湖南地春土地信息咨詢有限公司 肖楷

耕地占補平衡是建設占用多少耕地，各地人民政府就應補充劃多少數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母氐男袨?。本質(zhì)上，耕地占補平衡項目是對耕地進行充分保護的一項舉措，最近幾年，我國重視土地開發(fā)復墾管理，確保土地資源可以高效率利用，落實耕地總量不會減少的方針?？墒窃谕恋亻_發(fā)的復墾階段，部分區(qū)域僅僅關注耕地占補平衡，尚未完全顧及到耕地質(zhì)量，這在一定程度上與耕地質(zhì)量評估標準的匱乏以及考核模式不夠科學有關?；诖耍卣佳a平衡項目補充耕地質(zhì)量評定具有十分重要的意義和價值，值得相關人員細致研究。

一、耕地占補平衡項目補充耕地質(zhì)量評定指標構建與評定結果

新增耕地作為繁瑣的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)結構，受到的影響因素比較多。評價因素指標的挑選要以全方位衡量耕地質(zhì)量為前提，重點研究國土資源單位發(fā)布的《農(nóng)用地定級規(guī)程》（GB/T 28405-2012）、《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T28407-2012）等相關文件，有效地構建補充耕地質(zhì)量評定指標。

（1）明確備選指標。參照指導方針，初步擬定新增耕地的評定指標，與此相關的因素包括以下幾個方面：第一個方面是水文條件，以地下水埋深或者地下水質(zhì)為主；第二個方面是土壤環(huán)境，以土壤質(zhì)地、土壤實際養(yǎng)分、污染程度、侵蝕程度、土體結構和土層厚度為主[1]；第三個方面是地形環(huán)境，以海拔、坡向和微地貌為主；第四個方面是農(nóng)田建設環(huán)境，以排水配套程度、田塊大小程度和灌溉配套度為主。

（2）制定評定指標納入條件。在補充耕地質(zhì)量指標的納入上，要全方位彰顯地區(qū)新增耕地的實際特征，便于在不同地區(qū)之間作比較。全部的創(chuàng)設指標充當有機結合體，更為完整地對被評價地區(qū)的耕地質(zhì)量情況進行評估，制定評價指標應納入對應條件，包含以下幾點：

其一，穩(wěn)定化與生產(chǎn)化。耕地占補平衡項目的補充耕地質(zhì)量評定，應選擇具備穩(wěn)定性的土壤特征，便于相關指標評定在固有的時間內(nèi)保持穩(wěn)定，尤其是挑選容易出現(xiàn)變化的質(zhì)量因子，使得耕地的評估結果能夠在可控范圍內(nèi)。不同的土壤性質(zhì)，對應變動時間尺度時體現(xiàn)出不同的特點，性質(zhì)在時間的可變性操作下記錄土壤響應時間，也就是在外部條件出現(xiàn)變化的前提下，某種土壤性質(zhì)達成平衡狀態(tài)的對應時間，通常以年為單位表示。土壤環(huán)境的具體特點涉及坡度因素、排水因素和灌溉因素，就算是人們能夠對梯田進行修筑，使得地形坡度出現(xiàn)變化，或者在建設水利工程的基礎上對灌溉條件以及排水條件進行改善，可是人為效果不能在短時間內(nèi)加以實現(xiàn)，若人為對相關評定指標加以調(diào)整，也可以理解為人類長時間勞動固化在土地層面的相對穩(wěn)定條件。另外是生產(chǎn)化，評定新增耕地質(zhì)量，結合耕地的多個類型屬性整體上對耕地的優(yōu)劣程度進行評估，挑選的指標要給予農(nóng)用地質(zhì)量一定的影響，指標之間的關系不大，否則會增加計算的繁瑣性。挑選生產(chǎn)性的指標，圍繞土壤學基本理論和作物栽培學基本理論，總結對應的實踐經(jīng)驗，對應資料能夠表明，不管是有機質(zhì)含量還是不同質(zhì)地的土壤，都深深地影響到土壤肥力與水分，對應的有效土層不只是對根系的立地環(huán)境帶來影響，還會以土壤水分的影響為基礎點決定農(nóng)作物的生長效果[2]。生產(chǎn)性指標的挑選，地形坡度和水土流失情況存在關聯(lián)，灌溉環(huán)境以及排水環(huán)境都會影響土地生產(chǎn)力水平，均是土地生產(chǎn)力的制約因素。

其二，差異化與主導化。以判斷不相同質(zhì)量類型的耕地為目的，挑選評定指標要研究其和土地生產(chǎn)力之間的關系，在空間角度上有著巨大的變動空間，能真切地反映農(nóng)用地的質(zhì)量指數(shù)。由于空間差異現(xiàn)象比較明顯，這樣可對不同類型的土地質(zhì)量進行區(qū)分[3]。引進土壤性質(zhì)的變異指數(shù)大小給予耕地分等的土壤進行針對性選擇，空間變異指數(shù)較大的土地質(zhì)量涉及坡度與土層厚度，土體具體結構若體現(xiàn)出通體不存在明顯差異的地方，不需要選取此項指標。主導化的研究上，考慮到耕地占補平衡項目的耕地質(zhì)量評定性質(zhì)，特別是土壤性質(zhì)，應納入主導化理念，也就是指標的選取會影響其他性質(zhì)的變化。新增耕地評定圍繞指標類型的不同，細致研究土地質(zhì)量和生產(chǎn)力，標注對應的主導因子，體現(xiàn)決定性指標對耕地質(zhì)量產(chǎn)生的不良影響。在此階段研究土壤學的相關經(jīng)驗，明確主導化土壤的具體性質(zhì)，包含土壤質(zhì)地影響因素、土壤容重、縫隙情況和耕性，顯而易見的是，土壤質(zhì)地能夠以耕地分等的形式進行挑選，對應的有機質(zhì)含量關聯(lián)著土壤結構與陽離子交換量和縫隙情況，所以要把土壤質(zhì)地與有機質(zhì)含量和耕地質(zhì)量評定指標結合起來。

其三，科學化與可行性。耕地質(zhì)量評定的指標選取應體現(xiàn)科學化以及可行化，將公認的基本理論視作前提，諸多種類對耕地質(zhì)量可以起到一定的參考支持。相關人員應保障挑選的數(shù)據(jù)信息足夠準確，通過科學的方法處理好數(shù)據(jù)[4]。數(shù)據(jù)的為獲取要把客觀真實存在的事物作前提，可耕地結構體系是比較繁瑣的，匱乏耕地利用率指數(shù)提高的指標研究，對應數(shù)據(jù)信息是不能真正獲取的。因此，指標的設計應確保指標信息存在可得性質(zhì)，在指標擁有可測性的基礎上開展后續(xù)正常的監(jiān)測項目。

（3）耕地質(zhì)量評定指標的分級處理。對指標加以分級處理，作為質(zhì)量評定的基礎條件是明確檢驗標準的基本依據(jù)。指標分級加工能夠從側面反映國家制定的戰(zhàn)略，對諸多指標項目圍繞各自的約束性因素進行有效分配，并且結合新增耕地開發(fā)復墾的現(xiàn)象加以局部優(yōu)化，對多個主導評價因子進行分級擬定。充當更低質(zhì)量的評定指標，結合全部參評條件性質(zhì)以及量化的差異，描述評價指標階段選取不相同的術語，特別是坡度定量信息和表層土壤質(zhì)地信息等。

（4）耕地質(zhì)量評定指標權重的研究。耕地質(zhì)量評定指標的權重，主要是多個指標和耕地質(zhì)量之間表現(xiàn)出正比關系，所以要顧及水利工程領域、林學領域、農(nóng)業(yè)領域和土地資源領域等，合理擬定土壤指標權重[5]。

（5）記錄耕地質(zhì)量評定結果。針對補充耕地質(zhì)量，評定的結果是相關耕地質(zhì)量高于臨近耕地的質(zhì)量，同時大于耕地占補平衡項目的耕地信息，因此可融入對比模式充分檢驗。研究補充耕地質(zhì)量等級實際結果、相鄰耕地質(zhì)量等級實際結果，全部的項目自然質(zhì)量等和經(jīng)濟質(zhì)量等都大于或等于臨近耕地。

二、耕地占補平衡項目補充耕地質(zhì)量管理思考

（1）保持思想認知的前瞻性。要想促使耕地占補平衡工作能夠有秩序、有計劃地進行，以免出現(xiàn)土地開發(fā)的隨意性問題，相關人員應保障思想認知具備前瞻性，一方面，主要體現(xiàn)土地開發(fā)復墾的價值，另一方面，強化對土地開發(fā)復墾新增耕地含義的感悟，不斷提高新增耕地質(zhì)量。在保護耕地的過程中，從根源上提高耕地質(zhì)量，決定著國民經(jīng)濟是否可以持續(xù)建設。在經(jīng)濟建設中，我國農(nóng)業(yè)總體結構調(diào)整使得一些耕地被占用，開發(fā)整理對應的工地總量，應涉及維持耕地數(shù)量平衡，還要關注耕地生態(tài)平衡的保障。耕地占補平衡項目作為落實耕地保護基本國策的關鍵項目，開發(fā)整理的工地信息是處理耕地資源不夠充分問題的有效途徑，還能夠確保社會糧食安全運用，讓我國可以更好地發(fā)展和建設。若尚未研究耕地占補平衡項目的數(shù)量，沒有研究新增耕地的質(zhì)量，要想實現(xiàn)平衡是永遠不可能的，相關問題會制約社會經(jīng)濟發(fā)展的腳步[6]。所以相關人員要同時關注耕地的數(shù)量以及工地質(zhì)量管理，從嚴抓好工地管理工作，強調(diào)耕地質(zhì)量平衡以及生態(tài)平衡。在數(shù)量平衡的基礎上，使得新增耕地的生產(chǎn)水平大于占據(jù)工地的對應能力，以免產(chǎn)生耕地質(zhì)量下降的現(xiàn)象，提高土地資源利用率。

（2）增強規(guī)劃布局的規(guī)范性。在土地開發(fā)與復墾中，體現(xiàn)出較強的政策性與技術性，和廣大人民利益息息相關。在規(guī)劃布局階段，相關人員應該凸顯規(guī)范性的特征，規(guī)范每一個走進土地開發(fā)整理現(xiàn)場的人員，細致勘察和研究，分析和環(huán)境質(zhì)量存在關系的因素。采取因地制宜的理念，對土地開發(fā)的數(shù)量項目進行復墾和統(tǒng)計。比如，一些新增耕地是相對零散的，對應的排水結構也不夠健全，那么在規(guī)劃布局上就要融合總體方針和年度土地利用的方案，按照可行性分析報告提供對應的資料，使得土地開發(fā)項目具備可行性與可靠性。在此階段，應提高新增耕地的質(zhì)量，在規(guī)劃體系中納入耕地質(zhì)量內(nèi)容，全方位思考土壤有機質(zhì)以及工作表層，不要對土層的排序造成影響。邀請農(nóng)學專家以及土壤研究專家參與規(guī)劃布局，讓土壤開發(fā)項目足夠規(guī)范。

（3）重視補充耕地項目立項。項目立項是提高補充耕地質(zhì)量的基本要素，全部的土地開發(fā)立項都要滿足國家土地開發(fā)指導方針。項目單位應關注土地利用總體規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃的基本原則，研究土地整體質(zhì)量是否能夠達到相關指標，特別是耕地環(huán)境保護條件、灌溉排水條件等[7]。實際的土地開發(fā)中，基于政策角度向質(zhì)量好的補充耕地項目，不要批準施工質(zhì)量不高的項目傾斜?？梢越ㄔO專家論證體系，組織工程項目與水利單位、環(huán)保單位以及電力單位的人員充分論證，傾聽專家和項目所在地干部的建議，嚴格地對補充耕地項目進行立項處理，得到合理的補充耕地項目立項權。

（4）體現(xiàn)項目執(zhí)行的科學性。項目執(zhí)行的科學性、在一定程度上關系著土地開發(fā)項目的質(zhì)量，應該重視執(zhí)行階段的多個管理項目，才可以真正落實補充耕地項目質(zhì)量的科學性管理，巧妙地控制耕地投資與耕地開發(fā)進度，以獲得較高的回報。在項目執(zhí)行管理中，建立對應的規(guī)章機制，明確工地質(zhì)量管理的相關細節(jié)，讓每一個管理流程都能夠有章、有法。對農(nóng)業(yè)單位的職責進行確認，使得耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量能夠一同發(fā)展，強化土地開發(fā)整理，增加資金投入，使得相關人員對于土地開發(fā)項目能夠投入更多的時間和精力，積極作為耕地質(zhì)量保障的主體[8]。項目執(zhí)行要完善工程招投標計劃和工程監(jiān)理計劃，項目執(zhí)行按照合同管理的模式，分析項目執(zhí)行的多個流程，采取靈活可行的監(jiān)督方案，從根源上處理項目執(zhí)行中的問題。適當參照新增工地高質(zhì)量項目的發(fā)展過程，提高工地項目質(zhì)量。

（5）合理地投入補充耕地建設資金。對資金運作機制進行有效管理，大幅度提高項目資金的運用率。不僅要確保項目資金的撥付途徑足夠正規(guī)，還要控制中間環(huán)節(jié)的引進。提高新增耕地質(zhì)量，不只是大力發(fā)展科學技術，還要增加資金投入，有機統(tǒng)一農(nóng)田建設，以及土壤質(zhì)量保障和土地整理項目，依托土地的產(chǎn)權進行針對性調(diào)整，健全田地道路結構體系，促進農(nóng)田建設的規(guī)?；l(fā)展。特別是重視農(nóng)田復墾項目，不要由于水利基本設施不夠健全而制約土地正常運轉。一些新增耕地要強化耕地的開墾，提高基礎設施配套建設的質(zhì)量。準確記錄不相同項目的資金運用信息，做到專款專用。由土地管理單位、財政單位和審計單位一同把關，把資金管理工作分配給個體，全面調(diào)動管理工作者的工作積極性和主動性，以免出現(xiàn)挪用資金的現(xiàn)象。

（6）嚴肅對待新增耕地質(zhì)量驗收。因為多個層面的因素，耕地占補平衡項目中，補充耕地依舊表現(xiàn)出農(nóng)業(yè)利用受到限制的問題，不利于體現(xiàn)項目建設的總體成效。相關人員應該重視項目檢驗，盡可能構建新增工地質(zhì)量評估方案，把評估方案和項目工程檢驗條例結合起來，提高新增耕地的質(zhì)量。質(zhì)量檢驗作為一個重點環(huán)節(jié)，存在于工程竣工的多個階段，邀請林業(yè)專家、環(huán)保專家和水利專家等組建小組，研究新增耕地質(zhì)量檢驗的科學辦法，評定新增耕地的質(zhì)量，如果沒有通過補充耕地質(zhì)量評估標準或者是耕地質(zhì)量，結果不符合實際情況的，政府單位要避免驗收這些項目[9]。項目達成合格標準后，把補充耕地和省級補充耕地保存庫融合到一起，嚴格保護竣工檢驗合格的工地，把相關耕地信息納入農(nóng)田保護區(qū)信息中。

（7）保障補充耕地可以被持續(xù)利用。耕地質(zhì)量的提高是長時間進行的結果。相關人員要把提高耕地質(zhì)量當作長期任務，關注項目檢驗合格后的持續(xù)性利用。后續(xù)運用補充耕地項目的過程中，要進行農(nóng)業(yè)技術宣傳單位的跟蹤活動，為承包人員提供靈敏的市場信息，因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，宣傳復合農(nóng)林業(yè)的發(fā)展規(guī)模，利用現(xiàn)有的生物工程技術，提高農(nóng)民種田的產(chǎn)量和經(jīng)濟效益。指導農(nóng)民勤勞致富以及利用科技致富。切合實際地融入市場調(diào)整制度，從多個渠道籌備資金，完善收益分配計劃，激發(fā)公司、企業(yè)以及單位等相關人員對補充耕地的投入主動性，調(diào)整耕地質(zhì)量，不間斷地提升耕地經(jīng)濟水平[10]。重視補充耕地的質(zhì)量監(jiān)督，以免耕地質(zhì)量下降，各個政府單位和環(huán)保單位要互相協(xié)調(diào)，建設耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)點和評價網(wǎng)點，幫助相關單位及時采取措施，控制補充耕地質(zhì)量退化的問題，讓補充耕地項目具備持續(xù)性發(fā)展的優(yōu)勢。

三、結束語

綜上所述，在發(fā)展耕地占補平衡項目中，不僅要增加耕地數(shù)量，還要保障耕地質(zhì)量，以建設完整的補充耕地質(zhì)量評定指標為入手點，明確提高補充耕地質(zhì)量的相關途徑，如保持思想認知的前瞻性、增強規(guī)劃布局的規(guī)范性、重視補充耕地項目立項、體現(xiàn)項目執(zhí)行的科學性、合理地投入補充耕地建設資金、嚴肅對待新增耕地質(zhì)量驗收、保障補充耕地可以被持續(xù)性利用等，促使耕地占補平衡項目可以持續(xù)建設，真正地把補充耕地質(zhì)量保障工作落到實處。