高秋梅 張 帆 趙廣英

（青島大港海關，山東 青島 266000）

隨著我國經濟的發(fā)展，我國把加快推進自由貿易區(qū)發(fā)展作為持續(xù)對外開放的重要內容。同時，把研究建設自由貿易試驗區(qū)問題作為當前新時代加快推進國家改革發(fā)展開放步伐的一項重大長期戰(zhàn)略舉措，旨在努力通過探索更多成熟可快速復制并可在全國推廣的創(chuàng)新制度與成果，建設新時代改革和開放的新高地。自由貿易區(qū)（FTA）與自由貿易試驗區(qū) （FTZ）屬于不同的開放模式，但在推動貿易和投資自由化便利化等方面作用趨同。本文依托中韓FTA和山東自由貿易試驗區(qū)，對比研究FTA與我國FTZ，并從三個方面提出進一步深化雙自協(xié)同聯(lián)動服務構建新發(fā)展格局的路徑建議。

一、FTA與FTZ概念辨析

進行FTA與我國FTZ的對比研究，本文首先明確FTA、FTZ的概念，并對我國的FTZ與WCO框架下FTZ進行區(qū)分。

1.FTA概念

FTA，即自由貿易區(qū)（Free Trade Area），定義源于世界貿易組織（WTO），所謂自由貿易區(qū)是指兩個以上的主權國家或單獨關稅區(qū)通過簽署協(xié)定，在世貿組織最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務和投資的市場準入條件，從而形成的實現貿易和投資自由化的特定區(qū)域。各成員方之間相互實施關稅優(yōu)惠或取消關稅以及其他貿易限制，同時又各自保留自己的對外貿易政策。近年來，以FTA為代表的區(qū)域經濟一體化浪潮迅猛發(fā)展，成為世界經濟一體化進程的重要方面。

2.一般FTZ概念

FTZ，即自由區(qū)（Free Trade Zone），定義源于世界海關組織（WCO），世界海關組織《京都公約》指出：“FTZ是締約方境內的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關稅及其他各稅而言，通常視為在關境之外，免于實施常用的海關監(jiān)管制度?！北举|上而言，FTZ與國家間自由貿易無關，是一個國家（地區(qū)）自主設立的貿易制度。自由區(qū)通常由自由港發(fā)展而來。早在16世紀，歐洲已經在一些港口城市開辟自由港，目前自由區(qū)遍布世界各地，在世界貿易中發(fā)揮著非常重要的作用[1]。

3.我國FTZ與WCO框架下FTZ的區(qū)別

我國FTZ，又稱自由貿易試驗區(qū)，隨著我國經濟的發(fā)展，其戰(zhàn)略定位越來越高，主要體現在：一是向國際看齊，與國際上通行規(guī)則相銜接，形成符合時代和世界發(fā)展的基本貿易制度和監(jiān)管模式；二是以自由貿易試驗區(qū)為實驗基地，不斷創(chuàng)新，逐步形成可在全國復制推廣的措施和制度；三是把自由貿易試驗區(qū)作為安全閥，相關創(chuàng)新制度和措施率先在一些區(qū)內進行壓力測試，然后再逐步放開，從而全方位控制風險尤其是金融風險。我國早期的自由貿易試驗區(qū)發(fā)軔于海關特殊監(jiān)管區(qū)，我國最早的上海自貿試驗區(qū)就是依托四塊海關特殊監(jiān)管區(qū)的整合升級。目前，我國已批準成立了21個自由貿易試驗區(qū)，各試驗區(qū)已根據自己的優(yōu)勢在不同領域創(chuàng)新出非常具有時代意義的制度和措施，并逐步在全國復制推廣。

WCO框架下FTZ（自由區(qū)），是指一國或地區(qū)在境內劃出一個特定獨立區(qū)域，單方自主實施特殊的稅收和進出口制度，也就是常說的“境內關外”。我國的“海關特殊監(jiān)管區(qū)域”，就具有FTZ（自由區(qū)）的局部或大部特征[2]。

二、FTA與我國FTZ總體比較

目前，我國自由貿易區(qū)（FTA）和自由貿易試驗區(qū)（FTZ）發(fā)展迅速，但在實際發(fā)展過程中彼此關聯(lián)并不緊密，自由貿易試驗區(qū)對自由貿易區(qū)的擴大開放領域支撐不足，前者的改革措施也未納入已簽署的自由貿易協(xié)定，而我國對外簽署的自由貿易協(xié)定仍處于以削弱關稅壁壘為核心的較低水平階段。為推動自由貿易區(qū)與我國的自貿試驗區(qū)的雙區(qū)聯(lián)動，實現兩種開放模式的高度統(tǒng)一，打造我國經濟發(fā)展新格局，本文將通過比較FTA和我國FTZ，找出二者的區(qū)別和聯(lián)系，從而進一步搭建對接平臺，進而構建互相促進的聯(lián)動格局。

我國已簽署19個自貿協(xié)定，協(xié)定內容大同小異，雖然這些協(xié)定所涉及的內容不局限于貨物貿易領域，已經擴大到服務貿易領域，特別是金融開放、投資開放等問題，但是協(xié)定的主要篇幅仍是貨物貿易領域，而且貿易門檻的削減主要集中在關稅領域。以中韓自貿協(xié)定為例，除序言外共22個章節(jié)，協(xié)定文本1100頁的內容中，72%是原產地規(guī)則和關稅減讓清單等貨物關稅壁壘削減內容。隨著世界經濟一體化進程加快，近年來各自貿區(qū)相關成員方希望在更多領域合作和開放，并在這些領域通過多輪談判，爭取各方在各自國家和領域利益最大化，并實施相應的投資和貿易等方面的政策和措施。

我國已批準21個FTZ，現階段的FTZ發(fā)展涉及的領域比較廣泛，其改革措施主要集中在貿易監(jiān)管、投資審查、金融改革和服務業(yè)開放等方面，其核心是貿易投資便利化，不同試驗區(qū)雖然發(fā)展測重領域不同，但其最終目標就是努力建成高標準高質量自由貿易園區(qū)。以山東自由貿易試驗區(qū)為例，該試驗區(qū)以推動山東省加快新舊動能接續(xù)轉換、發(fā)展海洋經濟、形成對外開放新高地，對標國際通行規(guī)則和國內一流水平為目標，重點發(fā)展人工智能、信息技術、現代海洋、高端裝備制造等方面，實施一系列優(yōu)化措施和政策，通過改革工作機制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，優(yōu)化營商環(huán)境，提升便利化水平，深化中日韓區(qū)域經濟合作，把山東自由貿易試驗區(qū)建設成為高質量、高標準的自貿試驗區(qū)。

下面將以中韓FTA和山東自由貿易試驗區(qū)為依托，找出FTA和我國FTZ區(qū)別和聯(lián)系。

1.FTA和我國FTZ區(qū)別

通過對比二者各領域內容以及實施的程度發(fā)現，FTA和我國FTZ有著很多區(qū)別，具體如下。

（1）實施的領域不同

FTA涉及兩個及兩個以上主權國家（包括獨立關稅地區(qū)），是不同國家（地區(qū)）之間的一種貿易制度安排，只在區(qū)域內成員國實行，具有排他性。

我國FTZ是在中國境內劃定一定區(qū)域，由我國自主建立的一種貿易制度安排，適用于所有國家（地區(qū)），不具有排他性和互惠性。

（2）開放深度不同

我國的FTZ開放程度要遠遠高于FTA。我國自由貿易試驗區(qū)在改革方面更具有自主權，推行自下而上，發(fā)展目標是貿易自由、投資和服務便利、完善的金融服務、高效安全的監(jiān)管，尤其注重發(fā)展高端科技產業(yè)，其核心理念就是大膽、創(chuàng)新、對標國際先進規(guī)則。但是FTA的現行發(fā)展階段仍處于初級階段，大部分協(xié)定的談判僅停留在貨物貿易，以削弱關稅壁壘為核心，產業(yè)開放較低，投資、金融和服務行業(yè)還未發(fā)展，各方面的法規(guī)也有待完善。

（3）開放模式不同

FTA是基于雙邊或多邊的自由貿易協(xié)定而形成的區(qū)域經濟一體化組織，是協(xié)定式開放的產物。

我國FTZ是在國內劃定范圍，創(chuàng)造“虛擬境外”狀態(tài)，率先進行改革開放的先行先試，是自主式開放的產物。

（4）依據的法律體系不同

FTA的法律依據是雙邊或多邊貿易協(xié)議，依托于國際法和WTO相關法律法規(guī)。

我國FTZ的法律依據是國內法，由我國政府根據相關國內FTZ政策不斷完善一系列法律法規(guī)。

（5）實施主體不同

目前FTA的實施主體主要是海關，通過稅收政策、衛(wèi)生檢疫和動植物檢疫等管理貨物和自然人的流動。

我國FTZ的實施主體主要是地方政府，地方政府通過一系列措施調動各部門實施相關政策。

（6）發(fā)展側重點不同

FTA發(fā)展的重點是讓中國產品和中國企業(yè)“走出去”，通過原產地規(guī)則，在區(qū)域內使中國產品和中國企業(yè)更具有競爭力，同時不斷優(yōu)化區(qū)域內部資源配置效率，阻斷區(qū)域外企業(yè)套利行為。

我國FTZ的發(fā)展重點是“引進來”，通過一系列優(yōu)惠措施，吸引各國具有先進技術和經驗的企業(yè)來華投資經商，從而促進中國經濟發(fā)展[3]。

2.FTA和我國FTZ聯(lián)系

同時，FTA和我國FTZ是相互聯(lián)系、相互適應和相互促進的，具體如下。

（1）我國FTZ是FTA的試驗田

以各自由貿易試驗區(qū)為試點，創(chuàng)新制度和措施在試驗區(qū)內先行先試，探索最佳開放模式，并為國家參與高標準貿易規(guī)則競爭合作提供試點支撐，為FTA對外談判提供實踐依據，比如目前在試驗區(qū)實行的投資負面清單，準入前國民待遇等諸多政策都是很好的政策，將來可以在FTA上借鑒推廣；另一方面，針對還未開展的雙邊或多邊協(xié)定內容可以在試驗區(qū)進行推廣，隨著試驗區(qū)的發(fā)展，將會積累更多經驗，充分發(fā)揮試驗區(qū)試驗田的作用。

（2）我國FTZ和FTA發(fā)展的目標、措施和推動機制上具有一致性。

二者都致力于發(fā)展貿易、投資、金融、服務等方面，在不同領域實施相應措施，不斷促進更好的便利化和更大的自由化。中韓自貿協(xié)定不僅極大促進中國和韓國的貨物貿易，同時積極拓展新興服務領域，如電子商務、節(jié)能環(huán)保、金融服務等，山東自由貿易試驗區(qū)則利用地理優(yōu)勢，在煙臺發(fā)展相關產業(yè)，打造中韓貿易和投資合作先行區(qū)，從而可以將國內區(qū)域性自貿區(qū)轉變成國際區(qū)域性自貿區(qū)。

（3）我國FTZ和FTA的發(fā)展具有聯(lián)動性

隨著近年我國經濟的發(fā)展和完善，雙區(qū)的發(fā)展都從注重貨物貿易轉變到投資自由、知識產權、服務貿易和知識產權等多領域全方位發(fā)展，二者在更多開放性政策和便利化措施上有了更多的關聯(lián)，比如試驗區(qū)優(yōu)惠的稅收政策、便利的審批流程及創(chuàng)新的海關監(jiān)管等都可以有效帶動FTA在更廣領域的發(fā)展，同時FTA的發(fā)展對我國FTZ在物流和航運等方面提出更高的要求[4]。

（4）我國FTZ和FTA的發(fā)展的功能具有趨同性

二者的發(fā)展都有助于推進我國對內改革，不斷優(yōu)化政府職能、優(yōu)化國內產業(yè)結構、優(yōu)化國內市場資源配置，激發(fā)國內市場活力，有效增強我國經濟內動力；同時都是我國對外開放窗口的重要角色，二者共同推動我國建設開放型經濟新體制，共同推進世界范圍內貿易自由化和投資便利化，幫助我國參與國際競爭，分享全球經濟發(fā)展帶來的利益，從而不斷推動我國經濟發(fā)展[5]。

由此看來，通過對比我國FTZ和FTA，可以看到雖然我國FTZ和FTA存在諸多區(qū)別，但亦不可將兩者分割開來，在改革開放過程中應更多關注兩者相互之間存在的聯(lián)動互促效應。

三、我國FTZ和FTA在聯(lián)動互促上存在問題和挑戰(zhàn)

1.兩個自貿區(qū)的概念不夠清晰

我國FTZ和FTA是有本質區(qū)別的，概念混淆不僅不利于地方政府根據國務院要求圍繞自由貿易區(qū)戰(zhàn)略推進地方相關工作，提高自由貿易協(xié)定利用率，而且也不利于地方政府與海關協(xié)同深化改革，促進自由貿易戰(zhàn)略實施。

2.自貿試驗區(qū)對FTA的支撐作用凸顯不夠

我國的自由貿易試驗區(qū)不僅僅是為了搞貿易便利化和投資自由化，而更重要的是通過實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，構建參與國際經貿規(guī)則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，推動建立起一個與新的全球貿易規(guī)則和體制相銜接的中國市場經濟體制。隨著國家戰(zhàn)略的實施，自由貿易試驗區(qū)數量越來越多，但是試驗區(qū)內的改革多由地方政府自主開展，制度創(chuàng)新相對離散，沒有緊扣FTA的議題，自由貿易試驗區(qū)作為FTA試驗田的作用并未凸顯，試驗成果的國際轉化有待提升，試壓功能沒有充分展現。

3.企業(yè)、行業(yè)參與規(guī)則制定和協(xié)定實施不足

我國在推進自由貿易區(qū)戰(zhàn)略實施的過程中，偏重于自由貿易協(xié)定的對外談判，以及國內自由貿易試驗區(qū)的政策創(chuàng)新，對于FTA的實施用力較弱，甚至個別地方政府找不到相關業(yè)務的主管部門，導致自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的實施情況主要靠海關等部門的關稅減讓和原產地簽證數據進行單一化評估，并出現自由貿易協(xié)定政策制定與實施兩個環(huán)節(jié)脫節(jié)，政策供給與行業(yè)現狀存在偏差導致企業(yè)利益受損等問題，戰(zhàn)略實施的機制仍待完善。

4.自由貿易區(qū)政策間的協(xié)同性仍待進一步加強

我國在推進自由貿易區(qū)戰(zhàn)略實施的過程中，主要是通過促進貿易便利化來對內改革搞活，對外開放發(fā)展。但是從當前國際環(huán)境看，世界經濟不穩(wěn)定和不確定因素增多，自由貿易區(qū)建設的外部環(huán)境發(fā)生變化，單純的以貿易便利化為目的的戰(zhàn)略實施已不能適應新形勢下改革發(fā)展需要，已不能滿足新形勢對于海關治理能力的需要。

四、堅持自由貿易區(qū)戰(zhàn)略初衷，推進FTA與FTZ的雙區(qū)聯(lián)動

1.回顧過去，以國內FTZ制度創(chuàng)新助力實施中FTA提質升級

我國自2002年正式啟動FTA建設以來，已經先后簽署19個自貿協(xié)定，其中有些自貿協(xié)定簽署時間較早，受當時國際國內政治經濟形勢等影響，在開放范圍和水平上距離新近簽署的協(xié)定有一定的距離。近年來中國與東盟、新加坡等多個國家和地區(qū)簽署了自貿協(xié)定的升級版或第二階段版本，并啟動了與韓國、秘魯等國的第二階段談判。為此，建議在談判中吸收納入我國FTZ制度創(chuàng)新的成果，以擴大對方國家和地區(qū)對中國的開放程度與范圍。以中韓自貿協(xié)定和山東自貿試驗區(qū)為例：一方面，自貿協(xié)定在服務貿易領域仍然采用正面清單開放模式，在海關程序與貿易便利化領域中規(guī)定的預裁定、風險管理以及貨物放行程序中提前申報、擔保放行等程序已經成為我國海關監(jiān)管中的常規(guī)操作，自貿協(xié)定的引領帶動作用衰減；另一方面，《中國（山東）自由貿易試驗區(qū)總體方案》推出了多項制度創(chuàng)新，比如在投資領域提出外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，在檢驗檢疫領域提出探索食農產品檢驗檢疫、追溯標準國際互認機制，在衛(wèi)生檢疫領域提出自貿協(xié)定締約方之間班輪衛(wèi)生檢疫“電訊申報、無疫通行”監(jiān)管模式，在知識產權海關保護領域提出創(chuàng)新出口貨物專利糾紛擔保放行方式，在地區(qū)合作領域提出加強中韓海關間AEO互認合作等創(chuàng)新舉措，上述措施的開放水平很大程度上已經超過了現階段的中韓自貿協(xié)定。因此，建議在進一步完善并推動山東自貿試驗區(qū)相關創(chuàng)新舉措落地落實的基礎上，探索將適宜的創(chuàng)新成果納入第二階段中韓自貿協(xié)定談判中，以國內FTZ主動開放和制度創(chuàng)新助推相關雙邊FTA提質升級，服務自由貿易區(qū)提升戰(zhàn)略。

2.著眼現在，搶抓新近FTA落地機遇為FTZ發(fā)展注入新活力

近年來，雖然一方面出現了逆全球化的現象，但另一方面各類新近雙邊或多邊FTA開放程度和融合水平也在不斷加深。如《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）的實施使中、日、韓三國借RCEP首次建立了自貿關系，必將顯著提升東亞區(qū)域經濟一體化水平，并對整個東盟甚至泛太平洋區(qū)域產生一定的“虹吸效應”，促進整個區(qū)域產業(yè)鏈和供應鏈的融合。RCEP協(xié)定條款高標準對標國際最新通行規(guī)則，且兼顧域內國家經貿特點，貿易便利化水平超過WTO《貿易便利化協(xié)定》水平，在知識產權、電子商務等領域也都提出了水平較高的規(guī)則，為國內自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新提供了參考方向。為此，建議國內FTZ應以RCEP協(xié)定正式生效為契機，積極打造高質量實施RCEP的示范區(qū)。以山東自貿試驗區(qū)為例，應充分利用與日本韓國的地緣優(yōu)勢和貿易往來優(yōu)勢做好以下工作：一是進一步深化區(qū)內服務貿易與投資開放力度，提升區(qū)內服務貿易和投資措施的透明度、可預見性和便利性，聚焦RCEP新增承諾和鼓勵類義務開展先行先試，壓縮投資準入負面清單，加強與日韓在醫(yī)療、養(yǎng)老、健康、教育等現代服務業(yè)的合作。二是結合原產地累積規(guī)則推動國內FTZ精準招商，積極承接日本、韓國等域內發(fā)達經濟體信息技術、高端裝備、新能源新材料等產業(yè)鏈轉移，助推與域內國家產業(yè)鏈、供應鏈深度融合。三是結合RCEP對電子商務鼓勵條款規(guī)定，依托省內青島、濟南、煙臺三個自貿片區(qū)和多個跨境電商試驗區(qū)，持續(xù)推動電子認證和電子簽名國際間交互操作和互認，進一步完善線上消費者和個人信息保護相關法規(guī)，加強倉儲、物流、支付等電子商務基礎設施建設，引導多元主體建設海外倉，探索擴大對日韓藥品、醫(yī)療器械零售進口試點，做強面向日韓的跨境電商主體，推動跨境電商跨越式發(fā)展[6]。

3.面向未來，對標高標準FTA先行先試提升FTZ高質量發(fā)展能級

2018年12月30日，跨太平洋伙伴與關系協(xié)定（CPTPP）正式生效。CPTPP協(xié)定既包涵貿易、投資、原產地等傳統(tǒng)FTA條款，又涵蓋大量國內經濟管理體制規(guī)則條款，如勞工標準、環(huán)境保護、政府采購、產業(yè)補貼等。CPTPP在服務貿易和投資領域全部采用負面清單，對國內經濟管理規(guī)則開放要求嚴苛，被認為是全球范圍內最高標準的自貿協(xié)定。為構建面向全球的高標準FTA網絡，我國也已于2021年9月正式申請加入CPTPP，各領域均在積極做好前期各項準備。就海關工作而言，以國內FTZ為平臺，對接CPTPP等高標準經貿規(guī)則，有針對性地開展先行先試，既是為加入CPTPP做好準備的過程，也是推動FTZ高質量發(fā)展的現實需要。為此，建議積極參照和借鑒CPTPP的精神和原則，在關鍵領域和重點環(huán)節(jié)開展先行先試和壓力測試，推動自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展的同時，實現開放倒逼改革的目的。一是對標關稅減讓規(guī)則，在自貿試驗區(qū)開展壓力測試，例如降低自貿試驗區(qū)內綜合保稅區(qū)商品內銷關稅水平，研究制定內銷零關稅商品目錄，支持自貿試驗區(qū)根據區(qū)位優(yōu)勢與CPTPP成員國試行關稅減讓等。二是對標電子商務等規(guī)則，加快自貿試驗區(qū)數字化轉型，完善云存儲、人工智能、5G網絡等基礎建設，擴大跨區(qū)域數字化服務平臺建設，激發(fā)數字貿易服務潛能，搶占數字貿易國際經貿規(guī)則制定話語權和主動權。三是不斷提升自貿試驗區(qū)知識產權保護水平，試點允許更多種類的知識產權向海關備案并獲得邊境保護，先行推進落實知識產權保護手續(xù)“不得過于繁瑣”要求，探索簡化知識產權海關保護流程，試行取消扣留侵權嫌疑貨物逐案申請，優(yōu)化權利人擔保模式，降低權利人知識產權保護成本。四是對標技術性貿易壁壘相關規(guī)則，加強信息交流和技術合作，探索在自貿試驗區(qū)設立技術性貿易措施企業(yè)服務平臺，推動國內外技術標準對接、檢測結果互認，加強質量安全風險監(jiān)測與維權輔助，為企業(yè)提供技貿規(guī)則相關的“一站式”服務[7]。

五、結語

綜上，盡管FTA與我國FTZ在實施領域、開放深度、法律依據、開放模式、發(fā)展重點等方面存在諸多不同，但兩者又是相互聯(lián)系、并能夠相互促進的。為進一步搭建FTA和我國FTZ對接平臺，構建彼此促進的聯(lián)動格局，以開放促發(fā)展，逐步實現我國在全球貿易中由參與者向主導者的角色轉變，相關各政府部門應積極采取措施推動聯(lián)動發(fā)展。海關作為參與雙區(qū)發(fā)展較多的部門，更應深入研究，積極實施改革措施，對標高水平FTA，對標國際高標準，先行先試，不斷提升FTZ高質量發(fā)展能級，逐步形成有中國特色的自由貿易試驗區(qū)，從而能夠進一步推動FTA向更深層次的方向發(fā)展。