劉昕苗

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510225）

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）第17 條第1 款規(guī)定，“上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄?！彪m然該款確立了監(jiān)察指定管轄案件轉(zhuǎn)移規(guī)則，但沒(méi)有明確指定管轄的事項(xiàng)、決定主體、審查標(biāo)準(zhǔn)以及管轄銜接等具體問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了監(jiān)察指定管轄的實(shí)踐操作和運(yùn)行質(zhì)效。鑒于此，本文對(duì)我國(guó)監(jiān)察指定管轄實(shí)踐及問(wèn)題進(jìn)行檢視，在理論闡釋和制度定位的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)監(jiān)察指定管轄制度的完善建議。

一、監(jiān)察指定管轄在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

監(jiān)察指定管轄制度是指上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)某一案件行使管轄權(quán)的制度。根據(jù)《監(jiān)察法》第17 條第1 款規(guī)定，適用監(jiān)察指定管轄的情形主要有兩種：一是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)基于工作需要將監(jiān)察事項(xiàng)指定給下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，即當(dāng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)比較繁重，而下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員充足且有能力承擔(dān)移交給其辦理的監(jiān)察事項(xiàng)時(shí)，為盡快保質(zhì)保量完成工作任務(wù)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的案件指定給下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄；二是因地域管轄不明或其他原因?qū)е略瓉?lái)有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)不適宜或者不能辦理某一監(jiān)察事項(xiàng)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。從監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察指定管轄的情形看，監(jiān)察指定管轄制度的適用情況看似明確，但在實(shí)踐中，適用監(jiān)察指定管轄的法定事由存在較大的模糊性和隨意性，監(jiān)察指定管轄適用何種程序、由誰(shuí)來(lái)決定監(jiān)察指定管轄制度的啟動(dòng)以及監(jiān)察指定管轄指定的次數(shù)等都沒(méi)有限制性規(guī)定。筆者在查詢(xún)不同地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)官方網(wǎng)站和采訪(fǎng)個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員時(shí)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察指定管轄制度不僅在法律條文中存在不明確不具體的問(wèn)題，而且在實(shí)踐過(guò)程中存在任意性適用的情形。因此，監(jiān)察指定管轄的規(guī)范留白為制度運(yùn)行提供彈性空間的同時(shí)，也為其任意性適用埋下了一定隱患。

（一）監(jiān)察指定管轄的法定事由不明確

監(jiān)察指定管轄制度的法定事由是該制度能否良好運(yùn)行的關(guān)鍵。只有將影響監(jiān)察機(jī)關(guān)正確及時(shí)管轄案件的重要因素統(tǒng)攝于監(jiān)察指定管轄的法定事由之中，才能發(fā)揮監(jiān)察指定管轄制度應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行《監(jiān)察法》沒(méi)有明文列舉監(jiān)察指定管轄的法定事由，即便根據(jù)《監(jiān)察法》釋義也只是將法定事由限定在原監(jiān)察機(jī)關(guān)出現(xiàn)“不適宜”或“不能辦理”某監(jiān)察事項(xiàng)兩種情形。有學(xué)者對(duì)“不適宜”或“不能辦理”兩種情形作出進(jìn)一步解釋?zhuān)J(rèn)為監(jiān)察指定管轄中所提到的“不適宜”的情形是指：基于案件涉及地方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，由原監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法進(jìn)行公正調(diào)查的情形[1]。盡管如此，監(jiān)察指定管轄的范圍依然寬泛，難以作出精準(zhǔn)認(rèn)定，需要進(jìn)一步限縮“不適宜”的外延以明確可適用的具體情形。

但是如何限縮“不適宜”的外延呢？畢竟“不適宜”有太多可能性。無(wú)論在立法技術(shù)上還是必要性上，《監(jiān)察法》都不可能將所有影響監(jiān)察機(jī)關(guān)公正辦理案件的事由全部窮盡并列舉。公平正義才是監(jiān)察指定管轄最重要的原則，該原則應(yīng)以具體規(guī)范和可操作的方式加以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)“不適宜”的情形可以理解為其與監(jiān)察對(duì)象存在特殊的社會(huì)關(guān)系。與監(jiān)察對(duì)象具有特殊關(guān)系的監(jiān)察機(jī)關(guān)一旦充當(dāng)了辦理這起案件的執(zhí)法者，該監(jiān)察機(jī)關(guān)在外觀上所呈現(xiàn)的中立性和不偏不倚的公正形象就會(huì)令人產(chǎn)生合理的懷疑。而按照社會(huì)生活的基本經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)，一旦某監(jiān)察機(jī)關(guān)被懷疑與監(jiān)察對(duì)象存在可能影響案件公正調(diào)查的情形，則其所作出的結(jié)論通常難以獲得普遍的社會(huì)尊重和信任[2]。

現(xiàn)行《監(jiān)察法》沒(méi)有對(duì)監(jiān)察指定管轄的法定事由做任何限定，雖然其賦予了監(jiān)察指定管轄工作的靈活性，但這是以犧牲公平正義的價(jià)值為代價(jià)的。如果不適宜指定管轄的案件被指定管轄，即便案件最后能夠得到順利辦結(jié)，也喪失了監(jiān)察指定管轄公平正義的價(jià)值和意義。

（二）作出監(jiān)察指定管轄的主體不明確

根據(jù)《監(jiān)察法》第16 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出指定管轄的申請(qǐng)，由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批決定。但對(duì)于由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員決定是否適用監(jiān)察指定管轄制度這一規(guī)定，人們會(huì)產(chǎn)生如下疑慮：若監(jiān)察對(duì)象與監(jiān)察委員會(huì)主任存在的社會(huì)關(guān)系足以影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常指定時(shí)，如何保證指定管轄程序之公正？監(jiān)察委員會(huì)主任不僅是本監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員之一，還是監(jiān)察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)的主持人和召集人，如果由監(jiān)察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)人員決定監(jiān)察對(duì)象與監(jiān)察委員會(huì)主任之間是否存在影響監(jiān)察管轄制度運(yùn)行的因素，如何保證客觀和公正？

在現(xiàn)實(shí)生活中，大量的監(jiān)察指定管轄案件不是由監(jiān)察委員會(huì)主任決定，而是由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)科室負(fù)責(zé)人直接作出決定的。如果監(jiān)察對(duì)象與監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員有特殊的社會(huì)關(guān)系，那么再由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部科室作出該監(jiān)察機(jī)關(guān)是否需要指定管轄的決定，則是作為其內(nèi)設(shè)或附設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員來(lái)決定本監(jiān)察機(jī)關(guān)是否適用指定管轄。然而，這種允許監(jiān)察工作人員個(gè)人決定該監(jiān)察機(jī)關(guān)適用指定管轄的行為有損于監(jiān)察指定管轄最低限度的公正性要求。

（三）監(jiān)察指定管轄的程序不透明

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察指定管轄實(shí)行保密制度，例如各地監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察指定管轄案件的適用條件、被選擇機(jī)關(guān)的考量因素等環(huán)節(jié)都采取了保密措施，不向公眾公開(kāi)。盡管監(jiān)察指定管轄制度是監(jiān)察管轄的一項(xiàng)特殊措施，在適用時(shí)應(yīng)保持謹(jǐn)慎，但作為一種特殊的制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用該制度時(shí)，也要接受體制內(nèi)監(jiān)督和公眾監(jiān)督。更何況，監(jiān)察指定管轄制度設(shè)計(jì)的目的之一就是為了防止當(dāng)?shù)貦?quán)勢(shì)影響，使監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公職人員的工作依法展開(kāi)，保障監(jiān)察權(quán)的公正性，如果連促進(jìn)公開(kāi)制度的內(nèi)容都遮遮掩掩，監(jiān)察指定管轄案件的處理將難以獲得公眾認(rèn)可。政府的內(nèi)部運(yùn)行及信息不公開(kāi)，勢(shì)必會(huì)傷害政府所服務(wù)的人民，損害政府自身的形象和權(quán)威性，還會(huì)滋長(zhǎng)腐敗，削弱民眾對(duì)公共事務(wù)參與的熱情和對(duì)政府的信任。同理，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于指定管轄制度信息的遮蔽，也會(huì)使公眾產(chǎn)生合法性質(zhì)疑。

（四）監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的資格審查不嚴(yán)謹(jǐn)

根據(jù)《監(jiān)察法》第16 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的資格是由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)自確定的，即監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)對(duì)該決定的形成也無(wú)法發(fā)揮影響作用。這就帶來(lái)了一系列的問(wèn)題：確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的資格更多地被視為一種監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，受到監(jiān)察委員會(huì)主任或監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員職權(quán)的影響，而無(wú)法受到檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及公眾的制約與監(jiān)督；在確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)資格以后，任何人、任何機(jī)關(guān)都無(wú)法對(duì)該監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象是否存在特殊利害關(guān)系或社會(huì)關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的考查。如果檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)資格的過(guò)程中賦有實(shí)質(zhì)性制約與監(jiān)督權(quán)力，那么，作出監(jiān)察指定管轄的決定就會(huì)變得更加具有說(shuō)服力。然而，在監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)自確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的資格之后再對(duì)該機(jī)關(guān)的資格提出異議，在實(shí)踐中的操作難度較大，其結(jié)果難以逆轉(zhuǎn)或逆轉(zhuǎn)成本將非常高。

以上質(zhì)疑并不是空想的理論追問(wèn)，而是有著極為現(xiàn)實(shí)的考量。例如在監(jiān)察指定管轄中很多監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查指定管轄機(jī)關(guān)的資格時(shí)，并沒(méi)有把被監(jiān)察對(duì)象自身的特殊性納入審查范圍之中，這種由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)自確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)資格無(wú)法得到其他國(guó)家機(jī)關(guān)甚至是公眾的制約和監(jiān)督。因此在確定監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的過(guò)程中，將不可避免地陷入一家獨(dú)大的尷尬局面，以至于喪失制約與監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)自作出決定而實(shí)施指定管轄制度的行為，有違監(jiān)察指定管轄制度設(shè)計(jì)的初衷。

（五）司法管轄銜接錯(cuò)位

筆者在查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，H 省監(jiān)察委員會(huì)官方網(wǎng)站公布的“Z 市規(guī)劃局原調(diào)研員封某某”（湖南省張家界市中級(jí)人民法院2019 湘（08）刑轄3號(hào)指定管轄決定書(shū)）一案，此案由Z 市監(jiān)委指定給Z 市Y 區(qū)監(jiān)委管轄，同時(shí)該案件在裁判文書(shū)網(wǎng)上顯示由Z 市中級(jí)人民法院指定Z 市W 區(qū)人民法院管轄[3]。這不經(jīng)讓人產(chǎn)生疑問(wèn)，為何同一案件在監(jiān)察階段指定給Y 區(qū)監(jiān)察委調(diào)查，而到了審判階段卻指定給W 區(qū)人民法院管轄？當(dāng)《監(jiān)察法》規(guī)定的指定管轄與《刑事訴訟法》規(guī)定的指定管轄沖突時(shí)，應(yīng)如何處理與協(xié)調(diào)？在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察指定管轄決定時(shí)并未遵循“同級(jí)移送”的原則。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出指定管轄和司法機(jī)關(guān)作出指定管轄的標(biāo)準(zhǔn)不同，可能出現(xiàn)低級(jí)別監(jiān)察機(jī)關(guān)向高級(jí)別司法機(jī)關(guān)移送案件，或者高級(jí)別監(jiān)察機(jī)關(guān)向低級(jí)別司法機(jī)關(guān)移送案件的情形，也可能出現(xiàn)某一低級(jí)別監(jiān)察機(jī)關(guān)向另一低級(jí)別司法機(jī)關(guān)移送案件的情況[4]。

在監(jiān)察制度運(yùn)行過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)潛移默化地形成了“監(jiān)察中心主義”的慣性思維，這樣會(huì)導(dǎo)致《監(jiān)察法》第4 條第2 款“應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)相互配合、相互制約”淪為象征性條款，難以發(fā)揮其實(shí)際作用。

二、我國(guó)監(jiān)察指定管轄的法理基礎(chǔ)及制度定位

上述監(jiān)察指定管轄制度存在的問(wèn)題，不僅僅是該制度在設(shè)計(jì)時(shí)存有缺陷，更重要的是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)該制度的理論基礎(chǔ)和制度定位存在認(rèn)識(shí)偏差。具體而言，多數(shù)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為，監(jiān)察指定管轄制度應(yīng)注重提高辦案效率，減少辦案時(shí)間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，這是典型的實(shí)用主義和功利主義的觀念。在此觀念下，監(jiān)察指定管轄存在上述問(wèn)題也就不足為奇了。

那么，如何重新確定監(jiān)察指定管轄的理論基礎(chǔ)和基本定位？未來(lái)監(jiān)察指定管轄制度應(yīng)朝什么方向發(fā)展？對(duì)于這些問(wèn)題，我們有必要從管轄的價(jià)值層面進(jìn)行深入研究，為監(jiān)察指定管轄制度的構(gòu)建和完善奠定更加堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）我國(guó)監(jiān)察指定管轄制度的形成

現(xiàn)行監(jiān)察指定管轄制度建立在功利主義和實(shí)用主義理念之上，以提高監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率作為其理論基礎(chǔ)。若制度的實(shí)施忽略了公平正義價(jià)值，那監(jiān)察指定管轄制度就有可能變成上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自己私人意圖的工具。因此，我們有必要重新審視監(jiān)察指定管轄制度的理論基礎(chǔ)，以此反思監(jiān)察指定管轄的價(jià)值理念。

1.監(jiān)察指定管轄制度的理論基礎(chǔ)

從監(jiān)察指定管轄適用的情形來(lái)看，該制度既包含了效率的內(nèi)容，又彰顯了公正的價(jià)值。在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往過(guò)于注重效率的實(shí)現(xiàn)，而忽略了公正的價(jià)值。

從監(jiān)察指定管轄制度適用第二種情形來(lái)看，要求某一監(jiān)察機(jī)關(guān)所有監(jiān)察人員在無(wú)法維護(hù)案件得到公正處理的前提下整體退出整個(gè)案件的辦理過(guò)程。與之類(lèi)似，監(jiān)察回避制度也是基于某一監(jiān)察官在符合監(jiān)察回避條件時(shí)必須退出該案件的辦理過(guò)程而設(shè)立的。這種由一個(gè)監(jiān)察官退出案件演變成由某一監(jiān)察機(jī)關(guān)退出案件處理的情況，實(shí)際上是將原監(jiān)察官個(gè)人回避的問(wèn)題擴(kuò)大為原監(jiān)察機(jī)關(guān)所有工作人員集體回避的情形。因此，監(jiān)察指定管轄與監(jiān)察回避制度的理論基礎(chǔ)具有相似之處。

若與監(jiān)察回避制度相似，那監(jiān)察指定管轄制度也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)公正辦理案件為主要目的。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象有利害關(guān)系或者特殊的社會(huì)關(guān)系時(shí)，有可能將非理性的偏見(jiàn)或感情甚至是外界權(quán)勢(shì)的壓力雜糅到案件的辦理過(guò)程中，以至于無(wú)法作出公正的判定。退一步說(shuō)，即便原監(jiān)察機(jī)關(guān)能頂住外界壓力保持自己的初心辦理案件，并且辦案過(guò)程和辦案結(jié)果都符合法律的基本要求，但其指定程序也難以消除外界對(duì)其所持有的合理懷疑，無(wú)法取得公眾的信賴(lài)。就像監(jiān)察官需要回避一樣，原監(jiān)察機(jī)關(guān)基于某些特殊原因也需要整體回避某案件，否則由具有私利的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件的辦理，勢(shì)必影響案件的處理結(jié)果。

監(jiān)察指定管轄制度不僅僅體現(xiàn)效率的價(jià)值導(dǎo)向，更應(yīng)當(dāng)注重公平正義價(jià)值，在效率與公正相統(tǒng)一的理念下，因時(shí)制宜地實(shí)施監(jiān)察指定管轄制度，才能保證其正確及時(shí)地應(yīng)用于監(jiān)察案件的辦理之中。

2.監(jiān)察指定管轄制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，建立嶄新的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由此可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督監(jiān)察的職能時(shí)，可以對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取必要的措施以限制其權(quán)利，甚至“合法傷害”監(jiān)察對(duì)象的某些權(quán)利，這是打擊腐敗犯罪必須采取的措施，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循高效調(diào)查犯罪行為的需要[5]。

在監(jiān)察體制改革之初，中央改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)多次強(qiáng)調(diào)改革的初衷是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，整合反腐敗資源和力量，解決反腐敗力量分散等問(wèn)題[6]。這些要求在監(jiān)察指定管轄制度的設(shè)計(jì)中也有所體現(xiàn)。監(jiān)察指定管轄是監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)特殊案件啟動(dòng)監(jiān)察調(diào)查程序的基礎(chǔ)，確定監(jiān)察管轄的邊界可以明確監(jiān)察指定管轄與其他國(guó)家機(jī)關(guān)管轄的分工。監(jiān)察指定管轄制度的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部國(guó)家資源的合理分配。上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出監(jiān)察指定管轄決定時(shí),應(yīng)充分考慮下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員數(shù)量和辦案能力等因素。只有對(duì)監(jiān)察指定管轄制度進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定，才能確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的高效運(yùn)行。

在確保監(jiān)察指定管轄制度的高效運(yùn)行過(guò)程中，為避免監(jiān)察機(jī)關(guān)的“集中統(tǒng)一”產(chǎn)生新的腐敗，應(yīng)運(yùn)用公平正義原則來(lái)消除產(chǎn)生這種“新腐敗”的可能性。

監(jiān)察指定管轄制度的設(shè)定既要適應(yīng)監(jiān)察體制改革的高效價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)也不能背棄公平正義的價(jià)值理念。只有在效率與公平相統(tǒng)一的原則下，監(jiān)察指定管轄制度才既不會(huì)淪為上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)謀取私利的“爪牙”，也不會(huì)違背監(jiān)察體制改革的“權(quán)威高效”要求。

未來(lái)監(jiān)察指定管轄制度的改革，應(yīng)將維護(hù)公正與實(shí)現(xiàn)效率作為監(jiān)察指定管轄制度的理論基礎(chǔ)。無(wú)論是確定監(jiān)察指定管轄制度的法定事由，還是解決監(jiān)察指定管轄與其他管轄銜接的問(wèn)題，都應(yīng)以公正與效率相統(tǒng)一的原則作為考慮問(wèn)題的基本著眼點(diǎn)。

（二）我國(guó)監(jiān)察指定管轄的制度定位

監(jiān)察指定管轄是在中國(guó)社會(huì)大變革的特殊背景下產(chǎn)生的，其制度定位是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，盡管監(jiān)察指定管轄具有一定的理論基礎(chǔ)，也符合國(guó)家監(jiān)察體制改革的理念，但其仍然不能改變、動(dòng)搖監(jiān)察法定管轄的根本性和基本規(guī)則地位，因此，監(jiān)察指定管轄制度只是對(duì)監(jiān)察管轄一般原則的補(bǔ)充，其目的是使監(jiān)察案件能夠?qū)嵤虑笫?、高效地得到辦理。

“法定監(jiān)察官”是《監(jiān)察法》普遍奉行的一項(xiàng)法定原則，對(duì)監(jiān)察對(duì)象而言則是一項(xiàng)不受剝奪的合法權(quán)利。這里的“監(jiān)察官”應(yīng)作擴(kuò)大解釋?zhuān)洳粌H指具體的監(jiān)察工作人員，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)?！胺ǘūO(jiān)察官”原則要求依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定事先確定具有管轄權(quán)資格的監(jiān)察機(jī)關(guān)，不允許臨時(shí)帶有目的性地任命監(jiān)察官去調(diào)查案件。監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)和監(jiān)察權(quán)是直接歸屬于國(guó)家公權(quán)力的范疇，依照國(guó)家權(quán)力制約的理念，監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)和監(jiān)察權(quán)必須在法律授予的范圍內(nèi)按照法定程序予以執(zhí)行，當(dāng)然，其也應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察對(duì)象的程序主體地位和監(jiān)察程序公平公正，必須在法律中預(yù)先規(guī)定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)[7]。

依據(jù)我國(guó)《監(jiān)察法》第17 條第1 款的規(guī)定，確定級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)是干部管理權(quán)限、地域和行業(yè)分工分級(jí)三個(gè)方面相結(jié)合，即監(jiān)察對(duì)象職位越高、案情越復(fù)雜、案件越重大、社會(huì)影響越大，其管轄監(jiān)察機(jī)關(guān)的級(jí)別就越高；反之，則越低。由于監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察資源配置關(guān)涉到社會(huì)公益，監(jiān)察級(jí)別管轄具有天然的專(zhuān)屬性和強(qiáng)制性。監(jiān)察指定管轄是監(jiān)察級(jí)別管轄的一部分，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也不能隨意指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件。

三、我國(guó)監(jiān)察指定管轄的制度重構(gòu)

根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查結(jié)束后需移送至檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴，最后由法院對(duì)該案件進(jìn)行審理。由此可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件就與《刑事訴訟法》存在程序上的銜接關(guān)系。根據(jù)《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察、公訴與審判是辦理職務(wù)犯罪案件的基本程序階段，監(jiān)察的任務(wù)就是查明犯罪事實(shí)和留置被監(jiān)察對(duì)象，公訴則是將案件移送至法院并建議法院如何認(rèn)定事實(shí)以及適用何種法律，審判的任務(wù)則是審理案件，確定犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)和法律責(zé)任。也就是說(shuō)，我國(guó)辦理職務(wù)犯罪案件的程序可分為三個(gè)階段，即監(jiān)察、公訴和審判。在這三個(gè)階段當(dāng)中都會(huì)遇到包括指定管轄等問(wèn)題，如何確定不同管轄權(quán)的主次關(guān)系，應(yīng)從法理和實(shí)踐上加以考慮。

（一）域外指定管轄的方式認(rèn)定

國(guó)外對(duì)指定管轄與其他管轄的關(guān)系，從比較研究的視角來(lái)看，主要有以下三種表現(xiàn)形式：（1）以審判管轄為主的方式，主要有德國(guó)、日本、意大利等國(guó)家[8-10]，雖然在細(xì)節(jié)上有所不同，但當(dāng)兩個(gè)管轄制度發(fā)生沖突時(shí)，這些國(guó)家還是以審判管轄為主；（2）以偵查管轄為主的方式，最典型的代表是俄羅斯，其法院管轄以偵查機(jī)關(guān)管轄為主；（3）分別規(guī)定了偵查管轄與審判管轄的方式，以法國(guó)為代表，從法國(guó)刑事訴訟法條中可以看出，法國(guó)對(duì)于公職人員犯罪行為的管轄規(guī)定是以?xún)纱蠊茌犼P(guān)系為主的模式[8]。

從各國(guó)對(duì)公職人員犯罪案件管轄所采取的不同方式，可以得到以下啟示：（1）各國(guó)對(duì)于管轄制度的確立與各國(guó)刑事訴訟法的構(gòu)造以及其所表達(dá)的價(jià)值相適應(yīng)。我國(guó)在制定職務(wù)犯罪監(jiān)察指定管轄制度的同時(shí)，也要考慮我國(guó)監(jiān)察法與刑事訴訟法的構(gòu)造及其背后的價(jià)值屬性。（2）采用多個(gè)管轄方式的國(guó)家應(yīng)盡量保持多個(gè)管轄制度之間的一致性，做好相互之間的銜接工作，否則會(huì)影響制度運(yùn)行成本與效率。（3）采用單一管轄方式的國(guó)家應(yīng)對(duì)管轄權(quán)進(jìn)行詳細(xì)而明確的規(guī)定，遵循程序法定和有法可依的原則，限制主管機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)權(quán)力制約性，防止管轄權(quán)被濫用。

（二）構(gòu)建“審判中心主義”的監(jiān)察指定管轄模式

根據(jù)域外關(guān)于監(jiān)察指定管轄模式的探討可知，我國(guó)監(jiān)察指定管轄制度采用的方式應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律制度的規(guī)定以及實(shí)踐中的可操作性，并在現(xiàn)有法律體系的框架下進(jìn)行完善?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的指定管轄與《刑事訴訟法》規(guī)定的指定管轄之間的銜接協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)上就是監(jiān)察管轄與司法管轄之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。也就是說(shuō)，首先需要解決的應(yīng)該是監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題[11]。

從《憲法》第127 條和《監(jiān)察法》第4 條第2款規(guī)定的內(nèi)容看，監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)應(yīng)該是相互配合、相互制約的關(guān)系?！稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》所規(guī)定的“相互配合”主要是指：（1）監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)三種國(guó)家權(quán)力的分工與獨(dú)立，分工不同、各自獨(dú)立是配合的前提[12]。（2）監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)之間程序上的銜接性。三機(jī)關(guān)“相互配合”的關(guān)系應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，按照法律規(guī)定在正確履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持，而不能違反法律規(guī)定，不能各行其是、互不通氣，更不能互相扯皮。必須在遵循法律法規(guī)的前提下，實(shí)現(xiàn)三機(jī)關(guān)之間程序上的銜接。

“相互制約”即每一機(jī)關(guān)都對(duì)其他機(jī)關(guān)形成一定制約，同時(shí)其也成為其他機(jī)關(guān)制約的對(duì)象[13]。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有辦理職務(wù)犯罪的權(quán)力屬性時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)就已經(jīng)納入刑事訴訟法的范疇。在刑事訴訟關(guān)系中，“相互制約”要求三機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“職權(quán)等量配置”原則[14]?！奥殭?quán)等量配置”原則的核心是“等量”，這里的“等量”并不是指監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)職權(quán)的絕對(duì)相等或者完全相等的分配形式，而是指三機(jī)關(guān)在職權(quán)分配過(guò)程中應(yīng)遵循力量上的均衡，并足以達(dá)到制約其他機(jī)關(guān)的作用。也就是說(shuō)，只有在這種“勢(shì)均性”的配置下，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的“職權(quán)等量配置”原則。

當(dāng)“職權(quán)等量配置”原則不被遵守或者嚴(yán)重失衡時(shí)，就容易出現(xiàn)冤假錯(cuò)案等現(xiàn)象。在偵查中心主義下，審查起訴權(quán)和審查權(quán)遭到一定程度的削弱，以至于在起訴和庭審階段的工作淪為走過(guò)場(chǎng)的形式主義，導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。為了整改偵查中心主義存在的問(wèn)題，中共中央十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要將“以審判為中心”作為司法改革的內(nèi)容之一。同時(shí)，最高人民法院周強(qiáng)在《推進(jìn)嚴(yán)格司法》一文中特別提到，“刑事訴訟中審判程序難以發(fā)揮對(duì)其他訴訟程序的制約作用，嚴(yán)重影響刑事司法制度的統(tǒng)一和刑事司法公正，必須深化刑事司法改革，推進(jìn)建立以審判為中心的訴訟制度?！盵15]由此，我國(guó)開(kāi)始構(gòu)建“審判中心主義”的刑事訴訟結(jié)構(gòu)。審判中心主義的建立標(biāo)志著刑事訴訟活動(dòng)的中心從偵查階段轉(zhuǎn)變到審判階段，將審判階段作為整個(gè)刑事訴訟的中心環(huán)節(jié)。其他訴訟主體也應(yīng)參與其中并服從法官的裁決，訴訟過(guò)程的前置程序與后置程序都必須為審判服務(wù)。

現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)吸收了檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)取代了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，成為刑事訴訟總體結(jié)構(gòu)之一。這種吸收的權(quán)力實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)演變而來(lái)的，雖然二者表面形式有所不同，但核心內(nèi)容是相同的，其不會(huì)改變我國(guó)“審判中心主義”的訴訟結(jié)構(gòu)邏輯。

綜上可知，監(jiān)察指定管轄制度理應(yīng)采用審判中心主義的模式。這不僅符合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理指定案件的監(jiān)察權(quán)屬性，而且還順應(yīng)了我國(guó)監(jiān)察改革的大政方針，體現(xiàn)了以審判管轄為主、監(jiān)察管轄為輔的辦案方式特色，既有利于防止“監(jiān)察中心主義”，也與我國(guó)反腐敗法治體系和法治能力現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)。

具體建議如下：在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察指定管轄決定后，基于協(xié)商一致的原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)與同級(jí)檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。若監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的決定有合理的根據(jù)，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)應(yīng)尊重監(jiān)察指定管轄的決定，同時(shí)指定相應(yīng)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴和審判機(jī)關(guān)審判；若在協(xié)商過(guò)程中，審判機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄的決定有所瑕疵，則根據(jù)《監(jiān)察法》第4 條，審判機(jī)關(guān)有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出異議并說(shuō)明理由，同時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)建議重新予以指定管轄。

（三）完善我國(guó)監(jiān)察指定管轄制度的具體措施

2019 年10 月26 日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確規(guī)定，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)?！睋?jù)此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以在堅(jiān)持“審判中心主義”原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定正式的監(jiān)察法規(guī)，系統(tǒng)地解決監(jiān)察指定管轄中存在的問(wèn)題，完善監(jiān)察指定管轄制度。

1.明確監(jiān)察指定管轄制度的法定事由

監(jiān)察指定管轄是根據(jù)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定而確定監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作啟動(dòng)的特殊管轄制度。這種特殊性主要包括兩種情形：一是基于上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對(duì)象的范圍較廣，為了保障案件得到盡快處理，從而指定給下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行案件分流；二是原監(jiān)察機(jī)關(guān)需要回避的情形。根據(jù)監(jiān)察指定管轄設(shè)置的目的和實(shí)踐操作的經(jīng)驗(yàn)，該制度在實(shí)踐中主要適用以下三種情形：第一，基于監(jiān)察對(duì)象的權(quán)勢(shì)和對(duì)當(dāng)?shù)赜休^大影響而改變管轄，即因監(jiān)察對(duì)象在當(dāng)?shù)赜新殑?wù)影響或較大的社會(huì)影響，為保證監(jiān)察力度和監(jiān)察公正、防止社會(huì)干擾而實(shí)施指定管轄；第二，因上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)基于工作需要而改變管轄，即上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)因辦案人手不足、辦案經(jīng)費(fèi)缺乏等因素需要適用指定管轄；第三，基于原監(jiān)察機(jī)關(guān)自身問(wèn)題需要回避的情況而改變管轄等。根據(jù)以上監(jiān)察指定管轄的適用情形可知，監(jiān)察指定管轄制度具有以下三個(gè)特征：第一，監(jiān)察對(duì)象與原監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性，即只能對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)察指定管轄，而不能指定某類(lèi)案件；第二，監(jiān)察指定管轄制度是一種程序上的法律行為，當(dāng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)一經(jīng)確定被指定管轄的機(jī)關(guān)，就不得再另行指定給其他下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄或轉(zhuǎn)移案件；第三，必須按照《監(jiān)察法》中以干部管理權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)兼顧屬地管轄的規(guī)定進(jìn)行。

根據(jù)監(jiān)察指定管轄使用的情形以及本身的特征，筆者認(rèn)為監(jiān)察指定管轄制度適用的范圍主要有：（1）原監(jiān)察機(jī)關(guān)因案件涉及原監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)需要回避或者因案件涉及原監(jiān)察機(jī)關(guān)單位利益等原因，不適宜辦理該案件的情形；（2）被監(jiān)察對(duì)象在省會(huì)城市黨委、政府、人大、政協(xié)擔(dān)任政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或?yàn)楫?dāng)?shù)刂匾髽I(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人；（3）被監(jiān)察對(duì)象為重要省直機(jī)關(guān)的正副職領(lǐng)導(dǎo)；（4）被監(jiān)察對(duì)象為與上述（2）（3）國(guó)家機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)有近親屬或其他特殊關(guān)系的人；（5）因牽連犯罪，改變管轄有利于辦案公正的案件；（6）受地方民意需要改變管轄的案件；（7）原監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件處理有失偏頗的案件。

2.明確規(guī)定監(jiān)察指定管轄的主體資格

目前，監(jiān)察指定管轄主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)中某科室負(fù)責(zé)人直接作出決定，這會(huì)導(dǎo)致原應(yīng)適用監(jiān)察指定管轄的案件排除在監(jiān)察指定管轄的范圍之外，因此，明確規(guī)定監(jiān)察指定管轄的主體資格是完善監(jiān)察指定管轄制度的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察指定管轄主體的資格認(rèn)定主要需考慮以下幾個(gè)要素：（1）如監(jiān)察對(duì)象與原監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員有社會(huì)影響的關(guān)系，應(yīng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察指定管轄的決定；（2）如監(jiān)察指定管轄與原監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察指定管轄負(fù)責(zé)人有社會(huì)影響的關(guān)系，應(yīng)報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，由監(jiān)察委員會(huì)主任或監(jiān)察委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)人員作出監(jiān)察指定管轄的決定；（3）若監(jiān)察對(duì)象與原監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員有社會(huì)影響的關(guān)系，則由負(fù)責(zé)作出監(jiān)察指定管轄決定的負(fù)責(zé)人作出監(jiān)察指定管轄的決定。

3.明確監(jiān)察指定管轄機(jī)關(guān)的資格審查條件

監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出監(jiān)察指定管轄時(shí)，其對(duì)被指定管轄機(jī)關(guān)的選擇具有較大的隨意性。因此，明確被指定管轄機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)是完善監(jiān)察指定管轄制度的重要環(huán)節(jié)。（1）被指定管轄機(jī)關(guān)所屬地不得為被監(jiān)察對(duì)象的籍貫地；（2）被指定管轄機(jī)關(guān)所屬地不得為被監(jiān)察對(duì)象曾經(jīng)工作的地方；（3）被指定管轄機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人不得與被監(jiān)察對(duì)象有近親屬關(guān)系或者特殊關(guān)系；（4）在被指定管轄機(jī)關(guān)所在地區(qū)的黨委、人大、政府、政協(xié)中擔(dān)任重要職務(wù)者，或是重要企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人以及重要國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，與被監(jiān)察對(duì)象有近親屬或者特殊關(guān)系；（5）被指定管轄機(jī)關(guān)必須有辦理該案件的能力，人手充足，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)過(guò)硬。

《監(jiān)察法》第17 條第1 款雖對(duì)監(jiān)察指定管轄作出了授權(quán)性規(guī)定，但缺乏具體可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一些弊端。改革完善該制度，既能體現(xiàn)程序法定原則的基本價(jià)值屬性，同時(shí)也能提高辦案效率、降低辦案成本。