□黃盼

（華中師范大學 政治與國際關(guān)系學院，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

作為中國特色理論與實踐的產(chǎn)物，建立在公有制基礎(chǔ)之上的社會主義協(xié)商民主，關(guān)注上上下下、方方面面的利益表達[1]（p72-78），確保最大限度地凝聚各方共識。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確指出基層協(xié)商是協(xié)商民主建設(shè)的重要渠道。其中，城市社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商的關(guān)鍵組成部分，是基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障和技術(shù)支撐。市場經(jīng)濟改革以來，面對日益?zhèn)€體化的利益主體，多元化的利益訴求和復雜化的公共事務(wù)，城市社區(qū)越來越強調(diào)公事共議的民主實踐，并涌現(xiàn)出老街坊議事廳等社區(qū)協(xié)商形式。

國家治理能力現(xiàn)代化目標的提出，促使協(xié)商民主的合法性建設(shè)不斷趨于成熟，并在基層社會運行過程中發(fā)揮著制度賦權(quán)功能。自上而下的制度設(shè)置和政策指引，通過建構(gòu)基層協(xié)商的合法性，確保城市社區(qū)協(xié)商的公共權(quán)威，為社會矛盾的解決提供規(guī)范化的指南。從制度實踐層面來看，國家和政府維持基層社會秩序的公共權(quán)力只有被社會認可其權(quán)力正當性，才能獲得制度的合法性認同。關(guān)于協(xié)商民主與基層治理之間的關(guān)系，功能主義雖明確了制度合法性的應然價值，但在應用層面仍存在不小的實踐困境。

另有研究指出，政策文件關(guān)照協(xié)商實踐的功能，投射出基層協(xié)商的民主價值，但實際上卻被限定為基層治理的技術(shù)手段，呈現(xiàn)出工具主義取向[2]（p92）。作為治理技術(shù)的基層協(xié)商民主，旨在運用開放空間會議等特定技術(shù)討論基層的公共議題、分配基層的公共資源、解決基層的公共問題等，要求參與協(xié)商過程的行動者具備較強的商談對話能力。由于基層協(xié)商民主的靈活性，加之利益驅(qū)動的差異性，不少地方出現(xiàn)制度執(zhí)行偏差，存在象征性協(xié)商、控制式協(xié)商、誘致式協(xié)商、投機式協(xié)商和博弈式協(xié)商等另類的虛假的協(xié)商形式[3]（p46-50），具有明顯的負面功能，不利于社會公共價值的達成。

從以上兩種研究視角可以看出，功能論回應的是基層協(xié)商的動力問題，技術(shù)論則從協(xié)商條件的角度回應居民參與不足和平等性低[4]（p66）等現(xiàn)實背后的協(xié)商規(guī)模問題。這表明，學界對基層協(xié)商制度的合法性和技術(shù)性研究形成了一定的研究共識，有助于深化基層協(xié)商實踐與理論探索。但是，基層協(xié)商的運轉(zhuǎn)需要國家制度、行政組織、社會要素等多層次、多主體的共同作用，單一的實踐路徑和分析視角無法超越統(tǒng)一的價值要求與多樣的技術(shù)需求之間的內(nèi)在張力[5]（p80）。功能論偏重從宏觀層面探討基層協(xié)商何以需要[6]（p15），卻忽視對基層治理場景的有力解釋；技術(shù)論偏重基層協(xié)商如何成為可能的微觀解釋，但仍受限于規(guī)范性的制度要求，無法形成可推廣的普遍性治理經(jīng)驗。

那么，是否存在認識基層協(xié)商制度合法性和工具性的第三種視角，能夠?qū)崿F(xiàn)自上而下的制度貫通與自下而上的技術(shù)共融，進而最大化地增強基層協(xié)商的治理效能？為探究這一問題，筆者于2021年3月在武漢市W社區(qū)開展了為期半個月的田野調(diào)查，研究資料主要來自政府報告、宣傳報道和與社區(qū)工作人員、居民等的深入訪談。在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者試圖從整體性視角出發(fā)，探究制度合法性與技術(shù)有效性之間的張力何以彌合。本文將從協(xié)商合法性和程序性這兩個層面討論社區(qū)協(xié)商的實踐困境，嘗試描述W社區(qū)的協(xié)商事務(wù)及其主體互動模式變化如何調(diào)適已有的社區(qū)協(xié)商困境，進而分析社區(qū)協(xié)商的創(chuàng)新發(fā)展為何可能。

二、社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)存困境

2017年，黨的十九大報告指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。2021年，黨的十九屆六中全會進一步指出，積極發(fā)展全過程人民民主，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式。這為基層協(xié)商民主的全面深入發(fā)展提供了制度保障和政策依據(jù)，有利于增強基層協(xié)商實踐的合法性價值和規(guī)范性功能。作為基層協(xié)商的重要場域，城市社區(qū)協(xié)商是指通過對話、討論和商議等方式達致共識，并明確相關(guān)利益主體的責任，進而做出符合公共利益、獲取普遍認同的決策[7]（p23-26）。當前，在全過程人民民主被確立為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的前提下，社區(qū)協(xié)商不斷健全“協(xié)調(diào)、溝通、參與和議事”[8]（p60）等微觀實踐機制，完善諸如協(xié)商內(nèi)容、主體、形式、流程等要素，實現(xiàn)著整體推進。但是，作為現(xiàn)代城市社區(qū)治理方式的協(xié)商民主，宏觀與微觀、政府與社會等各層次之間還存在一定的梗阻。

（一）民主旨趣與協(xié)商技術(shù)之間的張力

20世紀80年代，西方協(xié)商民主理論興起，被認為是“自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等形式，形成合法決策的民主形式”[9]（p73）。從政府治理層面來看，協(xié)商民主的公共權(quán)力是由“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[10]（p947-969）彰顯的。在共同體范圍內(nèi)，協(xié)商民主指的是以公共利益為導向，鼓勵平等對話、支持社會參與的一種民主制度。中國話語體系中的協(xié)商民主，指向人民性、廣泛性和真實性等民主屬性，是相對理想的、抽象的社會主義價值引導，是多元利益主體之間通過平等商議、自由對話達成的一致性意見和共識性決策的過程。在基層治理層面，協(xié)商民主被看作是具體的治理技術(shù)和方法，與基層治理體系和治理能力緊密關(guān)聯(lián)。作為城市社會的基礎(chǔ)性單元，社區(qū)是較小規(guī)模的協(xié)商民主空間，社區(qū)居民共同關(guān)注、參與社區(qū)內(nèi)外大小事務(wù)，是將公共商議落到實處以促進社會共識的行動前提。

事實上，完全的一致性只是一種理想狀態(tài)，“期待在每項具爭議性的道德議題上都能獲得一致性的意見，乃是不切實際的”[11]（p48-49）。在特定的治理場景中，社區(qū)協(xié)商民主的運行并非是單向度的制度牽引和平臺設(shè)置，而是通過羅伯特議事規(guī)則、開放空間會議和愿景工作坊等協(xié)商技術(shù)，逐步推進公共問題的解決和公共議題的商討，進而增強基層組織對居民需求的回應性。由于特定場景具有臨時性和階段性的特征，特定議題得到解決后，協(xié)商民主自然而然退出。這意味著，社區(qū)協(xié)商技術(shù)的選用存在一定的不確定性，受其治理場景的限制，難以普遍推廣。在一致性與普適性方面，社區(qū)協(xié)商治理并不存在一個準確的民主實踐處方[12]（p32-40），盡管協(xié)商民主有著明確的價值旨趣，但協(xié)商民主被當作程序、手段嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)時，治理主體及其行為互動過程的復雜多變將會影響協(xié)商民主的實踐方式，導致社區(qū)協(xié)商技術(shù)難以實現(xiàn)全面一致性。

（二）行政主導與居民參與之間的錯位

2018年，第四代協(xié)商民主理論深入探討了協(xié)商民主的條件和質(zhì)量。協(xié)商范圍泛化和規(guī)模窄化，是協(xié)商民主合法性困境[13]（p173）的主要方面。我國基層社會治理創(chuàng)新實踐中，萬事皆協(xié)商體現(xiàn)了議事技術(shù)的開放性和普遍性，卻帶來協(xié)商范圍泛化的意外后果，待解決的事務(wù)無法即時融入具體的協(xié)商情境進行有針對性的商討，中央的制度設(shè)計與基層的制度執(zhí)行之間不適配。作為社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是權(quán)責利相統(tǒng)一的高度體現(xiàn)，構(gòu)建社區(qū)協(xié)商體系則成為整合多元利益訴求的重要方式。然而，處于地方政府和基層社會之間的街道辦事處、社區(qū)“兩委”組織，自上而下地規(guī)定協(xié)商主題和會議流程，僅關(guān)注行政任務(wù)指標，從而將社區(qū)協(xié)商工作行政化，忽視了引導居民充分表達利益訴求，導致社區(qū)多元主體間難以達成平等有效的協(xié)商對話。

規(guī)章制度是基層協(xié)商實踐的外部條件，是地方政府落實相關(guān)文件精神的政策支撐。不同于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商等關(guān)乎大政方針和地方法規(guī)的商討，城市社區(qū)協(xié)商主要關(guān)注基層社會治理所面臨的現(xiàn)實問題，如公共事務(wù)的治理、公共資源的籌集、公共規(guī)則的制定等。協(xié)商議題、協(xié)商主體和協(xié)商平臺等要素，是基層協(xié)商民主實踐的內(nèi)部構(gòu)件。其中，“民主懇談會”作為小事好協(xié)商的實踐方式，在動員范圍、參與主體和協(xié)商內(nèi)容等方面具有明顯的集聚性，其發(fā)展建設(shè)不斷趨于成熟。面對日益制度化的外部環(huán)境和規(guī)范化的內(nèi)部平臺，社區(qū)不斷豐富居民訴求的表達渠道，但仍存在居民參與能力不足[14]（p112）的問題。一方面，居民擁有自主表達的積極性，卻受困于自身的局部利益而無法達成超越個體的公共決策。另一方面，居民依賴社區(qū)“兩委”的價值判斷，默認少數(shù)服從多數(shù)的大局原則，個體的表達意愿不夠強烈，總是被動參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與決策。

三、社區(qū)協(xié)商的實踐調(diào)適

W社區(qū)位于武漢市中心，緊鄰學校、醫(yī)院、公園和商貿(mào)中心，地理位置優(yōu)越，管轄區(qū)域以商務(wù)樓宇和老舊小區(qū)為主。其中的老舊小區(qū)建成于20世紀80年代，曾是某市直單位的職工福利房，共有常住居民536戶，主要包括退休的老年人和求學、務(wù)工租戶等居住群體，外來租戶占比50%。作為無物管小區(qū)，W社區(qū)存在公共基礎(chǔ)設(shè)施老化、活動場地有限和停車位不足等涉及居民切身利益的問題，社區(qū)“兩委”在公共事務(wù)治理中只能運用有限的資源做出即時性、局部性的回應。社區(qū)協(xié)商發(fā)展初期，所涉及的利益沖突程度較為簡單，主要表現(xiàn)為專業(yè)職能的協(xié)商，特別是區(qū)水務(wù)局、園林局、城管局等部門分管的專業(yè)事務(wù)及其協(xié)商程序。隨著公共事務(wù)的社會化程度加深，社區(qū)乃至居民群眾日漸成為重要的協(xié)商主體，僅靠專業(yè)化的部門協(xié)作難以滿足城市社會參與的客觀需求。直至區(qū)政協(xié)深入推進“協(xié)商在一線”工作，方為W社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商治理提供了新思路。經(jīng)過20多年的探索，W社區(qū)在確立協(xié)商的合法性、明確協(xié)商的程序性這兩個方面積累了較為豐富的經(jīng)驗（見表1）。

表1：武漢市W社區(qū)協(xié)商的類型及其經(jīng)驗總結(jié)

（一）權(quán)威式協(xié)商與公共設(shè)施整治

單位制解體以來，W社區(qū)職工家屬院的物業(yè)管理暴露出不少短板?！?000年左右，單位人轉(zhuǎn)社會人。原來單位請人守門，單位退了以后，只能找社區(qū)，我們那時不停地應急。樓管堵了，從樓上漏水到樓下，鋪天蓋地的，社區(qū)沒得人，只能請專業(yè)人士來處理。這些不是社區(qū)的事情，我們只能不停地向水務(wù)局呼吁?！保◤埨蠋?，社區(qū)退休人員，20210323）長期以來，諸如管道老化帶來的漏水問題及其產(chǎn)生的利益糾紛，社區(qū)在其中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)功能。究其原因，一是老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)復雜，水管、樹木、建筑物的所有物權(quán)分屬水務(wù)局、園林局和產(chǎn)權(quán)單位，碎片化的權(quán)責關(guān)系導致小區(qū)難以實現(xiàn)資源的整合。二是以往的小區(qū)公共維修基金收繳不規(guī)范，單位基建處管理不到3年便作罷，加之小區(qū)公共空間緊湊，地面停車位少，公共收益僅夠維持小區(qū)保安、保潔等工作人員的基本開支。因此，面對先天條件不足的老舊小區(qū)，社區(qū)只能尋求行政資源以緩解內(nèi)部利益難以調(diào)和的情況。

在社區(qū)資源有限的背景下，社區(qū)協(xié)商是現(xiàn)實環(huán)境催生的一種理性選擇。協(xié)商既被視為鏈接外部資源的技術(shù)手段，也被認為是社區(qū)治理能力的體現(xiàn)，其治理成效主要取決于社區(qū)與政府的互動關(guān)系。“社區(qū)要權(quán)沒權(quán)，要錢沒錢，有時靠人情，求職能部門，肯定不能得罪它?！保枧?，社區(qū)衛(wèi)生委員，20210318）社區(qū)在“管天管地”等具體事務(wù)中，20萬元/月的惠民資金難以發(fā)揮實質(zhì)作用，需要與上級行政職能部門協(xié)調(diào)資源，爭取將權(quán)威資源轉(zhuǎn)化為治理資源。如每年的6—8月，W社區(qū)工作人員會排查存在安全隱患的高大茂密樹木，與園林局溝通具體解決方案，并上報至審批局。經(jīng)過現(xiàn)場勘查和報批通過等協(xié)商程序，社區(qū)工作人員再跟供電部門商定停電時間并提前告知居民相關(guān)注意事項。在老舊小區(qū)的公共衛(wèi)生環(huán)境整治中，社區(qū)也成為黨政部門和居民群眾協(xié)商議事的信息橋梁?？梢姡诠矝Q策達成之前，職能部門具有較大的協(xié)商議事權(quán)，其公共權(quán)威和服務(wù)身份得到彰顯；社區(qū)負責民情搜集和政策反饋工作，發(fā)揮橋梁功能；但在此過程中，居民參與社區(qū)協(xié)商的程度不深。

（二）自主性協(xié)商與小區(qū)廣場治理

基于協(xié)商民主制度的切實保障，社區(qū)小微事務(wù)協(xié)商更易于調(diào)動居民的參與性。2015年，社區(qū)從退休老黨員、“兩長四員”中挑選出有威望、有覺悟、有能力、有擔當?shù)木用瘢M成一支以民情調(diào)查、政策宣傳、衛(wèi)生清潔和矛盾調(diào)處為工作重點的志愿者服務(wù)組織。在社區(qū)黨委的支持下，該組織改稱為小區(qū)自管組，并確定了人員構(gòu)成，明確了工作內(nèi)容，制定了管理規(guī)章，積極參與老舊小區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與治理?！白怨芙M是社區(qū)的幫手，工作方面、管理方面、活動方面，按照社區(qū)的要求來，做好群眾工作。社區(qū)是自管組的一級領(lǐng)導，搞會議要跟社區(qū)通氣，獲得他們的支持。我們能夠就地消化的事情，解決完就忘了，大事情才做臺賬?！保ń蠋?，自管組牽頭人，20210320）圍繞日常生活中的大小事情，自管組推行月度協(xié)商議事會，重大事務(wù)討論會邀請社區(qū)參加。商議過程中，如果遇到意見不一致的情況，參與人員舉手表決，最終達成頗具共識性的解決方案，探索出社區(qū)自主協(xié)商的發(fā)展路徑。

多年以來，社區(qū)內(nèi)約300平方米的小區(qū)公共廣場四周樹木茂密，地面潮濕，青苔肆意生長，加之多蚊蟲，居民不愿前往。該廣場形同虛設(shè)，高大樹木還影響低樓層居民的房屋采光。2016年，W社區(qū)率先組織自管組成員召開民情懇談會，大致了解居民對社區(qū)居住環(huán)境的需求。第二天，社區(qū)邀請自管組成員、黨小組組長和門棟長共同商議社情民意，統(tǒng)一決定由門棟長負責入戶發(fā)放需求調(diào)查表，并在此基礎(chǔ)上分類整理和分析居民的需求。通過制定居民需求清單，依次解決晾衣架不多、小廣場陰暗和休閑椅缺失等空間分布不合理問題。在項目實施前，先由社區(qū)召開居民聽證會，針對公共廣場改造一事，廣泛聽取居民的想法，記錄其對施工方案、樹木砍伐和樹凳設(shè)計等提出的修改意見。由于社區(qū)有充足準備的民意調(diào)研和協(xié)商討論，小廣場的微改造得以順利施工。在項目推進過程中，小區(qū)居民密切關(guān)注施工進度和質(zhì)量，在第一現(xiàn)場對協(xié)商結(jié)果進行監(jiān)督和評議，參與協(xié)商治理的主動性得到增強。

（三）聯(lián)動型協(xié)商與公共環(huán)境改造

自管組的成立及其上傳下達的服務(wù)功能，能在一定程度上豐富社區(qū)的治理資源，減輕社區(qū)的治理壓力?？墒牵P(guān)涉設(shè)施設(shè)備等大面積更新需求時，自管組甚至社區(qū)都只能發(fā)揮小修小補的作用，不具備更多資源的協(xié)商能力。單方面依賴社區(qū)外部資源或者發(fā)動社區(qū)內(nèi)生力量，無法根治樓頂漏水、水管老化和下水道堵塞等諸多歷史遺留的重大問題。2020年，W社區(qū)被納入武漢市老舊小區(qū)改造計劃，市、區(qū)、街三級聯(lián)動，共同推進舊改工作。區(qū)政協(xié)以老舊小區(qū)改造為契機，將協(xié)商議政與重大民生決策部署相結(jié)合，依托街道辦搭建“民意零距離”協(xié)商議事廳，深入創(chuàng)新“協(xié)商在一線”工作模式，助力城市基層社會治理。

作為政協(xié)活動的召集人，街道辦主任先后主持“老舊小區(qū)改造重點問題處理和矛盾糾紛化解”“從法律視角探索老舊小區(qū)改造過程中利益糾紛化解的新途徑”等專題協(xié)商會，在街道層級整合區(qū)政協(xié)、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)司法局、區(qū)消防救援大隊、區(qū)住房保障和房屋管理局等相關(guān)職能部門資源，持續(xù)傾聽社區(qū)書記和居民代表的心聲，為化解難題尋找政策依據(jù)、法律支持，共同制定舊改項目清單和可行方案。經(jīng)過多輪協(xié)商討論，進一步完善了老舊小區(qū)改造工作模式，“聽證會聽取居民意見，協(xié)調(diào)會解決問題，評議會評價效果。我們隨時開，遇到問題就開。三個會貫穿始終，居民的參與度明顯增強。改造工作也從街道社區(qū)的‘獨角戲’，到居民廣泛參與的‘大合唱’”（金女士，街道辦書記，20210328）。區(qū)政協(xié)的高度重視和深度參與，不僅暢通了社區(qū)意見和居民訴求的表達渠道，還體現(xiàn)著公共部門回應問題的基層性、專業(yè)性和民主性，增強了社區(qū)協(xié)商實踐的可行性。

超越單一的行政權(quán)威式協(xié)商和居民自主性協(xié)商，是社區(qū)協(xié)商共治的理想目標。區(qū)政協(xié)自上而下推動社情民意協(xié)商的過程中，需要依靠基層社區(qū)組織力量。從W社區(qū)組織的發(fā)展情況來看，在小廣場改造事件中，居民展現(xiàn)出充分的參與熱情，但仍存在少數(shù)行動者不愿參與的現(xiàn)象。為了避免居民參與不充分這一問題，老舊小區(qū)改造項目實施之前，W社區(qū)黨委于6月初動員門棟長、網(wǎng)格員和第三方靈活運用線上線下等溝通方式，僅用7天就完成民意調(diào)查工作，實現(xiàn)覆蓋面和同意率雙達標。一周后，W社區(qū)借用街道辦的場地召開老舊小區(qū)改造聽證會，300余名居民代表參會并進行舉手表決。

根據(jù)區(qū)政府要求，先做了民意調(diào)查，要80%以上居民同意才可以拿出改造工程的設(shè)計方案。去年8月份，方案在廣場公開展示了13天，其間收集了200多條意見。有些是社區(qū)不知道的事情，居民都主動找來反映。大項目必須協(xié)商，不是為了完成任務(wù)，而是本著解決問題的原則。項目聽證會后，還有部門聯(lián)席會、拆違協(xié)調(diào)會、門棟長會議和社區(qū)工作日例會，這是我們的“五會”工作法。邊協(xié)商邊推進，先易后難，不能激化矛盾，要做工作。施工方講專業(yè)，社區(qū)講思想統(tǒng)一，能解決的要解決，不能解決的要解釋清楚（鄭女士，社區(qū)書記，20210317）。

對W社區(qū)而言，協(xié)商議事是推進老舊小區(qū)改造項目的實施步驟和工作方法。但是，社區(qū)協(xié)商工作的開展，如果僅停留在自管組、門棟長和社區(qū)“兩委”層面，其協(xié)商過程會難以克服組織和個體的私利偏好。為避免此類問題，在公共協(xié)商與決策環(huán)節(jié)，W社區(qū)采取部門聯(lián)席會、居民聽證會等協(xié)商形式，在專業(yè)性和社會性之間尋求最大公約數(shù)。區(qū)政協(xié)在街道辦搭建的“民意零距離”協(xié)商平臺，將職能部門等多方主體共同納入老舊小區(qū)改造重點、難點問題的討論中，有效鏈接專業(yè)資源，整合社會利益?；谡暮戏ㄐ灾С趾途用竦钠毡樾哉J同，W社區(qū)通過運用職能部門、社區(qū)“兩委”和廣大居民的聯(lián)動方式，彌補了權(quán)威式協(xié)商和自主性協(xié)商的不足，并依托多層次的協(xié)商平臺推動了社區(qū)協(xié)商制度價值和程序流程的融合。

四、社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合機制

基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的完善和小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的管理，既是基層政府及其職能部門、社區(qū)等多方主體的工作職責，也是關(guān)乎小區(qū)居民自身利益的公共事件。為了彌補權(quán)威式協(xié)商存在的居民參與不足，緩解自主性協(xié)商的資源局限性，W社區(qū)不斷改進既有權(quán)力關(guān)系的運作機制，確保社區(qū)協(xié)商的雙重合法性，使其更好地推動社區(qū)公共事務(wù)的解決。同時在過程中融入?yún)f(xié)商技術(shù)以激活相關(guān)利益主體的參與意識和參與能力，逐步統(tǒng)合社區(qū)協(xié)商的制度功能和程序技術(shù)，在利益聯(lián)動的過程中實現(xiàn)公共利益、達成社會共識，構(gòu)建出新的社區(qū)協(xié)商機制。

（一）政社聯(lián)動：社區(qū)協(xié)商的合法性基礎(chǔ)

從W社區(qū)公共設(shè)施和公共空間的維修改造進程來看，以協(xié)商為主要工作方法治理老舊小區(qū)公共問題，不僅能優(yōu)化基層政府與社區(qū)“兩委”之間的互動關(guān)系，還推動了基層社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。從各自的角色定位來看，在很長一段時間內(nèi)，社區(qū)是地方政府深入社會的觸角，具有向上級反映居民需求的職責，但缺乏解決公共問題的資源和能力。一旦超出社區(qū)服務(wù)范圍，基層政府便成為公共事務(wù)的兜底責任方，是行動方案的策劃者和執(zhí)行者。此時的社區(qū)“兩委”則聽命于職能部門，發(fā)布停水、停電等具體通知，協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體積極配合基層政府落實工作。長此以往，行政資源的分配和使用面臨顧此失彼的困境。W社區(qū)轉(zhuǎn)而發(fā)掘并激活內(nèi)生資源，完善社區(qū)內(nèi)外資源循環(huán)體系，在此基礎(chǔ)上，促使政社互動關(guān)系從單向的行政主導模式轉(zhuǎn)為雙向的政社聯(lián)動模式。

透過W社區(qū)實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)協(xié)商的發(fā)生源自某些合乎合法性的認知和行動。合法性的認知，是多方參與主體承認協(xié)商的重要性和必要性，自愿選擇“相信結(jié)構(gòu)、程序、行為、決定、政策的正確性和適宜性”[15]（p206），并且能夠共同遵循協(xié)商規(guī)則的功能型規(guī)范。行政主導階段，基層政府的服務(wù)者角色較為明顯，社區(qū)發(fā)揮上傳下達的角色，居民依賴社區(qū)并享受公共服務(wù)，社區(qū)協(xié)商被視為以職能為界的事務(wù)傳導過程。政社聯(lián)動階段，社區(qū)協(xié)商的合法性路徑得以重塑，突破傳統(tǒng)職能分工的行政邊界，社區(qū)“兩委”、轄區(qū)單位、黨員群眾等相關(guān)利益主體都被納入社區(qū)協(xié)商的行動框架當中，社區(qū)協(xié)商轉(zhuǎn)變成以共同行動為目標的事務(wù)討論過程。這意味著，政社聯(lián)動通過重新定位各主體的協(xié)商權(quán)利和責任，獲取政府的制度支持，賦予社區(qū)及其居民行動權(quán)力，提供社區(qū)協(xié)商雙重合法性保障。

社區(qū)協(xié)商的合法性，存在于權(quán)利和義務(wù)的創(chuàng)設(shè)、分配和約束過程中[16]（p125），是被參與者共同認可的協(xié)商條件。政府行動和社會參與共同形塑的社區(qū)協(xié)商合法性，是對權(quán)威式協(xié)商和自主性協(xié)商的超越?；谇逦臋?quán)責規(guī)定，擁有協(xié)商合法性的參與者可以將被動參與的身份轉(zhuǎn)化為積極行動的資格，共同為社區(qū)公共事務(wù)的解決提供可行的解決方案。一方面，政府主動搭建基層協(xié)商平臺，吸納整合區(qū)政協(xié)等多部門的行政資源，不斷緩解社區(qū)治理資源不足的發(fā)展困境。另一方面，政府自覺賦權(quán)社會和居民，重新調(diào)整基層權(quán)力運作體系，建立政府、社會和居民等不同主體間的平等對話機制，促成良性有效的互動溝通局面。正因打破了社區(qū)與基層政府之間依附與被依附的不對等權(quán)力關(guān)系格局，社區(qū)協(xié)商合法性的建構(gòu)路徑才得以豐富。政府越來越注重多元利益主體的共同治理，使得相關(guān)主體在平臺共建、資源共享和方案共謀等具體場景中實現(xiàn)政社聯(lián)動。

（二）技術(shù)融入：社區(qū)協(xié)商的程序性前提

作為城市社區(qū)的主要協(xié)商類型，政社聯(lián)動模式通過“問政于民”并賦權(quán)于民，推動區(qū)政協(xié)、街道辦、社區(qū)及其居民等多主體圍繞公共事務(wù)履行各自權(quán)責，發(fā)揮資源共享、功能互補的作用。事實上，社區(qū)協(xié)商治理過程中，不少社區(qū)在協(xié)商成本和治理效率之間來回考量，存在公共事務(wù)議而不決、決而不行的實踐困境。這說明，文本層面的制度和程序存在一定的地方不適應性，地方各主體相互之間難以實現(xiàn)資源聯(lián)結(jié)，最終導致社區(qū)協(xié)商的效能大打折扣。也就是說，協(xié)商主體和協(xié)商范圍只是社區(qū)協(xié)商的規(guī)范性內(nèi)容，還需要進一步聚焦具體場景、鎖定協(xié)商主題、明確協(xié)商形式。不論涉及臨時的急事還是常規(guī)的難事，制度指導實踐的關(guān)鍵前提在于因地制宜。只有深化探索出具有本土特色的社區(qū)協(xié)商流程和技術(shù)，才能避免制度和程序流于形式[17]（p28），真正實現(xiàn)認知和行動層面的合法有效。

如果說合法性是社區(qū)協(xié)商的制度動力，那么程序性就是議事、決事和執(zhí)行的制度基礎(chǔ)。特定的城市社區(qū)治理場景之中，協(xié)商的程序性是指解決公共事務(wù)的技術(shù)流程，強調(diào)協(xié)商全過程的公開，包括協(xié)商議題、協(xié)商規(guī)則和協(xié)商結(jié)果的公開等，關(guān)鍵在于保證參與者的實質(zhì)性參與[18]（p35）。比較W社區(qū)管理、服務(wù)與治理這三個不同階段的協(xié)商形式，從權(quán)威式協(xié)商到自主性協(xié)商再到政社聯(lián)動型協(xié)商，社區(qū)黨委、居委會、自管組以及居民的參與程度逐漸增強。圍繞老舊小區(qū)改造議題，W社區(qū)創(chuàng)造性地提出聽證會、聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、棟長會和例行會等“五會”工作方法，有效動員區(qū)級行政職能部門、街道辦、社區(qū)“兩委”成員、黨小組、樓棟長、普通居民等多元主體。相關(guān)主體的制度賦權(quán)為社區(qū)協(xié)商提供程序規(guī)范，創(chuàng)設(shè)協(xié)商技術(shù)，有序推進舊改項目的審議、表決、落實和評估這一系列協(xié)商流程，確保參與者擁有平等的協(xié)商權(quán)利和協(xié)商能力。

賦權(quán)技術(shù)是衡量社區(qū)協(xié)商切實可行的重要維度，是“有事可議、議必有決、決必有行”[19]（p49）的現(xiàn)實要求。一旦缺乏實實在在的賦權(quán)技術(shù)，社區(qū)協(xié)商很容易脫離居民群體而陷入基層政府兜底公共服務(wù)的內(nèi)卷化困境。針對W社區(qū)公共服務(wù)項目，基層政府鼓勵居民表決改造事項、討論設(shè)計方案、監(jiān)督工程質(zhì)量和維護現(xiàn)場秩序，激發(fā)居民參與的主動性和責任感，激活居民的利益表達意愿和能力。區(qū)政協(xié)等職能部門重視公共決策的民主價值，自上而下地拓寬社區(qū)及其居民表達意見的渠道，保障黨員、志愿者、居民代表、樓棟長的公共事務(wù)參與權(quán)，覆蓋老舊小區(qū)“改什么、怎么改”的商議、表決、執(zhí)行、監(jiān)督和評價全過程。通過各個環(huán)節(jié)的實質(zhì)參與，各主體之間的對話溝通程度得以加深，街道辦的資源協(xié)調(diào)能力、社區(qū)的糾紛調(diào)解能力、居民的志愿服務(wù)能力隨之增強。

（三）利益聯(lián)結(jié)：社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合式治理

社區(qū)協(xié)商是參與者應對公共事務(wù)的一種治理方式，涉及協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式、協(xié)商平臺、協(xié)商機制等方方面面。W社區(qū)在基層政府及其職能部門、街道辦的行政賦權(quán)下，在制度和程序的規(guī)范內(nèi)充分調(diào)動社區(qū)組織和居民的參與積極性，從而夯實協(xié)商的社會基礎(chǔ)，創(chuàng)新協(xié)商的程序設(shè)計，優(yōu)化主體的互動關(guān)系。W社區(qū)憑借“小區(qū)自管組”“五會工作法”“民意零距離”等協(xié)商渠道，改變以往權(quán)力相對集中的權(quán)威式社區(qū)協(xié)商模式，逐步緩解社區(qū)居民自主協(xié)商的資源困境，形成政社聯(lián)動型社區(qū)協(xié)商；通過賦予參與者平等且充分的協(xié)商權(quán)利和義務(wù)，使得相關(guān)利益主體之間能夠更好地建立互惠關(guān)系，從而不斷完善制度程序設(shè)置的技術(shù)流程，在具體的社區(qū)協(xié)商場景中整合不同行動者的利益需求，找回行政和社會的雙重合法性。

從社區(qū)公共事務(wù)的治理過程來看，初始階段的社區(qū)協(xié)商依賴于行政資源的整合，參與者以基層政府及其職能部門為主。調(diào)適階段的社區(qū)協(xié)商更加重視社情民意，行政主體積極吸納社區(qū)組織及其居民力量，在多元主體之間搭建平等對話的互動平臺，大力推進主體間的有機協(xié)同，為社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合式治理提供制度資源、奠定社會基礎(chǔ)、設(shè)置合理程序。然而，社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商過程并非是一蹴而就的，既需要國家制度供給、政府政策支持、社區(qū)居民參與所賦予的合法性，還需依托協(xié)商程序的技術(shù)融入，促進有效的利益整合。W社區(qū)通過開聽證會和協(xié)調(diào)會暢通基層政府與社區(qū)居民議事協(xié)商的渠道，從中收集居民的不同意見，推動多元利益訴求從個體化邁向整體性，從而達成利益共識、實現(xiàn)社會共識。

社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合式治理是多元利益訴求背景下的利益聯(lián)結(jié)[20]（p140），是宏觀制度和微觀技術(shù)之間的協(xié)商過程（見圖1）。W社區(qū)充分考慮公共事務(wù)的公共價值取向，圍繞公共基礎(chǔ)設(shè)施老化和公共休閑空間有限等具體問題，在協(xié)商流程的逐步推進中實現(xiàn)協(xié)同共治目標：一是調(diào)適社區(qū)協(xié)商過程的互動關(guān)系，增強各主體的協(xié)商能動性，在公共利益和政府利益、個人利益之間尋找平衡點，突破“供給式協(xié)商”[21]（p78）的實踐困境。二是強調(diào)社區(qū)協(xié)商運行的機制保障，搭建多層次的協(xié)商議事平臺，融入多類型的協(xié)商調(diào)解技術(shù)，整合參與者的碎片化利益，始終做到從大局出發(fā)?？傊?，社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合式治理，不僅包括組織和個體在內(nèi)的協(xié)商主體統(tǒng)合，還是主體自身擁有的權(quán)責利結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整，也是公共事務(wù)的常態(tài)化運行和程序性處理的統(tǒng)合，更是總體的制度規(guī)范和具體的技術(shù)流程的共融。

圖1：社區(qū)協(xié)商的統(tǒng)合機制運行圖

五、結(jié)論與探討

大量的基層協(xié)商實踐表明，城市社區(qū)協(xié)商具有較強的生命力，是一種治理方式的創(chuàng)新，即政府創(chuàng)設(shè)協(xié)商議事平臺，吸納職能部門、街道辦、社區(qū)組織及其居民共同參與公共事務(wù)的商討、表決和監(jiān)督等流程環(huán)節(jié)。但是，社區(qū)協(xié)商的驅(qū)動力不只是制度合法性，還需要社會合法性的生發(fā)，社區(qū)組織、廣大居民的參與意識和能力將直接影響社區(qū)協(xié)商的效能。隨著社區(qū)協(xié)商的不斷推進，各地政府難以平衡協(xié)商的制度價值和程序規(guī)范，過于重視協(xié)商的制度價值容易出現(xiàn)“事事都協(xié)商”的現(xiàn)象，過于強調(diào)協(xié)商的程序規(guī)范則容易產(chǎn)生“事事難協(xié)商”的問題。

基于此，本文以武漢市W社區(qū)為個案，回應了“社區(qū)協(xié)商的合法性和程序性之間的張力如何可能彌合”的命題。通過描述W社區(qū)二十多年的協(xié)商實踐歷程和關(guān)鍵事件，分析行政主導的權(quán)威式協(xié)商和社會本位的自主性協(xié)商的發(fā)生條件，發(fā)現(xiàn)社區(qū)協(xié)商的合法性具有行政和社會的雙重指向。只有兼具外部供給的制度合法性和內(nèi)在生發(fā)的社會合法性，社區(qū)協(xié)商才能超越既有的協(xié)商“名”與“實”之間的張力，才能在實踐過程中形塑政社聯(lián)動型社區(qū)協(xié)商模式。

從機制運行的角度看，政社聯(lián)動型社區(qū)協(xié)商是利益、權(quán)力、資源等多重要素的整合、互動和協(xié)同過程。面對復雜多變的社區(qū)公共事務(wù)，政府指導、社區(qū)賦權(quán)、居民行動的社區(qū)協(xié)商程序，能夠有針對性地均衡考慮政府的價值追求和居民的利益表達，在一定規(guī)模范圍內(nèi)切實統(tǒng)合協(xié)商的制度價值和程序規(guī)范之間的張力。不同階段的社區(qū)協(xié)商所具備的現(xiàn)實條件和目標需求有所差異，W社區(qū)為破解既有社區(qū)協(xié)商的實踐困境提供了系統(tǒng)性、全局性的研究視野。但我們也應看到，政社聯(lián)動效能與社區(qū)治理體系和能力緊密相關(guān)。這意味著，社區(qū)協(xié)商應緊跟基層社會治理的發(fā)展目標和要求，不斷超越既有模式的困境，實現(xiàn)“名實合一”的社區(qū)協(xié)商治理與創(chuàng)新。