李汪繁，吳何來

（上海發(fā)電設(shè)備成套設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司, 上海 200240）

0 引 言

作為一種以產(chǎn)權(quán)理論和市場交易為核心的市場機(jī)制或政策工具，碳排放權(quán)交易（碳交易）能有效促進(jìn)溫室氣體減排和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過去十余年來受到越來越多的關(guān)注和應(yīng)用[1-2]。據(jù)國際碳行動(dòng)伙伴組織（International Carbon Action Partnership, ICAP）報(bào)告[3]，截至2021 年1 月底，世界各國共有24 個(gè)在運(yùn)行的碳交易市場（碳市場），覆蓋全球16%的碳排放量。與此同時(shí)，碳市場的金融價(jià)值也日益凸顯，路孚特報(bào)告顯示2021 年度全球主要碳市場碳交易規(guī)模約達(dá)7.6×1011歐元，同比增長幅度超過160%[4]。

中國是以化石能源為主的一次能源消費(fèi)大國，2020 年碳排放量達(dá)9.899×109t，占全球比重約30%[5]，面臨著較強(qiáng)碳減排壓力的同時(shí)，也具備較好的碳市場開發(fā)潛力。自2011 年啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)工作以來，有關(guān)中國碳市場的研究熱度持續(xù)提升[6-7]。相關(guān)研究涉及碳市場發(fā)展現(xiàn)狀[8-9]、運(yùn)行機(jī)制[10-11]、法律法規(guī)[12]、稅收體系[13]、碳金融[14]、減排效應(yīng)[15-16]等領(lǐng)域或方向，對(duì)我國碳市場的良性發(fā)展起到積極推動(dòng)作用。

近年來，國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的不確定因素增多，但低碳發(fā)展理念在全球范圍內(nèi)仍獲得越來越廣泛的認(rèn)同，主要經(jīng)濟(jì)體的氣候發(fā)展目標(biāo)亦在不斷深化，國內(nèi)外碳市場涌現(xiàn)出新特征，我國2021 年也正式啟動(dòng)全國碳市場線上交易并完成第一個(gè)周期履約工作。在此背景下，及時(shí)跟蹤梳理國外相對(duì)成熟碳市場的發(fā)展動(dòng)態(tài)，并著重研究我國現(xiàn)有碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀，分析總結(jié)存在的主要不足并提出針對(duì)性建設(shè)，對(duì)促進(jìn)我國碳市場的健康發(fā)展具有積極意義。

1 國外碳市場發(fā)展情況

國外碳交易研究啟動(dòng)時(shí)間較早。20 世紀(jì)60 年代，Coase R H、Dales J H 等經(jīng)濟(jì)學(xué)家就明確提出排污權(quán)交易的有關(guān)理論[17-18]；90 年代，美國實(shí)施酸雨、氟氯烴的總量控制與交易計(jì)劃，對(duì)如何有效利用金融手段與市場機(jī)制解決環(huán)境問題進(jìn)行探索[19]；上世紀(jì)末，氣候問題逐步成為全球焦點(diǎn)?！毒┒甲h定書》的簽署允許難以完成減排指標(biāo)的發(fā)達(dá)國家從超額完成減排指標(biāo)的發(fā)展中國家購買超出的額度；隨后，歐盟和美國啟動(dòng)碳交易框架體系研究，并積極付諸實(shí)踐，逐步建立相對(duì)成熟的碳市場。

1.1 歐盟碳排放交易體系

歐盟碳排放交易體系（European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS）于2005 年建立，以限額與交易（Cap and Trade）為基礎(chǔ)，是全球第一個(gè)多國參與的區(qū)域性、強(qiáng)制性碳市場，有關(guān)發(fā)展情況如表1[20]所示。

表1 歐盟碳市場發(fā)展情況Tab. 1 Development of carbon market in EU

由表1 可以看出，歐盟碳市場歷經(jīng)四個(gè)階段循序漸進(jìn)發(fā)展，主要如下：

1）第一、二階段為探索及經(jīng)驗(yàn)積累階段。歐盟“自下而上”確定碳排放上限后基于國家分配計(jì)劃（National Allowance Plan, NAP）實(shí)施配額分配，且主要以免費(fèi)為主。在碳市場運(yùn)行過程中，由于缺乏可靠的行業(yè)排放數(shù)據(jù)，市場配額供需偏松，碳價(jià)一度出現(xiàn)大幅下跌情況。

2）第三階段為改革優(yōu)化階段。歐盟進(jìn)一步擴(kuò)大市場覆蓋范圍并收回碳配額分配權(quán)限，“自上而下”制定碳排放上限且規(guī)定以年折減率1.74%遞減，同時(shí)逐步提升配額拍賣比重，建立碳市場穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（Market Stability Reserve, MSR），將碳交易納入金融監(jiān)管范疇，碳市場的公平性、透明性和有效性明顯提升。

3）歷經(jīng)前三個(gè)階段發(fā)展，歐盟碳市場逐步走向相對(duì)成熟階段，呈現(xiàn)出高度金融化、交易主體與產(chǎn)品多元化、交易監(jiān)管與配套機(jī)制結(jié)構(gòu)化、碳價(jià)趨于合理化等特征[21]。進(jìn)入第四階段后，2021 年《歐洲綠色協(xié)議》一攬子復(fù)蘇計(jì)劃及《歐盟氣候法案》中2030 年氣候目標(biāo)的提出，彰顯出歐盟更大的氣候雄心，歐盟考慮進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍，提升碳排放上限年折減率到2.2%甚至更高，同時(shí)加大配額拍賣比重，適時(shí)調(diào)整MSR 機(jī)制，取消聯(lián)合履行機(jī)制項(xiàng)目減排（Emission Reduction Unit, ERU）、清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目減排（Certified Emission Reduction, CER）等國際信用抵消，并著手建立碳邊境調(diào)節(jié)稅機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）防止碳泄漏[22]。

值得一提的是，受強(qiáng)烈的氣候政策預(yù)期與以天然氣為主的能源價(jià)格高企雙重因素影響，歐盟碳市場碳價(jià)在2021 年大幅上漲，其中12 月歐盟碳排放配額（EU Allowance, EUA）交易價(jià)超過90 歐元/t，而年初標(biāo)桿合約價(jià)僅為33 歐元/t[4]。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)及個(gè)人投資者等非履約實(shí)體參與市場交易更為積極，在碳交易量僅增長17%的情況下，歐盟碳市場全年交易額達(dá)到空前的6.83×1011歐元，同比增長162%，碳交易額在全球主要碳市場中占比近90%[4]。

綜上，碳市場已成為歐盟實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的重要抓手，過去十余年間，其碳交易基本框架體系圍繞總量目標(biāo)設(shè)定、覆蓋范圍納入、碳配額分配及管理、市場交易、履約及監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)持續(xù)優(yōu)化完善，并通過實(shí)踐證明了自身的有效性和抗沖擊性。在進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的第四階段后，歐盟碳市場參與主體及交易品種豐富、市場活躍度高，整體成熟度及影響力在全球主要碳市場中位于前列，相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得新興碳市場的參考與借鑒。

1.2 美國區(qū)域溫室氣體倡議和加利福尼亞州碳市場

美國是少數(shù)開展排污權(quán)交易實(shí)踐的國家之一，但國內(nèi)尚未建立統(tǒng)一的碳市場。目前，美國區(qū)域溫室氣體倡議（The Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI）和加利福尼亞州碳市場（California's Cap-and-Trade Program, CCTP）的成熟度和影響力較高，主要情況如表2 所示。

表2 美國主要碳市場的發(fā)展情況Tab. 2 Development of major carbon markets in the United States

RGGI 是美國第一個(gè)基于市場、限額和投資的地區(qū)性、行業(yè)性碳市場，于2009 年啟動(dòng)，旨在限制和減少電力部門的碳排放，碳市場完全通過拍賣方式分配碳配額。2021 年后，各成員州結(jié)合《示范規(guī)則》（Model Rule）進(jìn)一步對(duì)碳市場運(yùn)行的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善，規(guī)定碳配額年遞減速率由2.5%提升至3%，并執(zhí)行更為嚴(yán)格的碳排放控制儲(chǔ)備機(jī)制。

CCTP 是美國最大的地區(qū)碳市場，于2013 年啟動(dòng)，控排的溫室氣體達(dá)到7 種，按照增溫潛力（Global Warming Potential, GWP）進(jìn)行折算。2021 年1 月，關(guān)于CCTP 立法的修正案正式生效，主要內(nèi)容包括調(diào)整配額價(jià)格控制機(jī)制、減少抵消信用的使用額度及在2030 年之前實(shí)現(xiàn)更大的碳排放降幅[3]。

總體看來，相較歐盟碳市場而言，美國以RGGI和CCTP 為代表的主要碳市場在規(guī)模上存在一定的差距，碳市場有關(guān)運(yùn)行調(diào)控機(jī)制持續(xù)完善、成熟度不斷提升，在碳市場發(fā)展模式上形成良好借鑒。

2 中國試點(diǎn)碳市場發(fā)展及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

中國于2004 年引入清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism, CDM），后結(jié)合國外碳市場的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選取典型省市積極開展試點(diǎn)碳市場建設(shè)。

2.1 發(fā)展歷程

國家出臺(tái)了一系列政策文件推動(dòng)試點(diǎn)碳市場的發(fā)展，如圖1 所示。2013－2014 年，深圳、北京、上海、天津、廣東、湖北、重慶作為試點(diǎn)碳市場先后建成并啟動(dòng)交易。各試點(diǎn)碳市場的基本情況如表3 和表4 所示。

圖1 中國試點(diǎn)碳市場的主要相關(guān)國家政策文件Fig. 1 Major national policy documents related to China's pilot carbon markets

由表3 和表4 可以看出，各試點(diǎn)碳市場基本框架體系設(shè)計(jì)較為相似，但在具體細(xì)節(jié)上存在一定差異。分析如下：

表3 中國試點(diǎn)碳市場覆蓋范圍Tab. 3 Coverage of pilot carbon markets in China

表4 中國試點(diǎn)碳市場配額分配、抵消機(jī)制Tab. 4 Quota allocation and offset mechanism on China's pilot carbon markets

1）在碳市場覆蓋范圍上，各試點(diǎn)碳市場中電力、水泥、鋼鐵、石化等碳排放密集度高的行業(yè)覆蓋率較高，除重慶試點(diǎn)納入CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs及SF6六種溫室氣體外，其他試點(diǎn)碳市場控排氣體只考慮CO2，此外，深圳、北京控排企業(yè)門檻相對(duì)較低，企業(yè)主體數(shù)量相對(duì)較多。

2）在碳配額分配上，從碳配額計(jì)算方法來看，除重慶試點(diǎn)碳市場只采用歷史排放法以外，其他試點(diǎn)碳市場針對(duì)不同行業(yè)或生產(chǎn)過程實(shí)施不同的計(jì)算方法；從碳配額分配方式來看，各試點(diǎn)碳市場主要實(shí)施免費(fèi)分配，涉及拍賣分配的試點(diǎn)碳市場碳配額拍賣的比例也較低。

3）在抵消機(jī)制上，各試點(diǎn)碳市場均規(guī)定允許通過國家核證減排量（Chinese Certified Emission Reduction,CCER）來進(jìn)行碳排放抵消，抵消比例相對(duì)較高，對(duì)試點(diǎn)以外的省市參與碳市場帶來一定的積極效應(yīng)。廣東試點(diǎn)碳市場還規(guī)定可采用碳普惠制核證減排量（PHCER）進(jìn)行抵消。

4）在法律法規(guī)體系上，作為碳市場有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，各試點(diǎn)碳市場均缺乏上位法的支持，主要按照出臺(tái)的地方規(guī)章或規(guī)范性文件開展工作，僅深圳、北京兩地進(jìn)行人大立法[12]。

5）在懲罰機(jī)制上，為保障碳市場持續(xù)運(yùn)行，有效的違約處罰措施必不可少，各試點(diǎn)碳市場主要采取現(xiàn)金處罰、限額或排污處罰、不享受政策支持等措施推動(dòng)履約企業(yè)清繳碳排放配額履約，但處罰力度尚不強(qiáng)[20]。

2.2 運(yùn)行情況

根據(jù)碳交易網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，截至2021 年底，7 個(gè)試點(diǎn)碳市場碳排放配額累計(jì)成交量達(dá)4.83×108t，成交額達(dá)8.622×109元，成交均價(jià)為17.85 元/t。以掛牌協(xié)議交易為例，2013 年以來，試點(diǎn)碳市場的碳交易量、碳交易額及碳交易均價(jià)如圖2～圖4 所示。

圖2 2013－2021 年試點(diǎn)碳市場碳交易量Fig. 2 Annual carbon trading volume in pilot carbon markets from 2013 to 2021

圖3 2013－2021 年試點(diǎn)碳市場碳交易額Fig. 3 Annual carbon trading amount in pilot carbon markets from 2013 to 2021

圖4 2013－2021 年試點(diǎn)碳市場碳交易均價(jià)Fig. 4 Average annual carbon trading price in pilot carbon markets from 2013 to 2021

由圖2～圖4 可以看出，2013 年碳交易試點(diǎn)啟動(dòng)以來，各試點(diǎn)碳市場運(yùn)行情況存在較為明顯的差異。其中，從碳交易均價(jià)來看，除深圳碳市場自啟動(dòng)以來碳價(jià)呈下行態(tài)勢外，大部分試點(diǎn)碳市場碳價(jià)呈現(xiàn)先跌后漲的趨勢，低點(diǎn)位于2016－2017 年間，這可能與當(dāng)時(shí)全國碳市場建設(shè)規(guī)劃出臺(tái)有關(guān)，此外，北京碳市場相較其他試點(diǎn)省市，其碳價(jià)長期居首。究其相關(guān)原因，除與各省市的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局等因素有關(guān)外，碳市場的覆蓋范圍、配額分配及管理、碳排放監(jiān)測報(bào)告和核實(shí)（Monitoring,Reporting and Verification, MRV）監(jiān)管、違約處罰力度等亦會(huì)對(duì)碳價(jià)產(chǎn)生一定影響，部分學(xué)者已對(duì)其開展深入分析[9,20,23-24]，在此不再贅述。

2.3 試點(diǎn)效果

我國試點(diǎn)碳市場借鑒國外相關(guān)體系設(shè)計(jì)及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，在較短時(shí)間內(nèi)完成各自體系的設(shè)計(jì)工作，形成碳交易體系初步法律基礎(chǔ)，明確了控排覆蓋范圍、排放上限、配額分配方法、違約處罰措施等內(nèi)容，并建立注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，為全國碳市場的建設(shè)及運(yùn)行奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，在碳市場的減排效應(yīng)發(fā)揮上，有關(guān)學(xué)者利用雙重差分等工具分析得出試點(diǎn)碳市場能夠促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)的碳排放強(qiáng)度下降，并發(fā)揮出一定的污染物協(xié)同減排效應(yīng)[15,25]。

3 中國全國碳市場建設(shè)及運(yùn)行分析

全國碳市場充分吸納試點(diǎn)碳市場的建設(shè)及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，于2021 年7 月正式啟動(dòng)線上交易，是目前國際社會(huì)上覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場。

3.1 發(fā)展歷程

國家發(fā)展改革委2016 年印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》，并于2017 年印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國碳市場建設(shè)的啟動(dòng)。國家層面出臺(tái)的主要政策文件如圖5 所示。

圖5 全國碳市場主要相關(guān)國家政策文件Fig. 5 Major national policy documents related to China’s national carbon market

3.2 運(yùn)行現(xiàn)狀

據(jù)國家生態(tài)環(huán)境部、上海環(huán)境能源交易所等公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年底，全國碳市場納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位共計(jì)2 162 家，年覆蓋溫室氣體排放量約4.5×109t CO2當(dāng)量，累計(jì)成交量1.79×108t，成交額7.661×109元，每周交易量、交易額及均價(jià)分別如圖6～圖8 所示。

圖6 2021 年全國碳市場每周交易量Fig. 6 Weekly trading volume of the national carbon market in 2021

圖7 2021 年全國碳市場每周交易額Fig. 7 Weekly trading amount of the national carbon market in 2021

圖8 2021 年全國碳市場每周交易均價(jià)Fig. 8 Average weekly trading price of the national carbon market in 2021

與試點(diǎn)碳市場類似，全國碳市場總體交易量并不算活躍，相較于4.5×109t 的碳排放規(guī)模，換手率僅為2%左右，相對(duì)活躍的交易階段主要在臨近履約期的12 月；與交易量密切相關(guān)的碳價(jià)，在開市初期小幅上漲后轉(zhuǎn)跌，隨后基本處于橫盤狀態(tài)，但進(jìn)入12 月后，因履約截止日迫近，碳價(jià)呈較快上升趨勢，總體呈不規(guī)則“浴盆”曲線走勢；在履約率方面，按履約量計(jì)算為99.5%，碳市場履約有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

3.3 分析討論

我國碳市場仍處于加快建設(shè)、優(yōu)化完善的階段，與國外相對(duì)成熟的碳市場相比存在一定差距，主要表現(xiàn)為：

1）碳市場制度體系建設(shè)尚不健全。與歐盟等相對(duì)成熟碳市場不同，我國碳交易法律基礎(chǔ)目前以規(guī)章為主體，以規(guī)范文件為補(bǔ)充，仍缺乏國家層面的監(jiān)管框架和法律體系[12]，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)需要盡快出臺(tái)，以對(duì)碳交易覆蓋范圍、碳排放總體限額、碳配額分配及管理、控排企業(yè)履約、碳價(jià)調(diào)控等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。

2）覆蓋行業(yè)與交易結(jié)構(gòu)較為單一。目前全國碳市場僅覆蓋發(fā)電行業(yè)；參與的交易主體主要為控排企業(yè)，缺乏機(jī)構(gòu)與個(gè)人投資者；交易的品種仍以現(xiàn)貨交易為主，受履約周期影響波動(dòng)明顯，碳遠(yuǎn)期、碳期貨、碳期權(quán)等交易缺乏。

3）配額分配科學(xué)性及公平性有待提升。我國碳市場目前采用基準(zhǔn)法對(duì)重點(diǎn)排放單位分配核發(fā)碳排放配額，對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)的統(tǒng)籌兼顧仍顯不足，且配額分配主要采用免費(fèi)方式，MRV 監(jiān)管水平仍需提升，未來需進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)及有關(guān)信息披露力度。

4）多市場聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較弱。2021 年是全國碳市場的首個(gè)履約期，市場運(yùn)行相對(duì)獨(dú)立，尚未對(duì)有關(guān)省市的試點(diǎn)碳市場進(jìn)行有效吸收、聯(lián)動(dòng)及融合；尚未對(duì)接或整合自愿減排市場、碳普惠、綠證等市場，全國CCER 市場仍處于待重啟狀態(tài)；對(duì)其他電力、環(huán)境相關(guān)市場，需要深入探究彼此間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)；尚未開展碳交易跨境合作及連接，與其他國家或地區(qū)碳市場的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較弱。

4 結(jié)論及建議

基于我國碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀，建議立足我國基本國情，積極借鑒歐盟等國外相對(duì)成熟碳市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，未來著重圍繞以下方面開展工作，以促進(jìn)碳市場高質(zhì)量發(fā)展：

1）加快碳交易體系頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化。全國碳市場應(yīng)吸納歐盟等碳交易體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，避免“一刀切”模式，適時(shí)考慮碳排放總量控制，有序規(guī)劃碳市場覆蓋行業(yè)、配額分配拍賣、履約及違約機(jī)制、碳稅[26]等內(nèi)容，推動(dòng)我國碳市場的基本框架不斷完善。

2）大力推動(dòng)市場體系建設(shè)及完善。碳市場金融化、交易主體與產(chǎn)品多元化、碳價(jià)合理化是碳市場走向成熟的重要標(biāo)志，我國碳市場應(yīng)基于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，形成多層次交易平臺(tái)，為多元主體參與碳交易提供便利，同時(shí)應(yīng)適時(shí)擴(kuò)大覆蓋行業(yè)及企業(yè)范圍，進(jìn)一步豐富碳期貨、碳期權(quán)、碳債券等碳金融衍生品，以提升我國碳市場的活躍度。

3）強(qiáng)化碳市場運(yùn)行調(diào)控機(jī)制。歐盟碳市場的發(fā)展歷程體現(xiàn)出政府對(duì)于碳市場實(shí)施調(diào)控的重要性。我國需加快完善碳價(jià)調(diào)控機(jī)制，可考慮政府公開市場操作、實(shí)施碳配額穩(wěn)定儲(chǔ)備、調(diào)整碳配額拍賣及信用額抵消比例等方式，同時(shí)提早完善碳交易稅費(fèi)制度，并適時(shí)重啟全國CCER 市場，促進(jìn)全國碳市場不斷走向成熟。

4）注重國際合作逐步形成主導(dǎo)優(yōu)勢?！陡窭垢鐨夂蚬s》就全球碳市場的有關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)基本達(dá)成協(xié)議，在歐盟等碳市場加快碳關(guān)稅機(jī)制的背景下，我國碳市場應(yīng)提早考慮與全球碳市場的接軌機(jī)制，適時(shí)布局具有國際影響力的碳定價(jià)中心建設(shè)，力爭盡早取得全球范圍內(nèi)碳排放權(quán)定價(jià)與分配的主導(dǎo)權(quán)。