哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 張耀心

一、引言

2021年 是“十 四 五”規(guī)劃的開局之年，信用建設(shè)既是“十三五”規(guī)劃的延伸同時(shí)也確定了新的建設(shè)目標(biāo)，多省市均在出臺的文件中強(qiáng)調(diào)了環(huán)境信用體系建設(shè)：《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第九篇第四章將企業(yè)環(huán)境保護(hù)信用評價(jià)納入社會信用體系；《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十三條要求全面實(shí)施企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并依據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施分級分類監(jiān)管；《浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十二條強(qiáng)調(diào)發(fā)展綠色金融，探索建立生態(tài)信用行為與金融信貸相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制等。企業(yè)環(huán)境信用作為社會信用建設(shè)的重要一環(huán)，“建立企業(yè)環(huán)境信用記錄和違法黑名單制度”已被列入“加強(qiáng)環(huán)境治理專欄中的信用建設(shè)”，并將“信用評級”列入“生產(chǎn)服務(wù)業(yè)”，因此對企業(yè)環(huán)境信用具體化的施行即企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的研究具有重要意義。

法學(xué)視角下的企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)中關(guān)于“信用”一詞的定義，有學(xué)者認(rèn)為信用是償債能力的社會評價(jià)，也有學(xué)者從古羅馬法到現(xiàn)代社會的信用沿襲來闡述信用的本質(zhì)。在古羅馬法中，信用是人格的一部分，可以成為法律主體。法律所賦予的這種人格屬性，在后世法律中得到了更充分的體現(xiàn)，法律要求只有達(dá)到一定的信用水平，才能擁有一定的法律資格。由此信用應(yīng)是一種資格，一種能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“信用”是信貸活動(dòng)的總稱，是以償還為條件的價(jià)值運(yùn)動(dòng)的特殊形式。在筆者看來，“環(huán)境信用”應(yīng)被理解為民事主體在利用環(huán)境過程中對產(chǎn)生的環(huán)境后果負(fù)有的承諾責(zé)任和償還義務(wù)。信用評價(jià)與信用評定或信用評級有所不同，評定或評級是基于一定的考核標(biāo)準(zhǔn)對被評定主體進(jìn)行分級打分，而評價(jià)是在已經(jīng)完成考核評定的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)果的處理。由此可見，企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)作為一種無形的財(cái)產(chǎn)利益應(yīng)該在環(huán)境規(guī)制層面占據(jù)一席之地。

二、企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度施行過程中的問題分析

（一）評價(jià)主體亟需擴(kuò)大

目前，我國企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)主體制度的現(xiàn)狀是以環(huán)境行政主管部門為主導(dǎo)力量，企業(yè)作為被評價(jià)主體，金融機(jī)構(gòu)在一定程度上部分參與。這種狀況從根本上并不完全符合管理社會化的趨勢?！镀髽I(yè)環(huán)境信用評價(jià)辦法（試行）》（下文簡稱《辦法》）第二條中指出評價(jià)執(zhí)行者的主體應(yīng)為環(huán)境行政主管部門，第五條指明環(huán)境行政主管部門應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)工作。在制度的落實(shí)過程中，也只有環(huán)境行政主管部門或相應(yīng)的行政部門執(zhí)行，評價(jià)單位過于單一。完全由政府主導(dǎo)，就會產(chǎn)生以下問題：一方面，政府的工作效率較低。從各省市的試點(diǎn)實(shí)踐來看，政府的環(huán)境管理部門無法同時(shí)兼顧數(shù)量龐大的企業(yè)群體的環(huán)境行為信息，在管理上力不能及，治理效果達(dá)不到預(yù)期。另一方面，不利于第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。中國的行業(yè)環(huán)境管理具有很強(qiáng)的行政色彩，在許多省市的試點(diǎn)探索中表明在監(jiān)督與被監(jiān)督的過程中，政府和企業(yè)作為二元主體參與環(huán)境管理，限制了第三方評價(jià)組織的發(fā)展。在企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的建設(shè)初期，政府主導(dǎo)具有一定的優(yōu)越性，但我國已在全國推行該制度長達(dá)六年，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在主體身份和數(shù)據(jù)處理過程均具有一定的獨(dú)立性，不易受評價(jià)對象和執(zhí)行機(jī)關(guān)的影響，因此有必要在評價(jià)執(zhí)行主體中納入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。

（二）評價(jià)內(nèi)容有待改進(jìn)

一方面，是現(xiàn)有的政策標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)、模糊。評價(jià)指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)中只有污染防治類的第三項(xiàng)是根據(jù)《危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理指標(biāo)體系》進(jìn)行評估，其他均無具體依據(jù)。貸款條件與環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率是由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)制定，環(huán)境行政主管部門在懲處方式上受到專業(yè)制約很難把控力度。另一方面，是剛性條款的缺乏。在懲戒性措施中，無論是對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法部門還是金融機(jī)構(gòu)的建議都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，例如“加大執(zhí)法監(jiān)察頻次”，并沒有表明具體的次數(shù)和頻率，很容易在落實(shí)過程中化為“紙上談兵”；在環(huán)境信用評級中，將企業(yè)的環(huán)境信用分為四級，在獎(jiǎng)懲程度方面“階梯狀”卻并不明顯。由于企業(yè)的違法成本過低，因此在環(huán)境失信和經(jīng)濟(jì)效益之間的取舍很大程度上靠企業(yè)自覺性。如在守信激勵(lì)和失信懲戒一章中，對于激勵(lì)措施均是“予以積極支持”“優(yōu)先安排”“建議”等字眼，不具有約束性，并且在具體的獎(jiǎng)勵(lì)方式上沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，使得政府在執(zhí)行工作時(shí)，常?！耙蝗蛟诿藁ㄉ稀保招跷ⅰ?/p>

（三）評價(jià)程序有待完善

第一，信息公開效果不明顯。政府網(wǎng)站作為一種信息公開和宣傳的工具，通常發(fā)布政策性文件，內(nèi)容包括實(shí)施辦法、測評結(jié)果、公眾參與要求等。但這種方式通常不會引起公眾的重視，且針對范圍不廣。此種宣傳若僅通過互聯(lián)網(wǎng)使用者關(guān)注，就會有一部分不使用互聯(lián)網(wǎng)的公眾無法獲悉信息?！掇k法》第四章評價(jià)程序中二十二條至二十六條均提及評價(jià)服務(wù)對象和被評價(jià)企業(yè)可對評價(jià)結(jié)果提出異議，但是環(huán)境行政主管部門的評價(jià)結(jié)果只是通過政府網(wǎng)站進(jìn)行公示，僅利用互聯(lián)網(wǎng)手段進(jìn)行信息公開并不能覆蓋社會各群體。第二，各系統(tǒng)參與度不平衡?！掇k法》由國家發(fā)展改革委員會、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部四部委聯(lián)合發(fā)布，但是在執(zhí)行階段卻只有環(huán)境行政主管部門進(jìn)行監(jiān)測評價(jià)，制定指標(biāo)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)必然會有所失真，如果僅以一方的評價(jià)結(jié)果作為保險(xiǎn)、金融信貸的依據(jù)，缺乏一定的科學(xué)性。且銀行、金融、保險(xiǎn)發(fā)揮作用時(shí)在評價(jià)過程的末期，前期監(jiān)測、評價(jià)、數(shù)據(jù)分析等重要過程均未參與，很難在最后結(jié)果處理上有效銜接。

（四）評價(jià)結(jié)果利用率較低

第一，評價(jià)結(jié)果與監(jiān)管的銜接問題。政府在網(wǎng)站上公開的年度企業(yè)環(huán)境信用評級情況，僅僅局限于將企業(yè)評為環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)、環(huán)保不良企業(yè)四個(gè)等級。公示了結(jié)果卻未公示具體的處理措施，起到了記錄作用卻起不到警示作用。企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)信息向社會公開，其目的是為了讓公眾了解企業(yè)的環(huán)境信用狀況，對企業(yè)的污染行為形成社會輿論壓力。同時(shí)，對企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行評價(jià)后，行政執(zhí)法部門如何作為，失信企業(yè)能否重拾“信用”，這些問題都亟待解決。評級中的“低分企業(yè)”并未顯著改變企業(yè)的污染狀況，由此可見“一處失信，處處受限”的懲治效果在具體落實(shí)上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到，更缺少有效利用評價(jià)結(jié)果的制度促使企業(yè)重拾“信用”。

第二，部門聯(lián)動(dòng)需強(qiáng)化。環(huán)境行政主管部門出臺的《辦法》以及各地方環(huán)境管理部門都在相應(yīng)文件中規(guī)定了評價(jià)結(jié)果公開與共享、結(jié)果應(yīng)用措施、獎(jiǎng)懲措施。而在制度的運(yùn)行過程中，聯(lián)動(dòng)效果并未達(dá)預(yù)期，比如與銀行綠色信貸、金融的聯(lián)動(dòng)，與社會信用體系建設(shè)的聯(lián)動(dòng)，與國家經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)動(dòng)等。對前期評價(jià)過于重視，對評價(jià)結(jié)果和評價(jià)對象的動(dòng)態(tài)管理卻還未形成體系。

三、推動(dòng)我國企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度施行的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)評價(jià)主體制度建設(shè)

1.加強(qiáng)第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)

第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)對企業(yè)環(huán)境信用的評估是政府管理的新模式。環(huán)境行政主管部門是國家的行政部門之一，日常事務(wù)繁雜，因此在環(huán)境信用評價(jià)的實(shí)施過程中，可以深化“放、管、服”，轉(zhuǎn)變環(huán)境行政主管部門的職能。第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)可以受環(huán)境行政主管部門的委托對企業(yè)環(huán)境行為作出評價(jià)，法律責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)行政部門與第三方機(jī)構(gòu)的有效牽制，同時(shí)保持第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的中立性?！掇k法》中多次提到公眾參與在評價(jià)過程中的作用，要求引導(dǎo)公眾參與環(huán)境監(jiān)督。公眾不僅是環(huán)境信用評價(jià)的服務(wù)對象，且其中不乏專家學(xué)者以及其他環(huán)保機(jī)構(gòu)，因此采納相關(guān)建議更能與行政機(jī)關(guān)的工作互為補(bǔ)充。所以，將公眾按一定的比例組成公眾評價(jià)委員會也可以考慮作為第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的新形式。

2.提高執(zhí)法主體的專業(yè)性

2017年《湖北省企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)辦法》中關(guān)于明確專職計(jì)分人員應(yīng)由參加“評價(jià)系統(tǒng)”培訓(xùn)的人擔(dān)任，市直管企業(yè)與區(qū)直管企業(yè)分別由各級環(huán)境監(jiān)察部門專門負(fù)責(zé)，此舉是提高評價(jià)專業(yè)性的必要舉措，“嚴(yán)格組織實(shí)施、堅(jiān)持專人負(fù)責(zé)”這一規(guī)定大大降低了執(zhí)法疏漏發(fā)生的可能性。據(jù)此，各地制定地方性法規(guī)時(shí)也應(yīng)該將工作人員的專業(yè)性加以要求，開展文件學(xué)習(xí)講座并制定相關(guān)的培訓(xùn)計(jì)劃。中央制定總體環(huán)境信用評價(jià)辦法時(shí)應(yīng)對各級政府作出明確規(guī)定：一是明確執(zhí)行的主體范圍，制度落實(shí)施過程中的工作分配務(wù)必做到人事相宜；二是經(jīng)常性組織省際、區(qū)際政策分享，以便于各地環(huán)境行政主管部門間交流經(jīng)驗(yàn)規(guī)避疏漏。

（二）科學(xué)規(guī)范評價(jià)內(nèi)容

1.規(guī)范評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并沒有立法確認(rèn)，因此評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性就格外重要，需在評分時(shí)對單項(xiàng)指標(biāo)的分值設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)，不僅要注重整體評分還應(yīng)充分考慮企業(yè)環(huán)境行為的平均狀況，“因地制宜”地制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合不同地區(qū)信用體系建設(shè)情況和污染企業(yè)類型設(shè)置不同的評級標(biāo)準(zhǔn)。將依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)具體化，避免在地方施行時(shí)上存在偏差，并不斷比對國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際結(jié)合我國現(xiàn)狀進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)更新。

2.增加獎(jiǎng)懲內(nèi)容剛性條款

“徒法不足以自行”。一方面，明確獎(jiǎng)懲，并在具體條款上說明具體應(yīng)執(zhí)法的頻次，同時(shí)應(yīng)在獎(jiǎng)懲措施上增加“量化”標(biāo)準(zhǔn)使其更具有約束力，進(jìn)而提高制度的可操作性。另一方面，環(huán)境執(zhí)法部門不僅要依靠金融信貸手段，還要對拒不改善信用狀況的失信企業(yè)，采取警告、罰款、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰措施；若失信企業(yè)造成極其惡劣影響的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)追究其刑事責(zé)任，取消其市場經(jīng)營資格。

（三）細(xì)化評價(jià)實(shí)施程序

1.優(yōu)化環(huán)境信息服務(wù)平臺的功能

政府網(wǎng)站“內(nèi)容導(dǎo)向”中的監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及污染成分信息，專業(yè)性較低使其成為公眾可以理解的內(nèi)容，增強(qiáng)文件的可讀性。廣大群眾對于環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)認(rèn)知程度不高，要充分考慮到公眾信息獲取的便捷性。根據(jù)2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對環(huán)境保護(hù)、行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序分別作出答復(fù)。政府將企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)信息公開后，也應(yīng)該將處理結(jié)果公之于眾，信息披露不可避重就輕，既要涵蓋信用評價(jià)性信息，也要涵蓋過程性信息，如環(huán)境信用不良企業(yè)的整治方案、整治效果等，使得公眾準(zhǔn)確獲知污染企業(yè)的環(huán)境信用信息。

2.健全企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)監(jiān)督體系

要落實(shí)企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的有效進(jìn)行，就必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體系的建設(shè)，在全社會營造信用建設(shè)的輿論監(jiān)督環(huán)境。第一，加強(qiáng)政府部門的公信力建設(shè)。政府作為公權(quán)力的執(zhí)行人，不存在自身利益，在目前評價(jià)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)為環(huán)保行政部門的情況下，環(huán)境主管部門應(yīng)起到榜樣作用，杜絕背信、失信的行為和權(quán)力濫用，對環(huán)境執(zhí)法人員加強(qiáng)行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。對沒有有效執(zhí)行制度者，應(yīng)該進(jìn)行行政問責(zé)。第二，加大新聞媒體對失信企業(yè)的監(jiān)督。媒體不單是“曝光”現(xiàn)象，而是要通過“曝光”這一手段實(shí)現(xiàn)對污染企業(yè)的監(jiān)督，使污染企業(yè)不敢排污、不能排污，遏制環(huán)境污染行為。第三，企業(yè)自律不可或缺。企業(yè)自身要樹立良好的環(huán)境守信意識并構(gòu)建內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，在道德層面上重誠信，在制度層面受規(guī)制。

（四）推進(jìn)評價(jià)結(jié)果有效銜接

1.加強(qiáng)信息共享聯(lián)動(dòng)

首先，強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)。對于環(huán)境信用評價(jià)良好的企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在信貸條件上給予一定的支持，積極開展綠色信貸的銀行將獲得國家政策補(bǔ)貼。例如，在貸款政策上減免利息可由政府貼息，這樣銀行在經(jīng)營效益上的損失就可由國家進(jìn)行補(bǔ)償。其次，構(gòu)建政府部門間信用信息數(shù)據(jù)共享平臺。將企業(yè)的環(huán)境信用評價(jià)信息與國家財(cái)政相關(guān)聯(lián)，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)應(yīng)獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼。如減免營業(yè)稅、加速計(jì)提折舊、減征企業(yè)所得稅，以及企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除的政策。而對于評價(jià)結(jié)果不合格的企業(yè)則應(yīng)相應(yīng)提高稅收，提高其違法的成本。最后，注重公眾參與的雙向溝通。對于公眾反映的問題，政府作出態(tài)度表示才是公眾參與的作用，政府與公眾的雙向溝通是信息發(fā)布者以協(xié)商和討論的態(tài)度面對信息接收者，積極聽取反饋意見并作出答復(fù)。

2.引進(jìn)環(huán)境信用擔(dān)保制度

將擔(dān)保引入企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度，第一，可以對企業(yè)的環(huán)境污染行為起到抑制作用。在進(jìn)行評價(jià)之前各個(gè)企業(yè)通過保證人擔(dān)?；虻盅簱?dān)保進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，一旦評級過低則對保證人或具有償債價(jià)值的抵押物進(jìn)行處置，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系中擔(dān)保的同等作用，在一定程度上可對企業(yè)產(chǎn)生環(huán)境過度使用的預(yù)防作用。第二，可弱化獎(jiǎng)懲過程中的“懲”。通過擔(dān)保對企業(yè)產(chǎn)生限制和規(guī)范作用，目的是使企業(yè)在過度使用環(huán)境并造成污染之前停止破壞行為，在心理上不敢為，在行動(dòng)上不能為。在納入擔(dān)保制度時(shí)應(yīng)當(dāng)對擔(dān)保的費(fèi)用、期限進(jìn)行明確，若以自身凈資產(chǎn)的比例為限作抵押擔(dān)保，對于中小企業(yè)來說期限過長，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)過大。而對于循環(huán)保證也應(yīng)該加以抵制，輔以政策規(guī)制，若是多家企業(yè)屬同一法人相互擔(dān)保，納入環(huán)境信用擔(dān)保則失去意義。

3.注重失信企業(yè)信用修復(fù)

環(huán)境信用的權(quán)利和義務(wù)是流動(dòng)的，會根據(jù)企業(yè)對環(huán)境利用狀況的改變而改變。信用評價(jià)后的獎(jiǎng)懲不是進(jìn)行評價(jià)的目的，而是使守信者更多地獲益，并在企業(yè)的經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)綠色與經(jīng)濟(jì)的共贏才是評價(jià)制度的根本目標(biāo)。首先，信用記錄應(yīng)設(shè)定一定的時(shí)限，在時(shí)限內(nèi)如果環(huán)境信用良好可以清除失信記錄，避免企業(yè)由于無法消除信用記錄導(dǎo)致無法獲益而放任不良后果的發(fā)生。其次，將企業(yè)環(huán)境信用修復(fù)的信息同步至信用信息平臺，懲戒目的達(dá)到后可恢復(fù)其相應(yīng)權(quán)利，有利于企業(yè)主動(dòng)消除失信問題，積極維護(hù)自身的權(quán)益。最后，注重企業(yè)信息保護(hù)，除調(diào)查機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)及委托評價(jià)機(jī)關(guān)可以共享和查詢外，非法律規(guī)定可公開的信息，均不予公開。以上可以對企業(yè)環(huán)境信用修復(fù)和保持起到正面的引導(dǎo)作用，從而推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度的向好發(fā)展。