竇超，竇炳升，宋曉晶

1.國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心；2.山東省平度市自然資源局

一、當前國內產業(yè)轉移呈現(xiàn)四大特征

（一）從區(qū)域看：中部地區(qū)成為承接產業(yè)轉移的領頭雁，長三角城市群產業(yè)轉移活力強勁

從產業(yè)承接地看，江西、安徽、湖北為前三大大承接地區(qū)，2001年至2020年工業(yè)增加值占全國比重分別增長1.41%、1.3%、1.28%，三個省份均位于中部地區(qū)。從產業(yè)轉出地看，上海、山東、河北為東部前三大轉出地區(qū)，2001年至2020年工業(yè)增加值占全國比重呈持續(xù)下降態(tài)勢。長三角地區(qū)產業(yè)發(fā)展梯度明顯，通過區(qū)域內產業(yè)轉移和分工合作，有效推動了制造業(yè)轉型升級。2001年至2020年，上海市工業(yè)增加值占全國比重下降2.2%，除煙草制品行業(yè)外，各類行業(yè)在區(qū)域內規(guī)模占比普遍下降，安徽省作為主要承接地，在區(qū)域內占比持續(xù)上升。2010—2020年，皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)累計承接億元以上投資項目到位資金6.2萬億元，年均增長16.6%。

（二）從行業(yè)看：部分勞動密集型產業(yè)回流西部地區(qū)，東部地區(qū)向中西部和東北地區(qū)轉移產業(yè)結構不斷升級

因疫情導致東南亞國家部分地區(qū)工廠停產，部分勞動密集型產業(yè)如紡織服裝等呈現(xiàn)回流趨勢。據(jù)我國海關月報數(shù)據(jù)顯示，2021年1月至9月，我國紡織品服裝出口2275.9億美元，同比增長5.6%，出口規(guī)模創(chuàng)歷史同期最高紀錄。西部地區(qū)出口紡織品服裝123.7億美元，同比增長23.9%，其中，寧夏、山西、西藏、青海2021年1月至9月紡織品出口增長分別達到302.3%、203.3%、116.2%和105.4%。東部地區(qū)轉移產業(yè)從勞動密集型轉向機械制造、電子信息、生物醫(yī)藥等資本、技術密集型行業(yè)。從各行業(yè)工業(yè)增加值占比變化情況來看，2016年至2019年東部鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)占比降低6.65%，同期東北和西部地區(qū)分別提升3.21%和3.89%，東部化學原料和化學制品制造業(yè)比重降低4.96%，同期東北、中西部地區(qū)分別提升0.97%和3.99%。

（三）從企業(yè)看：央企總部批量南遷，外資企業(yè)呈現(xiàn)向中西部轉移的趨勢

目前，部分央企總部落戶雄安，主是基于疏解非首都功能和推動京津冀協(xié)同發(fā)展。部分央企以聚焦主業(yè)、靠近產業(yè)集聚地和產業(yè)前沿為導向，將總部外遷至上海、深圳、武漢等產業(yè)集聚地。從2010年開始，中西部地區(qū)利用外資占全國的比重一度上升并保持在15%以上，在2017年至2019年出現(xiàn)較明顯上升，到2019年，中西部地區(qū)占全國的比重占19.20%。川渝兩地成為外資主要承接地。2020年，川渝兩地FDI到資額占西部十二省（區(qū)、市）到資總量的57.98%，川渝兩地存量外商投資企業(yè)數(shù)量6741家，占西部省份的42.97%。

（四）從轉移模式看：產業(yè)鏈招商成為各地承接產業(yè)轉移有效途徑

當前，產業(yè)集聚優(yōu)勢已經(jīng)超越其他因素，成為吸引外來投資的主要因素。各地以產業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展為核心，強化產業(yè)建鏈、補鏈、強鏈、延鏈，促進地方經(jīng)濟新一輪產業(yè)集聚和產業(yè)升級。如江蘇省蘇州市通過發(fā)布“產業(yè)鏈全球合作對接圖”，加強蘇州企業(yè)與全球企業(yè)的供需對接，幫助企業(yè)積極應對復雜嚴峻的國際形勢和新冠疫情對經(jīng)濟造成的影響。二是“大數(shù)據(jù)+”成為東西部數(shù)字經(jīng)濟合作典型模式。我國正推動大型數(shù)據(jù)中心向可再生能源豐富，氣候、地質等條件適宜的區(qū)域布局，以實現(xiàn)“東數(shù)西算”。如貴州省探索創(chuàng)新“貴州數(shù)據(jù)交易市場+東部數(shù)據(jù)流通資源”“貴州云服務基地+東部云服務市場”“貴州算力網(wǎng)絡樞紐+東部算力資源需求”“貴州大數(shù)據(jù)試驗田+東部數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新探索”模式，通過數(shù)據(jù)流引領帶動資金流、人才流、技術流等轉移，打通我國東西部數(shù)字經(jīng)濟的大動脈。

二、國內產業(yè)轉移面臨的新形勢及存在的問題

（一）產業(yè)在國內有序轉移面臨兩大新形勢

一是碳達峰、碳中和對產業(yè)轉移提出剛性約束要求?！半p碳”目標下，碳排放成為產業(yè)發(fā)展的重要制約因素，為我國的產業(yè)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。當前，我國能源資源分布與經(jīng)濟發(fā)展和碳排放存在空間錯配。2019年，東部地區(qū)的GDP占比達到54.41%，中部地區(qū)GDP占比為24.77%，西部地區(qū)GDP占比為20.82%。東部地區(qū)碳排放占比為46.02%，中部地區(qū)碳排放占比為25.63%，西部地區(qū)碳排放占比為28.34%。同時，我國新能源資源主要分布在西部地區(qū)，擁有全國78%的風能資源技術開發(fā)量和88.4%的光伏資源技術開發(fā)量。有序推動高耗能產業(yè)向西部地區(qū)轉移，促進能源與產業(yè)的協(xié)同發(fā)展，是從源頭減排、支撐“雙碳”目標實現(xiàn)的重要路徑。

二是共同富裕為推進產業(yè)轉移工作提出更高的目標導向。縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距是實現(xiàn)共同富裕的三大主攻方向。當前區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)同問題仍然明顯，各省份人均GDP差距過大、公共服務發(fā)展不均衡、南北差距等問題愈發(fā)突出。2020年東部各省人均GDP均值超過10萬元，分別是中部、西部、東北地區(qū)均值的1.7、1.8和2.0倍。此外，中西部內陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)，與東部沿海發(fā)達地區(qū)存在較大發(fā)展差距。推動產業(yè)向中西部和東北地區(qū)轉移，開展東西部協(xié)作和定點幫扶，加強區(qū)域之間的產業(yè)合作、資源互補、勞務對接等，在高質量發(fā)展中促進共同富裕，是新時期產業(yè)轉移工作的重要目標和抓手。

（二）推動產業(yè)在國內有序轉移急需破解三大問題

一是產業(yè)轉移相關體制機制有待完善。產業(yè)轉移工作往往涉及工信、發(fā)改和商務等多個部門，但當前各部門之間沒有建立相應的溝通協(xié)調機制，產業(yè)轉移相關數(shù)據(jù)和項目信息難以共享，無法形成工作合力。傳統(tǒng)以行政邊界為單元的政績考核體系和績效評價體系下，跨區(qū)域、深層次產業(yè)聯(lián)動發(fā)展機制不暢通，各地仍存在發(fā)展規(guī)劃內容雷同、招商引資惡性競爭等問題。部分配套機構跨地區(qū)轉移存在障礙，飛地經(jīng)濟、共建園區(qū)在經(jīng)濟總量核算、稅收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排。

二是城市群在產業(yè)轉移中的主體作用有待提高。當前，我國中西部城市群發(fā)展水平與東部地區(qū)長三角、粵港澳、京津冀等發(fā)展較為成熟的城市群仍有較大差距。多數(shù)城市群內部結構不協(xié)調，中小城市發(fā)展活力普遍不足。以成渝城市群為例，2020年重慶市GDP為25002.8億元，成都市GDP為17716.7億元，其他地區(qū)GDP最高的綿陽為3010.1億元，僅為重慶和成都12%和17%，城市群內部呈現(xiàn)“雙核獨大”格局，缺少核心節(jié)點城市，在產業(yè)轉移中難以圍繞中心城市形成產業(yè)配套。

三是東部地區(qū)企業(yè)向中西部和東北地區(qū)轉移的動力不足。東部地區(qū)部分技術密集型產業(yè)和資本密集型產業(yè)尚處于集聚發(fā)展階段，通過打造產業(yè)集群發(fā)揮規(guī)模效應，行業(yè)尚未進入分散轉移階段，如制造業(yè)發(fā)展水平較高的上海、蘇州、無錫等地仍把電子信息、生物醫(yī)藥、高端裝備等行業(yè)作為發(fā)展重點，此類項目東部與其他地區(qū)競爭大于合作。同時，東部地區(qū)以勞動生產率為代表的勞動力質量明顯高于中西部，通過保持勞動力的比較優(yōu)勢使得向中西部產業(yè)轉移難以實現(xiàn)企業(yè)成本明顯下降的目標，區(qū)域間產業(yè)轉移滯緩。

三、相關建議

（一）加強頂層設計，完善產業(yè)轉移相關體制機制

一是建立健全各部門間、地區(qū)間產業(yè)轉移統(tǒng)籌協(xié)調機制，明確責任分工，形成工作合力，解決工作推進中的重大問題。統(tǒng)籌產業(yè)布局，引導各地制定出臺相關的配套政策，指導各地做好產業(yè)發(fā)展和承接轉移的規(guī)劃銜接、政策協(xié)調、信息共享。二是加大產業(yè)由東部向中西部地區(qū)轉移的支持力度，深化東中西之間的區(qū)域合作，推動中西部地區(qū)土地、礦產、能源、人文等優(yōu)勢和東部沿海發(fā)達地區(qū)資金、技術、管理、人才等優(yōu)勢有機結合，跨區(qū)域共建產業(yè)園區(qū)，探索新型“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式。鼓勵不同地區(qū)探索適合自身發(fā)展的合作共建和利益分享機制，加強對典型機制的研究和推廣。三是深化產業(yè)園區(qū)管理體制改革。優(yōu)化園區(qū)管理模式，加快政區(qū)一體化建設，剝離產業(yè)園區(qū)的社會管理職能。轉變產業(yè)園區(qū)運營方式，明確園區(qū)管委會職能，積極探索園區(qū)所有權、運營權分離改革。提升園區(qū)服務能力和水平，整合各方資源，組建技術開發(fā)、擔保融資等市場化服務平臺和專業(yè)化服務公司。加強園區(qū)間競爭合作，創(chuàng)新園區(qū)考核機制，加快建立以質量和效益為核心的“畝均效益”綜合評價體系，提高資源利用效率。

（二）降低企業(yè)產業(yè)轉移成本，通過產業(yè)轉移暢通區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)

一是繼續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化中西部、東北地區(qū)營商環(huán)境，探索高新技術企業(yè)認定、藥品生產許可證、貿易便利化資質等跨省轉移資質互認制度，降低企業(yè)轉移的制度成本。二是加大稅收優(yōu)惠力度，調低中西部地區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，試行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠和高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠疊加。加大土地、資金、技術、人才、環(huán)境容量等支持力度，打造制造業(yè)綜合成本洼地。逐步建立運輸服務一體高效的綜合交通運輸體系，著力降低交通物流成本。三是充分發(fā)揮重慶沿江、湖北荊州、湖南湘南和湘西等產業(yè)轉移示范區(qū)的先導作用，政府引導與市場機制相結合，鼓勵明確承接產業(yè)轉移主攻方向，優(yōu)化營商環(huán)境，支持產業(yè)轉移協(xié)作新政策先行先試。

（三）強化“雙碳”目標約束，推動高耗能產業(yè)向西部地區(qū)有序轉移

一是加快構建以碳排放總量和碳排放強度為核心的直接控碳考核體系，以總量控制為基礎，根據(jù)區(qū)域能源資源稟賦、產業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展情況，確定各個區(qū)域碳達峰、碳中和時間表和路線圖。二是逐步放開西部地區(qū)承接高耗能產業(yè)用能指標限制，壓縮東部地區(qū)高耗能產業(yè)發(fā)展空間，倒逼高耗能產業(yè)由東部向西部地區(qū)轉移。三是推動西部地區(qū)打造綜合性新能源基地，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術，提升承接高耗能產業(yè)的電力保障能力。

（四）夯實承接產業(yè)轉移能力，提升城市群綜合承載力

一是構建東部—中西部“雁陣”發(fā)展模式。東中西部地區(qū)發(fā)展落差仍然較大，中西部地區(qū)發(fā)展勞動密集型產業(yè)仍有較大發(fā)展空間。一方面，要積極引導東部地區(qū)轉出失去競爭優(yōu)勢的勞動密集型產業(yè)和產業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，騰出更多的資源發(fā)展產業(yè)鏈中的高端環(huán)節(jié)。另一方面，支持中西部地區(qū)積極創(chuàng)造條件，積極承接東部轉移出來的產業(yè)，構建“東部研發(fā)設計、品牌營銷—中西部生產”雁陣發(fā)展模式。二是鼓勵中西部和東北地區(qū)以本地優(yōu)勢產業(yè)為核心，繪制重點產業(yè)鏈圖譜，掛圖作戰(zhàn)，通過強鏈、延鏈、補鏈，提升產業(yè)轉移的承接和配套能力。充分發(fā)揮國家級、省級開發(fā)區(qū)的基石作用，聚焦開發(fā)區(qū)所在城市群、都市圈的產業(yè)大生態(tài)，分區(qū)域構建以產業(yè)鏈供應鏈為核心的產業(yè)轉移協(xié)作“園區(qū)共同體”。三是發(fā)揮城市群在產業(yè)轉移中的帶動引領作用，提升城市群綜合承載能力，鼓勵城市群內各城市發(fā)揮比較優(yōu)勢，通過產業(yè)轉移形成內部大中小城市間的合理分工機制。以城市群為載體，形成重點發(fā)展產業(yè)的產業(yè)鏈、供應鏈閉環(huán)，增強重點發(fā)展產業(yè)應對突發(fā)事件、抵御市場風險與保障國家經(jīng)濟安全的能力。支持京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域聯(lián)手建立供應鏈備份體系，實現(xiàn)關系產業(yè)鏈安全的關鍵產品和供應渠道多源替代，共同構筑產業(yè)安全防線。加快中西部地區(qū)中心城市和城市群基礎設施建設，大力發(fā)展檢驗檢測、現(xiàn)代物流、信息服務等生產性服務業(yè)，提升中西部地區(qū)“硬件”“軟件”實力。

（五）推動形成強大的統(tǒng)一國內市場，建立一體化發(fā)展新機制

一是促進城鄉(xiāng)區(qū)域要素市場一體化。加快推進城鄉(xiāng)區(qū)域勞動力要素一體化進程，加快推進農業(yè)轉移人口市民化進程，促進勞動力在城鄉(xiāng)區(qū)域間順暢流動。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，全面推行農村集體經(jīng)營性建設用地直接入市。進一步完善技術惠農、富農、強農體系，著力構建適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要的農技推廣服務體系，逐步提高農業(yè)科技成果轉化、推廣、應用效率，加快提升農業(yè)物質裝備和技術水平，促進農業(yè)轉型升級和農民增收致富。通過勞動力、土地、技術三大要素城鄉(xiāng)區(qū)域一體化帶動其他要素市場一體化建設，為構建優(yōu)勢互補的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展格局提供有力支撐。二是推進區(qū)域市場一體化。圍繞經(jīng)濟聯(lián)系密切的區(qū)域，進一步打破地區(qū)行政壁壘，加快清理妨礙市場準入的不合理規(guī)定，聯(lián)手完善市場規(guī)則、標準和相關政策。按照建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域等區(qū)域一體化市場建設，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機制，引領全國統(tǒng)一大市場建設。