李博文 周 彩 吳一平

(1.蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅蘭州 730000)

(2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200433)

一、引 言

近些年來(lái)，工業(yè)制造業(yè)迅速發(fā)展與人民生活水平不斷提高的同時(shí)，各種嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題也相繼發(fā)生，比如地表水質(zhì)惡化等。工業(yè)污水、生活垃圾等處理不當(dāng)，均會(huì)引致水污染惡化，其中城鎮(zhèn)污水產(chǎn)生量大、排放集中，影響人口多、范圍廣，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、快速、持續(xù)發(fā)展的重要因素。根據(jù)He 和Perloff (2016)，水污染產(chǎn)生了巨大的健康成本，顯著增加了消化道癌癥發(fā)病率和嬰兒死亡率?！?015 年中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》 數(shù)據(jù)顯示，2015 年全國(guó)廢水排放量735.3 億噸，比2014 年同期增加2.7%，其中城市污水排放量占到排放總量的63.5%。城市污水的集中處理是提高我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。雖然全國(guó)各地都在加強(qiáng)城市污水處理廠的治理，但是從整體上來(lái)看，目前城市水體污染狀況仍然堪憂，一些城鎮(zhèn)的集中式飲用水源地存在不同程度的污染超標(biāo)現(xiàn)象。因此，我們有必要深入分析城鎮(zhèn)水污染治理難題的根本之策。

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，國(guó)家從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始對(duì)環(huán)境政策的審核工作進(jìn)行大量的探索和實(shí)踐。其中，2010 年中華人民共和國(guó)審計(jì)署(以下簡(jiǎn)稱“審計(jì)署”) 在9個(gè)省市開(kāi)展城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)，這一事件為本文考察專項(xiàng)資金審計(jì)的污染治理效應(yīng)提供了研究契機(jī)。雖有眾多文獻(xiàn)討論了審計(jì)在環(huán)境污染治理中的重要作用，但從專項(xiàng)資金視角探討中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)相對(duì)較少。鑒于此，本文采用雙重差分法分析了專項(xiàng)資金審計(jì)的污染治理效應(yīng)。研究結(jié)果顯示，中央審計(jì)對(duì)提高污水處理率具有顯著的正面影響，而對(duì)提高生活垃圾處理率并未產(chǎn)生顯著影響，這說(shuō)明中央審計(jì)在緩解環(huán)境公共品可視性偏差方面具有重要作用。此外，中央審計(jì)通過(guò)對(duì)專項(xiàng)資金使用效率的審查，提高污水處理等相關(guān)設(shè)施的效能，從而可以在短期內(nèi)改善污水治理，尤其是審計(jì)力度、污水處理支出相對(duì)較大的地區(qū)。

與已有研究相比，本文力圖在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新。第一，在研究視角上，本文從專項(xiàng)資金審計(jì)的角度探討污染治理問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)作為一項(xiàng)國(guó)家管理的核心內(nèi)容，已成為環(huán)境管理中的主要問(wèn)責(zé)機(jī)制，其本質(zhì)在于推動(dòng)政府充分、高效履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)(蔡春，1998)。環(huán)境審計(jì)作為環(huán)境監(jiān)管的一部分，吸引了眾多學(xué)者的關(guān)注和研究，主要集中于環(huán)境審計(jì)的應(yīng)用與績(jī)效評(píng)估。就環(huán)境審計(jì)的應(yīng)用而言，李博英和尹海濤(2016) 運(yùn)用模糊綜合評(píng)判的方法，建立了一套用于領(lǐng)導(dǎo)干部離任后的自然資源資產(chǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，可以較好地解決領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境資源責(zé)任的多樣性、復(fù)雜性和模糊性等相關(guān)問(wèn)題。在環(huán)保審計(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面，黃溶冰等(2019) 通過(guò)對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的準(zhǔn)自然試驗(yàn)，證明了與其他未審計(jì)城市相比，試點(diǎn)城市PM 10 (PM 2.5) 的排放濃度顯著降低，SO2等生產(chǎn)性敏感污染物的排放峰值得到削減，但并未帶來(lái)空氣質(zhì)量的整體改善。上述文獻(xiàn)主要從環(huán)境審計(jì)問(wèn)責(zé)角度探討污染防治問(wèn)題，且主要集中于空氣污染治理，對(duì)于專項(xiàng)資金審計(jì)與污水治理的相關(guān)問(wèn)題缺乏充分討論。此外，正如Keiser 和Shapiro (2019) 指出，由于數(shù)據(jù)和識(shí)別方面的挑戰(zhàn)，關(guān)于環(huán)境規(guī)制的文獻(xiàn)主要集中在空氣污染上(石慶玲等，2017；范子英和趙仁杰，2019)，而對(duì)水污染的研究仍然相對(duì)較少。關(guān)于水污染治理的既有研究主要側(cè)重于探討水污染跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、交通可達(dá)性、環(huán)境規(guī)制等影響(Li 等，2019a；張俊等，2020；盧佳友等，2021)。例如，Li 等(2019b) 通過(guò)選取山西、陜西、貴州三個(gè)中西部省份2000—2015 年的資源型產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)資源型企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移對(duì)中西部三省的廢水等指標(biāo)具有顯著強(qiáng)化效應(yīng)。與此相關(guān)，水污染跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的研究還有很多(Liao 等，2019；Wu 等，2021)。張俊等(2020) 基于中國(guó)七大水系主要河流沿岸的邊界縣，研究發(fā)現(xiàn)交通可達(dá)性的提高促進(jìn)了高污染企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)向上游省的下游邊界縣集中。盧佳友等(2021) 發(fā)現(xiàn)，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 (以下簡(jiǎn)稱“水十條”)等國(guó)家法規(guī)的頒布，能夠顯著改善工業(yè)水污染。盡管上述結(jié)論對(duì)水污染治理具有重大意義，但其研究視野主要局限于交通或規(guī)制技術(shù)視角，尚未考慮專項(xiàng)資金的合理使用如何作用于水污染治理。2010 年中央在9 個(gè)省市開(kāi)展了城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)，這一事件為本文考察專項(xiàng)資金審計(jì)如何影響水污染治理提供了研究契機(jī)，也是對(duì)既有環(huán)境規(guī)制文獻(xiàn)的一個(gè)拓展。

第二，本文使用雙重差分法研究了中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污染治理的影響，緩解了中央審計(jì)可能存在的內(nèi)生性問(wèn)題。曾昌禮和李江濤(2018) 運(yùn)用《中國(guó)審計(jì)年鑒》 2005—2014年及2009 年原國(guó)家審計(jì)局發(fā)布的《“三河三湖” 水污染防治績(jī)效審計(jì)調(diào)查結(jié)果》 作為實(shí)證依據(jù)，驗(yàn)證了政府環(huán)境審計(jì)可以提高我國(guó)環(huán)境質(zhì)量。喻開(kāi)志等(2020) 以2006—2016年我國(guó)30 個(gè)省份為樣本，采用DEA 模型測(cè)度大氣污染治理效率，實(shí)證檢驗(yàn)了國(guó)家審計(jì)對(duì)大氣污染治理效率的影響。然而，該文獻(xiàn)在技術(shù)上未能考慮中央審計(jì)的內(nèi)生性問(wèn)題，并且采用OLS 方法容易高估處理效應(yīng)，會(huì)致使估計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏差。而曾昌禮和李江濤(2018) 雖然考慮到中央審計(jì)的內(nèi)生性問(wèn)題，但僅把內(nèi)生性處理作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)，實(shí)證結(jié)果的可信性存疑。與已有文獻(xiàn)相比，本文利用9 個(gè)省市2010 年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)這一事件沖擊為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，有助于識(shí)別中央審計(jì)與污染治理的因果關(guān)系，以保證實(shí)證結(jié)果的可信性。

第三，本文將政績(jī)考核的環(huán)境公共品可視性偏差納入審計(jì)與環(huán)境治理研究框架之中，對(duì)于緩解由官員績(jī)效考核的可視性偏差所導(dǎo)致的公共資源配置的扭曲效應(yīng)具有一定的參考價(jià)值。自Mani 和Mukand (2007) 從公共品可視性視角考察政治家的執(zhí)政能力以來(lái)，越來(lái)越多的研究表明，政治家為了最大化選民支持或獲得職業(yè)晉升機(jī)會(huì)，會(huì)傾向在容易被觀察到的公共項(xiàng)目上投入更多的資源，忽視可視性相對(duì)較低的公共資源投資，從而產(chǎn)生資源配置扭曲問(wèn)題(Haruvy 等，2017)。在績(jī)效考核的背景下，官員會(huì)不可避免地遭受可視性偏差(吳敏和周黎安，2018)，例如對(duì)比較容易觀察到的生活垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)投入較多的資源，而對(duì)較難觀察到的地下排污管道項(xiàng)目建設(shè)投入不足。根據(jù)吳敏和周黎安(2018) 對(duì)公共品可視性的界定，本文主要關(guān)注的污水治理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于非可視型公共品，更需要有效的環(huán)境監(jiān)管。那么，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，中央審計(jì)這一跨越官員任期的問(wèn)責(zé)機(jī)制是否能夠提升污水治理效率，從而在一定程度上緩解環(huán)境公共品的可視性偏差問(wèn)題。本文通過(guò)分析中央審計(jì)前后城鎮(zhèn)污水治理率變化的動(dòng)態(tài)性和異質(zhì)性等，詳細(xì)討論中央審計(jì)在影響污水治理上的各種解釋機(jī)制，使得研究發(fā)現(xiàn)具有更加可靠的政策意涵。

二、制度背景與理論假說(shuō)

(一) 制度背景

2020 年5 月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，并將其作為推動(dòng)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享是新發(fā)展模式的主要特點(diǎn)，其中綠色是新發(fā)展理念的一個(gè)關(guān)鍵部分。目前，我國(guó)正處于污染治理的重要階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然十分嚴(yán)峻，任務(wù)依然十分繁重，新的雙循環(huán)發(fā)展模式會(huì)帶來(lái)什么樣的沖擊，需要我們認(rèn)真考慮(王一鳴，2020)。

為強(qiáng)化環(huán)保政策落實(shí)、規(guī)范環(huán)保資金管理和使用以及提升環(huán)境污染治理效率，審計(jì)部門(mén)自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)對(duì)環(huán)境審計(jì)進(jìn)行了探索與實(shí)踐(曾昌禮和李江濤，2018)，比如2006 年《重點(diǎn)流域水污染防治資金審計(jì)結(jié)果》、2011 年《10 個(gè)省1 139 個(gè)節(jié)能減排項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果》、2013 年《20 個(gè)省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排審計(jì)調(diào)查整改結(jié)果》、2016 年《審計(jì)署關(guān)于883 個(gè)水污染防治項(xiàng)目審計(jì)》。①因篇幅所限，本文省略了對(duì)環(huán)境類審計(jì)項(xiàng)目的詳細(xì)介紹，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)論文頁(yè)面“附錄與擴(kuò)展” 欄目下載。除審計(jì)項(xiàng)目略有差異外，幾乎所有地區(qū)均在不同年份被再次審計(jì)，因此我們認(rèn)為審計(jì)地區(qū)的選擇是具有一定的隨機(jī)性的。中央審計(jì)的階段性和不可預(yù)期性，使得審計(jì)監(jiān)管的污染防治效應(yīng)具有一定的威懾力，但也同時(shí)反映出單次審計(jì)事件的效果可能不具有持續(xù)性。本文以《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2011 年第37號(hào)——9 個(gè)省市2010 年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果》 (以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)結(jié)果》) 的發(fā)布為研究切入點(diǎn)，深入考察中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污水垃圾治理的影響機(jī)理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》 (以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》)，審計(jì)署對(duì)天津、上海、浙江、湖北、廣東、重慶、云南、深圳、成都9 個(gè)省市(以下簡(jiǎn)稱“9 個(gè)省市”) 2010 年城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金(含污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)資金、污水垃圾處理費(fèi)) 的征收、管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)。除了查處違規(guī)行為，此次審計(jì)的另一個(gè)目的是建立和完善相關(guān)規(guī)章制度，加快污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)。

接受審計(jì)地區(qū)的相關(guān)部門(mén)及企業(yè)在污水處理廠的建設(shè)上效果良好，中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理與運(yùn)用較為規(guī)范。特別是“十一五” 期間，9 個(gè)省市日增2 663.31 萬(wàn)立方米的廢水處理能力，配套管網(wǎng)3.1 萬(wàn)公里，垃圾處理能力6.24 萬(wàn)噸，分別實(shí)現(xiàn)了《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施“十一五” 建設(shè)規(guī)劃》 和《全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五” 規(guī)劃》 (以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)規(guī)劃”) 的147%、278%和74%的目標(biāo)。審計(jì)部門(mén)還注意到，有些地方在資金管理、使用和項(xiàng)目運(yùn)行等方面存在一些問(wèn)題。截至2011 年4 月底，有關(guān)地方、部門(mén)和單位已將各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1 986.15 萬(wàn)元收回或進(jìn)行了重新申報(bào)，已撥付滯留閑置資金1.9 億元。因此，審計(jì)的揭示、抵御和預(yù)防功能可以使各種環(huán)保和污染防治的政策和措施得到一定程度的切實(shí)落實(shí)，進(jìn)而提升環(huán)境治理績(jī)效。

(二) 理論假說(shuō)

中央和各省政府會(huì)定期巡查城市的各項(xiàng)工作，并依據(jù)巡查結(jié)果評(píng)估官員的工作業(yè)績(jī)和工作能力。地方官員會(huì)做一些周密的籌備工作(例如道路整修、環(huán)境衛(wèi)生整治等) 來(lái)迎接領(lǐng)導(dǎo)視察。然而，考慮到自然資源與生態(tài)問(wèn)題的宏觀性、公共產(chǎn)品屬性和外部性特征(蔡春，1998)，在晉升激勵(lì)的作用下，由于資金限制，當(dāng)?shù)卣鶗?huì)將較多的資金投入能見(jiàn)度較高的公共物品上(例如生活垃圾)，而對(duì)于能見(jiàn)度較低的公共物品(例如地下排水設(shè)施) 投入有限(吳敏和周黎安，2018)。換句話說(shuō)，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估難免會(huì)出現(xiàn)可視性偏差，而地方官員有較強(qiáng)的晉升激勵(lì)，很有可能出現(xiàn)“重地上，輕地下” 的情況。道路、橋梁、軌道交通的建設(shè)支出，園林建設(shè)及環(huán)境衛(wèi)生、生活垃圾的支出，均為可視型支出，易于被人們看見(jiàn)。而供水、燃?xì)?、集中供熱、下水道、防洪及污水處理支出?jīng)常被界定為非可視型支出，因?yàn)槠渌a(chǎn)生的公共品往往位于地下，難以被看見(jiàn)(吳敏和周黎安，2018)。鑒于此，本文將生活垃圾等市容環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)等支出形成的公共品界定為可視型公共品，排水、污水治理等支出形成的公共品歸為非可視型公共品。

在公共委托代理關(guān)系中，委托人主要通過(guò)制衡、激勵(lì)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制等手段來(lái)應(yīng)對(duì)代理人的投機(jī)行為。在缺乏有效經(jīng)濟(jì)利益保障機(jī)制的條件下，機(jī)會(huì)主義的可能性較大，尤其是在具有公共財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的領(lǐng)域(Corak，2013)。環(huán)境具有公有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，這使得環(huán)境領(lǐng)域中“損人利己” 現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，加上信息不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)領(lǐng)域中出現(xiàn)投機(jī)的可能性很大。隨著人們對(duì)環(huán)保的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入，人們對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)需求也越來(lái)越大。此外，國(guó)家審計(jì)的天然屬性使得它可以在短期內(nèi)消除“諾斯悖論” 所帶來(lái)的消極效應(yīng)，有助于政府信譽(yù)機(jī)制的形成(劉家義，2012)。因而，借助政府審計(jì)構(gòu)建生態(tài)監(jiān)管動(dòng)力機(jī)制可以作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一種有效手段(周博文等，2017)。

政府審計(jì)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)內(nèi)在“免疫系統(tǒng)”，它具有預(yù)防、揭示和抵御的功能(劉家義，2012)，可以作為跨越官員任期的一種問(wèn)責(zé)機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 中提出，要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，中央審計(jì)通過(guò)增強(qiáng)各級(jí)政府和社會(huì)組織的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保責(zé)任，來(lái)提高資金使用效益和環(huán)境生態(tài)效益，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏。這樣一來(lái)，中央審計(jì)可以在一定程度上緩解可視性偏差對(duì)公共資源配置帶來(lái)的扭曲影響，即可能通過(guò)提高非可視型公共品資金使用效率提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。因此，本文提出待檢驗(yàn)的假說(shuō)1。

假說(shuō)1: 中央審計(jì)有助于提高環(huán)境治理績(jī)效，主要集中于污水治理等非可視型環(huán)境公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

中央審計(jì)在改善資金配置效率、提升污染治理效能方面作用明顯，有助于提升環(huán)境治理績(jī)效。一方面，中央審計(jì)具有抵御功能，通過(guò)處理處罰、提出審計(jì)建議等方式，形成監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的良性互動(dòng)。①根據(jù)我國(guó)《審計(jì)法》 及其實(shí)施條例等相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)擁有一定的處理處罰權(quán)。被審計(jì)單位應(yīng)依法及時(shí)執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰決定，并及時(shí)反饋。第一，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)在查明和暴露問(wèn)題后，要求相關(guān)單位對(duì)所揭示問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)整改，從而在環(huán)保和污染防治工作中抵御和防范種種“病害” 造成的浪費(fèi)和違規(guī)挪用等負(fù)面現(xiàn)象。第二，中央審計(jì)在解決問(wèn)題的過(guò)程中，通過(guò)深入剖析問(wèn)題成因并給出相應(yīng)的審計(jì)意見(jiàn)，可以優(yōu)化環(huán)保與污染防治機(jī)制，從源頭上糾正和消除問(wèn)題。

另一方面，中央審計(jì)具有揭示功能，可以監(jiān)督各地政府對(duì)有關(guān)環(huán)保和污染防治政策、措施及法律、規(guī)章等的落實(shí)情況，及時(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際撥付和使用狀況，揭示政府部門(mén)在環(huán)境保護(hù)與污染治理活動(dòng)中存在的問(wèn)題，從而為建立健全相關(guān)環(huán)境保護(hù)與污染治理政策措施提供客觀、可靠的信息基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是具有權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)，可以有效減少公眾和政府之間的信息不對(duì)稱程度，同時(shí)也可以通過(guò)新聞媒介來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)政府部門(mén)的輿論監(jiān)控，從而推動(dòng)各種環(huán)保及污染防治政策和措施得到切實(shí)執(zhí)行。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)還會(huì)評(píng)估各級(jí)政府在實(shí)施環(huán)境保護(hù)及污染防治方面的政策和措施，以及資金的分配和使用情況，比如利用財(cái)務(wù)審計(jì)來(lái)提高預(yù)算管理效果，確保環(huán)保資金使用的合理性，從而有效推動(dòng)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施和環(huán)?？?jī)效的提高。因此，本文提出待檢驗(yàn)的假說(shuō)2。

假說(shuō)2: 中央審計(jì)可能通過(guò)提高環(huán)保資金使用效率和提升環(huán)保設(shè)施使用效能，促進(jìn)環(huán)境治理績(jī)效改善。

此外，中央審計(jì)具有威懾效應(yīng)，可以通過(guò)減少工業(yè)污染物排放來(lái)提升環(huán)境治理績(jī)效。第一，中央審計(jì)具有震懾性、獨(dú)立性、客觀性和公正性等特點(diǎn)，可以對(duì)環(huán)保和污染防治工作的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和警示。中央審計(jì)是一項(xiàng)常規(guī)的監(jiān)察體制，本身就對(duì)稽查目標(biāo)具有威懾力，而且在審計(jì)部門(mén)將有關(guān)的犯罪線索和證據(jù)移交司法和紀(jì)檢部門(mén)后，其震懾作用更大。在這樣的環(huán)境下，審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員更有可能將違法違規(guī)、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，中央審計(jì)會(huì)及時(shí)跟進(jìn)和密切關(guān)注環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治工作中存在的苗頭性和傾向性問(wèn)題，避免風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大。第二，審計(jì)監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督體系中的一種重要監(jiān)督手段，同時(shí)也是強(qiáng)化監(jiān)督合力、實(shí)現(xiàn)良好治理的一個(gè)途徑(謝柳芳等，2019)。在環(huán)保和污染防治工作中，潛在違規(guī)者會(huì)因?yàn)檫`規(guī)代價(jià)而選擇放棄或停止不法行為，這樣就可以防止對(duì)生態(tài)的進(jìn)一步損害。此外，中央審計(jì)還可以從規(guī)范政府行為、促進(jìn)政府部門(mén)和政府官員履行職責(zé)等方面，對(duì)環(huán)保工作起到一定的促進(jìn)作用。當(dāng)?shù)胤秸詫捤森h(huán)境管制等方式來(lái)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)，可能會(huì)對(duì)該地區(qū)環(huán)境造成污染(張楠和盧洪友，2016)，而在治理過(guò)程中，政府行為會(huì)受到主政官員的影響(張琦等，2019)。在這種背景下，中央審計(jì)可以對(duì)重大政策措施進(jìn)行追蹤審計(jì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)所存在問(wèn)題提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，由此可以增強(qiáng)有關(guān)環(huán)保政策實(shí)施的有效性，并對(duì)地方政府行為產(chǎn)生一定影響。綜上所述，提出本文待檢驗(yàn)的假說(shuō)3。

假說(shuō)3: 中央審計(jì)可能對(duì)被審計(jì)單位的污染物排放行為產(chǎn)生震懾作用，從源頭上避免環(huán)境破壞。

三、變量說(shuō)明、計(jì)量模型與描述性統(tǒng)計(jì)

(一) 主要變量選取和說(shuō)明

(1) 被解釋變量。由于審計(jì)對(duì)象為城鎮(zhèn)污水和垃圾處理專項(xiàng)資金，此次審計(jì)的一個(gè)目的是建立和完善相關(guān)規(guī)章制度，加快污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)，提高城鎮(zhèn)污水治理效率。因此，待估計(jì)模型的被解釋變量采用兩個(gè)指標(biāo)度量: 污水處理廠集中處理率和生活垃圾無(wú)害化處理率，原始數(shù)據(jù)來(lái)自2006—2015 年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(2) 核心解釋變量。本文的核心解釋變量為審計(jì)地區(qū)虛擬變量(Audit) 和事件年虛擬變量(yr10) 的交叉項(xiàng)。如果該城市受到中央審計(jì)事件沖擊，則該城市變量賦值為1，否則為0。在樣本中一共有60 個(gè)城市在審計(jì)范圍內(nèi)，意味著有60 個(gè)城市地區(qū)賦值為1，其余251 個(gè)城市賦值為0。如前所言，審計(jì)事件發(fā)生在2010 年10 月左右，并且在事件發(fā)生時(shí)便啟動(dòng)了審計(jì)工作，如果該城市在事件年(2010 年) 及其之后，本文將yr10 賦值為1，否則yr10 賦值為0。審計(jì)地區(qū)信息來(lái)自《審計(jì)結(jié)果》。

在樣本篩選過(guò)程中，由于數(shù)據(jù)缺失，本文剔除了西藏地區(qū)的地級(jí)市。由于2015 年10月至2016 年1 月，審計(jì)署對(duì)北京、天津、山西等883 個(gè)水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，為了緩解這一事件的干擾，本文構(gòu)建了一套2006—2015 年311 個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)集。表1 為主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

(續(xù)表)

(二) 計(jì)量模型設(shè)定

本文利用2010 年9 個(gè)省市城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)這一外生沖擊，評(píng)估中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污水垃圾處理效率的影響。2021 年修訂后的《審計(jì)法》 第四十二條指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃確定的審計(jì)事項(xiàng)組成審計(jì)組，并應(yīng)當(dāng)在實(shí)施審計(jì)三日前，向被審計(jì)單位送達(dá)審計(jì)通知書(shū)；遇有特殊情況，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以直接持審計(jì)通知書(shū)實(shí)施審計(jì)”。即地方政府在三天前被抽查接收審計(jì)署送達(dá)的審計(jì)通知書(shū)，而環(huán)境治理尤其是污水治理并非一蹴而就，因此，這一事件可以近似被看作一種外生沖擊。本文使用的研究樣本包含311 個(gè)城市，其中60 個(gè)城市接受了該項(xiàng)審計(jì)。因此，我們采用雙重差分法對(duì)2010 年城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)的效果進(jìn)行估計(jì)。具體來(lái)說(shuō)，我們將接受審計(jì)地區(qū)作為處理組，將沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)作為控制組。

為了控制處理組與控制組之間的系統(tǒng)性差異，我們將2010 年看作“事件年”。如果該城市屬于處理組，我們將Audit賦值為1，反之賦值為0。同時(shí)，我們將2010 年及之后的年份(yr10) 賦值為1，其他賦值為0。此外，我們還加入了一系列影響城鎮(zhèn)污水或垃圾治理效果的控制變量，估計(jì)方程如下:

其中，yit為被解釋變量，表示城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理績(jī)效，采用污水處理廠集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率加以度量。下標(biāo)i和t分別表示第i個(gè)城市和第t年，αi代表城市固定效應(yīng)，γt代表時(shí)間固定效應(yīng)。Zit為一系列可能影響污染治理的控制變量，包括人均GDP、城市維護(hù)建設(shè)資金支出、人口密度、固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP 中的比重等。模型(1) 中，兩個(gè)虛擬變量的交叉項(xiàng)β1的估計(jì)值是我們關(guān)注的重點(diǎn)，即處理組在事件年前后的差異減去控制組在事件年前后的差異。同時(shí)，本文采用雙重差分方法來(lái)估計(jì)模型，利用組內(nèi)差分來(lái)控制非觀測(cè)效應(yīng)。如果接受審計(jì)地區(qū)確實(shí)比沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)的污染治理績(jī)效更好，那么β1的系數(shù)應(yīng)該顯著為正，表明中央審計(jì)能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)污染治理狀況的改善。

(三) 識(shí)別假設(shè)和檢驗(yàn)

就本文而言，采用雙重差分法來(lái)評(píng)估中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)的一個(gè)重要前提條件是處理組和控制組在2010 年中央審計(jì)之前的污染治理績(jī)效趨勢(shì)相同，否則沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)不能作為有效的控制組。從處理組(接受審計(jì)地區(qū)) 和控制組(沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)) 的城鎮(zhèn)污水垃圾處理率在事件年(2010 年) 前后的變化趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)①城鎮(zhèn)污水垃圾處理變化圖請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中圖A1。，在審計(jì)之前，處理組的污水或垃圾處理率略低于控制組。但在審計(jì)之后，處理組的污水處理率或污水處理廠集中處理率逐漸高于控制組，二者差異呈現(xiàn)先增后減的倒U 形變化。然而，對(duì)于生活垃圾處理率而言，處理組和控制組在審計(jì)前后并未呈現(xiàn)明顯差異。

然而，對(duì)于上述識(shí)別的一個(gè)主要威脅是，審計(jì)地區(qū)可能并非隨機(jī)選擇。為了盡可能緩解這一問(wèn)題，我們對(duì)處理組和控制組之間的政治經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行平衡性檢驗(yàn)。根據(jù)可能影響審計(jì)地區(qū)選擇的隨機(jī)性的可觀測(cè)因素，我們選擇了城市維護(hù)建設(shè)資金支出、人均GDP、人口密度、固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP 中的比重等政治經(jīng)濟(jì)因素。由于審計(jì)事件發(fā)生在2010 年，上述可能的選擇指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)分析界定在2009 年。為了檢驗(yàn)上述選擇因素是否導(dǎo)致了處理組與控制組之間的事前趨勢(shì)差異，我們進(jìn)行了平衡性檢驗(yàn)。②平衡性檢驗(yàn)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A2。2009 年，接受審計(jì)地區(qū)和未接受審計(jì)地區(qū)的污水處理廠集中處理率和生活垃圾無(wú)害化處理率均沒(méi)有顯著差異。這在一定程度上反映了中央審計(jì)署并不會(huì)因?yàn)樵摰貐^(qū)污染嚴(yán)重而進(jìn)行審計(jì)，表明了審計(jì)具有一定的隨機(jī)性。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市維護(hù)建設(shè)資金支出、人口密度等影響因素中，處理組和控制組同樣不存在顯著差異。在處理組中可能引起污染增加的固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值等因素反而略低于控制組?？偟膩?lái)說(shuō)，中央審計(jì)在選擇審計(jì)地區(qū)時(shí)具有一定的隨機(jī)性。

四、實(shí)證分析

(一) 基準(zhǔn)回歸

模型(1) 的估計(jì)結(jié)果如表2 所示。第(1)—(3) 列報(bào)告了中央審計(jì)對(duì)污水處理率影響的估計(jì)結(jié)果，被解釋變量為污水處理廠集中處理率，第(4)—(6) 列報(bào)告了中央審計(jì)對(duì)生活垃圾處理率影響的估計(jì)結(jié)果，被解釋變量為生活垃圾無(wú)害化處理率。其中，第(1) 列和第(3) 列沒(méi)有加入控制變量，第(2) 列和第(4) 列是逐步加入控制變量后的估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，當(dāng)被解釋變量為污水處理廠集中處理率時(shí)，無(wú)論是否加入控制變量，解釋變量Audit×yr10 的回歸系數(shù)均顯著為正，表明中央審計(jì)顯著提升了城市污水治理效率。具體而言，相比沒(méi)有接受中央審計(jì)地區(qū)，接受中央審計(jì)地區(qū)的污水處理廠集中處理率平均提高6.81%。然而，在以生活垃圾無(wú)害化處理率為被解釋變量的模型中，Audit×yr10 的回歸系數(shù)不顯著。

表2 基準(zhǔn)回歸

(續(xù)表)

基于上述發(fā)現(xiàn)，我們會(huì)產(chǎn)生如下疑問(wèn): 同樣面臨中央審計(jì)的污水和垃圾專項(xiàng)資金，審計(jì)的污染治理效應(yīng)為什么僅體現(xiàn)在污水處理項(xiàng)目建設(shè)上，對(duì)生活垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)并未產(chǎn)生顯著影響? 接下來(lái)，我們對(duì)于審計(jì)的污染治理效應(yīng)僅體現(xiàn)在污水治理上做出如下幾點(diǎn)討論。首先，相較于垃圾處理項(xiàng)目，污水治理項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜度高，使得污水治理相對(duì)滯后。從“十二五” 規(guī)劃關(guān)于城鎮(zhèn)污水垃圾處理的文件中①請(qǐng)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳于2012 年發(fā)布的《“十二五” 全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129302.htm。可以看出，城鎮(zhèn)污水處理面臨的主要問(wèn)題在于集中式飲用水源地不同程度的污染超標(biāo)。而且，污水處理廠的設(shè)計(jì)能力標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定(在一年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的60%，三年內(nèi)不低于設(shè)計(jì)能力的75%)，被審查的概率和查處問(wèn)題后被督促整改的概率都比較大。而垃圾處理面臨的主要問(wèn)題在于處理設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)行質(zhì)量不高，配套設(shè)施不齊全。

其次，直觀而言，從《審計(jì)結(jié)果》 可知，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及整改情況、審計(jì)所提及的審查對(duì)象多集中于地區(qū)污水處理廠或水務(wù)集團(tuán)，較少涉及生活垃圾處理廠的相關(guān)違規(guī)現(xiàn)象。②以“水” 為關(guān)鍵詞提及68 次，以“垃圾” 為關(guān)鍵詞提及28 次。我們手工整理文件中各審計(jì)地區(qū)出現(xiàn)違規(guī)通報(bào)的次數(shù)③文件中出現(xiàn)的違規(guī)通報(bào)次數(shù)，浙江12 次，重慶5 次，廣東12 次，云南5 次，上海10 次，天津5次，湖北5 次，成都3 次。，以此衡量該地區(qū)的違規(guī)曝光程度。進(jìn)一步地，將該變量與yr10 進(jìn)行交互，以評(píng)估違規(guī)曝光程度在污水治理效率上發(fā)揮的作用。④相關(guān)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A3。估計(jì)結(jié)果顯示，交互項(xiàng)與污水處理廠集中處理率顯著正相關(guān)，而與生活垃圾無(wú)害化處理率未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，這與基準(zhǔn)結(jié)果類似，因而可以初步判定中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)可能與違規(guī)現(xiàn)象的曝光程度相關(guān)。

最后，從公共品可視性的視角來(lái)看，根據(jù)前文所述，生活垃圾等市容環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)等支出形成的公共品可以被定義為可視型公共品，而排水、污水治理等支出形成的公共品通常在地下，不易被發(fā)現(xiàn)，可以被定義為非可視型公共品。政績(jī)考核不可避免地存在可視性偏差，城市建設(shè)存在“重地上，輕地下” 的現(xiàn)象(吳敏和周黎安，2018)。也就是說(shuō)，在審計(jì)事件年之前，城市建設(shè)便可能存在可視性偏差問(wèn)題，導(dǎo)致污水治理效率提升緩慢，而垃圾處理效率則始終保持良好狀態(tài)。為了驗(yàn)證這一猜測(cè)，我們將樣本限制在審計(jì)事件年之前(2006—2009 年)，借鑒吳敏和周黎安(2018) 的指標(biāo)度量方式，選取與污水垃圾治理相關(guān)的財(cái)政支出變量，比如供水支出、排水支出、污水處理及再生利用支出和垃圾處理支出，上述變量均作對(duì)數(shù)處理。①原始數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。我們發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于控制組樣本，處理組在審計(jì)事件年之前便可能存在可視性偏差問(wèn)題，即對(duì)污水治理支出力度相對(duì)較小，而對(duì)垃圾處理支出力度相對(duì)較大。②相關(guān)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A3。接受審計(jì)地區(qū)的污水治理相關(guān)支出(供水支出、排水支出、污水處理及再生利用支出) 與未接受審計(jì)地區(qū)并無(wú)顯著差異，而垃圾處理支出卻顯著增加。這一結(jié)果表明，在審計(jì)事件年之前，相對(duì)于更顯而易見(jiàn)的垃圾處理，污水治理則相對(duì)滯后，在一定程度上反映了可視性偏差問(wèn)題的存在。綜上所述，城鎮(zhèn)污水治理效率可能受到可視性偏差的影響進(jìn)而提升緩慢，而中央審計(jì)推動(dòng)了污水治理工程建設(shè)。

(二) 事前趨勢(shì)檢驗(yàn)

1.動(dòng)態(tài)效應(yīng)

表2 展示的基本估計(jì)結(jié)果可能存在以下問(wèn)題: 在選擇接受審計(jì)地區(qū)的過(guò)程中，中央會(huì)考慮到地區(qū)的污水治理情況，比如那些污水治理較好的地區(qū)有可能被選擇為審計(jì)地區(qū)。因此，在接受審計(jì)地區(qū)與沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)之間，城鎮(zhèn)污水治理效率的趨勢(shì)就可能存在不一致。為此，我們進(jìn)一步進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn):

模型(2) 將模型(1) 中的yr10 用一組虛擬變量代替。的取值方式為，當(dāng)前年份與審計(jì)事件年份(2010 年) 之間的差值是k時(shí)，取值為1，否則取值為0。在本文樣本期間(2006—2015 年)，k的取值范圍為[-4，6]，并取-1 為基準(zhǔn)組。1 表示審計(jì)事件當(dāng)年，-1 表示該審計(jì)事件沖擊的前一年，2 表示審計(jì)事件沖擊的后一年，以此類推。在這一檢驗(yàn)中，我們格外關(guān)注所有交互項(xiàng)的系數(shù)mk，其系數(shù)及顯著性既能幫助我們檢驗(yàn)平行趨勢(shì)是否成立，同時(shí)也使我們能考察中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)的動(dòng)態(tài)變化，其估計(jì)系數(shù)以95%的置信區(qū)間呈現(xiàn)在圖1 中。

如圖1(a)所示，中央審計(jì)事件年之前各年的估計(jì)系數(shù)沒(méi)有顯著不同于0，說(shuō)明在中央審計(jì)事件年之前的各個(gè)年份，接受審計(jì)地區(qū)與沒(méi)有接受審計(jì)地區(qū)的污水處理廠集中處理率并無(wú)顯著差異。因此，我們不能拒絕平行趨勢(shì)假設(shè)成立的可能。同時(shí)，我們從圖1(a)中看到，中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污水治理的影響呈現(xiàn)倒U 形變化，在審計(jì)事件沖擊后第三年污水治理率得到較大提升，之后污水治理率呈緩慢下降趨勢(shì)，這一結(jié)果表明中央審計(jì)并未產(chǎn)生持續(xù)的污水治理改善效應(yīng)。而中央審計(jì)對(duì)于生活垃圾無(wú)害化處理率的影響并未產(chǎn)生顯著作用。

圖1 中央審計(jì)對(duì)污水垃圾治理率的動(dòng)態(tài)效應(yīng)

2.考慮組間趨勢(shì)

為了控制中央審計(jì)城市選擇的內(nèi)生性導(dǎo)致的與政策相關(guān)的污染治理效果的時(shí)間趨勢(shì)差異，我們借鑒Li 等(2016) 的方法，在模型(1) 中引入處理組的線性趨勢(shì)，以控制處理組和控制組之間的時(shí)間趨勢(shì)差異。

3.雙重差分傾向得分匹配方法(PSM-DID)

本文采用傾向得分匹配法選取地市樣本。首先，將地市按照城市是否接受中央審計(jì)分為兩組。其次，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等一系列前置指標(biāo)，采用傾向得分匹配法將處理組與控制組進(jìn)行匹配，本質(zhì)上是尋找除城市是否接受中央審計(jì)這一因素外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征比較近似的地區(qū)。這里采用近鄰匹配、半徑匹配和核匹配方法進(jìn)行匹配，基于共同支撐區(qū)域篩選出傾向得分分布比較類似的地市樣本。最后，將基于匹配篩選出的樣本依據(jù)模型(1) 進(jìn)行雙重差分估計(jì)。①事前趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A4。估計(jì)結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致。

(三) 穩(wěn)健性檢驗(yàn)②穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A5。

接下來(lái)，本文從多角度對(duì)基本估計(jì)結(jié)果進(jìn)行一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)，具體包括: 排除其他環(huán)境規(guī)制政策的影響、安慰劑檢驗(yàn)、考慮政治激勵(lì)的影響等。穩(wěn)健性檢驗(yàn)的估計(jì)結(jié)果與基本結(jié)果相比，沒(méi)有顯著變化。

(1) 排除其他環(huán)境規(guī)制政策的影響。除了中央審計(jì)沖擊事件，一些其他政策或隨機(jī)性因素也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)污染治理效率產(chǎn)生差異，而這種差異可能與中央審計(jì)沒(méi)有關(guān)系。那么，基本估計(jì)結(jié)果有可能是上述政策的影響，而非中央審計(jì)的直接效應(yīng)。為排除其他環(huán)境規(guī)制政策的潛在影響，我們首先在基準(zhǔn)回歸中盡可能增加控制變量；其次，借鑒陳曉紅等(2019) 的方法，縮短研究的時(shí)間窗口，只保留中央審計(jì)事件發(fā)生的前后3 年，即基于2007—2013 年的研究樣本進(jìn)行估計(jì)。若檢驗(yàn)結(jié)果與前文基準(zhǔn)估計(jì)結(jié)果一致，則能進(jìn)一步排除其他環(huán)境規(guī)制政策對(duì)污染治理效率的影響。

此外，2006—2015 年間，相關(guān)的政策或其他干擾因素也會(huì)影響城市污染治理，進(jìn)而可能影響計(jì)量模型的識(shí)別。為此，本文盡可能排除相關(guān)政策或其他干擾因素的潛在影響，以加強(qiáng)本文估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性。審計(jì)署于2011 年對(duì)河北、山西等20 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的電力、鋼鐵和水泥等行業(yè)2007—2009 年節(jié)能減排情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，隨后在2013 年對(duì)山西、內(nèi)蒙古等10 個(gè)省份2010—2011 年中央和省級(jí)財(cái)政投入的節(jié)能減排專項(xiàng)資金及1 139 個(gè)節(jié)能減排項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)。這兩項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目可能會(huì)導(dǎo)致城市污染治理呈現(xiàn)地區(qū)差異。為排除這兩個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的影響，我們?cè)谀Ｐ?1) 中引入這兩個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的虛擬變量，以檢驗(yàn)結(jié)果是否發(fā)生變化。

(2) 安慰劑檢驗(yàn)?？紤]到研究樣本有限性和數(shù)據(jù)可得性，我們嘗試?yán)每諝馕廴局笖?shù)、PM 2.5、PM 10 作為污水治理效應(yīng)的對(duì)照，進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。如果存在相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策同時(shí)對(duì)這些污染產(chǎn)生影響，那么污水治理和空氣污染防治都應(yīng)有所改善。此次中央審計(jì)的目標(biāo)主要是提升城鎮(zhèn)污水垃圾治理效率，而非考察空氣污染治理效果。如果是環(huán)境規(guī)制政策而非中央審計(jì)導(dǎo)致了前述基本結(jié)果，那么我們就應(yīng)該看到Aduit×yr10 的估計(jì)系數(shù)顯著。

(3) 考慮政治激勵(lì)的影響。如前文所述，中央審計(jì)具有緩解城市建設(shè)公共品可視性偏差的作用。根據(jù)Mani 和Mukand (2007)，政治家為了最大化選民的支持，更有動(dòng)力在可視性高的公共品上分配相對(duì)更多的資源，而選擇犧牲那些可視性低的公共品投入。吳敏和周黎安(2018) 發(fā)現(xiàn)存在公共品可視性偏差的一個(gè)重要原因是城市官員的晉升激勵(lì)?；谏鲜鲞壿嫞鞘泄賳T的晉升激勵(lì)作用可能會(huì)抵消中央審計(jì)在污染治理方面的影響。為了排除這一干擾因素，本文將市委書(shū)記年齡、任期及其平方引入模型(1)，考察中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)是否會(huì)受到官員晉升激勵(lì)的影響。

五、機(jī)制探討

如上所述，中央審計(jì)的污染治理效應(yīng)主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)污水處理率提升上，我們將進(jìn)一步分析中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污水治理績(jī)效的影響機(jī)制。城鎮(zhèn)污水治理工作的推進(jìn)，一方面表現(xiàn)為污水處理效能提升，另一方面表現(xiàn)為工業(yè)污染物排放量減少。為了充分發(fā)揮監(jiān)督功能，中央審計(jì)可能直接通過(guò)優(yōu)化資金配置來(lái)提升污水處理效能，進(jìn)而影響污水處理率，也可能通過(guò)督促企業(yè)減少污染排放量來(lái)影響污水處理率，我們分別對(duì)這兩種不同機(jī)制進(jìn)行論證。

(一) 優(yōu)化資金配置，提升污水治理效能

我們首先需要了解此次審計(jì)署對(duì)于污水垃圾專項(xiàng)資金審計(jì)的情況，進(jìn)而探究中央審計(jì)影響污水治理背后的機(jī)制。從審計(jì)署在污水垃圾處理資金的征收、管理、使用及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面存在的一些問(wèn)題和整改情況中可以發(fā)現(xiàn)①污水垃圾專項(xiàng)資金審計(jì)情況請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A6。，中央審計(jì)具有以下兩個(gè)特點(diǎn):第一，審計(jì)內(nèi)容主要涉及專項(xiàng)資金的拖繳、挪用及項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果等；第二，從整改情況來(lái)看，中央審計(jì)的整改效果具有“立竿見(jiàn)影” 的效果，2010 年10 月進(jìn)行審計(jì)，2011 年4 月底便已見(jiàn)成效。上述證據(jù)可能是中央審計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)污水治理臨時(shí)性影響的一個(gè)直觀解釋。

為了進(jìn)一步闡明中央審計(jì)是否可以通過(guò)優(yōu)化資金配置、提升污水治理效能來(lái)影響污水治理率，我們采取以下四種方式加以驗(yàn)證。第一，通過(guò)《審計(jì)結(jié)果》，我們手工整理文件中各審計(jì)地區(qū)出現(xiàn)違規(guī)通報(bào)的次數(shù)①文件中出現(xiàn)的違規(guī)通報(bào)次數(shù)，浙江12 次，重慶5 次，廣東12 次，云南5 次，上海10 次，天津5次，湖北5 次，成都3 次。，以此衡量該地區(qū)的審計(jì)力度(Intensity)。進(jìn)一步地，我們將該變量與yr10 進(jìn)行交互，以估計(jì)中央審計(jì)力度在污水治理效率上發(fā)揮的作用。估計(jì)結(jié)果如表3 第(1) 列所示。交互項(xiàng)Intensity×yr10 的系數(shù)為正且具有統(tǒng)計(jì)顯著性，表明中央審計(jì)力度相對(duì)更大的地區(qū)，污水治理率更高。

第二，中央審計(jì)主要針對(duì)污水處理專項(xiàng)資金的審計(jì)，試圖提高污水處理資金使用效率，改善污水治理。而對(duì)于污水處理支出較小的地區(qū)，中央審計(jì)對(duì)該地區(qū)的污染治理壓力遠(yuǎn)小于其他地區(qū)。因此，通過(guò)比較中央審計(jì)對(duì)污水處理支出不同地區(qū)污染治理的影響，本文進(jìn)一步提煉中央在審計(jì)力度或?qū)ｍ?xiàng)資金使用效率方面對(duì)于城鎮(zhèn)污水治理發(fā)揮的作用，設(shè)定2010 年污水處理支出與一般預(yù)算支出的比值(Rate)②本文選取2010 年污水處理支出力度主要由于此次審計(jì)事件于2010 年10 月開(kāi)始，審計(jì)范圍為當(dāng)年城鎮(zhèn)污水垃圾專項(xiàng)資金審計(jì)，更容易區(qū)分在不同污水處理支出力度差異下中央審計(jì)的城鎮(zhèn)污水治理效應(yīng)。，并將此變量與Audit×yr10 進(jìn)行交互，來(lái)度量各地區(qū)污水處理支出力度。表3 第(2) 列報(bào)告了這一估計(jì)結(jié)果，結(jié)果表明地區(qū)污水處理支出越大，中央審計(jì)對(duì)于城鎮(zhèn)污水防治影響越強(qiáng)。

第三，盡管審計(jì)力度或污水處理支出在中央審計(jì)的污水防治效應(yīng)上具有一定的解釋力，但也要考察這一專項(xiàng)資金審計(jì)是否切實(shí)提升了污水項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)效果。我們采用(二三級(jí)) 污水處理廠能力和座數(shù)的對(duì)數(shù)值來(lái)衡量污水處理效能以檢驗(yàn)上述機(jī)制。③原始數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。表3 第(3)—(6) 列展示了估計(jì)結(jié)果，其中第(3)—(4) 列是中央審計(jì)對(duì)二三級(jí)污水處理廠處理能力和污水處理廠處理能力影響的估計(jì)結(jié)果，第(5)—(6) 列分別是中央審計(jì)對(duì)二三級(jí)污水處理廠座數(shù)(取對(duì)數(shù)) 和污水處理廠座數(shù)(取對(duì)數(shù)) 影響的估計(jì)結(jié)果。估計(jì)結(jié)果顯示，中央審計(jì)對(duì)污水處理廠處理能力和污水處理廠數(shù)量都產(chǎn)生了顯著的正向影響。這從另一個(gè)側(cè)面反映了中央審計(jì)可以通過(guò)優(yōu)化污水處理資金配置來(lái)推動(dòng)地區(qū)污水處理廠處理能力的提高和污水處理廠建設(shè)數(shù)量的增加，從而影響污水處理率。

表3 影響機(jī)制探究: 治理效能

在發(fā)現(xiàn)中央審計(jì)可能會(huì)通過(guò)優(yōu)化專項(xiàng)資金配置、提升污水治理效能來(lái)提升污水治理率的基礎(chǔ)上，我們還想了解中央審計(jì)對(duì)污水治理的倒U 形影響模式是否可以由這一渠道所解釋。為此，我們考察中央審計(jì)對(duì)污水處理項(xiàng)目設(shè)施效果的動(dòng)態(tài)影響。其邏輯是在審計(jì)后第三年，若污水處理設(shè)備運(yùn)營(yíng)良好且達(dá)到最優(yōu)效果，則表明污水處理率的短暫提升較大程度是由專項(xiàng)資金的優(yōu)化配置引起的治理效能提升所致。圖2 繪制了中央審計(jì)對(duì)污水治理效能的動(dòng)態(tài)效應(yīng)?？梢钥闯?，污水處理廠座數(shù)及其處理能力確實(shí)在中央審計(jì)后第三年達(dá)到一個(gè)峰值，第四年后則有一定的波動(dòng)下降趨勢(shì)。這一直觀證據(jù)表明專項(xiàng)資金在污水處理項(xiàng)目建設(shè)上的優(yōu)化配置可以作為中央審計(jì)與污水治理之間倒U 形關(guān)系的一個(gè)解釋。

圖2 中央審計(jì)對(duì)污水治理效能的動(dòng)態(tài)效應(yīng)

實(shí)際上，《審計(jì)報(bào)告》 的發(fā)布這一事件可以被視為一次性隨機(jī)事件，此次審計(jì)的效果很難持續(xù)到若干年之后。根據(jù)2006—2016 年間有關(guān)環(huán)境類審計(jì)項(xiàng)目公告可知，除審計(jì)項(xiàng)目略有差異外，幾乎所有地區(qū)均在不同年份被再次審計(jì)。審計(jì)監(jiān)管的階段性和不可預(yù)期性使得審計(jì)監(jiān)管的污染防治效應(yīng)具有一定的威懾力，但也同時(shí)反映出單次審計(jì)事件的效果可能不具有持續(xù)性。正如前文所述，中央審計(jì)并未產(chǎn)生持續(xù)的污水防治效應(yīng)，對(duì)城鎮(zhèn)污水治理的影響呈現(xiàn)倒U 形關(guān)系，拐點(diǎn)出現(xiàn)在中央審計(jì)后第三年。

(二) 其他解釋: 減少工業(yè)污染物排放

審計(jì)事件發(fā)生兩三年后，污水處理率得到了顯著提升，甚至超過(guò)平常時(shí)期，說(shuō)明中央審計(jì)事件發(fā)生前后改善污水治理效果的原因，更可能是審計(jì)署對(duì)于專項(xiàng)資金使用效率的審查形成的城鎮(zhèn)污水治理改善效應(yīng)。若后期專項(xiàng)資金扶持中斷，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期就會(huì)縮短，使得城鎮(zhèn)污水治理沒(méi)有得到持續(xù)性的改善。而如果是由于中央審計(jì)對(duì)企業(yè)非法排污的違規(guī)震懾效應(yīng)，理應(yīng)在審計(jì)當(dāng)年城鎮(zhèn)污水治理率就得到顯著改善。理由是，地理距離是阻礙財(cái)政資金監(jiān)督的重要因素，距離監(jiān)督中心越近，監(jiān)督成本越低，也越有利于增強(qiáng)對(duì)財(cái)政違規(guī)行為的監(jiān)督力度(Li 等，2019a)。這一推論具有一定的合理性，如前文圖1(a)所示，在審計(jì)當(dāng)年，污水處理率呈現(xiàn)小幅提升，而下一年便迅速回落，這一現(xiàn)象表明了中央審計(jì)對(duì)于企業(yè)非法排污的違規(guī)震懾效應(yīng)具有一定的影響，但影響可能僅限于審計(jì)當(dāng)年。當(dāng)然這一現(xiàn)象的產(chǎn)生也可能是數(shù)據(jù)造假，地方官員在中央審計(jì)前通過(guò)調(diào)整污染數(shù)據(jù)來(lái)粉飾政績(jī)已屢見(jiàn)不鮮(Ghanem 和Zhang，2014)，但我們認(rèn)為此次中央審計(jì)事件主要是通過(guò)專項(xiàng)資金違規(guī)查處進(jìn)而影響污水治理效果，即使通過(guò)篡改污染數(shù)據(jù)，仍然有可能因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金違規(guī)使用而面臨處罰，地方官員不大可能顧此失彼。

為了對(duì)這些解釋進(jìn)行檢驗(yàn)，我們引入工業(yè)污染排放指標(biāo)，包括工業(yè)廢水排放、工業(yè)二氧化硫排放、工業(yè)煙塵去除等，以第二產(chǎn)業(yè)增加值為權(quán)重對(duì)工業(yè)排放指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)，進(jìn)一步檢驗(yàn)中央審計(jì)對(duì)工業(yè)污染物排放量的影響。①減少工業(yè)污染物排放檢驗(yàn)結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展” 中表A7。估計(jì)結(jié)果顯示，在控制了諸多可能的影響變量之后，總體上中央審計(jì)并沒(méi)有顯著影響工業(yè)污染物排放量。

但正如前文所述，審計(jì)署審計(jì)當(dāng)年，企業(yè)可能會(huì)受到中央審計(jì)的震懾效應(yīng)，從而降低污染排放；而當(dāng)審計(jì)結(jié)束后，企業(yè)的污染排放可能恢復(fù)常態(tài)，形成“人走茶涼” 的局面。為了驗(yàn)證這一想法，我們繪制了中央審計(jì)影響工業(yè)污染排放量的動(dòng)態(tài)效應(yīng)。如圖3所示，工業(yè)廢水排放指標(biāo)確實(shí)在審計(jì)當(dāng)年出現(xiàn)下降，其他污染排放指標(biāo)在審計(jì)當(dāng)年，雖然也有一定的下降趨勢(shì)，但不太顯著。但審計(jì)事件發(fā)生后第二年，污染排放指標(biāo)都基本回歸常態(tài)。這一結(jié)果表明中央審計(jì)可能通過(guò)督促工業(yè)污染物減排改善污水治理，但僅體現(xiàn)在審計(jì)當(dāng)年。上述現(xiàn)象同時(shí)也解釋了圖3 中，在審計(jì)當(dāng)年污水治理率出現(xiàn)的小幅提升現(xiàn)象。

圖3 中央審計(jì)對(duì)工業(yè)污染排放量的動(dòng)態(tài)效應(yīng)

六、結(jié)論與政策啟示

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)在于建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。②主要包括排污許可制、約束性指標(biāo)管理制度、河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、督察制度和監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度、企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度、公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制等八項(xiàng)制度。其中，審計(jì)制度在現(xiàn)代環(huán)境治理中的地位和作用凸顯，可以充分發(fā)揮審計(jì)揭示、威懾、預(yù)警、抵御作用以及自身“橫向到邊、縱向到底” 的體系優(yōu)勢(shì)，從而更好推進(jìn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污。在生態(tài)文明背景下，為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山” 理念，探索中央審計(jì)對(duì)污染治理的影響機(jī)制至關(guān)重要。

本文的研究結(jié)論表明，以城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)為代表的中央審計(jì)能夠彌補(bǔ)績(jī)效考核帶來(lái)的環(huán)境公共品可視性偏差問(wèn)題。本文認(rèn)為環(huán)境類專項(xiàng)資金的使用效率是中國(guó)城市污水治理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以中央審計(jì)為代表的專項(xiàng)資金審查，為優(yōu)化資金配置、提升污水治理效能提供了新的思路。然而，中央審計(jì)雖然能在短期內(nèi)起到改善污水治理的作用，但隨著時(shí)間的推進(jìn)，污水治理效應(yīng)會(huì)逐漸下降。因此，本文的研究結(jié)論啟示我們，僅僅依靠中央審計(jì)的專項(xiàng)資金監(jiān)督并不能完全解決城鎮(zhèn)污染問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，關(guān)鍵還是要完善專項(xiàng)資金的征收、管理、使用及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面的體制機(jī)制，加強(qiáng)法制建設(shè)和社會(huì)監(jiān)督，從而有力地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

基于上述結(jié)論，本文提出具體建議如下: 第一，要在“構(gòu)建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設(shè)施和監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系” 中發(fā)揮審計(jì)的價(jià)值，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示能力不足的短板，推動(dòng)各地切實(shí)做好污染源監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化管網(wǎng)建設(shè)和污染物處置能力建設(shè)，促進(jìn)處置設(shè)施運(yùn)行提質(zhì)增效。第二，要強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益審計(jì)，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和資金使用效益審計(jì)，促進(jìn)污水治理保護(hù)提質(zhì)增效；要強(qiáng)化環(huán)境治理建設(shè)項(xiàng)目管理和推進(jìn)情況審計(jì)，支持污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)提高城鎮(zhèn)污水垃圾處理能力。第三，中央審計(jì)一方面要以資金為主線，全面了解污水治理專項(xiàng)資金分配、使用、管理情況，另一方面要廣泛收集項(xiàng)目資料，核查項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)單位是否建立健全規(guī)范有效的項(xiàng)目管理制度，從而才能有力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的順利完成。