規(guī)向被評(píng)估方吃、拿、卡、要，謀取私利。如果出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律或紀(jì)律責(zé)任，并將違規(guī)違紀(jì)行為計(jì)入信用檔案，限制其一定時(shí)間內(nèi)(如5年內(nèi))不得開展與公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估相關(guān)的工作。同時(shí)，違規(guī)違紀(jì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)其他相應(yīng)不利后果，如不符合事實(shí)的評(píng)估報(bào)告不予采納，未支付的評(píng)估經(jīng)費(fèi)不再支付，已經(jīng)支付的評(píng)估費(fèi)用依法追回，等等。只有全面落實(shí)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任，才能保障評(píng)估的質(zhì)量與效率。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自2016年引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，已經(jīng)廢止大量阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，實(shí)施成效初步呈現(xiàn)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)進(jìn)程持續(xù)加速，然而要想推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的進(jìn)一步發(fā)展完善，必須正視發(fā)展中遇到的瓶頸與阻礙。對(duì)于難以滿足現(xiàn)實(shí)需要的公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度而言，當(dāng)務(wù)之急是采取有效措施，從功能定位到具體規(guī)則進(jìn)行全面、系統(tǒng)優(yōu)化。首先，通過(guò)對(duì)新修改施行的《反壟斷法》所增加的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”進(jìn)行解釋，以“法律解釋”的方法將公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估制度作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要組成部分納入《反壟斷法》調(diào)整范圍；其次，增設(shè)獨(dú)立型第三方評(píng)估模式，豐富公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估的類型與內(nèi)容；再次，建立統(tǒng)一的評(píng)估主體遴選程序與標(biāo)準(zhǔn)，把好評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入關(guān)，充分發(fā)揮第三方評(píng)估獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，守牢評(píng)估質(zhì)量的生命線；最后，健全責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)評(píng)估主體責(zé)任，以期推動(dòng)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估機(jī)制健康發(fā)展，充分發(fā)揮效用和價(jià)值。