陳 偉 柳正義

《監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《條例》)作為監(jiān)察法規(guī)制度建設的重大成果，國家監(jiān)察委員會于2021年9月20日發(fā)布公告并正式施行。作為規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行的指導手冊，此舉是國家監(jiān)察委員會首次根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，《條例》的頒行為《監(jiān)察法》提供了具體的適用指引，對監(jiān)察機關深入推進國家監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行意義重大，有利于推動新時期紀檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

一、《條例》制定的背景與性質(zhì)

(一)《條例》出臺的背景

1.監(jiān)察工作的深入開展提供實踐基礎。伴隨各級監(jiān)察委員會的機構(gòu)設立和《監(jiān)察法》的頒布實施，各級紀檢監(jiān)察機關按照合署辦公的模式進行實踐運行。在《條例》頒行之前，紀檢監(jiān)察工作深入開展，國家監(jiān)察體制改革碩果累累，各級紀檢監(jiān)察機關貫徹全面從嚴治黨的要求，對腐敗行為重拳出擊；既 “打虎”也“拍蠅”，一大批違紀違法的省部級黨員干部和中管干部受到查處，群眾身邊的腐敗問題和作風問題得到明顯改善，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，有效凈化了黨內(nèi)的政治生態(tài)。在此過程中，紀檢監(jiān)察體制改革按照新思路與新辦法，不斷解決實踐中出現(xiàn)的新問題。為了找準監(jiān)察權(quán)運行難點，中央紀委國家監(jiān)委廣泛聽取基層紀檢監(jiān)察機關、司法機關和社會公眾的意見，在黨中央的統(tǒng)一領導部署之下，配合全國人大常委會研究制定了《監(jiān)察官法》《公職人員政務處分法》，同時出臺了一大批具有標志性、針對性、關鍵性的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，(1)如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》等。明確了紀檢監(jiān)察機關的權(quán)責以及具體的執(zhí)紀執(zhí)法工作規(guī)則，推動了監(jiān)察配套法規(guī)制度與時俱進。由于紀檢監(jiān)察體制改革的深化和相關工作的日益復雜化，《監(jiān)察法》中的一些原則性規(guī)定已經(jīng)不能應對出現(xiàn)的一些深層次問題，紀檢監(jiān)察機關迫切需要一部系統(tǒng)完備的基礎性法規(guī)對《監(jiān)察法》的理解與適用作出詳細規(guī)定，以此指導具體監(jiān)察實踐?！稐l例》的出臺正是對《監(jiān)察法》實施以來的監(jiān)察制度進行的系統(tǒng)集成，力求協(xié)同高效地深入推進堅定不移的反腐敗斗爭，同時也對監(jiān)察實踐中成熟經(jīng)驗進行提煉總結(jié)。

2.國家監(jiān)察委員會獲得“監(jiān)察法規(guī)”制定權(quán)。在2018年3月《監(jiān)察法》頒布后的很長一段時間內(nèi)，國家監(jiān)察委員會并沒有獲得制定監(jiān)察法規(guī)的明確授權(quán)，《立法法》與2018年《憲法修正案》也均未作出授權(quán)規(guī)定。此后，習近平總書記提出“要健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系”，(2)習近平:《持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進反腐敗工作法治化規(guī)范化》，載中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站2018年12月14日， https://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201812/t20181214_185155.html指明了進一步完善監(jiān)察法規(guī)體系的總體部署。2019年10月26日，《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡稱《決定》)正式獲得表決通過，《決定》授權(quán)國家監(jiān)察委員會結(jié)合監(jiān)察工作實際可就相關事項制定監(jiān)察法規(guī)，(3)國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(1)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項；(2)為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸。由此確立了國家監(jiān)委的又一項重要職權(quán)，此舉進一步給監(jiān)察權(quán)賦能會增強監(jiān)察機關反腐敗力度，從監(jiān)察領域豐富了社會主義法律體系。(4)參見宋方青、張可：《國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán):權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》 2021年第4期。隨后召開黨的十九屆中央紀委四次會議又將制定《監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察官法》作為健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，對《條例》的制定工作做出具體部署。

(二)《條例》的性質(zhì)

據(jù)前所述，《決定》賦予了國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，《條例》是國家監(jiān)察委員會首次行使法規(guī)制定權(quán)的第一部監(jiān)察法規(guī)，具有開創(chuàng)性意義。早在《決定》公布之前，全國人大憲法和法律委員會曾在《決定》草案審議過程中開展合憲性審查，最終審議結(jié)果認為，制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法和法律職責所行使的必要職權(quán)，考慮到監(jiān)察工作的具體實際，在《立法法》未修改的客觀背景之下，《決定》符合憲法和監(jiān)察法基本原則和精神。(5)《全國人大常委會法工委：曾對制定監(jiān)察法規(guī)決定開展合憲性審查》，載搜狐網(wǎng)2020年5月14 日，https://www.sohu.com/a/395215857_161795。由于我國《憲法》規(guī)定只有法律才能規(guī)定監(jiān)察委員會的組織與職權(quán)，那么以《決定》的形式授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是否滿足對“配置規(guī)范”效力上的要求？事實上，以《決定》的方式對監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進行初次配置是有憲法慣例可循的，例如國務院行政法規(guī)制定權(quán)和中央軍委的軍事法規(guī)制定權(quán)最初都是以決定的方式配置。(6)參見聶辛東：《國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限: 三步確界與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。此外，根據(jù)我國《憲法》第62條第15項的規(guī)定，全國人民代表大會可以行使應當由最高國家權(quán)力機關行使的其他職權(quán)，而作出“有關法律問題的決定”則屬于全國人大及其常委會行使法定職權(quán)的方式之一，(7)參見秦前紅、劉怡達：《“有關法律問題的決定”:功能、性質(zhì)與制度化》，載《廣東社會科學》2017年第6期。有學者就指出《決定》應屬“有關法律問題的決定”，是一種具有法的性質(zhì)且效力位階較高的法律淵源，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，因此《決定》有充分效力授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。(8)參見江國華、郭文濤：《全國人大常委會授權(quán)決定的實證分析——以第十二屆全國人大常委會作出的21個授權(quán)決定為樣本》，載《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。

分析《條例》的性質(zhì)，首先要厘清《監(jiān)察法》與《條例》之間的關系，《決定》從宏觀層面確立監(jiān)察法規(guī)的立法范圍，包括“執(zhí)行法律的規(guī)定”和“履行領導地方監(jiān)委工作的職責”兩類事項。就執(zhí)行法律的規(guī)定來看，監(jiān)察機關制定監(jiān)察法規(guī)應當是對作為監(jiān)察法律體系的基礎法《監(jiān)察法》相關原則性規(guī)定的進一步細化，是對具體條文的詳細化解釋，不可與《監(jiān)察法》的內(nèi)容相抵觸。從《條例》來看，不僅名稱上被冠以監(jiān)察法實施條例，而且體例上每一章都與《監(jiān)察法》實現(xiàn)了一一對應，對監(jiān)察機關的法定職責、權(quán)力運行程序、法法銜接等都作出了細化規(guī)定，進一步明確和細化了《監(jiān)察法》所規(guī)定的各項監(jiān)察制度。《監(jiān)察法》是國家監(jiān)督領域的基本法，是對憲法原則條款的細化，(9)參見陳偉：《監(jiān)察法與刑法的關系梳理及其癥結(jié)應對》，載《當代法學》2020年第1期。而《條例》作為《監(jiān)察法》的具體實施細則，其適用應該嚴格限定在紀檢監(jiān)察領域，既不能與憲法和法律相抵觸，也不得與監(jiān)察法的原則與具體規(guī)定相違背。

二、《條例》頒行的指導思想與實踐價值

(一)堅持習近平法治思想為指導的生動展現(xiàn)

習近平法治思想是全面依法治國的方向指引與根本遵循，該思想中有關廉政建設、監(jiān)察法治的理論內(nèi)涵豐富，為深入推進反腐敗斗爭、規(guī)范紀檢監(jiān)察工作提供了強有力的理論支撐，對紀檢監(jiān)察體制改革的影響深遠?？偨Y(jié)習近平法治思想關于中國監(jiān)察制度法治化構(gòu)想，主要有以下四個方面的要點。第一，要旗幟鮮明強調(diào)監(jiān)察機關的政治屬性，沒有脫離政治的法治，推進監(jiān)察法治必須考慮黨的全面領導這個最大社會實際，各級紀檢監(jiān)察機關作為黨和國家的監(jiān)督專責機關接受雙重領導具備雙重屬性。(10)參見孫展望、陳瑞：《習近平法治思想中的監(jiān)察法治理論》，載《時代法學》2021年第4期。第二，推進監(jiān)察法治建設必須牢牢把握以人民為中心這個核心要義，監(jiān)察體制的構(gòu)建要順應廣大人民群眾的新期待，系統(tǒng)解決某些領域人民群眾反應最為突出的問題，增強人民群眾對紀檢監(jiān)察工作的滿意度。第三，學會利用法治思維和法治方式懲治腐敗，反腐敗工作必須全面納入法治軌道，監(jiān)察法治是實現(xiàn)這一目標、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。第四，針對監(jiān)察權(quán)力本身來說，要樹立職權(quán)法定意識，嚴守權(quán)力邊界依法履職，建設一支高素質(zhì)的執(zhí)紀執(zhí)法隊伍，發(fā)揮監(jiān)察機關模范帶頭作用。

長期以來，習近平總書記高度重視監(jiān)察法規(guī)制度建設，多次發(fā)表重要論述提出明確要求，強調(diào)加強反腐敗國家立法、重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，(11)習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行?！蓖晟茩?quán)力運行和監(jiān)督制約機制，完善執(zhí)紀執(zhí)法體系，構(gòu)建全覆蓋的責任制度和監(jiān)督制度。(12)習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上強調(diào)：“要完善黨和國家監(jiān)督體系，把完善權(quán)力運行和監(jiān)督制約機制作為實施規(guī)劃的基礎性建設，構(gòu)建全覆蓋的責任制度和監(jiān)督制度?！薄稐l例》把“堅持黨對監(jiān)察工作的全面領導”貫穿于紀檢監(jiān)察工作的始終，始終堅持以人民為中心這一監(jiān)察法治的效能指向，(13)參見張震、廖帥凱：《習近平法治思想中的監(jiān)察法治思維體系論》，載《重慶大學學報(社會科學版)》2021年第4期。把在監(jiān)察實踐中廣大人民群眾反映最強烈、司法適用問題最突出的難點問題作為《條例》制定的突破點和創(chuàng)新點，對公職人員腐敗行為繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，并在每一個制度建構(gòu)中鞏固反腐敗斗爭已經(jīng)取得的壓倒性勝利果實。習近平法治反腐的思想指引，蘊涵了我們黨堅持法治反腐的堅定決心，集中體現(xiàn)了習近平法治思想中關于紀檢監(jiān)察體制的理論價值與實踐意義。

(二)回應監(jiān)察實踐的最新方案

隨著紀檢監(jiān)察體制改革的深入推進，《監(jiān)察法》實施過程中不斷提出一些新問題，監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行也不斷面臨著新挑戰(zhàn)。比如，比較突出的問題有：監(jiān)察對象難以界分、監(jiān)察機關權(quán)力邊界不明、監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接機制還不夠順暢、監(jiān)察證據(jù)體系還不夠健全等。若單純依靠《監(jiān)察法》的原則性條文和其他針對性不強的紀法規(guī)范文件仍難以應對，這也對紀檢監(jiān)察體制的系統(tǒng)梳理和體系化集成提出了更高的要求?！侗O(jiān)察法》實施以來各級紀檢監(jiān)察機關堅持實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)相結(jié)合，在執(zhí)紀執(zhí)法過程中積累了一批可復制推廣的寶貴經(jīng)驗。體現(xiàn)在具體內(nèi)容上，《條例》對監(jiān)察機關的領導體制、職責范圍、監(jiān)察范圍以及監(jiān)察措施的適用、程序銜接都作了全面細致的規(guī)定，尤其是細化了“留置措施”的適用情形，明確了“以監(jiān)察機關為主調(diào)查”的內(nèi)涵、監(jiān)察機關在刑事訴訟程序銜接中的職責以及非法證據(jù)排除規(guī)則等。此外《條例》還把從嚴管黨治黨、正風肅紀反腐所取得的成功經(jīng)驗固化為了法規(guī)制度，(14)參見段相宇：《紀檢監(jiān)察法規(guī)制度建設的重大成果》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2021年9月24日。如《條例》第207條系在總結(jié)以往探索“行賄人黑名單制度”經(jīng)驗基礎上的新增規(guī)定，(15)《條例》第207條第2款：對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關信息記錄，可以作為信用評價的依據(jù)。對后續(xù)完善監(jiān)察法規(guī)體系具有重要的借鑒意義?！稐l例》的頒布實施與時俱進地助益監(jiān)察法規(guī)制度建設，是應對監(jiān)察實踐中的新變化、確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上高質(zhì)量運行的優(yōu)化方案。

(三)深化國家監(jiān)察體制改革的重要組成部分

國家監(jiān)察體制改革是一項事關全局的政治體制改革，(16)參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第二次全體會議公報》，載新華網(wǎng)2018年1月19日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-01/19/c_1122286278.htm.其目的在于建立統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)察體系。以往監(jiān)督權(quán)力的分散直接導致了監(jiān)督覆蓋面的有限性、體制機制不健全則導致對腐敗行為的打擊力度不夠，難以保證對公權(quán)力監(jiān)督的實效性。為了解決對公權(quán)力監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題，2016年11月，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》修訂，《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》發(fā)布，在三省市率先試點監(jiān)察體制改革工作，正式揭開國家監(jiān)察體制改革的序幕。黨的十九大以后又相繼部署監(jiān)察改革試點工作、制定《監(jiān)察法》、探索紀檢監(jiān)察機關合署辦公模式，組建專門監(jiān)督機關整合不同部門的監(jiān)督權(quán)力，確保各級監(jiān)察機關依法履職實現(xiàn)公權(quán)力規(guī)范化運行。關于國家監(jiān)察體制改革的任務，習近平總書記強調(diào)國家監(jiān)察體制改革的著力點應放在規(guī)范化和正確行使國家監(jiān)察權(quán)，以及提升對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性上來。(17)參見呂永祥：《習近平關于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時代價值》，載《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2020年第5期。《條例》不僅對監(jiān)察機關內(nèi)部機構(gòu)的職能進行了更細致的劃分，更重要的是健全了反腐敗體制機制，對監(jiān)察權(quán)進行了集中整合并形成強大的監(jiān)督合力，將監(jiān)察制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為了反腐敗治理效能，提升了監(jiān)督的實效和力度。制定《條例》既是中央紀委國家監(jiān)委貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革重大部署的既定步驟，是對國家監(jiān)察體制改革成果的階段性鞏固，也是解決監(jiān)察體制改革中突出矛盾的必然要求；對推動新時期紀檢監(jiān)察工作朝法治化、規(guī)范化、正規(guī)化方向具有不可替代的作用。(18)參見王卓：《完善中國特色監(jiān)察體制的重要舉措》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2021年9月23日。

(四)推進監(jiān)察法規(guī)制度建設及實踐的重要一環(huán)

《監(jiān)察法》實施后，各級紀檢監(jiān)察工作全面鋪開，監(jiān)察法規(guī)制度建設也在穩(wěn)步推進。盡管尚未取得制定監(jiān)察法規(guī)規(guī)范層面的授權(quán)，為了準確適用《監(jiān)察法》并推進一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法工作機制，國家監(jiān)察委員會制定或會同有關部門制定了大量與《監(jiān)察法》配套實施的暫行性規(guī)定，(19)如《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》《公職人員政務處分暫行規(guī)定》等。對具體監(jiān)督執(zhí)法工作作出具體指示，對監(jiān)檢程序銜接、監(jiān)察處置等實踐中迫切需要厘清的問題進一步明確，一定程度上緩解了紀檢監(jiān)察機關適用《監(jiān)察法》的壓力。《條例》系監(jiān)察法實施以來的監(jiān)察制度系統(tǒng)集成，在推進監(jiān)察法規(guī)制度建設方面起到了奠基作用，有效擴大規(guī)范供給，彌補了以往在具體適用上存在的常態(tài)性規(guī)范缺失問題，豐富并完善了中國特色社會主義監(jiān)察規(guī)范體系，有利于推進監(jiān)察全覆蓋的實踐深入。

(五)實現(xiàn)“三不”戰(zhàn)略目標反腐肅貪的有力保證

堅決反對腐敗，實現(xiàn)“三不”一體推進的反腐戰(zhàn)略目標，(20)習近平總書記在十九屆中央紀委五次會議上提出：“要堅定不移推進反腐敗斗爭，不斷實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進戰(zhàn)略目標” 。這是我們黨確立的鮮明政治立場，也是反腐敗斗爭的基本方針。我們必須深刻認識到反腐敗斗爭不存在禁區(qū)，對待腐敗分子要繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，對腐敗行為零容忍，同時要加強自我檢視扎牢制度的籠子以“治權(quán)”。《條例》嚴格貫徹這一基本方針，將“三不”一體化推進這一重大理念思路轉(zhuǎn)化為制度成果，(21)陳三坤：《使“三不”一體化推進有更多的制度性成果和更大的治理成效》，載《中國紀檢監(jiān)察》2021年第19期。用法治化的方式懲治腐敗，對于預防與治理重點領域的腐敗問題意義重大。從具體內(nèi)容上看，總則部分首次以法規(guī)形式明確強調(diào)了監(jiān)察機關的反腐敗職能屬性，把推進“三不”戰(zhàn)略目標貫徹到《監(jiān)察法》實施的全過程、各方面。(22)《條例》第5條：監(jiān)察機關應當堅定不移懲治腐敗，推動深化改革、完善制度，規(guī)范權(quán)力運行，加強思想道德教育、法治教育、廉潔教育，引導公職人員提高覺悟、擔當作為、依法履職，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設。此外，《條例》在諸多制度設計中都落實了“三不”戰(zhàn)略的要求：首先，通過進一步明確監(jiān)察對象和監(jiān)察范圍著力提高紀檢監(jiān)察工作精準度、實行“受賄行賄一起查”的方式從源頭上治理腐敗行為、完善銜接機制構(gòu)建嚴密的監(jiān)察法網(wǎng)以此來強化“不敢腐”懲戒機制；其次，明確規(guī)定監(jiān)察機關的監(jiān)察監(jiān)督職責，通過群眾反映、走訪聽取工作匯報、開展監(jiān)督檢查等方式做實日常監(jiān)督，對系統(tǒng)性行業(yè)性突出問題進行專項監(jiān)察，督促有關單位強化治理以此來完善“不能腐”防范機制；最后，注重對公職人員廉潔教育引導，使其在履職過程中自覺踐行不想腐的理念，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭及時教育提醒，以此健全“不想腐”保障機制。實現(xiàn)反腐敗治理的“三不”戰(zhàn)略目標，還一個海晏河清的政治廉潔生態(tài)，是包括《條例》在內(nèi)的反腐敗立法背后深層次的價值蘊含。

三、《條例》內(nèi)容頒行背后的原則遵循

(一)貫徹落實黨對監(jiān)察工作的全面領導

堅持黨的領導是紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的根本政治原則。通過國家監(jiān)察體制改革，就是要從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導具體體現(xiàn)出來，實現(xiàn)全過程領導。(23)《求是》編輯部：《深化國家監(jiān)察體制改革的科學指引》，載《小康》2019年第9期?！稐l例》實現(xiàn)黨的領導制度化、法治化主要體現(xiàn)在把“加強黨的領導”融會貫通到監(jiān)察工作領導體制、管理監(jiān)督之中。

總則第2條對堅持黨對監(jiān)察工作的全面領導作了總領性規(guī)定，進一步強化了紀檢監(jiān)察機關的政治屬性。此外還對重大事項的請示報告程序作了要求，(24)《條例》第6條：監(jiān)察機關堅持民主集中制，對于線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行、復審復核中的重要事項應當集體研究，嚴格按照權(quán)限履行請示報告程序。將黨內(nèi)領導落實到每一個報告程序之中，加強對紀檢監(jiān)察機關在全流程重大事項決定上的監(jiān)督。如何加強新時期黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導，首先需要著力解決好體制機制問題，《條例》在第二章明確監(jiān)察機關實行雙重領導體制，并將其具體化、程序化和制度化。(25)《條例》第10條：國家監(jiān)察委員會在黨中央領導下開展工作。地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會雙重領導下工作，監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作以上級監(jiān)察委員會領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時應當一并向上一級監(jiān)察委員會報告。堅持黨對監(jiān)察工作的全面領導，還體現(xiàn)在黨對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的管理和監(jiān)督，如《條例》第251條要求無論是監(jiān)察機關還是監(jiān)察人員都必須在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作，嚴格監(jiān)督和約束監(jiān)察權(quán)力。

(二)把保障公民合法權(quán)益擺在突出位置

《民法典》時代的來臨要求我們更加注重對公民基本權(quán)利的保護，在執(zhí)紀執(zhí)法工作中要把尊重和保障公民合法民事權(quán)利貫穿始終，保障被監(jiān)察者權(quán)利與行使監(jiān)察權(quán)力應當具有同等重要性，(26)參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，載《法學評論》2017年第1期。二者需要保持一種動態(tài)平衡關系?！稐l例》作為規(guī)范紀檢監(jiān)察工作配套立法，在某些具體規(guī)定中處處體現(xiàn)了對公民合法權(quán)益的保護。首先，在總則部分明確保護監(jiān)察對象及相關人員的人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益的一般要求，將保護公民合法權(quán)益作為一項底線原則指導紀檢監(jiān)察機關全過程的執(zhí)紀執(zhí)法工作。其次，在監(jiān)察措施的適用中注重保護被調(diào)查人和被留置人及其親屬的合法權(quán)益，例如《條例》規(guī)定對于談話詢問要合理安排時長并保證飲食和休息時間、采取或解除留置措施均需及時通知被調(diào)查人家屬、采取留置措施要尊重人格和民族習俗、凍結(jié)財產(chǎn)要為其保留必要生活費用、明確留置時間不能超過3個月等。再次，為了保障促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展，《條例》要求紀檢監(jiān)察機關在履職中依法保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，不干擾企業(yè)經(jīng)營活動，不侵害企業(yè)經(jīng)營者人身財產(chǎn)權(quán)益。最后，在監(jiān)察實踐中侵害監(jiān)察對象合法權(quán)利的可能性仍然存在，這就要求監(jiān)察權(quán)力的行使者要重視監(jiān)察對象的權(quán)利救濟，一旦發(fā)生不當侵害行為及時提供救濟?！稐l例》要求監(jiān)察機關案件監(jiān)督管理部門直接對口受理被調(diào)查人及其近親屬針對侵害其合法權(quán)益的申訴，依照法定程序和法定時限作出處理決定，強化監(jiān)察機關及其工作人員的責任意識，另外通過完善監(jiān)察賠償制度，保障合法權(quán)益受到侵害的當事人及時獲得國家賠償。

(三)深入推進國家監(jiān)察全覆蓋

《監(jiān)察法》的頒布實施以及各級監(jiān)委的組建，就是要對所有行使公權(quán)力的國家公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，增強監(jiān)察監(jiān)督的有效性。(27)參見王珍：《把監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋落到實處》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2018年5月9日,第5版。關于國家監(jiān)察“全覆蓋”的內(nèi)涵，其表層含義是指把所有監(jiān)察對象都納入覆蓋范圍，實現(xiàn)“無禁區(qū)、全方位、無死角”，這體現(xiàn)了實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋首先要考慮劃定嚴密完整的“監(jiān)察對象范圍”；但監(jiān)察全覆蓋除了對象全覆蓋以外，從廣義理解還應具有其他內(nèi)涵，例如程序銜接的全覆蓋、監(jiān)察管轄的全覆蓋與監(jiān)察運行的全覆蓋等。(28)參見陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點》，載《學術論壇》2020年第2期。

如何實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，其核心任務就是在全面依法治國理念的指引下集中高效地進行反腐，(29)參見陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的戰(zhàn)略意義與新時代任務》，載《武漢科技大學學報(社會科學版)》2020年第2期。作為監(jiān)察體制改革的重要制度成果，《條例》遵循了《監(jiān)察法》第1條所確立的全面覆蓋原則，通過完善或細化相關規(guī)定提升了在公權(quán)力運行中監(jiān)察的威懾力，有助于嚴密法網(wǎng)構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察體制，消除對公權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，有效懲治腐敗。(30)參見馬懷德：《監(jiān)察法學》，人民出版社2018年版，第105頁。具體表現(xiàn)在以下四點：其一，明文列舉了國家監(jiān)察的對象范圍，牢牢把握“行使公權(quán)力”這一特質(zhì)，對原有六類監(jiān)察對象逐項細化；其二，對監(jiān)察機關的調(diào)查范圍作了具體規(guī)定，詳細列舉監(jiān)察機關依法進行調(diào)查的職務犯罪類型；其三，完善監(jiān)察管轄制度，各級機關分工協(xié)作，明確職責范圍，實現(xiàn)對公職人員的職務違法和職務犯罪管轄全覆蓋；其四，對派駐監(jiān)察制度予以具體化，監(jiān)察觸角延伸到基層，增強了覆蓋的全面性和廣泛性，強調(diào)發(fā)揮派駐監(jiān)察制度施行的實際效果。《條例》對監(jiān)察全覆蓋的深入推進不僅具有實體上的規(guī)制效果，更具有在綜合治理中實現(xiàn)預防和懲治腐敗的政治效果。

(四)堅持職權(quán)法定并明晰職責邊界

權(quán)力是一把雙刃劍，有權(quán)必有責，權(quán)責統(tǒng)一，監(jiān)察權(quán)力的行使必須限定在法治框架之內(nèi)?！稐l例》始終堅持職權(quán)法定原則，從整體上確立了監(jiān)察機關的監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責，進一步明晰了監(jiān)察機關的權(quán)力邊界。具體說來，一是明確了監(jiān)察機關的調(diào)查范圍和監(jiān)察對象范圍。對職務違法的客觀行為類型和職務犯罪的罪名范圍進行列舉，對《監(jiān)察法》規(guī)定的六類監(jiān)察對象范圍作了細化，通過負面清單的形式把監(jiān)察權(quán)力關進了制度籠子。二是完善了監(jiān)察監(jiān)督職責的內(nèi)容、方式和渠道?！稐l例》第二章第二節(jié)對監(jiān)察機關的監(jiān)察監(jiān)督職責予以細化規(guī)定，要求加強對公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督檢查和廉潔警示教育，并結(jié)合公職人員的職責通過群眾參與、監(jiān)督檢查等多種方式來把監(jiān)察監(jiān)督融入日常生活之中，以促使公職人員秉公用權(quán)；同時針對反映強烈、行業(yè)突出的問題開展專項檢查，明確監(jiān)察機關“以辦案促整改”和“以監(jiān)督促治理”。三是規(guī)范化使用監(jiān)察措施。有權(quán)不可任性，監(jiān)察措施的使用必須慎之又慎，要守住不侵犯公民合法權(quán)益這個最根本底線，《條例》第四章嚴格限定了監(jiān)察措施的適用條件和程序要求，尤其對直接限制公民人身自由的留置措施適用標準嚴格把握。四是對證據(jù)規(guī)則、證據(jù)種類和具體的取證程序作了詳細規(guī)定?！稐l例》第四章不僅增加了監(jiān)察證據(jù)種類，還具體規(guī)定了取證程序、證據(jù)標準以及非法證據(jù)排除規(guī)則，要求在調(diào)查過程中要“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，嚴格依照證據(jù)和法定程序辦案調(diào)查。綜上，《條例》所體現(xiàn)的職權(quán)法定原則既是紀檢監(jiān)察機關正確行使監(jiān)察權(quán)的前提，也是監(jiān)察對象合法權(quán)益免受不法侵害的價值保障。

(五)優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運行的法治程序

嚴格遵守監(jiān)察程序是開展監(jiān)察工作貫徹法治原則的基本前提，《監(jiān)察法》根據(jù)案件進程初步確立了問題線索處置、調(diào)查、審理三階段式監(jiān)察程序，(31)參見葉青、程衍：《關于獨立監(jiān)察程序的若干問題思考》，載《法學論壇》2019年第1期?！稐l例》將《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序分解為了七大環(huán)節(jié)，(32)《條例》第五章將監(jiān)察程序分為線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、審理、處置、移送審查起訴等七個階段。每一個環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互配合形成了一個執(zhí)紀執(zhí)法相貫通、監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法相銜接、權(quán)責明晰的綜合程序體系，體現(xiàn)了監(jiān)察程序的實踐價值與運行意義。

具體而言，為了有效避免實踐中對案件久拖不決的不當做法，《條例》首次明確規(guī)定對被調(diào)查人的調(diào)查期限，對采取或解除留置措施的被調(diào)查人應在1年內(nèi)處理完畢，保障了被留置人的合法權(quán)益。另外，為了嚴肅追責實現(xiàn)黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責的有效銜接，打擊行賄行為，《條例》規(guī)定將行賄行為相關信息記錄作為信用評價的依據(jù)。(33)《條例》第207條第2款：對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關信息記錄，可以作為信用評價的依據(jù)。監(jiān)察程序如何與刑事訴訟程序有限銜接，對接以審判為中心的訴訟制度改革實現(xiàn)法法銜接，一直是擺在面前的重大課題，《條例》單獨將“移送審查起訴”獨立成節(jié)并針對性解決這一棘手難題。本節(jié)進一步明確了監(jiān)察機關在主動銜接刑事司法程序中具體職責，強調(diào)發(fā)揮案件審理、調(diào)查和案件監(jiān)督管理在內(nèi)多部門在審查起訴銜接中的作用，并對監(jiān)察機關提出從寬處罰建議的情形和程序予以具體化，對于退回補充調(diào)查的案件要求積極開展補充調(diào)查工作，依法處置檢察機關移送的職務違法犯罪線索，以此確保職務犯罪案件平穩(wěn)過渡到刑事訴訟審查起訴程序環(huán)節(jié)。

(六)強化對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約并明確責任追究

“執(zhí)紀者必先守紀，律人者必先律己”，監(jiān)察機關作為監(jiān)察權(quán)力的行使者自身就要作好接受最嚴格約束監(jiān)督的準備，讓權(quán)力在陽光下運行。(34)習近平總書記在十九屆中央紀委五次會議上強調(diào)：“紀檢監(jiān)察機關要接受最嚴格的約束和監(jiān)督，加大嚴管嚴治、自我凈化力度?！薄稐l例》吸收已有制度成果總結(jié)有益實踐經(jīng)驗，以刀刃向內(nèi)的勇氣和決心通篇貫徹“最嚴格監(jiān)督”的要求，建立了針對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員內(nèi)外結(jié)合的全方位監(jiān)督制約機制，明確了對監(jiān)察人員的責任追究。

從接受外部監(jiān)督來看，黨對監(jiān)察機關的監(jiān)督是第一位的，《條例》在第七章作出總領性規(guī)定，監(jiān)察機關和監(jiān)察人員必須自覺堅持黨的領導，在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作。其次，監(jiān)察機關要接受人大的監(jiān)督，《條例》第252條到第255條分別明確了各級監(jiān)委報告專項工作的形式和審議意見要求、接受本級人大常委會執(zhí)法監(jiān)察和答復質(zhì)詢案的具體程序。最后，要將監(jiān)察機關置于多方監(jiān)督主體組合而成的龐大監(jiān)督網(wǎng)絡之下，值得注意的是，《條例》首次將司法監(jiān)督納入針對監(jiān)察機關的外部監(jiān)督體系之中，那么考慮到監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查權(quán)實際具有司法屬性，因此規(guī)定檢察機關對監(jiān)察機關進行司法監(jiān)督，此舉也符合其法律監(jiān)督機關的憲法定位；(35)參見陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會科學》2020年第6期。從而充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)了監(jiān)察機關接受廣泛監(jiān)督的態(tài)度立場。從接受內(nèi)部監(jiān)督來看，《條例》規(guī)定監(jiān)察機關實行嚴格的人員準入制度，加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設，把建立多部門相互協(xié)調(diào)制約的工作機制作為一個重要任務來完成。進一步要求強化自我監(jiān)督，對監(jiān)察權(quán)運行關鍵環(huán)節(jié)進行經(jīng)常性監(jiān)督檢查和專項督查，建立常態(tài)化、全覆蓋的案件質(zhì)量評查機制。確立打聽過問、說情干預、私自接觸報告和登記備案制度。(36)《條例》第262條：對監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員應當及時向上級負責人報告。有關情況應當?shù)怯泜浒?。明確履職回避、任職回避，建立檢舉控告保密制度，嚴格執(zhí)行監(jiān)察事項保密制度，從監(jiān)督對象、監(jiān)督事項和監(jiān)督流程等多維度來確保監(jiān)察機關和監(jiān)察人員受到嚴格的監(jiān)督與制約。

從明確責任追究來看，《條例》規(guī)定加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵紀守法的全方位監(jiān)督，對有關違紀違法行為及時調(diào)查處置。在接受監(jiān)察監(jiān)督上人人平等，既要追究失職失責、重大失誤的監(jiān)察機關以及監(jiān)察人員的責任、對負有責任的領導人員也要進行追責；同時要建立辦案質(zhì)量終身責任制，以有效規(guī)制監(jiān)察人員濫用職權(quán)、失職失責等行為?！稐l例》第278條列舉了11項監(jiān)察人員在履行職責過程中可能構(gòu)成犯罪的行為表現(xiàn)，明確依法追究其刑事責任，第279條規(guī)定對實行違法行為的監(jiān)察人員可根據(jù)情節(jié)輕重采取不同責任形式。

四、《條例》內(nèi)容體現(xiàn)的諸多細節(jié)性亮點

(一)明確監(jiān)察的調(diào)查范圍和對象范圍

監(jiān)察機關的案件調(diào)查范圍不夠明確以及部分監(jiān)察對象界分不清，一直是困擾監(jiān)察實踐運行的重大難題?！稐l例》針對這一突出問題，對調(diào)查范圍和監(jiān)察對象范圍作出細分，以達到定紛止爭的效果，堪稱本次《條例》的最大亮點之一。

1.明確監(jiān)察機關的調(diào)查范圍?！稐l例》同監(jiān)察立法體制一致，區(qū)分職務違法和職務犯罪所包含的行為類型和犯罪類型，明確職務違法包括利用職權(quán)實施、利用職務影響實施、履職不力等六類違法行為，對調(diào)查、處置公職人員其他違法行為的三類特殊情形作了說明。另外，《條例》以明文列舉的方式規(guī)定了《監(jiān)察法》第11條第2項所規(guī)定的監(jiān)察機關有權(quán)管轄的職務犯罪范圍，(37)《監(jiān)察法》第11條第2項：對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查。對公職人員可能涉嫌的貪污賄賂犯罪、濫用職權(quán)犯罪等六類罪名逐項解讀，根據(jù)最新出臺的《刑法修正案(十一)》，監(jiān)察機關有權(quán)調(diào)查的職務犯罪的范圍種類已達101個。

2.細化監(jiān)察全覆蓋的對象范圍。“對公職人員反腐敗的全覆蓋，是整合原有監(jiān)察職能的首要指導原則”。(38)于安：《反腐敗是構(gòu)建新國家監(jiān)察體制的主基調(diào)》，載《中國法律評論》2017年第2期?！氨O(jiān)察全覆蓋”原本就是針對監(jiān)察對象進行的說明，是為了彌補之前存在的反腐力度不夠、輻射不強的缺漏，(39)參見陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點》，載《學術論壇》2020年第2期。監(jiān)察對象的范圍界定是監(jiān)察全覆蓋的重要組成部分，甚至決定了監(jiān)察工作能否順利開展。《條例》緊緊圍繞“公權(quán)力”與“公職人員”這兩大監(jiān)察對象的識別標準，(40)參見譚宗澤：《論國家監(jiān)察對象的識別標準》，載《政治與法律》2019年第2期。對《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的六類公職人員進行細化，采取明文列舉的方式針對性解決實踐中關于監(jiān)察對象存在的適用爭議問題。例如，此前實務界普遍認為《監(jiān)察法》第15條第3項“國有企業(yè)管理人員”的規(guī)定太過籠統(tǒng)，難以將國有企業(yè)中的管理人員區(qū)分開，將中外合資企業(yè)中的外方高管納入監(jiān)察對象存在不合理之處。(41)參見周群峰：《〈監(jiān)察法實施條例〉如何強化法治屬性？》，載《老年日報》2021年10月17日,第1版。針對這一情形，《條例》第40條具體列舉了三類國有企業(yè)管理人員，強調(diào)國有企業(yè)管理人員必須屬于國家出資企業(yè)中的人員并代表國有股，明確了其識別標準。再如第6項“其他依法履行公職的人員”，此前有學者認為該項“兜底條款”在法律解釋層面不應當無限制地作擴大解釋，監(jiān)察全覆蓋也應有其必要限度。(42)參見江國華：《中國監(jiān)察法學》，中國政法大學出版社2018年版，第78頁。還有學者提到，監(jiān)察委員會對各級人大代表和各級人大機關工作人員的監(jiān)督可能產(chǎn)生邏輯上的“悖論”，(43)秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。《條例》對“其他依法履行公職的人員”這一兜底規(guī)定的內(nèi)涵予以明確化，對理論與實踐均具有指導意義，回應了部分學者對監(jiān)察權(quán)泛化的擔憂。

(二)健全派駐監(jiān)察制度、細化監(jiān)察管轄制度

增強對公職人員的監(jiān)察全覆蓋來提高監(jiān)察的有效性，確保每一個職務違法犯罪行為都接受法律監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在對監(jiān)察機關調(diào)查范圍和監(jiān)察對象的細化上，還體現(xiàn)在監(jiān)察管轄制度和派駐監(jiān)察制度上。立足于對職務違法犯罪行為保持高壓態(tài)勢，《條例》從健全派駐監(jiān)察制度、監(jiān)察管轄制度兩方面著手，進一步掃清反腐盲區(qū)，構(gòu)建起一張更加嚴密的監(jiān)察法網(wǎng)。

1.健全派駐監(jiān)察制度。十九屆中央紀委二次會議提出要賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察職能，推動派駐紀檢機構(gòu)全覆蓋，(44)趙樂際在十九屆中央紀委二次會議上強調(diào)：“深化派駐機構(gòu)改革，賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察職能，明確派駐機構(gòu)監(jiān)察權(quán)限和工作程序，完善地方紀委向同級黨和國家機關派駐紀檢機構(gòu)全覆蓋，強化監(jiān)督職責，發(fā)揮‘探頭’作用?！迸神v監(jiān)察制度迅速發(fā)展，《條例》將《監(jiān)察法》關于派駐監(jiān)察的制度規(guī)定進一步細化，規(guī)定各級監(jiān)察委可依法向所管轄的國有企業(yè)事業(yè)單位等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員；省級和設區(qū)市監(jiān)委、縣級和市轄區(qū)監(jiān)委可以分別向地區(qū)、盟、開發(fā)區(qū)等不設置人民代表大會的區(qū)域、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等派出監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察專員；對監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員聯(lián)合調(diào)查嚴重職務違法、職務犯罪，及時報告涉嫌職務犯罪線索等作了詳細規(guī)定。

2.細化監(jiān)察管轄制度?！稐l例》明確了監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職能時總體的管轄要求，即按照管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級負責制。同時對各級監(jiān)委管轄范圍作了厘清，還授權(quán)監(jiān)察機關可對特定三類職務犯罪案件中的非公職人員一并管轄。此外，進一步明確規(guī)定了上級對下級適用提級管轄、指定管轄的具體情形，對工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的這類極易發(fā)生管轄爭議的公職人員涉嫌違紀違法后的管轄問題予以闡明，確立具體的管轄規(guī)則和問題線索通報和協(xié)商制度。對于依法由監(jiān)察機關為主調(diào)查的某些互涉案件，明確監(jiān)察機關的組織協(xié)調(diào)職責，規(guī)定必要時監(jiān)察機關可以調(diào)查傳統(tǒng)上由檢察機關立案偵查的司法工作人員犯罪，但需履行向檢察院及時通知的義務。針對《監(jiān)察法》并未涉及離退公職人員的管轄問題，《條例》針對期權(quán)腐敗現(xiàn)象，對離退公職人員和死亡公職人員所涉職務違法和職務犯罪的監(jiān)察管轄問題予以明確，進一步提升了監(jiān)察對公職人員的威懾力。

(三)規(guī)范監(jiān)察措施適用、完善監(jiān)察證據(jù)規(guī)定

為了規(guī)范監(jiān)察機關依法行使職權(quán)，明晰其職責邊界，《條例》以審慎的態(tài)度看待賦予監(jiān)察機關的權(quán)力，明確了監(jiān)察措施使用規(guī)范，對監(jiān)察證據(jù)作了較為完善的規(guī)定，體現(xiàn)了《條例》堅持依法監(jiān)察和保障被調(diào)查人權(quán)利的整體性。

1.規(guī)范監(jiān)察措施適用。監(jiān)察措施尤其是限制公民人身自由的留置措施與公民人身權(quán)益密切相關，對監(jiān)察措施的使用力求規(guī)范化?！稐l例》要求監(jiān)察機關應當加強監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作規(guī)范化建設，嚴格按照法律規(guī)定對監(jiān)察措施進行審批和監(jiān)管，依照法定的范圍、程序和期限采取相關措施，按照程序階段劃分，規(guī)定了監(jiān)察機關可以依法采取的共計15項監(jiān)察措施，并對各項措施的適用情形、審批程序以及義務事項都做了明確。例如針對留置措施的適用，《條例》對《監(jiān)察法》第22條留置措施適用情形中 “嚴重職務違法”“重要問題”等類似表述作了逐一解釋，增強了實踐中適用留置措施的可操作性；規(guī)定了監(jiān)察機關采取留置措施過程中的告知義務，注重保障被留置人員的合法權(quán)益，尊重其人格和民族習俗，保障飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。

2.完善監(jiān)察證據(jù)規(guī)定。自《監(jiān)察法》頒布施行以來，圍繞監(jiān)察證據(jù)的實踐爭議不斷，例如證據(jù)種類范圍不清、取證程序規(guī)定不夠具體、難以與刑事訴訟法相銜接、證據(jù)標準模糊、非法證據(jù)排除規(guī)則不完善等問題客觀存在。針對以上監(jiān)察證據(jù)適用中所存在的突出問題，本次《條例》均進行了有效回應。其一，相較于《監(jiān)察法》規(guī)定的六類“證據(jù)材料”，《條例》在此基礎上增加了“被害人陳述”“鑒定意見”“勘驗檢查、辨認、調(diào)查實驗等筆錄”三類證據(jù)種類，實現(xiàn)了監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟八大證據(jù)種類的一一對應。同時在取證程序上，《條例》第四章規(guī)定了15種取證調(diào)查手段，對應于《刑事訴訟法》的取證程序，實現(xiàn)與《刑事訴訟法》在證據(jù)種類和取證程序上的相互貫通。其二，關于證據(jù)審查，要求證據(jù)查證屬實才能作為定案根據(jù)，要結(jié)合案件的具體情況，從證據(jù)與待證事實的關聯(lián)程度、證據(jù)間的聯(lián)系、是否依照法定程序收集等方面進行綜合審查認定。關于證據(jù)標準，進一步明確了監(jiān)察機關調(diào)查終結(jié)的職務違法犯罪案件必須達到的證據(jù)標準。其三，完善了非法監(jiān)察證據(jù)排除規(guī)則，禁止通過暴力、威脅、非法限制人身自由等非法方式調(diào)查取證，不得虐待體罰被調(diào)查人、涉案人員和證人，對于采用非法方法收集的被調(diào)查人供述、證人證言、被害人陳述等證據(jù)應當依法予以排除。結(jié)合《條例》對“暴力”“威脅”的解釋來看，界定了監(jiān)察人員調(diào)查取證的非法手段，督促監(jiān)察機關依法調(diào)查取證。

(四)完善國家監(jiān)察賠償制度

私人合法權(quán)益因國家監(jiān)察這一公權(quán)力的過錯而受損，站在公平正義的立場之上，國家應當負賠償責任，此時被調(diào)查者享有要求國家賠償?shù)臋?quán)利。(45)參見陳紅：《國家賠償法》，廈門大學出版社2015年版，第4頁。監(jiān)察賠償制度是國家賠償制度的重要組成部分，是針對監(jiān)察權(quán)侵權(quán)進行權(quán)利救濟的核心手段，(46)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。是保障當事人合法權(quán)益的必要之舉，是強化對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員約束的重要制度?？紤]到監(jiān)察權(quán)性質(zhì)上與司法權(quán)、行政權(quán)的不同，應當明確監(jiān)察賠償不應當簡單套用行政賠償和司法賠償，其在國家賠償制度體系下具有獨立的地位。《監(jiān)察法》在第67條提供了關于國家監(jiān)察賠償制度的初步法律依據(jù)，如果監(jiān)察機關及其工作人員在行使職權(quán)過程中，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的要依法給予國家賠償。事實上，這一規(guī)定因其高度抽象和概括而在監(jiān)察實踐中缺乏操作性，《條例》第280條、第281條明確了監(jiān)察機關履行國家監(jiān)察賠償責任的五種具體情形、指定了監(jiān)察賠償?shù)牧x務機關以及具體負責復審復核賠償申請的部門、確立了實現(xiàn)監(jiān)察賠償?shù)姆绞?，由此進一步明確了被調(diào)查人合法權(quán)益受到侵害時獲得國家賠償?shù)膶崿F(xiàn)路徑。

(五)明確反腐敗國際合作中的監(jiān)察職責

作為反腐敗專責機關的職能定位，不僅要求監(jiān)察機關要處理好國內(nèi)監(jiān)察全覆蓋背景下繁重的反腐敗工作，還要積極加強反腐敗國際司法協(xié)作，開展反腐敗國際追贓追逃工作。(47)參見陳偉、汪云遙：《監(jiān)察體制改革背景下國際追逃追贓機制及其完善》，載《吉林大學社會科學學報》2021年第5期?？鐕_展境外追逃追贓一直是推進腐敗治理的重要環(huán)節(jié)，同時也是相對比較薄弱的環(huán)節(jié)。為了應對境外追逃追贓的現(xiàn)實壓力并深入推進監(jiān)察實效，我國先后出臺了《監(jiān)察法》與《國際刑事司法協(xié)助法》，明確了國家監(jiān)察委員會在開展反腐敗國際交流、刑事司法協(xié)作、組織反腐敗國際條約實施工作、組織協(xié)調(diào)等方面的職責；(48)參見李海瀅：《監(jiān)察體制改革背景下境外追逃追贓面臨的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，載《河南社會科學》2019年第6期。并對《刑事訴訟法》等法律進行了適應性修改，但如何有效銜接和協(xié)調(diào)反腐敗國際追逃追贓的法律規(guī)范值得思考。盡管《監(jiān)察法》總體上確立了監(jiān)察機關在反腐敗國際司法協(xié)作中的地位，但對監(jiān)察機關在反腐敗追逃追贓和防逃工作中的具體職責范圍和工作要求都未作進一步展開。(49)參見呂巖峰、秦晉：《我國反腐敗國際追逃追贓法治化和規(guī)范化研究》，載《學術論壇》2021年第2期。

與《監(jiān)察法》第六章凝練概括不同，《條例》明確了國家監(jiān)察委員會構(gòu)建國際追逃追贓和防逃協(xié)調(diào)機制的組織協(xié)調(diào)職能，強調(diào)發(fā)揮其在涉腐追贓案件中對下級的督促指導作用；具體列明了國家監(jiān)察委制定追贓追逃工作計劃、協(xié)調(diào)重大涉外案件辦理等八項工作職責，對地方各級監(jiān)察機關在國家監(jiān)察委員會領導下履行的追逃追贓工作職責予以詳細規(guī)定。明確地方監(jiān)察機關以及派駐派出機構(gòu)、專員辦理本地區(qū)或本部門反腐敗國際追逃追贓等涉外案件中具體應履行的職責，讓基層監(jiān)察機關和派駐機關、專員的職能更加明晰；分別確立中央和地方兩級監(jiān)委歸口管理追逃追贓等涉外案件的主體機關，實現(xiàn)專案專辦。要求無論是派駐或派出機構(gòu)、專員還是地方各級監(jiān)察機關辦理涉外案件時，對其中有關執(zhí)法司法國際合作事項均應實行逐級報批制；注重建立追逃追贓和防逃工作內(nèi)部聯(lián)絡機制，加強監(jiān)察機關部門之間的溝通聯(lián)動?？傮w上《條例》對監(jiān)察機關日常的國(境)內(nèi)工作和對外合作的具體工作機制作了細化規(guī)定，使得監(jiān)察機關在跨境反腐中的職能更加明晰。

五、《條例》的完善思考與未來展望

(一)部分突出問題仍有待明確

《條例》不可避免地存在規(guī)定事項上的局限性，無法解決監(jiān)察實踐中產(chǎn)生的所有問題，如檢察機關對監(jiān)察機關的法律監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察對象權(quán)利的司法救濟途徑等實務界和理論界共同爭論的焦點問題仍有待明確。

1.檢察機關對監(jiān)察機關的法律監(jiān)督問題。對于檢察機關是否可以對監(jiān)察機關所進行的準司法行為進行全程的法律監(jiān)督在理論上爭議較大。一方面，憲法規(guī)定檢察機關作為“國家法律監(jiān)督機關” 主要是基于我國的政治制度和基本國情，目前這一憲法定位依據(jù)并未發(fā)生改變，(50)參見朱孝清：《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，載《法學研究》2018年第4期。檢察機關應當享有對監(jiān)察機關的法律監(jiān)督權(quán)。另一方面，有學者認為國家監(jiān)察體制改革后我國權(quán)力架構(gòu)中有兩個監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督都是國家專門監(jiān)督體系的組成部分，(51)參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。因而不能簡單理解檢察機關對監(jiān)察機關享有監(jiān)督權(quán)。《條例》第251條在原有《監(jiān)察法》第53條規(guī)定的人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等幾類監(jiān)督方式基礎上，明確提出監(jiān)察機關還必須依法接受“司法監(jiān)督”，將司法監(jiān)督正式確立為監(jiān)察機關外部監(jiān)督方式之一，從而形成了對監(jiān)察機關全方位的監(jiān)督機制。檢察機關的法律監(jiān)督是外部司法監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式之一，但是《條例》對司法監(jiān)督這一新監(jiān)督方式還較為模糊，檢察監(jiān)督能否發(fā)揮對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督作用，對監(jiān)察機關辦理的職務違法或職務犯罪調(diào)查過程能否進行全面監(jiān)督仍不明確。因此，未來有必要進一步明確檢察監(jiān)督介入的時機、程序和方式，落實落細司法監(jiān)督的細節(jié)，例如重視監(jiān)察引導機制建設、完善檢察機關對留置措施的事后司法審查、強化檢察機關對監(jiān)察案件的證據(jù)審查功能等，(52)參見陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會科學》2020年第6期。而不是停留在抽象的原則性規(guī)定層面。

2.監(jiān)察對象權(quán)利救濟的司法途徑問題。司法最為主要的功能在于定分止爭和權(quán)利救濟。(53)參見秦前紅、劉怡達：《國家監(jiān)察體制改革的法學關照:回顧與展望》，載《比較法研究》2019年第3期?！稐l例》完善了《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察賠償制度，提供了一種“補償性”的監(jiān)察對象權(quán)利救濟方案，但并未涉及對監(jiān)察對象權(quán)利的司法救濟。有學者指出，公職人員對監(jiān)察行為進行行政訴訟的理論障礙主要是特別權(quán)力關系理論，但這一理論已經(jīng)開始有消解的跡象，(54)參見王鍇、王心陽：《如何監(jiān)督監(jiān)督者——兼談對監(jiān)察委員會的訴訟監(jiān)督問題》，載《浙江社會科學》2017年第8期。不少監(jiān)察措施已經(jīng)嚴重影響到了公職人員的基本權(quán)利，如果完全排除公職人員對監(jiān)察委員會提起行政訴訟的可能，無疑會對公民權(quán)利救濟產(chǎn)生不利的后果。因而，將違法行使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察信息公開等情形納入行政訴訟的范圍具有現(xiàn)實性和必要性，(55)參見王鍇、王心陽：《如何監(jiān)督監(jiān)督者——兼談對監(jiān)察委員會的訴訟監(jiān)督問題》，載《浙江社會科學》2017年第8期。對公職人員權(quán)利的司法救濟是未來監(jiān)察規(guī)范需要進一步完善的重點。

(二)某些條文仍然存在解釋的空間

《條例》對《監(jiān)察法》的理解與適用作了詳細規(guī)定，對某些概括性條文進行了細致解釋，一定程度上解決了諸多實踐適用上的難題，但審視全篇，《條例》某些條文仍然存在解釋的空間。

1.人大代表作為監(jiān)察對象。《條例》第43條第1項將履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表包含在“其他依法履行公職的人員”項下。關于“人大代表”這一特殊主體能否成為監(jiān)察對象在理論上爭議不斷。例如，有學者指出：“為保證人大代表不受威脅和干擾行使民主權(quán)利，以不對人大代表實施監(jiān)察為宜。”(56)李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。另有人認為：“不能單純把人大代表視為公職人員，對其違紀違法問題借助特殊的懲戒制度予以解決，監(jiān)察人大代表必須采取慎重態(tài)度。”(57)秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點:人大代表能否成為監(jiān)察對象》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版》)2018年第6期。但也不乏支持者，主要觀點在于人大代表屬于《監(jiān)察法》第3條所規(guī)定的行使公權(quán)力的公職人員，如果將這一擁有龐大基數(shù)的群體排除在外，可能導致監(jiān)察全覆蓋的對象范圍出現(xiàn)缺漏。(58)參見郭文濤：《監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學學報》2018年第4期?！稐l例》明確人大代表可作為監(jiān)察對象，但是考慮到人大代表的特殊性，不可對此類監(jiān)察對象予以泛化理解，應將監(jiān)察監(jiān)督的范圍嚴格限定為人大代表在履行公權(quán)力事項下的違法犯罪行為。另外結(jié)合我國《憲法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》中對人大代表人身的特殊保障，(59)參見《憲法》第74條、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第32條。監(jiān)察調(diào)查必須遵守一定的限度，因此后續(xù)法律法規(guī)完善時，對人大代表采取限制人身自由的留置措施時，對監(jiān)察委員會應當履行的報告程序作出相應規(guī)定。

2.職務犯罪監(jiān)檢管轄銜接。修改后《刑事訴訟法》刪除了檢察機關對貪污賄賂等案件偵查權(quán)，但保留了檢察機關對司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑事逼供、非法拘禁等侵害公民權(quán)利、損害司法公正犯罪的立案偵查權(quán)。對此類案件“可以”由檢察院立案偵查，此舉主要是考慮到檢察院在履行法律監(jiān)督過程中極易發(fā)現(xiàn)司法工作人員上述違法行為，有利于快速收集和審查證據(jù)及時懲治此類犯罪，從而有效保障公民訴訟權(quán)利、維護司法公正。(60)參見卞建林：《職務犯罪監(jiān)檢管轄之分工與銜接》，載《法學評論》2021年第5期。但對于該類案件在某些特殊情形下根據(jù)案件需要交由監(jiān)察機關予以調(diào)查也存在其合理性，《條例》第52條規(guī)定監(jiān)察機關“必要時”也可以依法調(diào)查上述幾類侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，這就產(chǎn)生了對此類案件的監(jiān)檢管轄競合與管轄如何有效銜接的問題。從法規(guī)的可操作性來看，有必要對“可以”和“必要時”進一步明確，明晰監(jiān)察機關與檢察機關在司法工作人員職務犯罪管轄中的具體職責與工作協(xié)調(diào)，健全職務犯罪監(jiān)檢管轄銜接機制。

3.行賄人黑名單制度。當前的反腐敗治理仍然處于深入推進之中，為了從源頭上治理腐敗行為實現(xiàn)標本兼治，增加行賄人行賄成本，減少公職人員的腐敗機會，(61)參見趙文靜：《行賄人“黑名單”制度淺析》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2021年11月3日,第6版。中央紀委國家監(jiān)委加強對行賄行為的懲戒，正探索建立行賄人黑名單制度。(62)2021年9月，中央紀委國家監(jiān)委會同最高檢等單位聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》，明確提出建立行賄人“黑名單”制度，對進一步推進受賄行賄一起查作出部署?！稐l例》首次以規(guī)范形式將該制度確立下來，第207條第2款規(guī)定：“對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關信息記錄，可以作為信用評價的依據(jù)”。針對以往檢察系統(tǒng)推行的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)之下檢察機關不介入、不干預、不處置，不提供情況的缺陷，(63)參見彭新林：《構(gòu)建行賄人“黑名單”制度的若干思考》，載《廉政瞭望》2021年第18期。為了強化紀檢監(jiān)察機關主動與有關單位進行協(xié)作配合，更好發(fā)揮這一制度在預防和治理腐敗上的功能，對于“按規(guī)定記入相關信息記錄”的適用情形、期限以及方式等內(nèi)容，有待后續(xù)的監(jiān)察法規(guī)進一步明確。

4.調(diào)查人員拒不出庭的法律后果。對監(jiān)察調(diào)查過程中證據(jù)收集的合法性出現(xiàn)質(zhì)疑之時，《監(jiān)察法》并未對該類證據(jù)是否具備證據(jù)資格、證據(jù)能否適用等給出直接回答?！稐l例》第229條第2項明確了調(diào)查人員出庭說明情況的配合義務，人民法院在審判過程中就證據(jù)收集合法性問題要求有關調(diào)查人員出庭說明情況時，監(jiān)察機關應當依法予以配合。但疑問在于，該項并未規(guī)定調(diào)查人員拒不出庭的后果，缺乏程序性制裁機制將會使得對調(diào)查人員的約束力有限。在此情形下，如何在監(jiān)察案件中貫徹以審判為中心的訴訟制度改革，仍然有待進一步釋明。在調(diào)查人員拒不出庭的情形下，是否可以參照偵查人員拒不出庭的后果予以適用，(64)《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》第25條：現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集合法性的，人民法院可以通知有關偵查人員出庭說明情況。不得以偵查人員簽名并加蓋公章的說明材料替代偵查人員出庭。經(jīng)人民法院通知，偵查人員不出庭說明情況，不能排除以非法方法收集證據(jù)情形的，對有關證據(jù)應當予以排除。仍然有待未來監(jiān)察法規(guī)的修訂完善時，對這一問題作出更為明確的回應。

5.監(jiān)察賠償制度的法律確認。如前所述《條例》明確了申請監(jiān)察賠償?shù)木唧w情形、賠償義務機關、賠償受理部門和實現(xiàn)方式，僅規(guī)定申請賠償應當向賠償義務機關提出并由該機關負責復審復核工作的部門受理，而沒有具體規(guī)定復議申請機關或司法救濟渠道。參考《國家賠償法》有關刑事賠償制度和行政賠償制度的程序設計，賠償申請程序主要由以下幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成: 賠償申請人提出賠償請求、賠償義務機關先行處理、法院最終決定；(65)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。其中尤以行政賠償?shù)某绦蚋鼮槎嘣Ｒ虼吮O(jiān)察賠償權(quán)利的救濟渠道顯得較為單一，一旦賠償義務機關怠于復審復核就會導致申請賠償?shù)穆窂接诜忾]。因此有必要對監(jiān)察對象的賠償權(quán)利救濟路徑進一步拓展，同時也要完善賠償義務機關的復審復核程序，通過程序設計來規(guī)范內(nèi)部機關依法審核避免消極不作為，確保受害人的賠償權(quán)利受到及時救濟。

考慮到我國國家賠償類型主要是基于公權(quán)力的性質(zhì)來劃分，而監(jiān)察權(quán)明顯區(qū)別于作為行政賠償和刑事賠償分類依據(jù)的行政權(quán)和司法權(quán)，因此系統(tǒng)解決上述所提到的賠償程序、賠償方式等問題，最適當?shù)慕鉀Q路徑就是修改《國家賠償法》并設專章規(guī)定監(jiān)察賠償制度，大部分學者認同這一點，認為國家賠償應在“法律”中予以專門規(guī)定，提出將監(jiān)察賠償納入現(xiàn)有國家賠償體系，(66)參見秦前紅：《關于〈監(jiān)察法實施條例(征求意見稿)〉的研究意見》，載中國法律評論公眾號2021年6月3日。此舉也符合《國家賠償法》作為賠償基本法的定位。因此《條例》頒行后，應著手《國家賠償法》的修改工作構(gòu)建我國獨立的監(jiān)察賠償制度，對監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、程序、方式以及歸責原則均進行系統(tǒng)規(guī)定，另外基于監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)在屬性上的相似性，可重點參考刑事賠償制度的構(gòu)建。(67)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。

(三)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范層面確認

通過《決定》的形式賦予國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，能夠快捷地對監(jiān)察實踐作出反應，具有極強的靈活性和可操作性。但是，《決定》只是對國家監(jiān)察委員會享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的初步確認，憲法規(guī)定監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，考慮到我國以往立法權(quán)確認模式的慣例，需要修改《立法法》對監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)予以確認，最終從憲法性法律上確認這一新設立法權(quán)限，如此也符合我國立法權(quán)擴容的慣例。(68)參見宋方青、張可：《國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán):權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》 2021年第4期。

早在《決定》草案審議期間，全國人大常委會法制工作委員會就曾做過說明：雖然以人大常委會通過《決定》形式，對機構(gòu)職責問題作出規(guī)定有過先例，但理想的方式是修改《立法法》來對監(jiān)察法規(guī)制定作出明確規(guī)定；但《立法法》作為我國規(guī)定立法體制、權(quán)限、程序的基本法律，對其進行修改可謂牽一發(fā)而動全身，考慮到監(jiān)察實踐的發(fā)展，通過《決定》授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是較為合適的。(69)參見《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，載中國人大網(wǎng)2019年10月26日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml。此外，還有學者提到僅通過修改《立法法》只是法律層面的固化，在可能、適當?shù)那樾蜗驴赏ㄟ^《憲法》修改完成立法體制的憲制調(diào)整，(70)參見秦前紅，石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。從根本法上對監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)予以確認，如此也便于后續(xù)地方監(jiān)委探索制定地方性的監(jiān)察執(zhí)行規(guī)范。一方面憲法具有高度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不宜動輒以立法主體新增為由對其進行修改，此外以《憲法》來規(guī)定國家機關的立法權(quán)限問題目前來看并不是常態(tài)，而《立法法》作為規(guī)定我國立法體制的基本法由其賦予國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)既符合憲制邏輯，同時也符合以往賦權(quán)慣例。因此，《條例》施行后應當著手對《立法法》進行修改，對立法指導思想、授權(quán)立法等相關重要事項同步修改，最終以規(guī)范形式對監(jiān)察法規(guī)地位、立法主體、權(quán)限范圍、制定形式以及制定程序予以明確。

(四)備案審查機制建設應予適應性完善

通過備案審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題，是確保《憲法》實施、維護憲法權(quán)威、維護法律秩序確保法制統(tǒng)一的必然要求。備案審查是中國特色的憲法監(jiān)督制度，黨的十九大以來黨中央高度重視備案審查制度和能力建設。(71)參見梁鷹：《備案審查制度若干問題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期?！稐l例》作為《監(jiān)察法》的具體實施細則屬于其下位法，當然要納入憲法監(jiān)督體系之下，2019年12月16日，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的出臺首次將監(jiān)察法規(guī)、地方監(jiān)察規(guī)范性文件正式納入人大常委會備案審查范圍，并指定國家監(jiān)察委員會辦公廳報送備案，《決定》也要求“監(jiān)察法規(guī)應當在公布后的三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會備案”，由此正式構(gòu)建起對監(jiān)察法規(guī)的備案審查制度。但是，對于監(jiān)察法規(guī)具體接受人大常委會備案審查的制度和機制安排，學者聚焦視角有所不同，例如有學者提出要建構(gòu)監(jiān)察法規(guī)的“二元三系四維”備案審查體系，(72)參見聶辛東：《國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限: 三步確界與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。還有學者指出要堅持人大主導審查和上級自治審查相結(jié)合，協(xié)調(diào)“雙重備案”來開展規(guī)范性文件備案審查工作。(73)參見秦前紅：《關于〈監(jiān)察法實施條例(征求意見稿)〉的研究意見》，載中國法律評論公眾號2021年6月3日。總的來說，《條例》制定以后人大要探索專門針對監(jiān)察法規(guī)的審查機制，備案審查機制建設應及時進行適應性完善；各級紀檢監(jiān)察機關要加強對《條例》的知識學習與貫徹落實，清理或完善相關制度規(guī)定，主動適應《條例》帶來的新的制度變化。如此，方能實現(xiàn)法律制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，依賴系統(tǒng)完備的監(jiān)察規(guī)范制度將紀檢監(jiān)察工作推向深入。

結(jié) 語

監(jiān)察法實施條例是新時期全面規(guī)范紀檢監(jiān)察工作的基礎性法規(guī)，體現(xiàn)了黨中央全面從嚴治黨步伐的穩(wěn)步推進，也體現(xiàn)了深入推進監(jiān)察全覆蓋道路上的法治堅守，在依規(guī)治黨與依法治國道路的行進過程中，我們既要確保監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行，也要緊盯腐敗不放松，始終把法治思維和法治方式貫穿于懲治腐敗的全過程。各級紀檢監(jiān)察機關要全面領悟并貫徹執(zhí)行《條例》內(nèi)容，依照《監(jiān)察法》和《條例》規(guī)定的權(quán)限和程序嚴格履行職責，強化權(quán)力運行的規(guī)范性與有序性，在法治大道上深入推進紀檢監(jiān)察體制改革，同時鞏固前期取得的反腐敗勝利成果。針對監(jiān)察實踐中仍然存在的一些突出問題，立法機關要密切關注并在時機適宜的時候轉(zhuǎn)化為更加成熟的國家法律。與此同時，各級紀檢監(jiān)察機關要進一步加強與不同機關之間的配合與制約機制建設，反饋實踐中出現(xiàn)的類型性或者非典型性問題，國家監(jiān)察委員會針對其中需要進一步明確的法律適用，在后期通過監(jiān)察法規(guī)的重新確立或者修訂完善方式予以公告施行。