□韓康寧

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

2021年4月，全國(guó)人大常委會(huì)在立法計(jì)劃中，明確要研究啟動(dòng)環(huán)境法典的編纂工作[1]。從此，環(huán)境法學(xué)界開(kāi)展了一系列理論研究，為立法決策者提供了理論支撐與具體編纂方案①相關(guān)研究可參見(jiàn)呂忠梅，竇海陽(yáng).民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適[J].中外法學(xué)，2018（4）；李摯萍.中國(guó)環(huán)境法典化的一個(gè)可能路徑——以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)的適度法典化[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（5）；張璐.環(huán)境法獨(dú)立性闡釋與環(huán)境法典編纂[J].中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2022（4）；呂忠梅.類(lèi)型化思維下的環(huán)境法典規(guī)范體系建構(gòu)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2022（4）；蔡守秋，張翔，等.公法視閾下環(huán)境法典編纂筆談[J].法學(xué)評(píng)論，2022（3）.。生態(tài)環(huán)境法典②學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為編纂環(huán)境法典應(yīng)采取“雙法源”模式，以“生態(tài)環(huán)境法典”為名。學(xué)界在理論研究的過(guò)程中，同時(shí)使用“環(huán)境法典”和“生態(tài)環(huán)境法典”的表述，本文為方便表述，統(tǒng)一采用“生態(tài)環(huán)境法典”。參見(jiàn)呂忠梅.中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)[J].東方法學(xué)，2021（6）；呂忠梅，田時(shí)雨.論具有中國(guó)特色環(huán)境法典的編纂[J].中國(guó)法律評(píng)論，2022（2）.的編纂進(jìn)程已經(jīng)從基礎(chǔ)學(xué)理研究[2](p3-17)跨入了立法論研究[3](p99-102)階段，豐富的理論鋪墊已經(jīng)回答了“是否需要”的問(wèn)題[2](p3)，也為“如何展開(kāi)”提供了方向指引[3](p99-102)。這反映了我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法上升到國(guó)家基本典章的高度，存在著由構(gòu)想走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的可能。一部高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境法典既需要立足中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情，總結(jié)過(guò)往分散的環(huán)保法律法規(guī)，放眼未來(lái)的前瞻性問(wèn)題，也需要對(duì)時(shí)代需求進(jìn)行必要回應(yīng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)值共識(shí)和法律形式的有機(jī)結(jié)合[4](p606-625)。風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，我國(guó)環(huán)境法正經(jīng)歷著由“后果控制”到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的轉(zhuǎn)型[5](p37)。但與生態(tài)環(huán)境民事補(bǔ)救性救濟(jì)體系相比，生態(tài)環(huán)境預(yù)防性救濟(jì)法律體系尚未形成[6](p154-156)。2022年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，“完善國(guó)家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系……”[7]。因此，生態(tài)環(huán)境法典在編纂過(guò)程中需要對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制問(wèn)題予以必要回應(yīng)。在特定的時(shí)空下，人類(lèi)的認(rèn)知能力和科技水平是有限的?？茖W(xué)的不確定性伴隨著社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境損害后果的嚴(yán)重性和不可逆性，使得預(yù)防措施不能單純地依賴(lài)科學(xué)“全知”時(shí)代的到來(lái)。危害防止原則對(duì)科學(xué)理性的過(guò)度依附，使得以環(huán)境保護(hù)法為核心的環(huán)境法律體系無(wú)力應(yīng)對(duì)具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。幸運(yùn)的是，生態(tài)環(huán)境法典化為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)體構(gòu)造提供了契機(jī)。在編纂生態(tài)環(huán)境法典的過(guò)程中[8](p22)，依據(jù)現(xiàn)有環(huán)境法體系，能否通過(guò)提取“最大公約數(shù)”的方式，歸納出防患環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防原則。法條中簡(jiǎn)單的“預(yù)防為主”表述該如何理解，是否包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)涵呢？“預(yù)防”的實(shí)然與應(yīng)然狀態(tài)間是否有反差，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則能否進(jìn)入生態(tài)環(huán)境法典？倘若可以的話，又該如何建構(gòu)呢？基于此，本文分析了預(yù)防原則的實(shí)然和應(yīng)然狀態(tài)，尋找出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則獨(dú)立入典面臨的科學(xué)不確定性和彈性需求，嘗試以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指引對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行法典化改造。

一、預(yù)防原則的實(shí)然與應(yīng)然分析

可持續(xù)發(fā)展作為中國(guó)生態(tài)環(huán)境法典的目的價(jià)值和邏輯主線，得到了學(xué)界的充分論證和確立[4](p606-625)。那么后續(xù)“法律形式”的實(shí)現(xiàn)，必定圍繞著與可持續(xù)發(fā)展主線的切合點(diǎn)進(jìn)行展開(kāi)，并以此來(lái)框定生態(tài)環(huán)境法典的調(diào)整范圍，進(jìn)而構(gòu)建并妥善處理環(huán)境法律關(guān)系，以促成“適度化”的規(guī)范體系[8](p18-31)。環(huán)境法的基本原則為生態(tài)環(huán)境法典編纂體系的協(xié)調(diào)性和邏輯性提供了必要參考，預(yù)防原則作為環(huán)境法的“帝王條款”，在編纂“提取公因式”的過(guò)程中理應(yīng)起到適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)帥和指導(dǎo)作用，進(jìn)而為各分編的編纂提供有益的分析工具[9](p200-204)。因此，本部分有必要對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律體系中的預(yù)防原則進(jìn)行實(shí)然性和應(yīng)然性分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)防止原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的區(qū)分，以凸顯出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則從預(yù)防原則中獨(dú)立出來(lái)的必要性。

（一）實(shí)然性分析：象征立法與差異解讀

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的象征性立法

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境法體系中的預(yù)防條款規(guī)定，存在過(guò)度“簡(jiǎn)潔”而引發(fā)“象征性”立法的問(wèn)題[10](p164)。環(huán)境法規(guī)范體系中的預(yù)防條款規(guī)定，呈現(xiàn)出碎片化和模糊化特征。法律條款雖采用了“預(yù)防”的表述，但是其預(yù)防對(duì)象究竟是不確定性的“風(fēng)險(xiǎn)”還是確定性的“危險(xiǎn)”，抑或是兩者兼顧，在立法層面尚未可知。更有甚者，雖將“風(fēng)險(xiǎn)”作為預(yù)防原則的規(guī)制對(duì)象，但實(shí)踐操作中仍以“危險(xiǎn)”的確定性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行審視與規(guī)制[10](p166)。

1980年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署首次提出“預(yù)期的環(huán)境政策”①《世界自然資源保護(hù)大綱》是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署委托國(guó)際資源和自然保護(hù)聯(lián)合會(huì)編纂，1980年3月5日在中國(guó)、日本、美國(guó)、英國(guó)、蘇聯(lián)等35個(gè)國(guó)家的首都同時(shí)簽字通過(guò)并發(fā)表。其目標(biāo)是：促使各國(guó)通過(guò)保護(hù)生物資源的途徑，盡快達(dá)到自然資源永續(xù)利用的目的，幫助促進(jìn)持續(xù)不斷地發(fā)展。，要求環(huán)境決策在早期階段就要考慮到是否可能會(huì)引起環(huán)境污染，進(jìn)而更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從此，這一理念逐步成為世界各國(guó)環(huán)境治理②如歐盟委員會(huì)早在2002年就通過(guò)《關(guān)于預(yù)防原則的委員會(huì)聲明》將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正式納入公共決策的考量表，歐盟法院也在諸多司法判決中援用此原則，甚至將其視為主導(dǎo)判決的決定性因素。參見(jiàn)Gary E.Marchant，Kenneth L.Mossman.Arbitratary and Capricious：The Precautionary Principle in the European Union Courts[M].Washington，DC：American Enterprise Institute，2004.和國(guó)際公約的重要指導(dǎo)原則或理念[11](p15-17)。中國(guó)在國(guó)際法層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有著充分的認(rèn)可與肯定，簽署了一批采用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”措辭或理念的國(guó)際法律文件①風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際文件中有著不同的表述，有的直接寫(xiě)明“預(yù)防原則”，有的寫(xiě)為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防徑路”（precautionary approach），有的寫(xiě)為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施”（precautionary measures），有的沒(méi)寫(xiě)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”但有類(lèi)似的規(guī)定。參見(jiàn)陳海嵩.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則理論與實(shí)踐反思——兼論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心問(wèn)題[J].北方法學(xué)，2010（3）.，如《保護(hù)臭氧層維也納公約》《世界自然資源保護(hù)大綱》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《生物多樣性公約》等。這些舉措雖然為日后風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則由國(guó)際法向國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化提供了參考和可能，但是現(xiàn)階段卻沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化成功[12](p70)。

生態(tài)環(huán)境法典所整合和提取的環(huán)境法律規(guī)范體系內(nèi)部雖體現(xiàn)著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，但是其內(nèi)涵卻不清晰。中國(guó)1973年提出的環(huán)境保護(hù)32字方針中的“全面規(guī)劃，合理布局”，使環(huán)境治理體系具備了預(yù)防理念。1989年環(huán)境保護(hù)法中的防治結(jié)合原則，“防”體現(xiàn)了早期預(yù)防的精神內(nèi)核，并將其放到需要付出較多代價(jià)的“治”的前面。2014年環(huán)境保護(hù)法第1條確立了“防治污染和其他公害”的立法目的；第5條確立了“預(yù)防為主”的原則（但學(xué)界存在著差異性理解，后文將會(huì)展開(kāi)論述），并在第40條明確了生產(chǎn)者優(yōu)先使用無(wú)污染能源，使用清潔生產(chǎn)工藝的義務(wù)，暗含著源頭控制的預(yù)防理念；第39條明確了健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在環(huán)境與健康領(lǐng)域規(guī)定了國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，且為首次出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)”這一概念，也標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理都需要從損害后果控制轉(zhuǎn)向環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；第47條明確了政府部門(mén)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制職責(zé)。以社會(huì)公共利益的視角對(duì)環(huán)境健康和環(huán)境事件加以實(shí)質(zhì)化闡釋?zhuān)煞从吵霏h(huán)境保護(hù)基本法已然明確了風(fēng)險(xiǎn)管控制度，在體制結(jié)構(gòu)上暗含了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體制度，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)紅線、監(jiān)測(cè)預(yù)警和“三同時(shí)”等制度。清潔生產(chǎn)促進(jìn)法（2012修正）第18條強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)，第19條從資源利用、生產(chǎn)技術(shù)革新等領(lǐng)域防范環(huán)境污染和保護(hù)人體健康，立法思路與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相通。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2018修正）第1條以“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響”為立法目的；第7條對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明義務(wù)和采取措施的應(yīng)對(duì)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定；第17條對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容作了規(guī)定。環(huán)境質(zhì)量管控中先行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)措施充分體現(xiàn)了規(guī)避負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念。現(xiàn)行防沙治沙法（2018修正）和水污染防治法（2017修正）都明確了預(yù)防為主、防治結(jié)合原則，大氣污染防治法（2018修正）中源頭治理理念與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不謀而合。2018年頒布的土壤污染防治法則直截了當(dāng)?shù)匾?guī)定了預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管控原則，針對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的制度建構(gòu)和行動(dòng)要求進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，突破性地從規(guī)劃到檢測(cè)進(jìn)行全流程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。以上可謂中國(guó)環(huán)境法制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在實(shí)體法層面最為鮮明的體現(xiàn)。固體廢物污染環(huán)境防治法（2020修正）第4條確立了堅(jiān)持減量化、資源化和無(wú)害化的原則，以從源頭減少固體廢物產(chǎn)出的“防”為主，以末端廢物利用的“治”為輔，體現(xiàn)“防”優(yōu)先的價(jià)值取向。2020年發(fā)布的生物安全法，采用專(zhuān)章的方式規(guī)定了“生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制”，從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、調(diào)查評(píng)估和安全審查等方面，全方位地建構(gòu)了規(guī)制生物安全風(fēng)險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”條款。但此處的“風(fēng)險(xiǎn)”是否包括科學(xué)不確定性下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也未可知，還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

總而言之，中國(guó)環(huán)境法律規(guī)范體系中的“預(yù)防”表述通過(guò)解釋可表達(dá)為：間接或直接地蘊(yùn)含著“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”和“損害預(yù)防”雙重指向，但更多依靠科學(xué)證明的充足性條件[12](p71)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)實(shí)體法中是否明確規(guī)定，這不是一個(gè)核心法律問(wèn)題，而應(yīng)為如何認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)科學(xué)知識(shí)的不確定性，以使得遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律措施更具有時(shí)效性[11](p14)。但是現(xiàn)有的“預(yù)防”條款規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單，能否包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則仍存疑。但隨著立法技術(shù)的不斷完善和理念的不斷更新，以及對(duì)新情勢(shì)下環(huán)境法律規(guī)范體系的脈絡(luò)歸納，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的凸顯趨勢(shì)已經(jīng)不言而喻了。

2.預(yù)防原則的差異性解讀

中國(guó)環(huán)境法律規(guī)范體系中尚未明文將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則確立為貫穿始終的基本原則，但是環(huán)境法律規(guī)范體系在健全和規(guī)范的過(guò)程中已然直接或間接地體現(xiàn)了預(yù)防原則或理念。在結(jié)合現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，學(xué)界對(duì)于預(yù)防原則的內(nèi)涵和構(gòu)成有著差異性理解。有學(xué)者指出，相關(guān)條款中出現(xiàn)的“風(fēng)險(xiǎn)”“預(yù)防”等詞語(yǔ)，并非學(xué)理上具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，而大多為科學(xué)確定性下的危害防止[10](p166-168)。

2015年的環(huán)境保護(hù)法中，第5條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。雖然法條中有“預(yù)防”的措辭，并且學(xué)界普遍認(rèn)為“預(yù)防原則”已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)環(huán)境法體系①相關(guān)研究可參見(jiàn)張梓太，王嵐.論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下的環(huán)境法預(yù)防原則[J].社會(huì)科學(xué)，2012（6）；秦天寶《.生物安全法》的立法定位及其展開(kāi)[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2020（3）；彭峰.環(huán)境法中“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則之再探討[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（2）；蘇宇.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)化闡釋[J].法學(xué)研究，2021（1）。，但是對(duì)于環(huán)境法中的“預(yù)防原則”的內(nèi)涵和范圍仍存在差異化理解。有學(xué)者認(rèn)為從法條的字面意思來(lái)理解的話，“預(yù)防為主”獨(dú)立成為一項(xiàng)基本原則[13](p133)。有的學(xué)者在此基礎(chǔ)上認(rèn)為，對(duì)于“預(yù)防為主”原則，不能夠脫離環(huán)境保護(hù)法的明文規(guī)定而做出擴(kuò)大解釋?zhuān)邦A(yù)防為主”原則只包括針對(duì)具有確定性的損害的預(yù)防，而將針對(duì)具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防排除在外[14](p61)。但有的學(xué)者對(duì)此持有不同意見(jiàn)，其認(rèn)為“預(yù)防”本身的詞義就涵蓋了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危險(xiǎn)預(yù)防，也就沒(méi)有必要對(duì)危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)做出區(qū)分；而是將預(yù)防原則作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和危害防止原則的上位概念，使其既能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于環(huán)境損害結(jié)果有高度發(fā)生可能性的行為的規(guī)制，也可以兼顧規(guī)制科學(xué)無(wú)法證明是否必然會(huì)造成環(huán)境損害發(fā)生的行為。這樣就可以實(shí)現(xiàn)具有包容性的預(yù)防原則，只需要在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理階段判斷某一行為是否會(huì)造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或是環(huán)境危險(xiǎn)即可，進(jìn)而采取針對(duì)性的規(guī)制方案[9](p201-203)。有學(xué)者認(rèn)為，各項(xiàng)環(huán)境管制法律制度應(yīng)以“預(yù)防原則”為指導(dǎo)，需要凸顯出規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用，采用公法為主、私法為輔的模式來(lái)預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害[15](p27)。有的學(xué)者將“預(yù)防為主、綜合治理”視為一項(xiàng)原則[16](p70)，然而“綜合治理”主要是協(xié)商民主和公共治理在環(huán)境保護(hù)中的體現(xiàn)[17](p29)，在于調(diào)動(dòng)一切主體，采取各種治理機(jī)制和手段，使其共同地、積極地治理環(huán)境問(wèn)題。其所體現(xiàn)的多元共治和民主法治，并不直接包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。有的學(xué)者將“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”歸納為預(yù)防原則[18](p49)。但是“綜合治理”是一種環(huán)境治理方式，不具備指導(dǎo)環(huán)境治理的原則性功能，更多地體現(xiàn)在多元共治和管理體制方面[17](p29)。有的則將法條中的詞語(yǔ)進(jìn)行“預(yù)防”理念上的整合，稱(chēng)為“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理原則”[19](p54)，然而“保護(hù)優(yōu)先”主要解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展間的關(guān)系問(wèn)題，在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制過(guò)程中起到的作用較小。有的則將“預(yù)防為主、綜合治理”解釋為預(yù)防原則[20](p10-15)，但是針對(duì)預(yù)防原則是否能夠有效應(yīng)對(duì)不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有展開(kāi)說(shuō)明。有的學(xué)者從法條背后的內(nèi)涵出發(fā)，認(rèn)為已經(jīng)規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則且其處于根本地位[21](p54)，但所謂背后的內(nèi)涵，更多的是主觀上的歸納和總結(jié)，沒(méi)有實(shí)體法的支持，恐怕無(wú)法發(fā)揮出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)有作用。以上針對(duì)環(huán)境保護(hù)法第5條的不同解讀，究其根本在于法條字面上的分立而實(shí)質(zhì)含義上的重疊。不同的解讀觀點(diǎn)使得“預(yù)防為主”原則的內(nèi)涵飄忽不定，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在實(shí)踐中難以被運(yùn)用，也會(huì)影響環(huán)境法律體系的內(nèi)在邏輯和結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，進(jìn)而可能會(huì)間接損害單行法所保護(hù)的權(quán)益，使其不能發(fā)揮出應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。

由于學(xué)界對(duì)于法條的差異化理解，進(jìn)而導(dǎo)致那些認(rèn)為我國(guó)環(huán)境法體系中尚未明確規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”并且希望推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”法定化的學(xué)者，對(duì)具體的推進(jìn)路徑展開(kāi)了探討。有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的部分單行法（如2019年的土壤污染防治法），已經(jīng)明確并落實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，也為我國(guó)生態(tài)環(huán)境法典全面確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則拉開(kāi)了序幕[22](p104)。但有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不應(yīng)操之過(guò)急，應(yīng)有條件地推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則法定化。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，故應(yīng)有限制地逐步適用于各個(gè)環(huán)境領(lǐng)域，直到確立為環(huán)境法體系的基本原則[23](p43-52)。

（二）應(yīng)然性分析：雙重指向和構(gòu)成分離

1.預(yù)防原則的雙重指向

以漢語(yǔ)語(yǔ)法的搭配規(guī)則，“預(yù)防”一詞的指向?qū)ο鬄閾p害或風(fēng)險(xiǎn)。因此預(yù)防原則的指向?qū)ο缶哂须p重性：（1）損害預(yù)防，即根據(jù)現(xiàn)有科學(xué)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)，可以準(zhǔn)確地在環(huán)境損害行為造成損害后果之前，采取必要的措施以防止損害結(jié)果發(fā)生。（2）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，即在科學(xué)技術(shù)固有的不確定條件下，對(duì)環(huán)境危險(xiǎn)行為所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而采取措施以避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的發(fā)生[24](p154)。也就是說(shuō)，預(yù)防原則分為損害預(yù)防原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但三者之間存在著概念、功能和適用條件上的區(qū)別[10](p164)。

損害預(yù)防，又稱(chēng)危害防止。其產(chǎn)生于以行政法為主導(dǎo)的傳統(tǒng)法秩序之下，以實(shí)際生態(tài)環(huán)境損害或現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的存在為事實(shí)認(rèn)定，并以此作為各法律部門(mén)建構(gòu)行政管理、民事或刑事責(zé)任的基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，在采取以控制或命令為主導(dǎo)的損害預(yù)防規(guī)制措施時(shí)，須得到科學(xué)知識(shí)針對(duì)因果關(guān)系的預(yù)測(cè)性分析得出環(huán)境損害結(jié)果有較大發(fā)生的可能性的支持。危險(xiǎn)作為損害預(yù)防的規(guī)制對(duì)象，并非是特定環(huán)境行為情形和未來(lái)環(huán)境損害后果間的必然聯(lián)系，而是以客觀經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，對(duì)這一聯(lián)系進(jìn)行預(yù)測(cè)性判斷。此判斷受制于人類(lèi)在特定時(shí)空的認(rèn)知能力，故其結(jié)果的準(zhǔn)確性呈現(xiàn)出較少的不確定性，需要相當(dāng)充足的科學(xué)證據(jù)來(lái)佐證[25](p168-175)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷和采取必要危害防止措施需要滿(mǎn)足以下前提：一是危險(xiǎn)具有不阻止就會(huì)有環(huán)境損害的高度可能性，是具體而現(xiàn)實(shí)的；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)承擔(dān)證明損害危險(xiǎn)存在的責(zé)任；三是規(guī)制行為需具備行政合法性。在危害防止理念的影響下，我國(guó)形成了以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)、以對(duì)排放環(huán)境污染物行為的控制為重心、以構(gòu)建相應(yīng)管理制度為輔助的污染防治法律體系，側(cè)重于對(duì)確定性損害和可預(yù)知危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防[26](p28)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，內(nèi)生于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，通過(guò)建立以“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)管理—風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)”為核心的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架①風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的概念并不確定，因而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度框架也存在不確定性。在目前通行的版本中，較為廣泛接受的是以“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)管理”為核心環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架。風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的補(bǔ)充，尤其近年來(lái)預(yù)防性司法的發(fā)展，致使其同樣應(yīng)被納入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架。，來(lái)應(yīng)對(duì)那些難以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則而預(yù)測(cè)到的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法規(guī)制度構(gòu)造提供了參考。（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)化、多學(xué)科知識(shí)參與的分析過(guò)程。其主要通過(guò)數(shù)據(jù)的整合，根據(jù)暴露時(shí)間與強(qiáng)度和接觸人群的范圍加以綜合判斷，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型加以計(jì)算和推導(dǎo)，最終得出某一特定行為對(duì)環(huán)境或人體健康造成損害的概率和相關(guān)數(shù)據(jù)。這一過(guò)程也就決定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的預(yù)測(cè)并不是唯一且確定的，但得出的結(jié)論對(duì)于指導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理具有參考意義。（2）風(fēng)險(xiǎn)溝通是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者間的信息溝通。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中主要依靠對(duì)客觀數(shù)據(jù)的整合和推算，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)具有不確定性。因此，不同主體間的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通，會(huì)進(jìn)一步保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害后果間運(yùn)行機(jī)制推演的正確性。全面可信的環(huán)境信息是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提和環(huán)境規(guī)制的保障，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本程序是量化數(shù)據(jù)的體現(xiàn)。（3）風(fēng)險(xiǎn)管理是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出的結(jié)論進(jìn)行決策的階段，其過(guò)程是一種針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的監(jiān)管方案（技術(shù)、政策）選擇。風(fēng)險(xiǎn)管理使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估區(qū)別于公共政策，其更需要確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性，還需要保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性，也需要充分認(rèn)識(shí)到處理風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)需要。而在綜合考量社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素之后，對(duì)現(xiàn)存的環(huán)境威脅進(jìn)行管理與控制，盡量將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降到最低。（4）風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)是在風(fēng)險(xiǎn)管理失效后對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的司法控制。以行政機(jī)關(guān)為主體的風(fēng)險(xiǎn)管控的過(guò)程中享有較大的行政裁量權(quán)，并伴有擴(kuò)張趨勢(shì)，容易缺乏對(duì)應(yīng)的監(jiān)管與制約機(jī)制。特別是行政機(jī)關(guān)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，在經(jīng)濟(jì)利益的促使下，容易出現(xiàn)“行政規(guī)制失衡”，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)[27](p1-13)。權(quán)力本身所具有的擴(kuò)張性和權(quán)力者的牟利性使行政權(quán)力存在濫用的可能，所以需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，需要司法權(quán)的介入，對(duì)其進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

科學(xué)的持續(xù)發(fā)展所提供的知識(shí)，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則轉(zhuǎn)向損害預(yù)防原則的適用提供了可能性條件。但另一方面，科技的進(jìn)步又會(huì)衍生出新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，使得損害預(yù)防原則向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則轉(zhuǎn)化。對(duì)于損害和風(fēng)險(xiǎn)的界定既需要制定明確且可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，也要認(rèn)識(shí)到二者之間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化過(guò)程，并及時(shí)做出調(diào)整。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的內(nèi)涵具有動(dòng)態(tài)性，會(huì)隨著主客觀因素的變化而變化。損害和風(fēng)險(xiǎn)兩者間的預(yù)防是一個(gè)流動(dòng)的過(guò)程，如圖1。

2.損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的分立

損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防雖共同構(gòu)成了預(yù)防原則，這三者在結(jié)構(gòu)上存在著統(tǒng)一，卻各自有著獨(dú)特的概念內(nèi)涵，承擔(dān)著不同的規(guī)制功能[10](p164)。預(yù)防原則的泛化內(nèi)涵，會(huì)導(dǎo)致差異性的理解，進(jìn)而使得在實(shí)踐中無(wú)法妥善地凸顯出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的特殊定位。因此，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行必要的實(shí)質(zhì)解釋?zhuān)咨茖⑵渑c預(yù)防原則和損害預(yù)防原則進(jìn)行區(qū)分。

損害預(yù)防原則適用條件中的有害性證明要求，使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)不得肆意進(jìn)行無(wú)邊界的限制。進(jìn)而在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，其促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，并且維護(hù)了公民的基本環(huán)境權(quán)利和自由。不管實(shí)質(zhì)上是否真正地規(guī)制了環(huán)境危害，但在科技層面被予以證實(shí)[28](p87-89)?？萍嫉倪M(jìn)步，滋生了諸多科技附屬性風(fēng)險(xiǎn)。人們無(wú)法根據(jù)以往“經(jīng)驗(yàn)法則”自信地歸納并發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下法律秩序中的損害預(yù)防模式難以為繼。在微觀層面，化學(xué)合成物的環(huán)境危害性無(wú)法得到確切的驗(yàn)證；在宏觀層面，氣候變化、生物技術(shù)等議題在科學(xué)界也并無(wú)定論，此時(shí)就需要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)揮作用。

圖1①此圖在參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)了適當(dāng)修改。參見(jiàn)張寶.預(yù)防理念的更新與環(huán)境法典污染控制編的制度實(shí)現(xiàn)[J].法學(xué)論壇，2022（2）.：損害和風(fēng)險(xiǎn)兩者間的預(yù)防流動(dòng)過(guò)程

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和損害預(yù)防所生成的社會(huì)背景以及相應(yīng)產(chǎn)生的制度體系和規(guī)制工具不盡相同[29](p28)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與損害預(yù)防原則在體系上的分立，不影響兩者間的相互聯(lián)系?？茖W(xué)面對(duì)未知的環(huán)境損害或風(fēng)險(xiǎn)并非一無(wú)是處，只是認(rèn)識(shí)深度和確定性層面的不同而產(chǎn)生安全邊界相對(duì)模糊的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以及規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)較為確定的、旨在控制環(huán)境損害的損害預(yù)防原則。兩者都需要科學(xué)技術(shù)的參與，也在規(guī)范層次存在共享制度規(guī)則和技術(shù)規(guī)范的空間和可能。生態(tài)環(huán)境法典所整合和提取的制度規(guī)則和技術(shù)規(guī)范大多是在損害預(yù)防原則指導(dǎo)下進(jìn)行建構(gòu)的。倘若盲目地將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則取代損害預(yù)防原則，使其硬生生地插入既有環(huán)境法規(guī)范體系之中，難免會(huì)出現(xiàn)“排異”反應(yīng)。但生態(tài)環(huán)境法典又不能不在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下有所反應(yīng)，所以最好的方案是在形式上將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和損害預(yù)防原則分立，使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所涉及的各類(lèi)主體在遵守法律法規(guī)的前提下，根據(jù)各自所具備或?qū)W習(xí)到的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，采取合理的必要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，同時(shí)實(shí)現(xiàn)避免環(huán)境損害和減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目的。這樣一來(lái)，就不會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制參與主體的不必要成本。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則倘若正式被生態(tài)環(huán)境法典所接納，并得到較好的法律實(shí)施，科技的不確定性必然會(huì)加重環(huán)境監(jiān)管者的決策管理負(fù)擔(dān)和環(huán)境司法主體的責(zé)任適用難度。不過(guò)無(wú)論如何，都將沒(méi)有科學(xué)家背書(shū)的風(fēng)險(xiǎn)予以規(guī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境本身是沒(méi)有壞處的，卻必然會(huì)損害私主體的合法但不合理的利益。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中采用“預(yù)防為主”而并非“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”，或許是一種不得已的對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡選擇，將法律視為服務(wù)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的工具，側(cè)重于促進(jìn)社會(huì)在科技、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步[12](p70-71)。國(guó)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家可以義無(wú)反顧地將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則奉為圭臬（例如美國(guó)《瀕危物種法》的立法意圖為采取不計(jì)代價(jià)的方式來(lái)保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物，給予了瀕危物種超過(guò)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)“首要任務(wù)”的至高無(wú)上的優(yōu)先權(quán)[30](p126-133)），在于其有豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)發(fā)展水平較高，經(jīng)濟(jì)民生能夠承受風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的沖擊，使執(zhí)法者和司法者能夠在風(fēng)險(xiǎn)不確定的前提下做出相對(duì)“自由”的判斷。此時(shí)今日的中國(guó)，雖仍為發(fā)展中國(guó)家，而國(guó)家方針和政策已將“防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”①2018年5月，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開(kāi)，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范必將是一個(gè)系統(tǒng)和完整的體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平指出：“要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系。”建立從嚴(yán)從緊的法律法規(guī)體系。放在了前所未有的高度上，想必在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引之下的生態(tài)環(huán)境法典編纂將會(huì)做出正確的判斷和選擇。

二、生態(tài)環(huán)境法典化中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面臨的科學(xué)不確定性

科技水平會(huì)隨著時(shí)間的推移、人類(lèi)認(rèn)知規(guī)律能力的提升而不斷提高，但在特定時(shí)空內(nèi)，科學(xué)技術(shù)是有限的且充滿(mǎn)不確定性的。雖然國(guó)家要通過(guò)制定和運(yùn)用法律的合理程序，以強(qiáng)力保障法律的確定性[31]，但在有科學(xué)技術(shù)參與的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，從“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)管理”的行政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，抑或失效時(shí)以司法救濟(jì)等為核心環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防框架，生態(tài)環(huán)境法典均面臨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的不確定性：（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)的科學(xué)不確定性?？茖W(xué)技術(shù)的階段性發(fā)展使其無(wú)法完全發(fā)現(xiàn)或者證實(shí)所有的對(duì)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成重大損害威脅的風(fēng)險(xiǎn)。（2）風(fēng)險(xiǎn)溝通時(shí)科技理性和社會(huì)理性的溝通不足或難以溝通，會(huì)產(chǎn)生與實(shí)際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在偏差的后果，以至于無(wú)法實(shí)現(xiàn)情景理性的不確定性。（3）風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)的科技不確定性。人為或外界主觀因素的參與，使得科學(xué)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)存在失真或帶有某種主觀的價(jià)值取向的可能。（4）風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)時(shí)司法權(quán)認(rèn)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于缺乏裁判理性導(dǎo)致司法權(quán)變相擴(kuò)張的不確定性。以上均會(huì)造成預(yù)防對(duì)象和規(guī)制方法的不確定性。究其根本，環(huán)境治理過(guò)程中科學(xué)不確定性的內(nèi)外部問(wèn)題，是生態(tài)環(huán)境法典編纂過(guò)程中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)境遇。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面臨的科學(xué)內(nèi)部不確定性

科學(xué)內(nèi)部不確定性，指風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由于科技專(zhuān)業(yè)知識(shí)的參與，內(nèi)置的使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果失真的不確定性。其發(fā)生的本質(zhì)原因是人類(lèi)有限的認(rèn)知能力和水平，此影響下所產(chǎn)生的科學(xué)技術(shù)，使得人類(lèi)在特定時(shí)空下認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有局限性①具體而言，包括可得的科技知識(shí)有限、數(shù)據(jù)有限、風(fēng)險(xiǎn)本身的隨機(jī)性、風(fēng)險(xiǎn)受體或保護(hù)目標(biāo)的差異性等。?？茖W(xué)技術(shù)的產(chǎn)生與發(fā)展，雖然為環(huán)境法學(xué)的縱深發(fā)展提供了輔助性的知識(shí)資源，但這種資源并不充足，法律不足以依靠它來(lái)做出合理的判斷，也無(wú)法使得環(huán)境法體系及時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的變化做出必要調(diào)適。在某種程度上，環(huán)境法需要借助環(huán)境科學(xué)的基礎(chǔ)性力量，能動(dòng)地認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“更上一層樓”的效果。

科學(xué)技術(shù)認(rèn)知層面上的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包含于總體的現(xiàn)實(shí)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。如圖2所示：圈1是自然與社會(huì)層面存在的現(xiàn)實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)總和；圈2為人類(lèi)在特定時(shí)空下根據(jù)科學(xué)技術(shù)知識(shí)所能相對(duì)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；圈3為一般群眾依據(jù)生活常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)所主觀感受到的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域A為圈2和圈3的交集，即能同時(shí)被科學(xué)技術(shù)和一般群眾主觀感知發(fā)現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域B為科學(xué)技術(shù)可以預(yù)測(cè)但一般群眾感知不到的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域C為一般群眾可以感知到，但科學(xué)技術(shù)無(wú)法驗(yàn)證的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域D是一般群眾能主觀感知到，但卻根本不存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域E是現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)和一般群眾的主觀感知均無(wú)法發(fā)現(xiàn)的且真實(shí)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)以上A—E區(qū)域，科學(xué)技術(shù)在參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中都存在著不確定性。

科學(xué)的不確定性決定著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于科學(xué)證據(jù)不充分、不存在唯一且確定結(jié)論的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防情形。但這并不意味著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以舍棄科學(xué)評(píng)估的佐證，畢竟“風(fēng)險(xiǎn)”不是一種純粹的主觀感知，需要一定的客觀證據(jù)來(lái)證明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在，且會(huì)造成生態(tài)環(huán)境或人體健康無(wú)法承受的嚴(yán)重?fù)p害后果的可能性。一旦這種不確定性得到了充足的科學(xué)證據(jù)的加成，變?yōu)榇_信性時(shí)，后續(xù)所采取的行動(dòng)已從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施轉(zhuǎn)向了損害預(yù)防措施[32](p176-180)。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用無(wú)法回避科學(xué)知識(shí)的不確定性且其發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。

圖2：現(xiàn)實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面臨的科學(xué)外部不確定性

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中科學(xué)的外部不確定性，指的是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在非機(jī)械運(yùn)行的過(guò)程中，由于外部因素的參與，而影響評(píng)估結(jié)果的不確定性。從根本上來(lái)說(shuō)，外部不確定性源于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)分工。個(gè)人認(rèn)知的局限性以及在私人動(dòng)機(jī)促使下，部分主體會(huì)做出違背道德或法律的行為，進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制結(jié)果的有效性。

“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有什么專(zhuān)家。”[33](p22)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉及的不確定性問(wèn)題，使得科學(xué)知識(shí)在特定時(shí)空下無(wú)法突破其固有的限度，科學(xué)家也是如此。雖然人類(lèi)可以通過(guò)直接或者間接經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在，特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性也會(huì)隨著認(rèn)知和技術(shù)的提升而降低，但是人類(lèi)的思維具有時(shí)空局限性，新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性會(huì)持續(xù)存在且無(wú)法徹底消除。因此，基于科技的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無(wú)法保證依靠數(shù)據(jù)所模擬出的結(jié)果一定比社會(huì)大眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知更具有準(zhǔn)確性；一般群眾在某種程度上會(huì)比科學(xué)家對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更加敏銳，但這不意味著一般群眾一向如此。一般群眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的感知來(lái)源于自身的經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)甚至主觀的臆想猜測(cè)，這仿佛與科技被廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)存在偏差，畢竟通常的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定無(wú)法擺脫科學(xué)家的專(zhuān)門(mén)且特殊的“知識(shí)”的束縛。在專(zhuān)業(yè)分工高度發(fā)達(dá)的社會(huì)背景下，人的主觀思考決定著在面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情境時(shí)，通常無(wú)法擁有“絕對(duì)理性”所需的一切知識(shí)和能力，也就造成了針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“盲目恐慌”的可能。正如科學(xué)有可能被濫用，但并不能讓我們拒絕合理地運(yùn)用科學(xué)理性一樣，公眾有可能恐慌，也并不能成為風(fēng)險(xiǎn)決策拒絕公眾參與并從中吸納合理性建議的正當(dāng)理由[34](p17)。

三、生態(tài)環(huán)境法典化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的客觀要求

“大自然是豐饒的，但它也是脆弱和精巧平衡的。在這之中存在一些閾值，一旦越過(guò)就會(huì)危及系統(tǒng)的完整性。但如今，我們已經(jīng)接近了許多這樣的閾值；我們必須時(shí)刻注意危及地球上生物存活的風(fēng)險(xiǎn)?！雹倏沙掷m(xù)增長(zhǎng)由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（布倫特蘭委員會(huì)）提出，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容參見(jiàn)Hin?richsen D.Report of the World Commission on Environment and Development:Our Common Future.1987.可持續(xù)性作為綠色經(jīng)濟(jì)的首要原則[35](p13-16)，在于既要滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求，又不會(huì)有損后代人獲取滿(mǎn)足其需求的能力和條件。生態(tài)環(huán)境法典的可持續(xù)發(fā)展理念對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有著內(nèi)生的需求。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防強(qiáng)度的彈性區(qū)間需求

現(xiàn)有理論研究多數(shù)從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的概率不同，以危險(xiǎn)（大概率會(huì)發(fā)生預(yù)期損害結(jié)果，具有高度的或然性）、風(fēng)險(xiǎn)（存在一定發(fā)生預(yù)期損害后果的可能性，具有不確定性）以及剩余風(fēng)險(xiǎn)（發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害后果的可能性較低）為限對(duì)危險(xiǎn)預(yù)期區(qū)間進(jìn)行了概念上的細(xì)分，以試圖探討風(fēng)險(xiǎn)的程度標(biāo)準(zhǔn)。此種分類(lèi)進(jìn)而引發(fā)了何種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要法律的干預(yù)，舉證責(zé)任和證明尺度的標(biāo)準(zhǔn)究竟幾何，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定程度達(dá)到何種狀態(tài)才會(huì)考慮采取預(yù)防措施，具體的規(guī)制舉措的限度和屬性又是如何等問(wèn)題。這一系列的問(wèn)題衍生出不同闡釋和回答，使得決策者盡可能地有針對(duì)性地適應(yīng)實(shí)踐中的規(guī)制需求。按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防強(qiáng)度可分為弱預(yù)防、強(qiáng)預(yù)防和介于二者間的彈性預(yù)防區(qū)間。部分學(xué)者試圖采取擴(kuò)大解釋的方法，對(duì)我國(guó)環(huán)境法中的“預(yù)防為主”原則進(jìn)行適度化改造，借用損害預(yù)防原則的外殼使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為環(huán)境法基本原則[29](p28)，這一主張雖存在一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，卻不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，主要在于沒(méi)有考慮到環(huán)境治理過(guò)程中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防強(qiáng)度的彈性區(qū)間需求。前者是指只要不確定沒(méi)有危害，就不得采取行動(dòng)；后者是指缺乏充分的確定性就不能給預(yù)防有害行動(dòng)提供正當(dāng)性。

弱預(yù)防，指規(guī)制主體在缺乏科學(xué)證據(jù)支撐的情況下，不能夠采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行動(dòng)。規(guī)制主體可以通過(guò)成本效益分析的方法，對(duì)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅采取預(yù)防措施；而強(qiáng)預(yù)防，只要不確定沒(méi)有環(huán)境危害，就不能夠采取規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)措施。其要求環(huán)境危害行為人在展開(kāi)活動(dòng)之前，須提供充足的證據(jù)來(lái)表明行為的無(wú)害性，要不計(jì)成本地采取預(yù)防措施[36](p62)。預(yù)防的彈性區(qū)間則是根據(jù)主體的風(fēng)險(xiǎn)防控需求，在強(qiáng)弱之間進(jìn)行合法的“自由游走”。適度的彈性是有意義的，既保證了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的底線思維，又沒(méi)有突破客觀存在而完全進(jìn)行主觀規(guī)制。其根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型差異審視危害程度，靈活地挑選風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，不會(huì)違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)在動(dòng)態(tài)調(diào)適的過(guò)程中凸顯預(yù)防的核心理念?？偠灾诠P者看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本就極為靈活且富于彈性，無(wú)論是強(qiáng)預(yù)防還是弱預(yù)防，兩者共享著同樣的核心理念：“證據(jù)未經(jīng)科學(xué)證實(shí)”不是拒絕采取風(fēng)險(xiǎn)防范行動(dòng)的理由。

風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用強(qiáng)度存在主體功能上的差異性需求。（1）企業(yè)視角的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是以自我利益為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逃避。規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代企業(yè)的責(zé)任義務(wù)和避免重金懲罰的首選。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)主體在建設(shè)生產(chǎn)的過(guò)程中，所遭受的非預(yù)測(cè)性和非自然性的突發(fā)性事故。企業(yè)通常會(huì)采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法對(duì)環(huán)境本身、人體健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害程度進(jìn)行計(jì)算（用風(fēng)險(xiǎn)值R表征，定義為事故發(fā)生概率P與事故造成的環(huán)境（或健康乃至經(jīng)濟(jì)）后果C的乘積，即R=P*C）。企業(yè)的使命是盈利，其在面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)呈現(xiàn)出合規(guī)管理分析特征，其關(guān)注的核心焦點(diǎn)在于達(dá)到法規(guī)的規(guī)定以避免不必要的處罰，帶有明顯的弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防特征（立場(chǎng)相對(duì)保守，以嚴(yán)格的條件適用預(yù)防措施）。（2）行政視角的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是以協(xié)調(diào)為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)平衡。對(duì)于行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，其在制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要綜合考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)盡職能。立法上通過(guò)規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度等方式進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)行為。在面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的威脅時(shí)，政府將科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和經(jīng)濟(jì)效益成本分析充分運(yùn)用于環(huán)境法律和政策，帶有明顯的技術(shù)官僚色彩以弱化道德層面的因素參與環(huán)境決策的作用，也就產(chǎn)生了以科技之名劃定的低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。（3）司法視角的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是以維護(hù)權(quán)益為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)審視。事前環(huán)境司法活動(dòng)的公正性原則，要求法院以妥善且有效的救濟(jì)途徑規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。那么風(fēng)險(xiǎn)排除和預(yù)防作為環(huán)境法的核心，正是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的使命，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，遵循希波克拉底誓言中的“不傷害原則”，其帶有明顯的強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則特征（立場(chǎng)相對(duì)開(kāi)放，以適當(dāng)?shù)臈l件適用預(yù)防措施）。

（二）批判技術(shù)官僚主義的成本效益分析

成本效益分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境治理領(lǐng)域的爭(zhēng)論從未停止過(guò)。環(huán)境治理中的成本效益分析，是政府主體將成本費(fèi)用分析的方法運(yùn)用到環(huán)境決策之中，以經(jīng)濟(jì)衡量的辦法尋求成本和收益間的最大差值，可通俗地理解為搜尋“最具性?xún)r(jià)比”的環(huán)境決策方案。成本效益分析的支持者認(rèn)為：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵要求決策者不計(jì)成本地對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)施加監(jiān)管，這樣一來(lái)，就存在主觀能動(dòng)性下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的錯(cuò)誤可能，那么也會(huì)浪費(fèi)社會(huì)福祉本應(yīng)享受的社會(huì)財(cái)富[36](p65-66)。即認(rèn)為，政府應(yīng)采取以科技證明為限度的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，以應(yīng)對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。這樣看起來(lái)似乎完美地解決了科學(xué)不確定性的問(wèn)題且又很合理，但是在環(huán)境治理領(lǐng)域，能夠單純地以經(jīng)濟(jì)價(jià)值衡量的視角來(lái)看待環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)嗎？過(guò)度地依賴(lài)科學(xué)背書(shū)的環(huán)境決策會(huì)走向技術(shù)官僚主義，使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制脫離實(shí)際（這一實(shí)際并非科學(xué)認(rèn)知層面的實(shí)際情況，而是客觀實(shí)在）。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)構(gòu)倘若將科學(xué)知識(shí)作為環(huán)境治理權(quán)力的唯一工具，而忽視價(jià)值判斷，則會(huì)走入“唯技術(shù)論”的陷阱之中。

即使成本效益分析的推導(dǎo)方式在特定情境條件下是有效的，但其內(nèi)生的“唯利”缺陷會(huì)導(dǎo)致分析的結(jié)果有失偏頗，即忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。成本效益分析渴望尋求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的客觀性和規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最佳方案，卻忽略了觀念上的理性。其以一種相對(duì)便捷的方式形成的風(fēng)險(xiǎn)決策方案，呈現(xiàn)出個(gè)案特有的合理性，但卻忽視了純粹的利益最大化會(huì)對(duì)環(huán)境整體造成負(fù)面影響，也缺乏必要的社會(huì)調(diào)查和分析。無(wú)法否認(rèn)的是，成本收益分析的經(jīng)濟(jì)性是有可取之處的，其以一種功利主義的視角去衡量風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值，在現(xiàn)實(shí)利益和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間做出經(jīng)濟(jì)性選擇。在特定情境下，犧牲部分尚未得到證實(shí)的環(huán)境利益，以追求現(xiàn)實(shí)可預(yù)見(jiàn)的整體利益的做法是具有合理性的。

科學(xué)不確定性使得生態(tài)系統(tǒng)和法律系統(tǒng)均面臨著風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和成本收益分析并非形同水火，而是在同一規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)下所衍生出來(lái)的兩種理念。兩者間有著特殊的內(nèi)在聯(lián)系，并非“二選一”不可，也有“合二為一”的整合空間。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不能固守傳統(tǒng)的成本收益方法以追求環(huán)境利益的局部均衡，而應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念結(jié)合起來(lái)，更理想的狀態(tài)是將成本效益分析適度地內(nèi)置于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之中，因?yàn)槌杀拘б娣治龅慕?jīng)濟(jì)理性會(huì)使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施減少不必要的犯錯(cuò)。隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要在經(jīng)濟(jì)效益分析和科學(xué)技術(shù)支撐的雙重基礎(chǔ)之上，發(fā)揮出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的最優(yōu)效果，從而改變以往風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的傳統(tǒng)方案。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下生態(tài)環(huán)境法典的構(gòu)造方案

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，生態(tài)環(huán)境法典需要關(guān)注到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和科學(xué)技術(shù)的不確定性，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念和相應(yīng)的因應(yīng)制度融入生態(tài)環(huán)境法典，找尋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理方向。環(huán)境法律規(guī)范想要實(shí)現(xiàn)相對(duì)完備和適度穩(wěn)定的體系狀態(tài)，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行妥善的法律化表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)。按照學(xué)界共識(shí)，以“總則—分則”的立法構(gòu)想[37](p25-40)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行體系化嵌入。

（一）總則：明文規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為生態(tài)環(huán)境法典的一項(xiàng)法律原則是部分環(huán)境法典化國(guó)家的普遍選擇①例如，《法國(guó)環(huán)境法典》規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和損害預(yù)防原則；《德國(guó)環(huán)境法典（草案）》（2008年版）直接規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，其繼承了德國(guó)1971年—1976年《聯(lián)邦政府環(huán)境政策綱要》中的預(yù)防原則；歐盟環(huán)境立法中有預(yù)防原則、融合性原則等。?，F(xiàn)代科技的發(fā)展與進(jìn)步，為進(jìn)一步認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了可能，但也滋生了科技賦能下的新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，其固有的科學(xué)不確定性使得風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出不確定性狀態(tài)，并貫穿環(huán)境治理的始終。故我國(guó)未來(lái)生態(tài)環(huán)境法典中可在總則部分明文規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”條款，以法律理性回應(yīng)“維護(hù)生態(tài)安全、保障人群健康、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)實(shí)需求[38](p862)。

明文規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以促使生態(tài)環(huán)境法典以理性的視角去看待環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。具備體系功能的規(guī)則，在于促成環(huán)境法律體系化并以其價(jià)值理念引導(dǎo)法律規(guī)范[17](p25)。生態(tài)環(huán)境法典所整合的環(huán)境保護(hù)法和各單行法等環(huán)境法律法規(guī)中均直接或間接地體現(xiàn)著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，反映了生態(tài)環(huán)境法典的特征，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則置于總則位置，符合以下要求：

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是生態(tài)環(huán)境科技和法的綜合體現(xiàn)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)以生態(tài)環(huán)境的整體性為治理背景，生態(tài)系統(tǒng)整體的管理和控制又無(wú)法脫離自然科學(xué)的指導(dǎo)?！帮L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通到管理”的全過(guò)程，需要環(huán)境科學(xué)技術(shù)與法律所保護(hù)的環(huán)境社會(huì)關(guān)系間的雙向互動(dòng)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決策和救濟(jì)需體現(xiàn)生態(tài)科學(xué)的規(guī)律要求。國(guó)家在劃定環(huán)境基準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)紅線，更新《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)/植物名錄》，落實(shí)環(huán)境資源規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度或“三同時(shí)”制度的時(shí)候，均需要一系列的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)和操作規(guī)范的有序參與：首先，在環(huán)境立法中，不少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)領(lǐng)域的名詞和術(shù)語(yǔ)直接或者間接地被賦予了環(huán)境法律定義。大量的由環(huán)境技術(shù)生成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理規(guī)范，以環(huán)境法律法規(guī)附件的形式被賦予了法律效力。其次，在環(huán)境執(zhí)法和司法過(guò)程中，也需要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)的加入，以保障風(fēng)險(xiǎn)決策和救濟(jì)的科學(xué)性。

2.為一般社會(huì)福利②環(huán)境法除了具有法的一般性質(zhì)外，還具有比較明顯的社會(huì)法特征。所謂社會(huì)法，按美國(guó)學(xué)者海倫·古拉克在其所著Socia LegisJation一書(shū)中的解釋為：“為一般社會(huì)福利而立法。”環(huán)境法也屬于這種社會(huì)立法的范疇。參見(jiàn)周珂主編.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)（第四版）[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2019.的實(shí)現(xiàn)而法典化

生態(tài)環(huán)境法典解決人與自然間的矛盾，重在調(diào)和。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于社會(huì)的發(fā)展，但歸其根本是運(yùn)用法律規(guī)范來(lái)保障基本人權(quán)乃至環(huán)境公共利益，側(cè)重于社會(huì)層面的法律調(diào)整，防范可預(yù)見(jiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化，避免損害社會(huì)環(huán)境利益的情況出現(xiàn)。

3.實(shí)現(xiàn)部門(mén)法間的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防聯(lián)系

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)對(duì)象囊括自然與人為生態(tài)環(huán)境、人體健康乃至整個(gè)生物圈。生態(tài)環(huán)境法典所包括的法律關(guān)系主體除一般主體外，國(guó)家、全人類(lèi)甚至后代人也在內(nèi)；生態(tài)環(huán)境法典所調(diào)整的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容具有廣泛性，山水林田湖草礦、物種、名勝和文化遺跡等均需要防范污染或損害風(fēng)險(xiǎn)。也正因如此，生態(tài)環(huán)境法典在規(guī)范預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律措施時(shí)，具有綜合性特征。公法和私法均可以對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制或救濟(jì)，有時(shí)國(guó)際法也會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整；同時(shí)不僅限于實(shí)體法層面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)范，程序法也存在。

4.體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值

現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境法典編纂既要滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不降低后代人滿(mǎn)足其需要的能力。這一核心內(nèi)容就蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，避免后代人享受的環(huán)境水平低于當(dāng)代人的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)公法和私法并不能真正地包容可持續(xù)發(fā)展，公法以權(quán)力為本位，其對(duì)政權(quán)鞏固的側(cè)重使其對(duì)社會(huì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有失偏頗；私法以權(quán)利為本位，關(guān)注環(huán)境危險(xiǎn)對(duì)個(gè)人利益的損害。只有通過(guò)生態(tài)環(huán)境法典的形式確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，將獨(dú)立的社會(huì)環(huán)境利益整合成為公共社會(huì)力量，才能以法律之力保障可持續(xù)發(fā)展。

5.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫穿生態(tài)環(huán)境法典規(guī)范的始終

學(xué)界在現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上，已經(jīng)組織并起草了由“總則、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”五編構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿[39](p3-17)。在污染控制編中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為其制度建構(gòu)提供了有益的分析工具。預(yù)防理念的更新，使得污染控制手段需要從依靠傳統(tǒng)的污染控制制度轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，在各論部分則對(duì)不同污染類(lèi)型引發(fā)的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體管控[26](p33)。在自然生態(tài)保護(hù)編中，在對(duì)自然資源的整體保護(hù)前提下，要在特定區(qū)域和流域建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系，與行政執(zhí)法體制形成監(jiān)管合力[40](p101)；在綠色低碳發(fā)展編中，可持續(xù)發(fā)展理念在其中得以細(xì)化，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中復(fù)雜多變的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題[41](p33)；在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中，針對(duì)不履行生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任的主體，要使其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)賠償責(zé)任。另外，通過(guò)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境共同基金制度，對(duì)潛在的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)俒42](p26)。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念也適用于生物安全、能源安全、污染防治、氣候變化等多領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，對(duì)“十四五”時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出全面部署?！读?xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編》堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出：“擁有健康的人民意味著擁有更強(qiáng)大的綜合國(guó)力和可持續(xù)發(fā)展能力。如果人民健康水平低下，如果群眾患病得不到及時(shí)救助，如果疾病控制不力、傳染病流行，不僅人民生活水平和質(zhì)量會(huì)受到重大影響，而且社會(huì)會(huì)付出沉重代價(jià)?！痹谏鷳B(tài)環(huán)境法典中的體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則符合我國(guó)基本國(guó)情，是對(duì)我國(guó)一定時(shí)期內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題凸顯的準(zhǔn)確認(rèn)知。

一言以蔽之，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具備貫穿生態(tài)環(huán)境法典體系的功能，不僅使得生態(tài)環(huán)境法典具有尊重科學(xué)的立法外觀，更是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境法法典化的必要調(diào)適。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)型生態(tài)環(huán)境法典提供宏觀指引，推進(jìn)以往危機(jī)防御和后果控制的環(huán)境治理范式轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法法典化過(guò)程中的體系重構(gòu)。

（二）分則：以“主體+義務(wù)+責(zé)任”的方式構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)因應(yīng)制度

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的科技不確定性，使得規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和體系存在不確定性，生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公益也面臨著不確定性。生態(tài)環(huán)境法典編纂還需將環(huán)境與發(fā)展綜合決策方法通過(guò)法律關(guān)系構(gòu)造進(jìn)行規(guī)范轉(zhuǎn)化，通過(guò)重構(gòu)環(huán)境法律關(guān)系，建立“權(quán)力—職責(zé)”“權(quán)利—義務(wù)”立體結(jié)構(gòu)，將可持續(xù)發(fā)展目的價(jià)值與生態(tài)安全、環(huán)境公平、公益保障等工具價(jià)值予以具體展開(kāi)[8](p18)。一部理性的風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)型生態(tài)環(huán)境法典需要促成科技系統(tǒng)和法律規(guī)制體系的對(duì)話，實(shí)現(xiàn)事實(shí)和價(jià)值層面的雙重調(diào)適，以“主體+義務(wù)+責(zé)任”的方式構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制全過(guò)程的動(dòng)態(tài)法律制度。因此，生態(tài)環(huán)境法典分則中涉及的保護(hù)各環(huán)境要素的責(zé)任主體，要?jiǎng)澏ㄗ陨砹x務(wù)范圍以及違反義務(wù)時(shí)所承擔(dān)的法定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的全方位規(guī)制，進(jìn)而凸顯出生態(tài)環(huán)境法典的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念和價(jià)值追求。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的義務(wù)，需要嵌入生態(tài)環(huán)境法典各分則的具體義務(wù)條款之中。生態(tài)環(huán)境法典從理論和實(shí)踐上均無(wú)法實(shí)現(xiàn)事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，因此無(wú)法為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供詳細(xì)的“操作指引”。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任要嵌入重塑的環(huán)境法律文本之中，最現(xiàn)實(shí)的立法模式是在已經(jīng)相對(duì)明確的義務(wù)條款中，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者附加采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的義務(wù)，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施以消除或減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。這樣一來(lái)，就不會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范體系有過(guò)分的沖擊。企業(yè)是人類(lèi)活動(dòng)中主要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制造者，也是受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要主體。在市場(chǎng)發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)作用的同時(shí)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律治理體系也要通過(guò)建立具有約束性的行為規(guī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，從而引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)等多環(huán)節(jié)中，自覺(jué)地將經(jīng)濟(jì)效益與維護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康的社會(huì)效益相結(jié)合。企業(yè)在對(duì)生產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)生產(chǎn)產(chǎn)品做好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)自查，根據(jù)產(chǎn)品的物理、化學(xué)性質(zhì)判斷產(chǎn)品毒性；企業(yè)要積極承擔(dān)治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，勇于接受政府監(jiān)管、公眾媒體的監(jiān)督，兼顧效益與安全，做到企業(yè)自律，努力消除產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法典可以在生物安全、化學(xué)物質(zhì)、環(huán)境與健康等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。例如要求化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)，從注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)，到實(shí)施全流程都需要提供產(chǎn)品的安全信息，并對(duì)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)有主體責(zé)任。對(duì)于生產(chǎn)致癌、致突變、有高毒性質(zhì)物質(zhì)的企業(yè)必須經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)授權(quán)，申請(qǐng)者需提供產(chǎn)品的不可替代性證明和不會(huì)產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)技術(shù)可行性方案[27](p9-11)。

建構(gòu)“事前+事中+事后”的全方位行政環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系。事前到事后的環(huán)境行政監(jiān)管體系在規(guī)范層面體現(xiàn)著生態(tài)環(huán)境法典體系化的內(nèi)在邏輯，也彰顯了生態(tài)環(huán)境法典的科學(xué)回應(yīng)性要求。首先，建立事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防介入的制度，著力構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的前瞻性布局，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)提供宏觀指引。例如完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度和環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度中的環(huán)境指標(biāo)建設(shè)；實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在事實(shí)層面上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和價(jià)值層面上的風(fēng)險(xiǎn)決策的有限分離；在確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程客觀科學(xué)的基礎(chǔ)上，及時(shí)公布環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策流程和數(shù)據(jù)信息，以供公民參與，發(fā)揮出公眾參與的社會(huì)理性交流功能；加快推行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)負(fù)面清單制度，及時(shí)剔除對(duì)生態(tài)功能和環(huán)境構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和技術(shù)等。其次，就事中階段而言，充分發(fā)揮政府風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管行政職能。生態(tài)環(huán)境法典要為行政執(zhí)法提供必要的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制空間，以應(yīng)對(duì)事前規(guī)制失效所帶來(lái)的不利后果。例如，優(yōu)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，形成以規(guī)制主體為連接點(diǎn)的科學(xué)家、企業(yè)及公眾間的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通渠道，使得風(fēng)險(xiǎn)決策兼顧科學(xué)理性和社會(huì)理性；建立風(fēng)險(xiǎn)管理的動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)機(jī)制，注重法律系統(tǒng)與科學(xué)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的互通有無(wú)，以信息交換為媒介，凝聚技術(shù)與規(guī)制系統(tǒng)間的利益契合點(diǎn)。最后，在事后階段，要明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害應(yīng)急救濟(jì)和綜合防控責(zé)任機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)法，以必要措施對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)行為進(jìn)行干預(yù)和控制，施加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或法律上的負(fù)面評(píng)價(jià)[28](p94)。

強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)教育和引導(dǎo)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制離不開(kāi)社會(huì)公益組織和個(gè)人的深度參與。社會(huì)公益組織以宣傳講演、公益活動(dòng)、提起訴訟等方式防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而維護(hù)環(huán)境公共利益；國(guó)家要不斷提升個(gè)人參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的意識(shí)；社會(huì)公眾要妥善監(jiān)督政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的公開(kāi)透明，培養(yǎng)綠色消費(fèi)的生活方式等。

為環(huán)境司法規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留下必要的操作空間。環(huán)境司法作為環(huán)境治理的重要組成部分，對(duì)環(huán)境的“風(fēng)險(xiǎn)治理”應(yīng)起到輔助之效。比如未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)或通過(guò)逃避監(jiān)管方式違法排污等行為會(huì)觸發(fā)預(yù)防性環(huán)境司法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》正式將“具有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的行為納入公益訴訟的受案范圍，以此來(lái)糾正和彌補(bǔ)環(huán)境司法事后救濟(jì)的偏向與不足。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的產(chǎn)生就蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在機(jī)理。一方面，正是順應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特性的產(chǎn)物，促進(jìn)環(huán)境訴訟的發(fā)展；另一方面，由于其起步較晚并自身具有依據(jù)實(shí)體法律規(guī)范性，使司法機(jī)關(guān)以訴訟審判的方式提前規(guī)制具有“重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的行為，從而避免其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)不可逆的環(huán)境損害。法院受制于司法機(jī)關(guān)的職能限定，在具體司法實(shí)踐（如案件受案率和司法審判狀況）中遭遇諸多運(yùn)行阻礙，生態(tài)環(huán)境法典要為環(huán)境司法規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留下必要的操作空間，以期環(huán)境司法規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的填補(bǔ)之效。

五、結(jié)語(yǔ)

科學(xué)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也早已嵌入社會(huì)系統(tǒng)，衍生的自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，社會(huì)公眾渴求秩序和安全的信念被表達(dá)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，深刻地呼喚著生態(tài)環(huán)境法典的規(guī)范表達(dá)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下的生態(tài)環(huán)境法典編纂，需要對(duì)科學(xué)不確定下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出必要回應(yīng)。在“提取公因式”的過(guò)程中，預(yù)防原則的實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)的反差，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防占據(jù)理論制高點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境法典需要踐行“風(fēng)險(xiǎn)—管制—救濟(jì)—整治”的現(xiàn)代化環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)和科學(xué)技術(shù)的對(duì)話。編纂生態(tài)環(huán)境法典的過(guò)程中要深刻認(rèn)識(shí)到科學(xué)不確定性的內(nèi)外部條件，以供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作出合理調(diào)適。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要一種相對(duì)彈性且富有包含性的概念內(nèi)涵，發(fā)揮出貫穿生態(tài)環(huán)境法典始終的體系功能。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅使得生態(tài)環(huán)境法典具有尊重科學(xué)的立法外觀，更是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境法法典化的必要調(diào)適。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的出現(xiàn)和法典化，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)型生態(tài)環(huán)境法典提供了宏觀規(guī)制指引，推進(jìn)危機(jī)防御和后果控制的環(huán)境治理范式轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法法典化過(guò)程中的體系重構(gòu)，回答了生態(tài)環(huán)境法典可持續(xù)發(fā)展的核心命題。