王 旭

司法部門是實現未成年人犯罪預防、行為矯治的主體與主責機關，其權責確定與銜接協(xié)調機制的構建與完善尤為重要。學界有必要分析司法機關在預防和治理未成年人犯罪的權責與問題，提出完善司法機關協(xié)調配合機制的相關建議，更好地預防未成年人犯罪，更有效地實現對罪錯未成年人的社會化矯治。

一、我國未成年人犯罪現狀概述

(一)我國未成年人犯罪基本情況

最高人民檢察院對2010年至2019年未成年人犯罪人數進行統(tǒng)計，人數分別為68193人、67280人、63782人、55817人、50415人、43839人、35743人、32778人、34365人、43038人。從上述數據可以明顯看出，未成年人犯罪自2010年至2017年持續(xù)下降，后有小幅度的回升。2016年到2020年未成年人重新犯罪率整體平穩(wěn)，保持在3.65%左右。(1)《未成年人檢察工作白皮書(2020)》，載最高人民檢察院網站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。從犯罪類型來看，未成年人犯罪主要集中于侵犯財產罪、侵犯公民人身權利、妨害社會管理秩序罪等三大類型。

近年來未成年人犯罪，主要呈現以下特點:一是犯罪人數略有上升，總體處于較低水平。2017年后，未成年犯罪人數略有上升，未成年人犯罪占全部犯罪的比重由2017年的2.58%上升到了2019年的2.59%。但從整體上看，2017年以來，未成年人犯罪人數雖有增長，但仍處于較低的水平。二是未成年人犯罪低齡化、惡性化。已滿14周歲、不滿16周歲的未成年人犯罪比例呈現上升趨勢，不滿14周歲未成年人犯罪中出現部分極端惡性的犯罪事件，如大連13歲男孩殺害10歲女童案、衡陽12歲男孩殺害母親案等，犯罪人雖尚未達到法定的刑事責任年齡，但其作案的手法極其殘忍、惡劣，且社會影響較大，這些都不斷警示我們，預防和矯正未成年人犯罪問題責任重大、使命艱巨。三是未成年人犯罪的矯治效果明顯。據統(tǒng)計，2016年至2020年，未成年人的重新犯罪率保持在3%到4%之間，平均重新犯罪率在3.65%左右。(2)《未成年人檢察工作白皮書(2020)》，載最高人民檢察院網站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。雖然未成年人犯罪數量上升、各級矯正機關的壓力巨大，但是重新犯罪率仍保持在3%到4%區(qū)間，這也反映出我國對未成年人再犯罪矯治工作的高度重視，矯治機制也發(fā)揮了較好的作用，為廣大未成年人罪犯回歸社會、重新開始生活奠定了基礎。

(二)刑事責任年齡降低的現行法律制度分析

未成年人刑事責任年齡制度是刑法對未成年人為自己實施的危害行為是否負刑事責任以及刑事責任的范圍和大小在年齡方面的規(guī)定。(3)參見盛長富：《未成年人刑事司法國際準則研究》，法律出版社2018年版，第80頁。我國刑法已經明確規(guī)定了根據年齡確定對應的刑事責任的劃分標準，我國有關司法解釋還針對某些達到應負刑事責任年齡但具有特殊情形的未成年人規(guī)定了“刑事有罪但作無罪處理”的“出罪”機制(4)參見儲槐植：《出罪應注重合理性》，載《檢察日報》2013年9月24日,第3版。。

關于未成年人犯罪的年齡下限應設定多少歲，在研究未成年人犯罪的學者中有不同看法。(5)參見張遠煌主編：《未成年人犯罪專題整理》，中國人民公安大學出版社2010年版，第22頁?！缎谭ㄐ拚?十一)》對刑事責任年齡作出了有限下調，下文擬對法律的變遷進行分析，進一步探討司法實踐中各司法機關之間銜接的漏洞與不足，以期為構建與完善未成年人犯罪司法機關協(xié)調配合機制尋找法律支撐和法理依據。

1.《刑法修正案(十一)》關于刑事責任年齡降低的法律分析?！缎谭ㄐ拚?十一)》于2020年12月26日正式通過，其中關于刑事責任年齡部分的變化，主要體現在以下兩個方面：(1)增加了對已滿12周歲不滿14周歲的未成年人犯罪的相關規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?十一)》規(guī)定，“已滿12周歲不滿14周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節(jié)惡劣，經最高人民檢察院核準追訴的，應當負刑事責任”。(2)對相關罪名進行了修改。一是將“投毒罪”修改為“投放危險物質罪”。二是將“責令他的家長或者監(jiān)護人加以管教”修改為“責令其父母或者其他監(jiān)護人加以管教”。三是將“在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)”修改為“在必要的時候，依法進行專門矯治教育”，這是對收容教養(yǎng)在法律上予以廢除并由專門矯治教育替代，與新修訂的《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》中關于“專門學?！敝贫认嚆暯悠ヅ洹?/p>

通過對《刑法修正案(十一)》關于刑事責任年齡下調的規(guī)定進行分析，我們可以看出：修正案僅僅對12周歲以上不滿14周歲的未成年人實施的犯罪進行追責，不滿12周歲的未成年人仍無刑事責任能力，仍不受刑事處罰；僅僅對“犯故意殺人罪、故意傷害罪”進行追究，這里的“犯故意殺人罪、故意傷害罪”并非僅指故意殺人罪、故意傷害罪這兩個罪名，而是指故意殺人與故意傷害的行為；對犯罪方法進行限制，即“以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾”，對“特別殘忍手段”的理解應與《刑法》第234條故意傷害罪的規(guī)定一樣，即采用毀容、挖眼、剁腳等特別殘忍手段傷害他人的行為(6)參見何帆：《刑法注釋書》，中國民主法制出版社2021年版，第18頁。；對犯罪情節(jié)進行限制，即“情節(jié)惡劣”才能被追責，實踐中必須結合犯罪動機、手段、后果、危害、悔罪表現等犯罪情節(jié)，來綜合判斷是否屬于“情節(jié)惡劣”；對司法程序進行限制，即“經過最高人民檢察院核準”后方可追究未成年人的刑事責任，如果最高人民檢察院未核準則不能追責，當然最高人民檢察院核準后是否最終需要追究未成年人的刑事責任，還要看檢察機關是否公訴、人民法院經過審判是否判決追究其刑事責任；對刑罰進行限制，即人民法院對未成年人作出有罪判決時，在量刑上不得適用死刑，應當從輕或者減輕處罰。此外，《最高人民法院關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》規(guī)定，對于已滿14周歲不滿12周歲的未成年犯罪人，一般不判處無期徒刑，按照舉重以明輕的原則，12周歲至14周歲的未成年人實施犯罪一般也不被判處無期徒刑。

可以看出，《刑法修正案(十一)》對12周歲至14周歲未成年人實施犯罪相關規(guī)定進行修改，進一步完善了未成年人犯罪的法律保護機制。但《刑法修正案(十一)》對12周歲至14周歲未成年人實施具有很大惡性和社會危害性犯罪的懲罰教育仍未提及。此外，雖然新增加了專門矯治教育的規(guī)定，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，對程序如何啟動，如何開展審查、變更、終結均沒有詳細的規(guī)定，還需要相關法律、法規(guī)進一步細化完善，制定出具有可操作性的流程規(guī)范。

2.《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》與刑事責任年齡降低的銜接。新修訂的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》針對刑事責任年齡下調，進一步明確了國家和政府在未成年人司法中的責任，特別是強調了檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在少年司法全流程負有法律監(jiān)督責任。新修訂的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》與《刑法》共同承擔起完善少年司法、保護未成年人合法權利的重任：其中，《預防未成年人犯罪法》注重犯罪預防，《刑法》側重罪錯未成年人的懲罰和犯罪的社會矯治，《未成年人保護法》側重保護未成年人各項合法權益。

具體而言，新修訂的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》對各級司法機關辦理未成年人刑事案件的規(guī)定主要包括：司法機關有責任輔助專門學校，完成專門矯治教育工作；司法機關在辦理未成年人案件時需要配備專人專崗；司法機關有職責開展法治教育、法治宣傳工作；司法機關對于失責的父母有權進行訓誡，并督促父母或其他監(jiān)護人認真履行監(jiān)護義務，有權責令父母接受家庭教育指導；司法機關應當封存罪錯未成年人犯罪記錄，注重個人信息的保護；司法機關有責任完成社會調查、心里測評工作；司法機關調查取證工作盡量一次性完成；司法機關案件辦理過程要有合適成年人到場，為無固定住所、無法提供保證人卻符合取保候審條件的未成年人指定保證人，必要時為其提供社會觀護；公安機關對不良行為有制止權，并可以根據情節(jié)輕重，采取適當的矯治教育措施；公安機關有接受報告的義務，接受關于未成年人有可能發(fā)生危險或正在發(fā)生危險的報告，并立即采取保護措施；公安機關有懲戒權，既包括懲戒罪錯未成年人，也包括懲戒威脅到未成年人安全的行為人；公安機關有權決定是否啟動對罪錯未成年人接受、審查、終結專門教育程序；檢察機關對犯罪預防、案件辦理全流程進行監(jiān)督，并有權就未成年人權益保障事項提起公益訴訟；監(jiān)管、矯正機構要對罪錯未成年人分別關押、分別管理、分別教育；社區(qū)矯正機關對罪錯未成年人有幫教義務。

二、我國司法機關辦理涉未成年人犯罪案件機制的現狀與困境

對罪錯未成年人的懲戒與保護都有賴于司法機關對法律法規(guī)的有效實施，需要通過公安、檢察、審判、司法行政等機關分工協(xié)作，密切配合，共同開展好罪錯未成年人犯罪的預防、審查、判定、矯治、教育等工作。現對各司法機關在辦理未成年人司法案件時的不同職責逐一分析。

(一)公安機關的現狀與困境

公安機關的職責具體包括預防、制止和偵查犯罪等。公安機關對犯罪事實進行偵查，對犯罪事實清楚、證據確實充分的、認為應當追究犯罪嫌疑人刑事責任的案件，將案件卷宗、證據等移送至檢察機關。公安機關在整個司法流程中處于前端的地位，最先介入案件，對案件事實偵查與證據掌握最先具有把控權力。公安機關在未成年人犯罪案件中的職責主要為以下幾個方面：預防未成年人犯罪、制止未成年人犯罪、偵查未成年人違法犯罪活動、決定是否移送檢察機關。大量的未成年人犯罪案例表明，未成年人的罪錯行為一般呈現出由輕到重的規(guī)律。早期干預、及時預防就顯得尤為重要，特別要加強對已有犯罪傾向的未成年人的預防和教育幫助。公安機關在整個司法流程所處的前端位置也決定了其預防未成年人犯罪職責的重要性，起著減少未成年人犯罪案件、避免未成年人進入司法流程的前期分流作用。

在司法實踐中，由于地域差異、警務力量配備等多種原因，公安機關在辦理未成年人犯罪案件時仍存在一些問題。一是公安機關缺乏未成年人犯罪的專門偵辦機構。我國公安機關警種分類主要是因事設崗，如治安、經偵、刑偵、交通、緝毒等，但卻沒有針對未成年人犯罪的專門警種。而部分西方國家在這方面已經有很多不同于成年人犯罪的特色做法，如“成立專門的少年警察機關或者機構，在各級警察機關設置少年警察局、處、科等，配備包括未成年人案件承辦人、女性輔導員等專職少年警察，專門處理未成年人案件，研究如何以未成年人為對象有效開展偵查工作”。(7)參見瞿豐、陸才俊等：《未成年人犯罪研究》，中國人民公安大學出版社2016年版，第98頁。比如，日本的“少年警察課”或“少年警察股”、英國的“警察部”、美國的“少年管理科(處)”。(8)參見肖建國主編：《發(fā)展中的少年司法制度》，上海社會科學院出版社1997年版，第197-199頁。眾所周知，辦理未成年人犯罪案件需要獨特的專業(yè)、技能與技巧。由于刑事案件辦案人員在辦理未成年人犯罪案件時缺少相應的專業(yè)知識，非常不利于保護未成年人的合法利益和身心健康。二是對專門矯治教育缺乏監(jiān)督?！额A防未成年人犯罪法》第45條規(guī)定，針對實施刑法規(guī)定的行為、因不滿刑事責任年齡而不予刑事處罰的未成年人，經過專門教育指導委員會評估同意后，公安機關有權決定對其進行專門矯治教育。專門矯治教育是一項限制人身自由的強制措施，《預防未成年人犯罪法》只規(guī)定了經過專門教育指導委員會評估同意這一原則性、概括性的程序，并未明確規(guī)定這一程序的啟動、審查標準、監(jiān)督程序以及救濟程序，甚至看不出這種強制措施是行政行為還是司法行為，這將可能導致權力的濫用，直接危害到未成年人合法權利的維護和保障。

(二)檢察機關的現狀與困境

檢察機關職權主要包括審查批準逮捕、決定提起公訴。同時，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，還承擔著對公安機關偵查活動、對法院審判活動進行監(jiān)督的職責。上述職責以外，檢察機關在辦理未成年人犯罪案件中還承擔著一些特殊的司法職能。如對罪錯未成年人開展幫教工作，對附條件不起訴的未成年人在考驗期開展幫助與教導，促進未成年人順利回歸社會。此外，法律法規(guī)還確定了指定辯護、輕罪犯罪記錄封存、法定代理人或合適成年人到場、強制報告、入職檢查等制度，以加強對未成年人在刑事程序中的保護。

在司法實踐中，現行各類檢察制度有效保護了未成年人的各項權益。如貫徹“少捕、慎訴、少監(jiān)禁”方面，2020年全國檢察機關共受理審查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，受理審查起訴54954人，批準逮捕22902人，不批準逮捕14709人，提起公訴33219人，不起訴16062人(含附條件不起訴考驗期滿后不起訴人數)，不捕率、不訴率分別為39.1%和32.59%。(9)《未成年人檢察工作白皮書(2020)》，載最高人民檢察院網站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。在檢察機關幫助下，一大批未成年人得以回歸社會、成長成才。但現行的檢察制度仍存在一系列問題，如監(jiān)督意識仍然薄弱，法律監(jiān)督多數依當事人申請被動開展，對法律監(jiān)督重視不夠；監(jiān)督線索獲取難，監(jiān)督線索主要還是源于辦案中發(fā)現、其他部門移送以及當事人申訴控告，但是面對公安機關未記載入案卷過程中的違法行為、以罰代刑雙方和解的案件，檢察機關是無能為力的。(10)參見劉行星、李希龍：《我國未成年人檢察監(jiān)督及其完善》，載《預防青少年犯罪研究》2018年第1期。

(三)未成年人案件審判工作的現狀與困境

三十多年來，最高人民法院也出臺了《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等一大批司法意見，詳細規(guī)范了未成年人的案件審理工作，也創(chuàng)新設立了圓桌審判、心理評估干預等有效的工作機制。我國審判機關以事實為依據，以法律為準繩，在刑罰適用上秉承從寬處理原則，在免于刑事處罰、宣告緩刑、服刑期間的減刑假釋等方面強調盡量減少適用監(jiān)禁刑、堅持禁用死刑，也有力保障了未成年權益，促進了未成年罪犯積極改造、回歸社會。在未成年人審判機構建設上，1984年11月，我國在上海市長寧區(qū)人民法院成立了第一個少年法庭，標志著我國未成年人刑事審判制度的誕生。1988年5月，在上海召開的全國法院審理未成年人刑事案件經驗交流會，充分肯定并決定推廣長寧區(qū)創(chuàng)建少年法庭的經驗。1991年最高人民法院頒布的《關于辦理少年刑事案件的若干規(guī)定(試行)》，第一次在制度上明確各級法院應當建立少年法庭或少年刑事審判庭，由少年法庭或少年刑事審判庭專門負責少年刑事案件的審判。(11)參見1991年最高人民法院《關于辦理少年刑事案件的若干規(guī)定》。截至2018年6月，全國共設立少年法庭2253個，合議庭1246個，少年刑事審判庭405個，綜合審判庭598個。(12)參見孫謙主編：《中國未成年人司法制度研究》，中國檢察出版社2021年版，第532頁。

但也需要承認，我國未成年人審判工作體系上仍存在一些問題。如，如何設置未成年人審判的各項主體，如何避免法庭教育與無罪推定原則的沖突，社會人格調查制度是否需要設立獨立的司法程序，如何協(xié)調未成年人犯罪案件審理的快速簡易與社會人格調查全面詳盡之間的關系等。特別是在刑罰適用上，我國目前尚未建立獨立的少年刑事司法制度，對未成年人量刑上在比照成年人量刑的基礎上適度放寬，并不適合未成年罪犯量刑的特點。在刑罰種類上，行政處罰因年齡限制無法適用，“訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、行政處罰”幾類懲戒措施強度層次區(qū)分不明顯、效果不佳；刑罰種類僅有“管制、拘役、有期徒刑及無期徒刑”四種主刑，“罰金、剝奪政治權利、沒收財產”三種附加刑，附加刑執(zhí)行多由父母替代履行或履行無效果，替代性刑罰種類少，需要根據未成年人犯罪的特點建立相適應的刑罰制度。此外，未成年人審判組織的成員不一，法官知識水平、結構差別較大，影響審判質效。(13)參見孫衛(wèi)華、傅勇、張丹丹、張炳生主編：《艱難的跋涉 未成年人司法“海曙模式”的探索與創(chuàng)新》，中國法制出版社2021年版，第99頁。

(四)司法行政機關未成年人社區(qū)矯正工作的現狀與困境

矯正是指通過監(jiān)禁、假釋、緩刑，理想的情況下通過教育方案和社會服務，來改變和修正認定犯罪的人的行為。(14)參見李慶：《未成年人犯罪矯治社會工作的介入途徑與方法》，載《社會工作》2008年第9期。未成年人刑事案件判后矯正制度是針對已構成犯罪的未成年人，司法機關對其做出處理后，針對被告人本人情況進行幫助、教育，使其悔過自新，重走正途的制度。(15)參見楊飛雪：《未成年人刑事審判幫教矯治制度研究》，載《首屆全國少年審判論壇論文集》，第347頁。未成年人刑事司法領域，對被判處有期徒刑的罪錯未成年人，由監(jiān)禁刑執(zhí)行機關來負責實施矯正工作。目前由專門學校對罪錯未成年人的矯正相關制度規(guī)范尚未建立完善，對被判處非監(jiān)禁刑、假釋、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪錯未成年人，主要由司法局、未管所等司法矯正機關負責實施矯正工作。司法矯正機關、監(jiān)禁刑執(zhí)行機關雖然截然不同，但兩者都承擔著對罪錯未成年人開展矯治的職責。

與監(jiān)禁刑相比較，社區(qū)矯治能有效降低教育改造成本，效果也更明顯。少年社區(qū)矯正制度還需依附于成人社區(qū)矯正，由此實踐中也帶來諸多問題。如，未成年人的矯正與成人的矯正在矯正理念、矯正方式方法等方面具有自身特點，但這些在社區(qū)矯正中均未能有效體現；社區(qū)矯正人員很多工作均由社區(qū)志愿者擔任，矯正效果也參差不齊，缺乏專業(yè)性；矯正的措施、幫教的手段也很有限，許多被矯正少年對幫教手段接受意愿不高，抗拒、逃避矯正的情況屢見不鮮，這些都直接影響了矯正的效果。

監(jiān)禁刑執(zhí)行中的矯正方面，我國在實踐中也形成一套體系化的做法，如設置未管所收押未成年罪犯，避免與成人罪犯間之間交叉影響；又如強調教育為主、懲罰為輔，更加注重以教育的方式進行改造，僅附帶性進行勞動改造。但實踐中監(jiān)禁刑中矯正也存在一些問題。如關于少年犯監(jiān)禁刑的規(guī)定尚不夠具體，少年改造效果很大程度上依賴于管教獄警的管理水準；少管所內部的學習活動脫離正常社會的學習活動，學業(yè)在進行到一定程度后被動中止；不注重開展刑罰結束前的適應訓練，回歸社會適應能力低，容易再次犯罪，教育效果不盡如人意等。

三、未成年人犯罪司法機關協(xié)調配合機制的完善

2021年8月25日國務院常務會議審議通過的《中國兒童發(fā)展綱要(2021-2030年)》中對我國兒童發(fā)展提出了諸多規(guī)劃與目標，突出強調了司法機關在未成年人犯罪預防、行為矯治、長期發(fā)展中的重要地位，提出健全未成年人司法體系的目標。司法保護是預防未成年人犯罪、實現罪錯未成年人矯治的重要舉措，司法機關是實現未成年人犯罪預防、行為矯治的主體與主責機關，建立健全權責明確、銜接有序的司法機關協(xié)調配合機制至關重要。在辦理未成年人刑事案件中，司法機關除了自身勤勉履職，必須按照法律規(guī)定，注重與其他司法機關、社會組織協(xié)調配合；司法機關之間也需要構建相互配合、相互制約的分工協(xié)作機制，切實發(fā)揮好少年司法保護制度的作用。

(一)進一步明確各司法機關在未成年人案件中的權與責

1.公安機關：構建少年警務機制。目前，世界部分國家已經建立起來了較為完善的少年警務制度。德國在較大的警察局一般設有“少年署”專門處理少年案件，英國警察部門設有專門的“少年部”。(16)參見劉東根：《試論我國少年警察制度的建立》，載《北京科技大學學報(社會科學版)》2008 年第 4 期。日本設立少年警察機構，并以街頭輔導、少年商談等各種具體措施來矯正少年不良行為。(17)參見吳海航：《街頭輔導與少年商談：日本不良少年矯正教育的啟示》，載《中國青年研究》2010 年第 4 期。相對來說，我國少年警務的發(fā)展還處于探索發(fā)展期。從全國整體來看，少年警務既不是公安機關關注的重點議題，也不屬于各地公安機關予以特殊設置的警務工作環(huán)節(jié)。(18)參見姚建龍：《中國少年司法的歷史、現狀與未來》，載《法律適用》2017 年第 19 期。相對于少年檢察、少年審判來說，少年警務發(fā)展相對滯后。但是，對于預防和處理未成年人罪錯行為，少年警務作用舉足輕重。少年警務是整個少年司法流程的前端，最先干預未成年人罪錯行為，其與未成年人互動的程序、方式、內容影響未成年人對自己行為認知及對國家懲戒機制的認知，可以對未成年人形成有效震懾從而預防犯罪。因此，構建少年警務機制是保障少年司法機制順暢運行的前提。

首先，明確少年警務的職能是構建少年警務機制的基礎。少年警務機構的主要職能包括預防犯罪、打擊侵害未成年人合法權益、懲戒罪錯未成年人三個方面。犯罪預防要求在案件發(fā)生前注重法治宣傳教育，如有輕微犯罪征兆時提前介入，對較為嚴重的不良行為依法懲治。當未成年人權益被侵害時，一方面及時制止侵害行為，對侵害行為依法懲戒；另一方面以家庭教育、社會教育、心理輔導等方式，減少與避免侵害行為對未成年人造成更嚴重的危害。在懲戒罪錯未成年人時，要根據未成年人主觀惡性與客觀行為進行判斷。除了移送檢察機關起訴的案件，針對不予或不能刑事處置的案件，少年警務機構還可以決定對未成年人進行幫教、訓誡、監(jiān)護人管教、專門學校矯治等。

其次，設置少年警務機構是構建少年警務機制的組織保障。少年警務機構設置與人員配置方面，各地可以根據本區(qū)域涉未成年人犯罪案件數量和性質、公安警力資源等實際情況進行設置少年警務機構。在未成年人案件較多的地區(qū)、區(qū)域警力充沛的情況下，可以設置專門的少年警務機構開展探索。在未成年人案件較少的地區(qū)、區(qū)域警力不足的情況下，可以探索設立跨區(qū)域少年警務機構，管轄本區(qū)域內的未成年人刑事案件，達到優(yōu)化警務資源配置的目的。少年警務機構警務人員配置方面，一方面，可以在招錄時設置相應的選拔條件，挑選心理學、監(jiān)管改造類、教育學等特殊專門人才擔任少年警務工作；另一方面，可以開展內部遴選工作，從現有干警中遴選出有志于或熱愛、熟悉少年警務工作的干警，同時注意配備一定比例的女性干警，負責處理女性未成年人刑事案件。

最后，加強少年警務機構與各司法機關協(xié)調配合是構建少年警務機制的重要舉措。少年警務機構與各司法機關要做好案件分流工作，對不需要進入司法流程的案件由少年警務機構依法予以處理。在未成年人案件的偵查過程中，少年警務機構應要求檢察機關提前介入案件調查，確保未成年人案件流程規(guī)范有序；及時做好社會調查與心理評估等工作，為后續(xù)司法流程奠定扎實基礎。此外，少年警務機構還要注重發(fā)揮社會力量的作用，在法治宣傳、犯罪預防、少年幫教等方面發(fā)揮應有的積極作用。

2.檢察機關：明確“辦案與監(jiān)督”的雙重職責。檢察機關在新形勢下面臨著新的問題，如何更好地解決涉未成年人刑事問題，就是要在與其他司法機關協(xié)調配合的基礎上，積極發(fā)揮檢察機關檢察監(jiān)督職能，通過對現有制度進行規(guī)范，對尚在探索中制度進行不斷地完善，實現在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督。(19)參見孫謙主編：《中國未成年人司法制度研究》，中國檢察出版社2021年版，第310頁。檢察機關在辦理少年刑事案件中職責至關重要，承擔全流程的司法監(jiān)督責任，上承偵查程序、下啟公訴程序。檢察機關應當通過行使自由裁量權分流案件，有效降低刑事程序對未成年人的影響。

目前，我國未成年人檢察程序實行“捕、訴、監(jiān)、防、教”一體化模式，即由同一名或同一個團隊的辦案人員辦理未成年人刑事案件，包括審查逮捕、起訴、訴訟監(jiān)督、犯罪預防、社會幫教矯正等，為未成年人提供連貫的司法保護。(20)參見楊新娥主編：《未成年人檢察的實踐與探索》，中國檢察出版社2015年版，第8頁。檢察機關的辦案人員在審查案件情況后，依法決定不起訴、相對不起訴、附條件不起訴或起訴。目前，我國檢察機關正在探索未成年人刑事和解制度，尚存在一些組織程序不清晰、適用條件不明確、和解效力未確定等問題，還需要在實踐中不斷完善。

與此同時，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在未成年人司法程序中還承擔著重要的監(jiān)督之責，包括對公安機關羈押活動進行審查，對公安機關申請逮捕進行審查，對偵查流程的關鍵節(jié)點進行審視，向審判機關提出量刑建議、提出抗訴等等。檢察機關還通過巡回檢察組、駐監(jiān)檢察室，對看守所、未管所履行監(jiān)督之責。檢察機關應在擴大監(jiān)督線索上積極開拓，除主動對其他司法機關的行為進行監(jiān)督，查找線索外，還應當通過當事人、代理人、相關利害關系人來發(fā)現監(jiān)督線索，如設置監(jiān)督熱線、電子信箱等反饋渠道，并通過發(fā)函、糾違等方式，要求公安、審判機關及時糾正。

3.審判機關：重構少年法庭運行機制。我國少年法庭機制已運行三十多年，在未成年人犯罪預防與矯治方面發(fā)揮了巨大作用。隨著社會形勢的發(fā)展與少年案件審判任務的變化，少年法庭機制面臨新的挑戰(zhàn)。在司法改革的大背景下，應順應改革形勢，重構少年法庭運行機制，鞏固少年法庭的功能定位，推進少年法庭綜合審判改革。

首先，建立以審判為中心的少年法庭運行機制。以審判為中心的刑事訴訟制度改革方興未艾，在公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關的刑事訴訟活動中，以審判為中心已形成新的司法格局，在少年司法工作中也同樣明確以少年審判為中心。在司法機關協(xié)作的工作機制中，發(fā)揮少年審判的指導作用，將少年審判作為少年偵查、起訴、社區(qū)矯正等各項工作的抓手，解決各司法機關各自為政的問題。重新審視部分未成年人輕罪案件的分流轉處措施，優(yōu)化整個以少年審判為中心的司法流程。

其次，明確少年法庭的職能定位。少年法庭以未成年人這一特殊群體為對象，其主要功能在于審理涉未成年人案件，矯治未成年罪犯，維護未成年人的合法權益。少年法庭的受理案件范圍，在司法實踐中并不統(tǒng)一，存在諸多爭論。關于以未成年人為被告人或被害人的刑事案件，一直是少年法庭主要的案件。關于涉及未成年人的家事案件，包括未成年人的撫育糾紛、監(jiān)護權糾紛、繼承糾紛、收養(yǎng)糾紛等案件，該類案件成為少年法庭受案范圍會不會造成“少年法庭”成為“家事法庭”。對此，筆者認為保護未成年人合法權益是少年法庭的重要功能，與未成年人合法權益保護無關的家事糾紛不應由少年法庭審理。

再次，規(guī)范審判人員準入標準。美國、英國、加拿大、新西蘭等國均要求擔當少年法庭法官除具備一般法官任職資格外，還需額外資格或接受特殊培訓，通曉未成年人保護相關理論。(21)參見顏茂昆：《關于深化少年法庭改革若干問題的思考》，載《法律適用》2017年第19期。例如新西蘭《1989年兒童、青少年及其家庭法令》規(guī)定：“獲委任為少年法庭法官的區(qū)域法院法官，必須具有所需的訓練、經驗、性格，以及對不同文化觀點的了解和認同。”我國也有如“熟悉未成年人特點，善于做未成年人思想教育工作”等要求，但整體上比較籠統(tǒng)。少年法官的員額標準、任職資格，應當有更為統(tǒng)一、細化的標準。人民陪審員的選擇也應有特殊的要求，可優(yōu)先選擇從事青少年工作的專業(yè)人員、或擅長青少年心理咨詢的人員擔任人民陪審員，能更有效地保證未成年人合法權益。此外，在規(guī)范審判人員任職條件的同時增加對少年法庭審判工作人員的培訓，強化審判人員審理未成年人案件的能力。(22)參見李海斌：《我國未成年人刑事審判研究》，中國社會科學出版社2019年版，第232頁。

最后，注重“智慧法院”助力少年審判。隨著法院信息化的深入應用，對審判實務產生了深遠的影響，少年審判亦是如此。少年法庭也應充分融合智慧法院建設帶來的高效便捷，實現傳統(tǒng)合法性與技術創(chuàng)新性相輔相成，促進少年法庭運行機制迅速發(fā)展。例如，通過司法大數據的運用，少年法庭可更便利從中分析案件特點，一方面制定更適宜未成年人成長的審判模式以保護其合法權益；另一方面，延伸審判職能，制定案件延伸工作計劃，幫助犯罪少年更好地回歸社會。

4.司法行政機關：完善社區(qū)矯正與專門學校制度。(1)完善社區(qū)矯正制度。2020年7月1日，《中華人民共和國社區(qū)矯正法》正式生效實施。這是我國社區(qū)矯正領域的首部專門性法律，填補了我國社區(qū)矯正工作缺乏統(tǒng)領性法律依據的空白，在完善社區(qū)矯正法律規(guī)范體系進程中邁出至關重要的一步，具有里程碑式的重要意義，使我國的社區(qū)矯正工作從此步入了有專門法律予以高速規(guī)范的新階段。(23)參見羅智勇、李慧濤：《關于〈社區(qū)矯正法〉實施中人民法院正確履職的若干思考》，載《法律適用》2021年第2期。未成年人正是社區(qū)矯正特別關注的對象，社區(qū)矯正堅持司法行政機關與社會力量相結合，監(jiān)督管理與教育幫扶相結合，進行個別化矯正，預防和減少未成年人犯罪，提高未成年犯的矯正質量。該法進一步明確了在社區(qū)矯正中各司法機關的法定職責，在有關銜接配合方面提供了具體規(guī)范。鑒于首次就社區(qū)矯正進行立法，關于少年矯正的規(guī)定尚有進一步完善的地方。

一是減少未成年人監(jiān)禁刑適用。一方面，對于未成年人放寬減刑、假釋條件，予以特殊照顧，不能與成年人案件并合處理。對于主動接受學習改造、有認罪悔罪表現的未成年人適當放寬減刑、假釋條件，在法律范圍內適當加大減刑幅度。另一方面，適當延遲未成年人移送成年監(jiān)獄年齡。按照當前的規(guī)定，未成年人服刑期間滿18周歲而剩余刑期超過2年的，需要移交普通監(jiān)獄服刑，以防未管所超過20歲的服刑人員與其他未成年人交叉影響。但這一規(guī)定卻使部分已成年的罪犯在離開未成年人管教所后表現惡化，前期改造的成果也前功盡棄。因此，不宜對移送成年監(jiān)獄的年齡進行一刀切的劃分，應當根據剩余刑期的不同予以區(qū)分，特別是對于刑期即將結束的已成年罪犯，可以在符合一定條件的情況下繼續(xù)在未成年人管教所服滿刑期。二是探索未成年人的矯正項目。未成年人是特殊的群體，需要特殊的保護。針對未成年人，可以根據我國未成年人年齡、生理及心理特點，制定特定的矯正項目。例如，有學者提倡設計未成年人的矯正項目體系，第一層級的矯正項目包括禁止令、社區(qū)服務令、教育令、家中監(jiān)禁、電子監(jiān)控、宵禁、毒品治療與檢測、少年犯管教中心令以及震懾性的監(jiān)禁項目等；第二層級的矯正項目有：家庭關系類矯正項目、社會交往類矯正項目、文化教育類矯正項目、生活能力類矯正項目、認知行為類矯正項目、情緒控制類矯正項目；第三層級的矯正項目是可選擇的矯正項目，即未成年犯除必須參加的矯正項目外，可以根據自己的需要或興趣選擇參加的矯正。(24)參見陳清霞：《我國未成年犯社區(qū)矯正項目之體系建構與實施路徑》，載《福建警察學院學報》2020年第1期。這些主張可以為司法機關所借鑒，探索未成年人的矯正項目，減少其重新犯罪的風險。

(2)完善專門學校制度?！额A防未成年人犯罪法》第45條規(guī)定，“省級人民政府應當結合本地的實際情況，至少確定一所專門學校按照分校區(qū)、分班級等方式設置專門場所，對前款規(guī)定的未成年人進行專門矯治教育”。這標志著我國歷史上的工讀學校退出歷史舞臺，專門學校正式取代了工讀學校。專門學校有效減少了罪錯未成年人與成年犯罪人的接觸，也有效避免了交叉感染情況的發(fā)生，有其獨特的制度優(yōu)勢。近年來，隨著我國未成年人法律的逐步完善和專門學校教育的改革，專門學校教育的內涵逐漸發(fā)生了變化，由半工半讀教育演化為涵括義務教育、職業(yè)教育和特殊教育的教育形式。(25)參見郭開元：《犯罪預防視閾中的專門學校教育改革和發(fā)展》，載《青少年犯罪問題》2017年第3期。

目前專門學校制度尚在發(fā)展中，應從轉入機制、考核轉出與變更機制、管理機制、監(jiān)督機制等幾個方面具體完善。一是進一步完善轉入機制。罪錯未成年人監(jiān)護人、居委會村委會、民政部門可以主動申請，經審核后轉入；公安機關也可以依照職權決定，經檢察機關同意，最后由法院依法裁定轉入。二是完善管理機制?！额A防未成年人犯罪法》中規(guī)定,“公安機關司法行政機關承擔矯治工作、教育行政部門承擔未成年人的教育工作，實行閉環(huán)管理”。專門學校職能應當包括文化教育、司法矯治等方面，由司法行政機關會同教育部門，共同選派有資質的人員，承擔教育、矯正等工作，確保未成年人的教育和今后的升學能有效銜接。三是完善監(jiān)督機制。教育部門承擔監(jiān)督教學工作，檢察機關負責監(jiān)督司法矯正工作，教育部門、檢察機關與司法行政機關建立溝通機制，確保工作配合順暢。

(二)完善各司法機關之間的協(xié)作機制

1.完善協(xié)調配合機制。刑事責任年齡有限降低，司法機關在辦理未成年人刑事案件時，處置的類型更多，情況更為復雜，因而公安、檢察、司法等機關之間如何分工協(xié)作、協(xié)調配合顯得尤為重要。具體而言：公安機關經過偵查，認為未成年人不需要追責的，應及時作出撤案的決定；認為需要提起訴訟的，做好完善的社會調查，將案件移送檢察機關處理。檢察機關對未成年人案件依法進行審查，并決定是否提起公訴；對于不符合提起公訴要求的未成年人案件進行分流，做出不提起公訴、結束相關司法流程的決定。審判機關在審理案件中，依據前一階段作出的社會調查結論與自身審查的情況，及時做出是否有罪的裁判。裁決同時，審判機關還應當依據未成年人的情況作出矯治意見，并送達矯正機關。矯正機關據此對未成年人采取具體的矯正措施，并按照規(guī)定，將矯正的結果及時反饋至法院。

2.完善銜接配套機制。各司法機關順暢的協(xié)調配合有賴于各銜接配套機制的完善，應通過完善回訪制度、家庭教育指導制度、矯正司法建議制度，進而完善銜接配套機制。

首先，完善回訪制度?；卦L制度是了解社會矯治效果，有效預防未成年人再犯罪的重要舉措，各司法機關均有涉及。公安機關應重點跟蹤在對未成年人作出訓誡等決定后，對該未成年人的反省態(tài)度與不良行為的改正情況進行回訪。檢察機關應著重對附條件不起訴的未成年人進行跟蹤觀察，在考驗期間，如矯正機關提出該未成年人重新犯罪，或違反考驗期間相關規(guī)定的，應當作出撤銷對未成年人的附條件不起訴決定，依法向審判機關提起公訴。審判機關應重點關注裁判結果做出后，未成年人的矯治效果，特別是已判罰未成年人的再犯罪情況。刑罰執(zhí)行機關應著重關注被矯治未成年人的矯正效果、回歸社會、重新犯罪等情況，不斷提升矯正措施的有效性。

其次，完善家庭教育指導制度。2022年《中華人民共和國家庭教育促進法》第48條、第49條明確規(guī)定：父母或其他監(jiān)護人不履行家庭教育責任或教育行為不當對未成年人權益造成侵害，公檢法機關有權在案件辦理過程中對其批評教育、訓誡、責令其接受家庭教育指導。開展家庭教育指導雖然已經滯后，但對罪錯未成年人的父母或其他監(jiān)護人開展相關教育能讓他們了解自身的失責之處，更好地去關注未成年人的身心發(fā)展情況，幫助父母提升教育未成年人健康成長的能力。家庭教育指導在促進父母加強管教的同時，還能夠及時防范未成年人再次犯罪，更可以有效節(jié)省司法資源和社會資源。

最后，完善矯正建議制度。判后矯正建議制度是指在對未成年人被告作出非監(jiān)禁刑處罰判決或假釋裁定后，案件承辦法官根據掌握的未成年人的個人情況，通過出具有針對性的矯正措施建議的形式告知并連同判決、裁定材料送達負責該未成年人社區(qū)矯正的司法行政機關。(26)郭開源主編：《我國未成年人司法制度的實踐和探索》，中國人民公安大學出版社2014年版，第128頁。審判機關的矯正建議能將法官在全面審查案件后對未成年人在刑事司法流程中的表現，特別是悔過表現情況傳遞至矯正機關，讓矯正機關能夠迅速掌握罪錯未成年人的思想近況，進而制定更加合理的、個性化的、有針對性的矯正方案，促進罪錯未成年人更好地回歸社會。